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L’Autonomie écossaise

 | 
Keith Dixon

Les collectivités locales écossaises

John Fairley

Texte intégral

1L’Écosse a une longue histoire d’administration locale dont on trouve déjà la trace au xiie siècle. La ville d’Aberdeen possède les archives d’un gouvernement local remontant au début du xive siècle. Au xxe siècle, avec l’avènement de la démocratie de masse, des réformes structurelles ont été entreprises en 1929, 1975 et 1995 pour rationaliser et améliorer le système. Les services publics, la gestion et les finances des collectivités locales ont également été modifiés par des lois spécifiques. Le système actuel, très récent, risque de connaître un nouveau bouleversement après la mise en place du Parlement national élu en 1999.

Centralisation et privatisation

  • 1 Pottinger G., The Secretaries of State for Scotland 1926-1976, Édimbourg, Scottish Academic Press, (...)

2Tout au long de son histoire moderne, l’Écosse a connu un régime politique plutôt centralisé. Au niveau local, toutes les instances vraiment importantes sont contrôlées, de très près, par le Scottish Office à Édimbourg. En raison du principe d’« ultra vires », en vertu duquel les conseils locaux ne peuvent outrepasser les pouvoirs qui leur sont alloués par le Parlement, on entend souvent dire que les collectivités locales sont « aux ordres » du Parlement. Pour l’Écosse, il serait plus exact de dire qu’« au xxe siècle, les collectivités locales sont passées aux ordres du Scottish Office ». Les responsabilités des collectivités locales sont généralement définies par des textes de lois dont le contenu est déterminé sur avis du Scottish Office ou même directement par lui. De fait « la supervision des collectivités locales est l’une des raisons d’être de l’Office1 »

3Les gouvernements Thatcher des années quatre-vingt puis du début des années quatre-vingt-dix ont considérablement accru la mainmise du gouvernement central sur les collectivités locales, qui représentent un poste important de la dépense publique. Un contrôle central direct était nécessaire pour atteindre les objectifs de réduction des dépenses et des impôts directs. Important maillon administratif du système d’« Etat providence », élément régulateur des marchés locaux et des politiques d’aménagement du territoire, les collectivités locales ne pouvaient être laissées à l’écart du programme de privatisation. Problème supplémentaire, il fallait mener cette politique à bien malgré la forte opposition que manifestaient les collectivités locales envers la politique néo-libérale de Mme Thatcher. Au vu de l’impressionnante stabilité politique observée depuis la victoire des travaillistes aux élections générales de 1997, on peut cependant supposer que cette opposition était davantage suscitée par le gouvernement conservateur lui-même que par le contenu de ses propositions de réforme.

4La loi a exigé des collectivités locales qu’elles privatisent leur domaine immobilier en vendant aux locataires en place à des prix très inférieurs à ceux du marché. Presque tous les logements intéressants ont ainsi été cédés à leurs locataires avant 1995. Au niveau central, on pensait qu’une société de propriétaires aurait davantage de sympathies conservatrices. Cette campagne de privatisation est sans nul doute l’une des plus réussies de l’ère Thatcher, tant pour le transfert de propriété du public vers le privé que pour la participation des particuliers. Quoi qu’il en soit, malgré l’apparente popularité de cette campagne, les conservateurs n’ont pas trouvé en Ecosse le soutien escompté. Les collectivités locales ne furent pas autorisées à utiliser l’argent récolté pour construire de nouveaux logements locatifs ; les seules constructions réalisées à l’époque étaient destinées à satisfaire les besoins de catégories très ciblées comme les personnes âgées ou les handicapés. Vers la fin des années quatre-vingt-dix, il fut décidé de mettre un terme au rôle des collectivités locales dans le secteur locatif, ce qui constituait un renversement de tendance notable si l’on se souvient qu’au début de la « révolution Thatcher », la ville de Glasgow était le plus important propriétaire de logements publics d’Europe.

5Les différents gouvernements Thatcher ont demandé aux collectivités locales d’ouvrir une grande partie de leurs activités à la concurrence du secteur privé, même si, en fin de compte, on a observé bien peu de transferts vers le privé. Cette nouvelle approche avait déjà été envisagée par les gouvernements travaillistes des années soixante-dix. Les entreprises privées ont donc eu la possibilité de soumissionner aux appels d’offre et les collectivités locales ne pouvaient entreprendre ces projets que si elles remportaient le contrat. La loi de 1980 a institué une pratique connue sous l’appellation de « soumissions concurrentielles obligatoires » (compulsory compétitive tendering ou CCT) pour tous les programmes de construction et d’entretien des voiries. La loi de 1988 sur l’administration locale (Local Government Act) étendit la pratique des CCT aux travaux dits « manuels », qui incluaient, par exemple, la fourniture de repas aux cantines scolaires et le nettoyage des bâtiments publics. La loi de 1992 étendit les CCT aux services pouvant relever de professions libérales, ce qui touchait, par exemple, les projets d’architecture, les services financiers, les services spécialisés en informatique, les services du personnel et les services juridiques. Même si elle n’a jamais véritablement été appliquée, la loi de 1992 allait conduire à des changements radicaux dans la gestion de ces activités et à des réductions de personnel, à un « dégraissage » important.

