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La Démocratie à l’épreuve de la gouvernance

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Linda Cardinal
, 
Caroline Andrew

Troisième partie. Face au politique, les défis de la gouvernance

5. Pouvoir, démocratie et gouvernance en réseaux

Commentaire sur « La gouvernance en tant que manière de voir » de Gilles Paquet

Luc Juillet

Texte intégral

1L’étude des formes complexes de la gouvernance en réseaux, qu’ils soient intra-ou interorganisationnels, constitue un champ d’activité de plus en plus important des sciences administratives, de l’administration publique et de l’étude des politiques publiques. Le rôle déterminant joué par l’acquisition, la manipulation et la transmission du savoir et de l’information dans les sociétés contemporaines engendre de nouvelles formes d’organisation sociale dont les dynamiques internes et les conséquences sociales ne sont pas encore bien comprises. Dans un contexte marqué par la rapidité du changement, la fragmentation des sociétés et l’affaiblissement des structures traditionnelles d’autorité, de nouvelles formes de gouvernance émergent, contribuant à la restructuration des organisations privées et publiques. Le mérite premier du texte de Gilles Paquet est de nous offrir un cadre conceptuel qui nous permet d’appréhender cette nouvelle gouvernance, les processus qui sous-tendént les transformations qu’elle engendre ainsi que les exigences qui les rendent nécessaires pour l’organisation. En particulier, en plaçant l’apprentissage social au cœur de sa conception de la nouvelle gouvernance, Paquet nous offre un guide utile et productif pour mieux comprendre le monde contemporain des organisations.

2Malgré son utilité indéniable, l’approche de Paquet me semble néanmoins comporter quelques zones d’ombre qu’on gagnerait à éclairer afin de mieux saisir les tenants et les aboutissants de cette nouvelle gouvernance en réseaux. Ma lecture est résolument celle d’un politologue et ma préoccupation centrale concerne surtout la place occupée par le pouvoir et la politique dans la conception de l’auteur. Mon commentaire critique sera bref et cherchera principalement à esquisser certaines avenues d’investigation susceptibles d’offrir un aperçu plus complet de la gouvernance en réseaux. Après de brèves considérations conceptuelles, je traiterai de l’impact des relations de pouvoir dans le fonctionnement et la structure des réseaux organisationnels. Le texte se tournera ensuite vers les finalités associées aux nouvelles formes de gouvernance et vers la nécessité de réfléchir aux impacts de celles-ci sur la démocratie contemporaine.

La gouvernance comme manière de voir

3Les débats actuels sur la gouvernance révèlent des conceptions multiples et parfois contradictoires du concept. Mais depuis que les grandes organisations internationales (FMI, Banque mondiale, etc.) ont commencé à tenir leurs discours de la « bonne gouvernance », l’énoncé du terme en soi tend à susciter la polémique pour plusieurs qui y associent simplement un conduit discursif cherchant à justifier la mise en place de mesures draconiennes pour démanteler les acquis sociaux de plusieurs pays au profit d’un néolibéralisme aux accents impérialistes. Sans nier l’utilité d’une bonne polémique, il est peu probable que les études sur la gouvernance seraient d’une grande utilité si elles devaient ne constituer qu’une reprise des débats sur l’économie politique marxiste.

4Le texte de Paquet se situe à un autre niveau. Plus près de la conception épousée par les études urbaines, l’administration publique ou le néo-institutionnalisme en relations internationales sur le sujet, Paquet nous présente la gouvernance avant tout comme un cadre d’analyse permettant d’appréhender l’ensemble des systèmes de coordination sociale. Si le texte lui-même tend à se référer principalement à l’organisation, la « manière de voir » qui y est explicitée a un champ d’action plus large, en partie parce que la nouvelle gouvernance mène précisément à une interpénétration croissante de l’organisation et de son environnement. Toutefois, dans cette perspective, deux commentaires me semblent s’imposer.

5D’abord, en restant très près des organisations, Paquet néglige de bien placer la nouvelle gouvernance dans le contexte de l’éclatement des sources d’autorité dans les sociétés contemporaines. Dans le domaine des sciences politiques, ce contexte est effectivement rendu par la distinction commune entre gouvernement et gouvernance. Le terme « gouvernement » désigne évidemment l’organe décisionnel de l’État, mais indique également une conception de la gouvernance fondée sur la présence d’une source unique et souveraine d’autorité dont découlent les choix collectifs devant guider le développement du corps politique. La « gouvernance » reconnaît la multiplicité des sources d’autorité et de pouvoir qui donnent naissance à la coordination des acteurs sociaux et assurent la régulation des relations sociales dans nos sociétés contemporaines (Young, 1994 ; Rosenau et Czempiel, 1992).

6Tout élémentaire qu’elle est, cette distinction conceptuelle sert néanmoins à comprendre l’étendue véritable du concept et permet de souligner une des raisons fondamentales de l’existence d’un débat contemporain sur ce thème, soit l’éclatement et la multiplication des sphères d’autorité (Rosenau, 1997). La crise du modèle wébérien de la bureaucratie, qui amène l’administration publique à chercher son salut dans le nouveau management public et l’entreprise privée dans la fishnet organization, trouve des parallèles dans la crise qui secoue le principe de souveraineté de l’État, et l’idée de communauté nationale qu’on y associait, comme fondement de la légitimité du pouvoir. La fragmentation des appartenances identitaires et la mondialisation entraînent la multiplication des sources d’autorité et appelle de nouvelles formes de gouvernance qui devront sans doute être flexibles, adaptables, enchevêtrées et transversales (par exemple, en conciliant les appartenances aux communautés locales, globales, sectorielles, etc.). Bref, ce n’est pas uniquement la rapidité du développement technologique et la concurrence schumpétérienne qui nécessitent des formes plus flexibles et plus résilientes de production de gouvernance, c’est aussi la complexification de la société civile.

7Ce constat ne m’apparaît pas uniquement utile pour bien replacer les nouvelles formes de gouvernance dans le contexte plus général qui leur donne naissance. Il permet également de mieux reconnaître que, au-delà de l’étude des nouvelles pratiques organisationnelles, nous avons peut-être beaucoup à apprendre de dynamiques similaires ayant cours dans d’autres sphères d’activité. On peut penser ici aux régimes de gouvernance de ressources naturelles en propriété commune, notamment certaines ressources halieutiques, qui émergent en l’absence d’intervention par une source d’autorité centrale (voir, par exemple, Ostrom, 1990 ; Matthews, 1993). L’étude de l’émergence et de l’évolution des régimes de gouvernance internationaux dans le domaine de l’environnement offre également une source probable d’apprentissage sur le fonctionnement de ces nouveaux modes d’organisation en l’absence d’un hêgemôn (Young, 1994 ; Stokke, 1997). En somme, replacer la nouvelle gouvernance dans un contexte plus global nous ouvre des horizons plus larges en matière de recherche et de nouvelles pratiques politiques et organisationnelles.

8En deuxième lieu, le cadre d’analyse de Paquet m’apparaît insuffisant pour rendre compte de l’hétérogénéité des formes concrètes de mise en œuvre du nouveau paradigme de gouvernance. Ainsi, il me semblerait utile de parler également de « modes » de gouvernance (comme on parle de mode de production en économie politique) et non seulement de paradigmes. Dans ma conception, un mode de gouvernance se rapporte à l’ensemble des patterns caractéristiques de la gouvernance dans une société ou une organisation données au cours d’une période de temps circonscrite. Distinguer ainsi l’approche générale servant la conceptualisation du monde réel (le paradigme) des manifestations concrètes de patterns sociaux et organisationnels institués (les modes de gouvernance) sur lesquels aboutissent les pratiques de gouvernance permettrait de mieux rendre la complexité véritable du phénomène. Pour reprendre la terminologie de Paquet, les modes de gouvernance constituent les créatures du Monde 3 de Popper, la gouvernance elle-même étant l’activité servant de lien entre le Monde 2 et le Monde 3.