6Que le travail soit privatisé ou non, on pensait à Londres que les changements imposés par les mécanismes de la concurrence, induiraient nécessairement une plus grande efficacité des collectivités locales. L’arrivée de la concurrence a eu des conséquences de trois ordres. Premièrement elle a introduit le secteur privé et ses idéologies en matière de gestion au coeur même de l’administration locale et a favorisé la mise en place d’une nouvelle catégorie de bureaucrates dont la carrière était inextricablement liée au programme de privatisation. Deuxièmement, il y a eu un certain nombre d’expériences limitées de privatisations volontaires ou « contrats extérieurs » (outsourcing) pour reprendre l’euphémisme de rigueur. Alors qu’il était dirigé par les conservateurs, le conseil de Stirling a, par exemple, fait appel aux services de cabinets juridiques privés mais l’expérience a tourné court. Il s’est avéré que le secteur privé n’avait pas les compétences requises et était bien plus onéreux ; de plus le conseil est rapidement revenu aux travaillistes qui ont inversé la vapeur. Troisièmement, afin de remporter les contrats, les collectivités locales écossaises ont cherché à réduire leurs coûts en supprimant des emplois et en accordant de moins bonnes conditions aux travailleurs du bas de l’échelle. Ces derniers étaient généralement déjà peu payés ; dans certains secteurs comme l’entretien et la restauration, il s’agissait souvent de femmes, dont bon nombre étaient employées à temps partiel.

7Le système éducatif a également fait l’objet de réformes très controversées dont le but réel était d’affaiblir le rôle des collectivités locales dans la gestion des écoles en favorisant le développement du secteur privé. Cette démarche avait une importance stratégique pour trois raisons. D’abord, une privatisation réussie de l’éducation impliquerait l’implantation du projet Thatcher au cœur même de chaque communauté. Ensuite, l’éducation était de loin le plus coûteux des services assurés par les collectivités locales puisqu’elle représentait quelque 40 % de leurs dépenses. Enfin, en Ecosse, le système éducatif est presque entièrement public, le secteur privé étant très restreint, bien moins important qu’en Angleterre. Les partisans de la privatisation voyaient dans cette situation un obstacle à leurs projets.

  • 2 Fairley J. et Paterson L., « Scottish Education and the New Managerialism », Scottish Education al (...)

8Des conseils élus, investis d’un rôle administratif limité, ont été institués dans toutes les écoles qui le souhaitaient. On a donné aux parents une certaine latitude dans le choix de l’école publique que leurs enfants pouvaient fréquenter. On a collecté et publié des données approximatives sur les « performances des écoles », l’idée des conservateurs étant d’aider les parents à choisir rationnellement, en consommateurs avertis, l’école de leurs enfants. De plus les écoles ont été autorisées à « sortir » de la tutelle des collectivités locales après vote des parents. Il est intéressant de noter que deux de ces réformes (choix parental et conseils d’école) ont été accueillies plutôt favorablement par la population. Contrairement aux attentes du gouvernement central, les conseils d’école se sont rapidement avérés les alliés des enseignants et des collectivités locales. Les classements comparatifs des écoles sont restés très controversés ; les opposants2 ont souligné leur côté bien trop grossier, estimant que les données ne permettaient pas de capter les aspects importants de l’éducation, qu’il s’agissait de données partielles, reflétant une activité passée et par conséquent inutilisables à des fins prédictives. Quant à la dernière de ces réformes, ce fut un échec patent : deux écoles seulement (sur un total de près de 4000 en Ecosse) ont choisi de se passer de la tutelle des collectivités locales et dans ces deux cas la décision a été motivée par des circonstances locales tout à fait particulières.

9Quoi qu’il en soit, c’est bien la mainmise croissante du gouvernement central sur les finances qui a représenté la plus grande force centralisatrice. Au milieu des années quatre-vingt-dix, les collectivités locales couvraient 15 % seulement de leurs dépenses par des impôts locaux. Elles avaient aussi des rentrées provenant de la quote-part payée par les usagers des services publics mais la plus grande part des dépenses étaient couvertes par une subvention du gouvernement central payée par le Scottish Office. Les collectivités locales ne disposaient que d’une liberté toute relative dans l’établissement de leur budget puisque le Scottish Office avait le pouvoir de plafonner les dépenses jugées inconsidérées. Par conséquent le Scottish Office contrôlait de près les rentrées, le niveau des dépenses, et même le détail de la gestion financière de certains services publics.

La réforme de 1995

10Entre 1975 et 1995, le système d’administration locale comptait 6 5 conseils élus ; ces conseils étaient de trois sortes :

  • des conseils polyvalents (all-purpose) pour les trois communautés des îles de Shetland, Orkney et des Iles de l’Ouest ;

  • neuf grands et puissants conseils régionaux, compétents pour le reste du pays, responsables des « services stratégiques », plus coûteux, comme l’éducation, les services sociaux, l’aménagement du territoire et les routes ;

  • cinquante-trois conseils de districts, également compétents pour la partie continentale du pays, responsables des services locaux comme le logement, la collecte des ordures, les bibliothèques, les activités de loisirs et l’aménagement.

11Le gouvernement conservateur décida de réformer ce système, le jugeant inutilement onéreux, affirmant que les conseils régionaux n’étaient pas suffisamment proches des populations et que le système à deux niveaux (régions/districts) en vigueur dans la plus grande partie du pays (à l’exception des îles) était source de confusion pour le public, de gaspillage et d’inefficacité bureaucratiques. Le gouvernement proposa de revoir le découpage pour remplacer régions et districts par un plus petit nombre de conseils polyvalents ; de larges consultations furent organisées pour en déterminer le nombre optimal.

  • 3 McVicar M., Jordan G. et Boyne G., « Ships that Pass in the Night : Scottish Political Parties and (...)
  • 4 Denver D. et Bochel H., « Catastrophe for the Conservatives : the Council Elections of 1995 », Scot (...)

12En raison de l’impopularité des conservateurs en Ecosse, cette réforme rencontra une opposition massive bien que le système d’administration locale à un seul niveau soit jugé préférable par tous les partis politiques.3 II est possible que les conservateurs aient pensé retrouver un peu de popularité en Ecosse en prenant l’initiative sur un problème réunissant un large consensus. Quoi qu’il en soit, le gouvernement reçut peu de remerciements pour sa réforme puisque les conservateurs ne réunirent la majorité des sièges dans aucun des conseils élus en 1995 dans le cadre du nouveau système. De fait, seulement 82 conservateurs furent élus dans toute l’Ecosse, le parti conservateur ne représentant plus une véritable force politique à l’échelon local.4 L’administration locale connut une certaine instabilité en raison de la complexité de la réforme et des difficultés découlant du peu de moyens affectés à sa mise en place. Le nouveau système ne commença à émerger de cette période difficile qu’en 1998.

  • 5 Fairley J., « The Changing Politics of Local Government in Scotland », Scottish Affairs, no 10, 199 (...)

13La réforme, déjà complexe, fut appliquée dans la précipitation.5 En 1996, vingt-neuf conseils polyvalents prirent le relais de l’ancien système à deux niveaux en vigueur dans la plus grande partie du pays, les trois conseils des îles restant en place. Le plus petit conseil en termes de population représentée (49000 habitants) et de superficie est le Clackmannanshire. C’est le conseil des Highlands qui couvre la plus grande superficie (25 800 km2 — soit à peu près l’équivalent de la Belgique). Pour ce qui concerne la population, c’est Glasgow qui a le plus gros conseil avec 620000 habitants représentés tandis que les conseils des îles du Nord, Orkney et Shedand représentent chacun une population d’environ 20000 personnes.

  • 6 Midwinter A., Local Government Reform in Scotland — Reform or Decline ?, Londres, McMillan, 199).
  • 7 McFadden J., « The Structure and Function of Local Government under a Scottish Parliament », Scotti (...)

14La réforme a été très critiquée en particulier parce qu’elle créait des unités trop petites pour permettre des économies d’échelle et être véritablement efficaces6 il a été souligné que ces unités ne seraient pas en mesure de mener à bien les services stratégiques dont la prévision doit se faire sur des zones plus grandes.7 Dans un pays habitué depuis 1975 à de très grandes unités de gouvernement régional, les nouvelles unités semblaient souvent petites. Certains ont avancé l’idée que le nouveau Parlement écossais devrait à nouveau remanier ce système pour revenir à des unités de taille convenable. Cependant, à l’aune de nombreux pays européens, ces unités semblent plutôt grandes et peu nombreuses. La réforme a aussi été critiquée parce qu’elle ne tenait pas suffisamment compte de la diversité de l’Écosse et parce qu’elle prévoyait un modèle d’administration semblable pour les zones urbaines et rurales.

  • 8 Fairley J., « Local Authority Education in a Democratic Scotland », Scottish Educational Review, ma (...)

15Après la défaite des conservateurs aux élections générales de 1997 et les avancées du gouvernement du New Labour, un climat différent s’est instauré, plus propice à une réévaluation de la réforme. Celle-ci a permis de supprimer les très grands conseils régionaux (celui de Strathclyde par exemple, qui couvrait la moitié de la population écossaise), souvent bureaucratiques, lents et éloignés des populations. Le pouvoir des nouvelles collectivités locales s’est vu renforcé puisqu’elles constituent désormais les seuls corps élus de leur secteur et contrôlent la totalité des services de l’administration locale. La réforme a permis aux quatre grandes villes — Edimbourg, Glasgow, Dundee et Aberdeen — d’obtenir le genre d’administration qu’elles réclamaient depuis longtemps. De plus, les zones rurales, les Highlands et l’Aberdeenshire, par exemple, ont acquis un bien plus grand rôle dans le processus de prise de décisions. Ironiquement, compte tenu de la forte opposition des conservateurs à un Parlement écossais, la réforme a supprimé les grands conseils régionaux qui auraient opposé une formidable barrière au Parlement ; peut-être même a-t-elle contribué à prouver la nécessité d’un Parlement en réduisant le nombre des corps élus. En 1996, notamment en application de la réforme de l’administration locale, l’Écosse pouvait être considérée comme sous-administrée par rapport à la plupart des sociétés démocratiques modernes.8

Rôles des collectivités locales

16Au milieu des années quatre-vingt-dix, l’administration locale écossaise était forte. Elle contrôlait plus de 6,5 milliards de livres de dépenses publiques et employait plus de 300 000 personnes. Cependant, ses fonctions étant définies par la loi et les recettes et les dépenses étroitement contrôlées par le gouvernement central, le système n’était pas des plus démocratiques. La réforme de 1995 a modifié les attributions des collectivités locales : la supervision de l’approvisionnement en eau, du traitement des eaux usées, l’évaluation des biens, la protection des enfants maltraités ont été confiées à des corps non élus, l’administration de la police et des pompiers est passée à des conseils mixtes. De nouvelles fonctions ont été confiées aux collectivités locales dans le domaine de l’organisation de l’aide à l’enfance et du développement économique.

  • 9 Kirk G., « Re-organisation and Education », dans Black S. (éd.), The Impact of Re-organisation on P (...)

17C’est l’éducation qui est la plus importante de ces fonctions. Le secteur éducatif privé est limité en Écosse ; les collectivités locales gèrent la plupart des écoles écossaises et emploient 50 000 enseignants auxquels s’ajoute encore le personnel d’assistance technique. Elles s’occupent également des écoles maternelles et de la formation continue. L’éducation représente environ 40 % de l’utilisation des recettes des collectivités locales. On peut cependant remarquer qu’il s’agit en fait d’un « service public national » mis en œuvre et administré par les collectivités locales qui ont peu de latitude en la matière, le pouvoir central allant jusqu’à se mêler des programmes scolaires.9 Les collectivités locales, bien que généralement représentées aux conseils d’administration des universités, ne jouent pas de rôle direct dans le financement ni l’organisation de l’enseignement supérieur ; elles doivent cependant être consultées dans les projets de développement des premiers cycles.