9Cette distinction m’apparaît essentielle parce qu’elle permet de mieux reconnaître l’hétérogénéité des pratiques de gouvernance, qui, bien qu’inspirées d’un même paradigme, sont susceptibles de varier substantiellement dans leur nature et leurs conséquences. Par exemple, dans le monde des entreprises, une stratégie de flexibilité offensive, axée sur la polyvalence et la compétence des travailleurs, et une stratégie défensive, axée sur la précarité des contrats de travail et les faibles coûts de main-d’œuvre, peuvent découler d’un même paradigme comprenant l’importance de la flexibilité et de l’adaptation continue, tout en représentant des modes de gouvernance distincts et produisant des impacts sociaux fort différents.

10De plus, plusieurs recherches ont déjà démontré que les modes de gouvernance des réseaux intra- et interorganisationnels sont aussi susceptibles de changer dans le temps selon les besoins ponctuels des membres et les contraintes de l’environnement. Ainsi, les travaux de Lowndes et Skelcher sur les partenariats visant la régénération du milieu urbain en Angleterre ont montré que les formes réseautées et excentrées de gouvernance ne remplacent pas définitivement les formes associées aux paradigmes traditionnels (c’est-à-dire le marché et la bureaucratie). Celles-ci constituent plutôt des modes de gouvernance temporaires s’insérant dans un cycle de développement spécifique des partenariats à un moment où ce type de gouverne est rendu essentiel par l’environnement sociopolitique. À d’autres points de leurs cycles de développement, les partenariats sont pilotés par une structure de gouvernance relevant davantage des paradigmes traditionnels (Lowndes et Skelcher, 1998).

11À mon avis, ce constat milite également en faveur d’un cadre conceptuel mieux à même de rendre le caractère hétérogène des pratiques concrètes de gouvernance des réseaux organisationnels. Nul doute que les organisations contemporaines souscrivent de plus en plus à un paradigme évolutionnaire de la gouvernance. Mais leur adaptation continue aux exigences environnementales peut également nécessiter le retour, ne serait-ce que temporaire, à des modèles hiérarchiques ou de marché. La grille d’analyse doit donc éviter de nous enfermer dans une conception trop manichéenne des paradigmes de gouvernance. Une des contributions importantes des débats récents sur la gouvernance est précisément d’attirer notre attention sur les formes moins typées de coordination (par exemple, cesser d’opposer le marché à la bureaucratie). Il importe donc de maintenir un cadre conceptuel nous permettant de décrire le spectre entier des formes de coordination possibles et d’envisager leurs divers mélanges.

12Bien sûr, Paquet reconnaît clairement cette situation, notamment en envisageant brièvement, mais explicitement, la nécessité d’avoir recours à des « syndromes mixtes » en période de crise. Néanmoins, il me semble que l’appareil conceptuel sur lequel le texte de Paquet repose permet mal de « nommer » les formes mixtes de gouvernance ou encore de capter l’hétérogénéité véritable des pratiques souscrivant à un paradigme évolutionnaire de l’organisation. En conséquence, il donne l’impression générale qu’une organisation doit souscrire, en définitive, à l’un ou l’autre des paradigmes de gouvernance et que les diverses mises en œuvre d’une gouvernance évolutionnaire sont indifférenciées dans leur nature et leurs conséquences.