  • 10 Fairley F., « Scotland’s New Local Authorities and Economic Development », Scottish Affairs, no 15, (...)

18Les autres services sont très divers. Ils incluent notamment les services sociaux, les services à domicile, le logement, les routes, la collecte des ordures, les bibliothèques, la défense des consommateurs, les projets de développement, l’attribution des licences (pour les taxis, les établissements autorisés à vendre de l’alcool, par exemple), la protection de l’environnement et le développement de l’économie. Les collectivités locales n’ont pas de compétences générales mais elles ont acquis une certaine latitude en la matière puisque leurs nouvelles attributions leur permettent d’entreprendre des actions de développement économique.10 En règle générale, le gouvernement travailliste, comme ses prédécesseurs conservateurs, a encouragé les collectivités locales à fournir moins de services directs en agissant davantage par le biais des secteurs privé et associatif ou encore par des accords de partenariat. Il semble que ces gouvernements aient obéi à une idéologie commune, selon laquelle peu importe qui fournit les services publics pourvu qu’ils soient effectivement assurés de façon efficace.

19Les capacités de financement des collectivités locales ont été très limitées par la doctrine thatchérienne selon laquelle la lutte contre l’inflation passe par une étroite surveillance des dépenses d’investissement. En Écosse, les collectivités locales soumettent leurs projets au Scottish Office et s’ils sont acceptés, elles reçoivent l’autorisation d’emprunter afin de financer ces investissements. Le gouvernement travailliste en place continue à superviser ce système de près et, poursuivant la politique des conservateurs, encourage toujours les collectivités locales à travailler en partenariat avec le secteur privé pour financer leurs projets d’investissement.

20La politique des conservateurs, connue sous l’appellation d’initiative de financement privé (Private Finance Initiative ou PFI) a eu peu de succès auprès des collectivités locales. La politique travailliste qui a suivi, sous l’appellation de partenariats public-privé (Public Private Partnerships ou PPP) a reçu un accueil plus favorable. Dans les deux cas, le schéma est sensiblement le même : l’entrepreneur privé est chargé de la construction des locaux qu’il gère et dont il est propriétaire. Pour les écoles, l’entreprise privée est également l’employeur des personnels non enseignants. A la fin du contrat, d’une durée de vingt-cinq ou trente ans, soit la propriété revient aux collectivités locales soit elles ont la possibilité de racheter les locaux à l’opérateur du secteur privé.

21Un certain nombre de collectivités locales, à Glasgow, Édimbourg ou Falkirk par exemple, ont élaboré des projets utilisant des fonds privés pour financer la construction d’écoles. Les partisans de ce système de financement y voient une manière pragmatique, noninflationniste, de réunir des capitaux fixes et de réaliser les infrastructures indispensables. Les opposants y voient une forme de privatisation rampante qui va saper le contrôle des actifs immobiliers par la communauté. Ce problème de financement a fait l’objet de longs débats au cours de la campagne qui a précédé l’élection du Parlement écossais de 1999.

  • 11 Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, Édimbourg, Scottish Constitutional Convention (SCC), 1995. (...)

22Si les collectivités locales ont peu de latitude en ce qui concerne les services publics, elles ont été, en revanche, tout à fait libres de mener campagne sur des problèmes généraux touchant la population. Elles ont fait usage de ce droit dans de nombreux domaines, amélioration de l’environnement, lutte contre les armes nucléaires ou défense des femmes battues. Il faut souligner qu’une large majorité des conseils écossais était favorable à la création d’un Parlement national élu. Cinquante-huit des soixante-cinq conseils ont défendu le travail de la convention constitutionnelle écossaise (Scottish Constitutional Convention ou SCC) dont le rapport de 199511 a servi de base à la conception du nouveau Parlement. L’un des conseils a même été attaqué en justice sous le prétexte que son soutien à la convention constituait un abus de pouvoir.

Démocratie et politique

23Chacune des trois grandes réformes du système cherchait à améliorer l’efficacité administrative à l’échelon local. Même si les réformes de 1975 et de 1995 cherchaient aussi à apporter davantage de démocratie et à élargir la participation de la population aux nouveaux systèmes, leur but premier était d’accroître l’efficacité de l’administration. À la suite de ces trois réformes, le nombre des assemblées représentant les collectivités locales ainsi que le nombre des élus se sont trouvés réduits. Après la réforme de 1929, il y avait en Écosse 430 corps élus représentant les collectivités locales. La réforme de 1975 a réduit ce nombre à 65 et en 1995-1996 il a encore été ramené à 32. À chaque modification structurelle, le nombre des représentants élus à l’échelon local a également fondu. Entre 1995 et 1999, à la suite de changements décidés par la Commission du découpage électoral (Boundary Commission), le nombre de scrutins locaux a encore diminué.

  • 12 Stewart J., « Strengthening Local Democracy in Scotland : the Challenge to Local Government », Scot (...)

24L’Écosse ayant seulement 32 conseils et 1222 élus locaux, le nombre d’électeurs par assemblée locale et par élu local y est élevé. Comme l’a récemment remarqué J. Stewart12 : « Il y a probablement moins de représentants locaux en Écosse que dans tout autre pays d’Europe. » Il a souligné que tandis qu’en Europe, on trouve généralement un représentant local pour 400 habitants, le rapport est de un pour 4000 en Écosse. De fait il faudrait doubler le nombre des élus locaux en Écosse pour approcher le rapport observé en Angleterre.