Les fins de la bonne gouvernance : gouvernance et démocratie

13Cette section sur les considérations conceptuelles amène tout de suite un certain questionnement sur les caractéristiques ou la nature d’une gouvernance réussie. Le texte de Paquet identifie surtout la resilience et la survie des organisations dans un monde en évolution comme étant un résultat probant d’une bonne pratique de gouvernance. À d’autres moments, la réussite semble être associée de façon plus générale avec la compétitivité des entreprises, la prise de certains marchés, la croissance, l’innovation technologique, etc. Tous ces éléments tombent sous le sens lorsqu’il s’agit des entreprises du secteur privé. D’un point de vue global (les trois secteurs en interaction), on imagine aussi qu’une société réussissant sa gouvernance assure son développement et profite d’une croissance soutenue (bien que déjà le lien entre croissance et développement social ne semble pas évident à plusieurs égards). Mais quels sont les critères ou les caractéristiques d’une gouvernance réussie dans les autres secteurs, et en particulier dans le secteur public ?

14C’est ici que risquent d’intervenir les valeurs fondamentales des sociétés contemporaines, notamment la démocratie. La résilience et la pérennité de l’État (comme organisation sociale) sont évidemment compatibles avec les objectifs démocratiques. Le développement démocratique se conçoit mal en l’absence d’une stabilité et d’un ordre suffisants pour assurer la pérennité du corps politique. Mais la survie de l’État ne constitue pas un projet émancipateur en soi. Le lecteur a le sentiment de se retrouver devant un vide sur ce plan : l’accent mis sur l’adaptation de l’État comme forme organisationnelle peut amener à penser que le nouveau paradigme de la gouvernance n’a rien à offrir pour réfléchir sur l’État moderne ou la société civile comme formes d’association permettant la réalisation d’un projet social plus porteur que la survie ou l’efficience (par exemple, la réalisation du bien commun).

15Ce questionnement sur les contours d’une gouvernance réussie amène un questionnement parallèle sur les mécanismes démocratiques dans ce monde en émergence. Dans une perspective plus limitée, le lecteur préoccupé par l’avenir politique d’une telle société pourrait poser la question : une bureaucratie étatique qui « apprend à apprendre rapidement » et à s’adapter aux exigences des citoyens en tant que consommateurs de services publics, mais qui sape du même coup les fondements institutionnels de la démocratie parlementaire est-elle souhaitable ? Sans une discussion plus approfondie des mécanismes d’imputabilité et de représentation qui procéderaient du nouveau paradigme et qui pourraient remplacer le modèle parlementaire, le lecteur est amené à penser que l’émergence de ce nouveau paradigme de la gouvernance n’est guère plus rassurant que le recours aux simples mécanismes du marché.

16Dans la conception de Paquet, les contrats moraux constituent un élément clé de la société en devenir et l’idée d’un paradigme mixte – s’appuyant à la fois sur les contrats moraux et des formes plus définies d’imputabilité – laisse entendre qu’une formule hybride combinant l’autonomie des gestionnaires publics, la participation des citoyens et les principes institutionnels du parlementarisme constitue une solution envisageable. Toutefois, il s’agit également de la partie du texte qui demeure la moins développée. On aurait évidemment tort de reprocher à l’auteur de ne pas nous offrir toutes les réponses. Néanmoins, la conciliation des nouveaux modes de gouvernance avec les objectifs partagés du corps politique me semble devoir constituer une préoccupation urgente et essentielle.

17D’ailleurs, dans la mesure où le développement des sociétés exigera la mise en œuvre de cette nouvelle forme de gouvernance, il pourrait bien être bloqué par la résistance des citoyens inquiets que Ton sacrifie leur liberté positive et leur devenir collectif sur l’autel de la flexibilité et de l’adaptation. Au mieux, assurer le contrôle démocratique et l’imputabilité des nouveaux décideurs, fût-ce par le biais de mécanismes et de processus encore inédits, pourrait bien constituer une condition sine qua non pour gagner l’adhésion nécessaire du plus grand nombre aux transformations exigées par la nouvelle gouvernance. Au pire, le processus d’adaptation au nouveau contexte se trouvera entravé par des erreurs politiques et administratives que ne manquera pas d’entraîner la mise en œuvre de stratégies de gouvernance distribuée en l’absence d’un cadre éprouvé de responsabilité et de représentation, stratégies auxquelles les nouveaux mécanismes de gouvernance ne sauront répondre sans remettre en question leur légitimité même.

18Dans cette veine, les problèmes d’imputabilité et de responsabilité émergent déjà comme le premier angle mort de la nouvelle gouvernance distribuée. La multiplication des partenariats, des structures quasi gouvernementales autonomes et des formes multiples de coordination interorganisationnelles cherchant à bénéficier d’une plus grande expertise et d’une plus grande flexibilité pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques a abouti à un affaiblissement ou à une confusion des mécanismes traditionnels de responsabilité (Craig et Gilmour, 1992). En réponse à cette tendance, plusieurs chercheurs ont déjà entrepris une réflexion sur le sens et les mécanismes de la responsabilité dans ce nouveau contexte.

19Les perspectives divergent sur la nature d’une conception appropriée de la responsabilité et de l’imputabilité à une époque où les processus traditionnels (par exemple, la doctrine de responsabilité ministérielle) semblent de plus en plus discrédités. Toutefois, une avenue qui m’apparaît de plus en plus explorée et qui semble être négligée dans le texte de Paquet mise sur la multiplication des occasions de contestation des décisions publiques comme fondement essentiel des régimes contemporains d’imputabilité (Moncrieffe, 1998 : p. 402-403). Contrairement à Paquet, qui semble miser plutôt sur la fibre morale des décideurs et des acteurs administratifs et politiques, les tenants de la contestation placent leurs espoirs davantage dans la transparence, l’accès et l’ouverture à la contestation des activités administratives.

20Les mécanismes pratiques associés à cette approche de l’imputabilité sont également multiples et variés. Certains auteurs soulignent l’importance croissante des lois d’accès à l’information ou des postes de protecteur du citoyen (Bennett, 1997). D’autres auteurs ont noté le rôle accru des organismes judiciaires et quasi judiciaires dans la pratique administrative (Stone, 1995 : p. 515-517 ; Majone, 1997) ou les exigences croissantes en matière d’ouverture et de relation avec les partenaires et les bénéficiaires des membres des réseaux interorganisationnels concernés (Stone, 1995 : p. 517-520). Shapiro (1992) souligne, quant à lui, le caractère prometteur du giving-reasons requirement, un principe du droit administratif américain en vertu duquel les agences autonomes de réglementation doivent publier les raisons et la logique sous-jacentes à leur prise de décision. Ce mécanisme assurant une certaine transparence est susceptible d’être appliqué avec profit aux réseaux interorganisationnels occupant en pratique des fonctions gouvernementales dans le contexte d’une gouvernance excentrée. La liste des mécanismes d’imputabilité susceptibles d’être utilisés est longue. Mais, comme Thomas (1997) le souligne, il importe davantage d’ouvrir le débat sur les formes de responsabilisation satisfaisant aux exigences contemporaines des citoyens et adaptées aux formes contemporaines de la démocratie. Et il faut surtout permettre l’expérimentation.

21S’attardant moins aux modalités changeantes de l’imputabilité politique, d’autres auteurs soutiennent plutôt que c’est la signification même de la démocratie contemporaine qui est appelée à être transformée par les nouvelles formes de gouvernance. Ainsi, Thuot parle déjà d’une mutation de la démocratie vers une forme fonctionnelle plutôt que représentative, où la qualité d’un régime démocratique s’évaluerait surtout à partir de « l’intensité de son inscription sociale, de ses liens avec la société réelle » (Thuot, 1998 : p. 52) plutôt que par la représentation indirecte d’une société pensée comme universelle et abstraite. Dans cette perspective, l’État démocratique doit aspirer à reconnaître les particularismes sociaux et à s’en accommoder (au lieu de les passer sous silence), en réduisant l’écart entre les gouvernants et les gouvernés, et donc en associant les groupes plus directement à ses pratiques de gouvernance.