25Depuis 1945, les principaux partis politiques ont cherché à investir les collectivités locales mais ce processus n’est pas achevé. À la suite des élections de 1999, il y avait six conseils « indépendants » dans les Highlands et les îles. De plus, le nombre des élus indépendants était également important dans les collectivités locales du Nord-Est et les zones frontalières. La majorité de la population dépend cependant de collectivités locales dirigées par les grands partis politiques, lesquels axent généralement leurs campagnes sur des questions d’intérêt national (voir tableau 1, p. 151).

26Les positions de « gauche » ou de « droite » sont peu radicalisées. Depuis la quasi-disparition du parti communiste à la suite de la réforme de 1975, l’extrême gauche est très peu représentée. A l’issue des élections de 1999, seulement deux représentants d’obédience communiste ont été élus, tous deux dans le comté de Fife, dans d’anciens pays miniers. Quant aux conservateurs, après le déclin des années quatre-vingt-dix, leur parti ne peut plus guère être considéré comme une force politique de droite, même si une certaine embellie a été constatée en 1999. Aucun élu ne revendique ouvertement une quelconque parenté avec un programme d’extrême droite.

27Au niveau local, il est souvent difficile de différencier les positions politiques des partis. Il est curieusement paradoxal que l’irruption des partis politiques dans la vie politique locale ait coïncidé avec une certaine « dépolitisation » des collectivités locales. Le manque de choix apparent offert aux électeurs pourrait être un des facteurs à l’origine de la désaffection des électeurs pour les urnes, l’Ecosse partageant avec le reste du Royaume-Uni et l’Amérique du Nord une tradition de faible participation électorale.

  • 13 Davidson K. and Fairley J., Running the Granite City Local Government in Aberdeen 1971-1996, Édim (...)

28Les élections locales ont rarement suscité l’enthousiasme de l’électorat et la participation est généralement plus basse pour les élections locales que pour les élections des députés de Westminster. La participation était de 44 % pour les élections locales de 1995 et c’est globalement le chiffre qui a été enregistré13 tout au long de la période d’élections démocratiques depuis l’élargissement du droit de vote à la fin des années vingt. En règle générale la participation était aussi basse dans l’Écosse rurale que dans l’Ecosse urbaine bien que certains pics aient pu être observés dans des zones rurales et insulaires tandis que les chiffres les plus bas étaient plutôt relevés dans des zones urbaines.

29En 1995 se sont tenues les élections pour les 29 assemblées de l’Ecosse continentale, les trois assemblées des îles ayant été élues l’année précédente. Ces élections ont confirmé le parti travailliste dans sa place de principal parti politique en Écosse, lui donnant un quasi-monopole dans les zones urbaines. On notera cependant l’avancée relative du Scottish National Party (SNP) qui a obtenu la majorité dans trois assemblées rurales.

  • 14 The Guide to Scottish Local Governement, Glasgow, Scottish Local Government Information Unit (SLGIU (...)

Tableau I. Élection des conseils locaux de 199514

Partis

Nombre de conseils

Nombre de représentants détenus majoritairement

Travaillistes

612

20

Scottish National Party

181

3

Indépendants/autres

161

2

Libéraux-démocrates/

Indépendants

123

1

Conservateurs

82

0

Note : Trois conseils ne disposaient pas d’une majorité absolue. Une coalition entre libéraux-démocrates et indépendants s’est formée pour obtenir la majorité dans l’un des conseils.

Les élections de 1999

30La loi de 1994 stipulait que les élections suivantes se tiendraient en 1999 et le gouvernement décida qu’elles auraient lieu le même jour que celles du nouveau Parlement. Cette décision fut l’objet d’une certaine controverse. Les uns soutenaient que les électeurs risquaient d’être embrouillés par la tenue simultanée des deux élections et que l’élection du nouveau Parlement devait être aussi claire et aussi simple que possible. Les autres soutenaient que l’électorat était désormais suffisamment évolué pour faire face à deux élections le même jour et que l’enthousiasme suscité par l’élection du Parlement pouvait, par ricochet, avoir des effets bénéfiques sur les chiffres de participation aux élections locales.

31À l’épreuve des faits, il s’avère que les optimistes ont eu plutôt raison. La participation aux élections écossaises n’a pas été aussi importante que certains l’auraient espéré puisqu’elle a à peine dépassé les 58 % mais ce chiffre est à la hauteur de ceux observés dans certaines parties de France ou d’Espagne pour les élections régionales. De plus, il est apparu que la plupart des électeurs qui s’étaient déplacés pour élire le Parlement avaient également participé au scrutin local. Le taux de participation, en dépassant les 56 %, établit un record absolu pour l’Écosse et dépasse largement les chiffres enregistrés en Angleterre pour les élections locales.

32Ce taux de participation contredit aussi l’une des raisons souvent avancées pour justifier un contrôle central accru sur l’administration locale, à savoir le peu d’intérêt de l’électorat pour la politique locale. En accordant à peu près autant de voix au niveau local et national, les électeurs ont retiré aux députés la possibilité de prétendre détenir un mandat plus démocratique que les représentants aux assemblées locales. De plus, cette amélioration du taux de participation aux élections locales fournit un élément distinctif supplémentaire entre l’Écosse et l’Angleterre où les taux ont continué à baisser en 1999.

  • 15 Conférence publique de John Curtice, le 21 mai 1999, Université d’Édimbourg.