22Dans cette perspective, les nouvelles pratiques de gouvernance de l’État administratif peuvent être associées à un projet clairement démocratique parce que motivé par le souci d’une meilleure représentativité de l’espace public. D’autres auteurs soulignent également le potentiel de ces pratiques pour accroître l’efficacité politique véritable de groupes traditionnellement marginalisés (Bradford, 1998 ; Wheeler, 1996). Si cette conception comporte sa part de zones d’ombre (notamment sur la capacité d’un tel régime à engendrer une conception partagée du bien commun ou à assurer l’autonomie politique véritable de l’individu dans un contexte où la gouvernance est distribuée et où la multiplication des lieux de gouvernance assure qu’il est exclu de la plupart d’entre eux), elle a au moins le mérite d’esquisser un portrait de la démocratie contemporaine qui tient mieux compte des transformations de l’État contemporain.

23D’autres auteurs, notamment Giandomenico Majone, soulignent que les nouvelles formes de gouvernance, en multipliant les lieux de pouvoir, sont davantage compatibles avec une conception madisonienne de la démocratie. En fait selon l’auteur, les nouvelles formes excentrées de gouvernance peuvent même être conformes à des normes de légitimité plus élevées que celles concernant les ministères traditionnels parce qu’elles sont souvent mieux encadrées sur les plans réglementaire et procédurier. Alors que les mécanismes traditionnels de responsabilité ministérielle peuvent souvent servir de prétexte pour maintenir le caractère secret et fermé des processus décisionnels (sans pour autant offrir un processus efficace d’imputabilité), le cadre réglementaire encadrant les décisions des organismes quasi autonomes peut parfois exiger un degré élevé de transparence, des mécanismes clairs de contestation administrative et judiciaire ou la consultation et la participation des citoyens (Majone, 1997 : p. 159-161).

24En fait, dans le cadre de ce bref commentaire, la meilleure voie à prendre pour mieux replacer les nouvelles formes de la gouvernance dans le contexte de nos sociétés démocratiques m’importe peu. Mon propos n’est ici que de souligner l’importance de pousser plus à fond cette réflexion sur le lien qu’entretiendra la nouvelle gouvernance avec la démocratie. Il s’agit là, à mon avis, d’une zone d’ombre importante de la conception esquissée par Paquet.

25De plus, sur la base d’un survol préliminaire des travaux en cours, je voudrais également suggérer que, plutôt que de trop miser sur les contrats moraux entre les membres des nouveaux réseaux de gouvernance, il s’avérerait peut-être profitable d’explorer plus à fond la contribution potentielle des exigences réglementaires et procédurières en matière de fonctionnement et de prise de décision. Dans le contexte d’une gouvernance distribuée, la transparence, l’accès garanti au forum et la possibilité de contestation des décisions me semblent encore les voies les plus prometteuses pour assurer l’autonomie politique des citoyens et une responsabilité véritable des nouveaux décideurs.

Le pouvoir dans les réseaux

26La seconde zone d’ombre que je voudrais esquisser concerne le rôle des relations de pouvoir dans la conception de la nouvelle gouvernance offerte par Paquet. L’approche épistémologique privilégiée par le texte me semble fondée sur une interaction complexe entre processus cognitifs et institutionnels. Les phénomènes sociaux, y compris les modes de gouvernance, dépendent de l’organisation des systèmes d’apprentissage, de la capacité des individus et des organisations à apprendre. Les normes et les mécanismes institués (consciemment ou non) par les individus s’ajoutent toutefois aux institutions en place, de sorte que les organisations (et les sociétés) se construisent par sédimentation (et doivent se lire comme des palimpsestes). De plus, les institutions en place servent de guides cognitifs à des individus opérant avec une rationalité limitée et elles influencent les choix collectifs en structurant le processus décisionnel collectif. Cette approche intéressante laisse par contre en plan la question des relations de pouvoir dans l’édification des pratiques et des systèmes de gouvernance.

27Certains politologues considèrent toujours les institutions politiques et sociales comme des épiphénomènes des relations de pouvoir. La question des origines institutionnelles (c’est-à-dire de ce qui détermine les règles qui encadrent le choix des règles qui encadrent le choix des règles, etc.) est tranchée simplement : les règles et les institutions structurant les choix collectifs ont été mises en place et elles y sont maintenues parce qu’elles instituent des relations de pouvoir déterminantes (voir, par exemple, Strange, 1983). Les institutions qui ne servent plus les puissants sont tout simplement ignorées ou contournées. Dans cette perspective, la conception de la gouvernance proposée par Paquet semble naïvement laisser de côté un aspect fondamental du problème : tout processus de gouvernance, servant ou non l’apprentissage collectif, ne saurait être pensé sans que l’on situe de façon convaincante le rôle du pouvoir dans sa formation et son opération (voir également Smouts, 1998). Les normes instituées guidant les processus de direction et d’apprentissage ne sont pas neutres.

28Sur cette base, plusieurs questions peuvent être soulevées. Par exemple, la décentralisation administrative est-elle possible même si elle nécessite l’abandon d’un certain pouvoir par les autorités centrales ? Dans la mesure où il requiert un partage avancé de l’information et un dialogue franc entre diverses parties de l’organisation, l’apprentissage collectif n’est-il pas susceptible d’être fortement entravé par les comportements politiques et les relations de pouvoir ? De plus, l’importance présumée du pouvoir laisse entendre que certaines dimensions de la nouvelle gouvernance (par exemple, la flexibilité nécessaire à la survie des entreprises) pourraient prendre pied plus rapidement et plus facilement que d’autres (par exemple, la participation des citoyens ou la décentralisation du pouvoir décisionnel) parce qu’elles ont des conséquences différentes pour les détenteurs de pouvoir.

29Certains travaux récents en administration publique et dans l’étude des politiques publiques ont déjà abordé plus directement cette problématique. Certaines études américaines et britanniques ont déjà noté que les réformes administratives des dernières décennies ont modifié sensiblement la nature des luttes politiques autour de l’intervention de l’État. Dans ces pays, le déclin de la production directe de services par l’État, au profit de son rôle indirect de gestionnaire de réseaux complexes d’organismes publics autonomes et d’organisations privées offrant ces mêmes services, s’est également accompagné d’un déplacement de l’objet des conflits politiques du contrôle des ressources budgétaires à (re)distribuer vers le contrôle de la production du cadre réglementaire (Majone, 1997 ; Seidman et Gilmour, 1986).

30Du même coup, le pouvoir des organismes de contrôle des règles au sein même des bureaucraties, comme le U.S. Office of Management and Budget, s’est également accru. Parallèlement, à mesure que les formes traditionnelles de l’État administratif sont remplacées par des relations contractuelles avec une nébuleuse de partenaires, les tribunaux occupent une place de plus en plus importante dans l’administration et la formulation des politiques publiques (Majone, 1997 : p. 155-157). En somme, le passage vers une gouvernance en réseaux s’accompagnerait d’une intensification des luttes politiques autour des processus de constitution et d’interprétation des règles encadrant les droits et obligations des membres des réseaux contractuels. Loin d’évacuer la question du pouvoir, la nouvelle gouvernance entraîne uniquement une modification de ses instruments privilégiés.