33Cette élection a également montré que les électeurs ont d’abord voté aux élections locales en fonction de questions de politique locale. En effet, quelque 30 % d’Écossais n’ont pas voté de la même façon pour le scrutin local et le Parlement national écossais.15 II apparaît donc qu’il s’agit de deux genres de suffrages différents pour lesquels les électeurs expriment des préférences différentes. Ces élections locales ont d’ailleurs apporté un certain nombre de surprises.

34Un nombre record de candidats (3928) se disputaient un nombre de sièges réduit au minimum (1 222). C’est le SNP qui a présenté le plus grand nombre de candidats (1055), présents dans 86 % des circonscriptions. Les travaillistes venaient ensuite avec 980 candidats. Finalement, les travaillistes tout en perdant environ 50 sièges ont néanmoins conservé leur place de principal parti. Le SNP, les libéraux-démocrates et les conservateurs ont gagné des sièges.

  • 16 Bulletin, no 113, Glasgow, Scottish Local Government Information Unit (SLGIU), 1999.

Tableau 2. Sièges remportés aux élections locales de 199916

Partis

Nombre de sièges

Pourcentage de sièges

Travaillistes écossais

551

45,1

SNP

204

16,7

Indépendants/autres

204

16,7

Libéraux-démocrates écossais

155

12,7

Conservateurs écossais

108

8,8

35Les deux principaux partis ont rencontré des difficultés dans les secteurs où ils avaient remporté la majorité aux élections de 1995. Les travaillistes comme le SNP ont perdu la majorité dans certains conseils. Pour les premiers, il s’agissait parfois de conseils qu’ils présidaient depuis longtemps ; le SNP a perdu certains conseils acquis en 1995. Malgré des résultats satisfaisants sur l’ensemble du territoire, le SNP a perdu la majorité dans deux des trois conseils qu’il détenait, Perth/Kinross et Moray. A l’issue des élections de 1999, le SNP reste majoritaire dans l’Angus et détient une présidence minoritaire dans le Clackmannanshire. Le parti travailliste est depuis longtemps le parti dominant dans les villes mais, en 1999, il a perdu la présidence du conseil de Dundee, et a une majorité d’un siège seulement dans celui d’Aberdeen. Dans cinq conseils, il lui a fallu se contenter de présidences minoritaires. Quoi qu’il en soit, même si les élections de 1999 n’ont pas été propices aux travaillistes, ceux-ci restent sans conteste la force dominante du paysage politique local, en particulier dans les zones urbaines.

Tableau 3. Présidences des conseils à l’issue les élections de 1999

Partis

Nombre de présidences

Travaillistes

20

SNP

2

Travaillistes/indépendants

1

Libéraux-démocrates/indépendants

1

Indépendants

4

Indépendants/travaillistes

1

Note : Six conseils ont des présidences minoritaires, cinq travaillistes et un SNP. Dans trois autres assemblées il n’y a pas de majorité claire.

36Dans un certain nombre de circonscriptions, il apparaît que les électeurs ont voté différemment pour le Parlement et les élections locales. À Moray et Perth, ils ont envoyé des représentants du SNP au Parlement mais ont mis fin à la présidence SNP des collectivités locales. Dans le North-Lanarkshire et le West-Dumbartonshire, alors que les majorités travaillistes en place, accusées de corruption, avaient considérablement souffert de contre-publicité, les travaillistes ont amélioré leur score.

37Pour certains conseils, des effets de seuil se sont fait sentir, relançant le débat de l’introduction d’une représentation proportionnelle au niveau local. À Glasgow, les travaillistes, avec à peine plus de 50 % des suffrages ont remporté 75 sièges sur 79. Le SNP qui a recueilli près de 30 % des voix sur l’ensemble de la ville n’obtient que 2 sièges. À Edimbourg, les travaillistes ont pu former un groupe majoritaire sans alliance alors qu’ils avaient recueilli moins de 40 % des voix.

38Pour les élections parlementaires, l’accent avait été mis sur la nécessité d’assurer une certaine égalité des sexes. Le parti travailliste et le SNP ont, à eux deux, assuré l’élection d’une grande proportion de femmes au Parlement. Cependant, au niveau local, la représentation des femmes reste inchangée avec 276 sièges. Sur ce plan, c’est le parti travailliste qui est le dernier des quatre grands partis tandis que les libéraux-démocrates ont progressé en 1999. Le tableau 4 montre la faible représentation des femmes à l’échelon local et l’absence de toute amélioration tangible. Ces chiffres sont, cependant, à considérer avec beaucoup de prudence dans la mesure où les données reflètent quatre scrutins très différents (voir note du tableau).

  • 17 Ibid.

Tableau 4. Nombre de femmes élues dans les conseils, en pourcentage du total pour chaque parti ou groupe entre 1992 et 199917

Partis

1992

1994

1995

1999

Travaillistes

21

16

24

22

SNP

29

18

20

24

Libéraux-démocrates

29

23

29

32

Conservateurs

26

23

27

23

Indépendants/autres

19

16

13

16

Total

22

17

22

23

Note : Élections des conseils de district en 1992, élections des conseils régionaux et des conseils des îles en 1994 ; élection « partielle » des vingt-neuf nouveaux conseils d’Écosse continentale en 1995 ; premières élections des trente-deux conseils sur l’ensemble du territoire en 1999.

La commission McIntosh

39Une commission indépendante, dirigée par un ancien président du conseil régional de Strathclyde, Neil McIntosh, a été mise en place par le gouvernement en 1998. Cette commission avait pour mission de faire des propositions pour optimiser les relations entre collectivités locales et Parlement et trouver comment les conseils pourraient démocratiquement rendre compte de leur action aux populations qu’ils représentent. Les résultats de ses travaux devaient être remis au Parlement écossais au début de l’été 1999.

40La commission a parcouru l’Ecosse, tenu des réunions publiques, rencontré les trente-deux conseils et un grand nombre de groupements d’intérêts ; elle a étudié l’organisation des collectivités locales d’un certain nombre d’autres pays et publié deux documents à titre consultatif. Cette enquête, par la grande ouverture qui l’a caractérisée, constitue sans nul doute un précédent dans l’histoire de l’administration locale de l’Ecosse. Beaucoup ont l’espoir que la commission trouvera une manière consensuelle d’introduire les changements nécessaires au niveau des collectivités locales.

41Au moment où la commission a été mise en place, le gouvernement travailliste du Royaume-Uni envisageait deux grandes réformes de gestion : l’élection des maires (provosts) au suffrage direct (au moins dans les grandes villes) et l’organisation d’une administration locale comprenant un cabinet. Les consultations menées par la commission ont montré que la première de ces idées soulevait peu d’enthousiasme du côté des collectivités locales ; de plus, il était peu probable que les députés du Parlement écossais soient favorables à l’élection directe de tels dirigeants dans les villes. En revanche, la commission recommandera probablement la formation d’un cabinet à moins qu’elle n’enjoigne les conseils de décider eux-mêmes de la meilleure façon de rationaliser le système de prise de décision.

42Le gouvernement travailliste a également commencé à impulser une nouvelle méthode de coordination des services publics, cinq parmi les conseils écossais étant chargés de mettre en place une politique de développement local (Community Planning). Les travaillistes considèrent qu’il s’agit là d’une politique plus moderne et plus efficace que le système d’octroi de compétences plus générales préféré par les libéraux-démocrates et le SNP. Avec le système de Community planning, chaque collectivité locale organise une large consultation sur les besoins et les désirs de la population avant de s’efforcer de coordonner tous les services publics en fonction d’une conception commune. Cette conception, issue d’une réflexion locale, contribuerait à favoriser une certaine diversité au sein de l’administration locale et pourrait même marquer une rupture avec la tendance actuelle à l’uniformisation. Il est probable que la commission McIntosh recommande l’adoption de cette politique sur l’ensemble du territoire écossais, ce qui impliquerait un accroissement considérable du rôle des collectivités locales dans la définition et la coordination des services publics et leur donnerait un rôle déterminant dans l’orientation de la politique locale.

43Au niveau des collectivités locales, le processus décisionnel passe traditionnellement par des commissions spécialisées. Cependant, dans beaucoup de conseils travaillistes, la véritable prise de décision s’effectue au sein du groupe majoritaire du parti, les élus travaillistes appliquant ensuite la discipline de parti à l’intérieur des commissions. Les opposants voient donc dans le travail des commissions un simulacre de démocratie, soulignant que les commissions sont trop lentes et diluent les responsabilités. Ils proposent de remplacer ce système par un cabinet au sein duquel un petit nombre d’élus prendraient les décisions concernant les affaires stratégiques tandis qu’il reviendrait aux élus de contrôler les décisions du cabinet et d’orienter les actions des conseils.

44Dans bon nombre des conseils écossais, des modifications ont déjà été apportées au système traditionnel des commissions. Les conseils des Highlands, d’Argyll et Bute et d’Aberdeenshire ont déjà fait des tentatives notables pour décentraliser leurs activités et se rapprocher de la population. Chacun de ces conseils a mis en place un réseau de commissions de 2ones, mieux placées pour prendre les décisions nécessaires localement (pour le développement par exemple) et qui ont la possibilité dans certains cas d’adapter la politique du conseil aux circonstances particulières et aux besoins des habitants. Dans d’autres régions, les commissions ont été réduites en nombre et recentrées sur les problèmes spécifiques de la population ou sur certains aspects des politiques mises en œuvre. Etant donné l’utilisation très variée du système des commissions en 1999, on peut s’attendre à ce que la commission McIntosh n’émette pas de recommandations normatives mais encourage plutôt les collectivités locales à traiter les problèmes à leur façon, ce qui signifierait que l’on s’achemine vers un système plus diversifié.

45Les autres recommandations principales attendues de la commission McIntosh concernent l’introduction d’une représentation proportionnelle aux prochaines élections locales, la poursuite des réformes de gestion destinées à améliorer l’efficacité des services et des mesures incitant les citoyens et la population en général à s’investir davantage dans les activités des collectivités locales. On s’attend également à ce que la commission réclame une vérification sérieuse des finances locales.

Collectivités locales et Parlement écossais

46La convention constitutionnelle écossaise (SCC) envisageait de confier aux collectivités locales un rôle important dans l’organisation d’une Ecosse démocratique. Elle s’est prononcée en faveur d’un principe de subsidiarité qui garantirait un élargissement des pouvoirs des collectivités locales. Ces dernières pourraient avoir des attributions différentes pour mieux répondre aux besoins spécifiques des populations. La convention constitutionnelle a souhaité qu’un partenariat stable s’installe entre les deux niveaux de compétence après les années d’hostilité et de frictions entre gouvernement central et collectivités locales.

47Les collectivités locales seront, dans presque tous les domaines, placées sous la supervision du nouveau Parlement. Celui-ci aura la capacité de modifier les responsabilités en matière de services, de changer le système de financement et le mode d’élection. La population prendra ainsi conscience des différents rôles des collectivités locales, ce qui pourrait inciter les partis à différencier davantage les mesures qu’ils proposent. Cette évolution pourrait aller dans le sens d’une revitalisation de la démocratie locale.