31Une étude récente de la restructuration administrative du ministère du Patrimoine britannique semble d’ailleurs confirmer cet état de fait. Analysant le nouveau mode de gouvernance réseauté adopté par ce ministère (qui accorde une grande place aux partenariats et aux relations contractuelles avec des organisations extraétatiques pour établir et mettre en œuvre ses politiques), Taylor (1997) constate que les nouvelles pratiques de gouvernance n’ont pas entraîné une perte de contrôle et de pouvoir pour les gestionnaires du ministère au profit de ses nouveaux partenaires. En fait, la gouvernance en réseau implique davantage, selon Taylor, une modification des instruments de contrôle pour les autorités centrales qui demeurent en mesure d’imposer leurs préférences à l’ensemble du réseau. Dans ce nouveau contexte, l’utilisation judicieuse des ressources financières, les vérifications systématiques des conditions contractuelles et l’adaptation du cadre réglementaire deviennent des outils de pouvoir privilégiés. Mais en bout de piste, la nature des nouveaux patterns de gouvernance ne répond pas simplement à des problèmes d’apprentissage et de résolution de problèmes ; elle répond également aux intérêts des détenteurs de pouvoir. Ces conclusions contrastent quelque peu avec certaines études sur les réseaux d’acteurs dans le domaine des politiques publiques qui insistent sur l’autonomie des réseaux (voir, par exemple, Rhodes, 1996).

32L’importance de mieux tenir compte des variables de pouvoir nous est également soulignée par certaines analyses de la nouvelle gouvernance en études urbaines. Souami critique sévèrement ce nouveau paradigme parce qu’il tend à donner naissance à des pratiques d’action urbanistique privilégiant les groupes organisés. Débouchant sur des pratiques de partenariat et de négociation qui requièrent un degré élevé d’organisation, la nouvelle gouvernance urbaine tend, selon cet auteur, à exclure des groupes déjà marginalisés et non organisés (Souami, 1998 : p. 167-170). Ainsi, plus qu’habitée par un souci d’efficience et d’efficacité, la nouvelle gouvernance peut aussi masquer un projet politique favorisant les élites urbaines.

33Examinant une expérience britannique en matière de partenariat urbain, Atkinson (1998) souligne à quel point les nouvelles pratiques associatives, participatives et dialogiques associées à la nouvelle gouvernance s’insèrent néanmoins dans un cadre discursif marqué par les relations de pouvoir des acteurs en présence. Ainsi, selon lui, il ne suffit pas de reconnaître l’interaction d’acteurs aux intérêts conflictuels et aux ressources inégales dans le cadre de nouvelles formes interorganisationnelles. Il nous faut également analyser la façon dont les discours et les pratiques discursives qui entrent dans la construction même des nouvelles pratiques de gouvernance déterminent le domaine possible de l’action et peuvent constituer des relations de domination.

34L’ensemble de ces recherches démontrent clairement que le développement et le fonctionnement de ces nouvelles pratiques de gouvernance ne sont pas sans lien avec les relations de pouvoir entre les acteurs en présence. Par conséquent, tout cadre d’analyse cherchant à offrir une approche utile pour comprendre les formes contemporaines de la gouvernance devra nécessairement intégrer une analyse de la nature et du rôle du pouvoir dans ces nouveaux réseaux intra- et interorganisationnels.

Conclusion

35Le texte de Gilles Paquet nous offre une perspective stimulante sur les transformations contemporaines de la gouvernance des organisations et des sociétés. Entre autres, en plaçant l’apprentissage social au centre de son analyse, il contribue à la réhabilitation plus générale du rôle des idées et de l’information dans la modélisation et l’explication de l’action collective à l’intérieur du domaine des sciences sociales. Mon propos aura été ici principalement de souligner la nécessité de mieux situer le rôle joué par le pouvoir dans cette nouvelle équation et de mieux penser les conséquences politiques de ces nouvelles pratiques de coordination. Jumelée à un appareil conceptuel nous permettant de vraiment rendre compte de l’hétérogénéité probable des pratiques de la nouvelle gouvernance, cette meilleure compréhension du lien entre politique et gouvernance distribuée permettrait de mieux saisir la nature de la société qui se reconstitue devant nous.

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Auteur

Département de science politique de l’Université d’Ottawa (ljuillet@uottawa.ca)

© Les Presses de l’Université d’Ottawa | University of Ottawa Press, 2001

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