48Le Parlement aura le pouvoir de changer le système de financement des collectivités locales. On s’accorde à dire que celles-ci devraient lever directement une plus grande proportion de leurs ressources (on parle de 50 %), de manière à renforcer leur responsabilité et à rendre le système plus démocratique. Les impôts locaux actuels (council tax) dont l’assiette repose pour partie sur les biens et pour partie sur les revenus personnels ne sont pas en mesure de fournir ces recettes. Il est question de rendre la taxe professionnelle aux collectivités locales et une série d’autres solutions sont à l’étude : introduction d’une taxe sur le tourisme, d’une taxe à l’achat, de péages sur les routes ; ces mesures iraient dans le sens d’une plus grande autonomie financière et donc d’une responsabilisation accrue. Le SNP est depuis longtemps favorable à l’introduction d’un impôt local sur le revenu. Un autre argument risque de peser dans le sens d’une réforme des finances locales : un système d’administration locale plus largement autofinancée permettrait de réaliser des économies au niveau central. Modifier le système en place risque cependant de prendre un certain temps et il est possible que rien ne puisse être fait avant les prochaines élections parlementaires ; il s’agit néanmoins d’un aspect vital dont dépendent l’harmonie et la stabilité des relations entre collectivités locales et pouvoir central.

49L’existence du Parlement risque d’entraîner une surveillance plus étroite des collectivités locales, de leur gestion et même des services centraux de la fonction publique. Il est probable que le financement des collectivités locales sera examiné et débattu avec plus d’attention que jamais.

  • 18 Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, Édimbourg, Scottish Constitutional Convention (SCC), 1995.

50Il est également possible que le Parlement élargisse les attributions des collectivités locales. La convention constitutionnelle18 a envisagé l’introduction du principe de « subsidiarité » en Ecosse, l’idée étant que le pouvoir serait délégué par le Royaume-Uni au Parlement écossais à Edimbourg, puis par Edimbourg aux collectivités locales et enfin par les collectivités locales à des structures encore plus proches de la population. Il était dans l’idée des concepteurs du Parlement que la création de celui-ci inaugurerait un processus de décentralisation de la vie politique écossaise.

  • 19 Sinclair D., « Local Government and a Scottish Parliament », Scottish Affairs, no 19, 1997.

51Les collectivités locales ont émis le vœu d’être considérées comme des « partenaires » du Parlement au sein de l’administration écossaise. Au Pays de Galles, ce partenariat entre collectivités locales et Parlement est consacré par la loi sur la dévolution. En Ecosse, en revanche, il n’est pas prévu par la loi et la définition des rôles respectifs devra faire l’objet d’une démarche volontaire. Les collectivités locales ont suggéré que ces rôles soient spécifiés dans un accord librement consenti ou « concordat19 » C’est un des points sur lesquels l’arbitrage de la commission McIntosh sera déterminant.

  • 20 Alexander A., « Scotland’s Parliament and Scottish Local Government : Conditions for a Stable Relat (...)

52La question du « double mandat » a été longuement débattue : serait-il possible aux élus locaux d’être également membres du Parlement ?20 À Londres, le comité constitutionnel (Constitution Unit) était plutôt favorable à cette idée, en grande partie parce qu’un double mandat existe dans bon nombre de pays d’Europe. Cependant, la convention constitutionnelle écossaise (SCC) a pris parti contre le double mandat, arguant que le travail de membre du Parlement serait déjà un travail à plein temps et cet avis a prévalu.

53Les représentants élus au premier Parlement ont d’ailleurs des liens évidents avec les collectivités locales. Trente et un des nouveaux membres du Parlement écossais étaient des élus locaux et douze autres l’avaient été précédemment. Il est probable que cette expérience préalable permettra une meilleure compréhension mutuelle, laquelle est indispensable pour que les deux niveaux de gouvernement puissent travailler correctement ensemble ; cela ne donne, par contre, aucune indication sur la position que prendra le Parlement concernant le processus de décentralisation à l’intérieur de l’Ecosse.

54De fait, la question qui a été longuement débattue ces dernières années était de savoir si la création d’un Parlement aurait plutôt tendance à centraliser ou à décentraliser la politique écossaise. Tout dépendait bien sûr des cent vingt-neuf élus qui allaient composer le Parlement et des forces politiques, en l’occurrence libéraux-démocrates et travaillistes, qui allaient le présider. La convention constitutionnelle s’est prononcée pour une administration renforcée par de nouvelles responsabilités conférées par le Parlement ; elle a ménagé la possibilité de moduler ces attributions en fonction des problèmes spécifiques des communautés insulaires. C’est une forme de décentralisation qui pourrait marquer un nouveau départ pour l’Ecosse, représentant un premier pas indispensable vers l’établissement d’une véritable démocratie à deux niveaux.

55Certains facteurs pèseront dans le sens d’un contrôle central fort, voire d’une centralisation accrue. Les grands partis, en particulier le parti travailliste, ont une tradition fortement centralisatrice. Le nouveau Parlement pourrait souhaiter avoir un contrôle direct sur les domaines politiques qui importent le plus à l’électorat, comme l’éducation, la santé et le développement économique. De plus, l’histoire récente du système de développement centralisé pèsera aussi dans la balance. Il est possible que les fonctionnaires souhaitent centraliser davantage le contrôle de certains domaines de la politique à Edimbourg.

56D’autres facteurs iront dans le sens de la décentralisation et de collectivités locales plus fortes. Les libéraux-démocrates ont un penchant certain pour une action politique plus proche des populations locales. La nouvelle idéologie travailliste de facilitation (enabling) encourage des formes de décentralisation qui incluent les forces du marché ; cette politique va se poursuivre avec les partenariats public-privé et l’introduction d’une politique dite du « meilleur rapport qualité-prix » (best value) en remplacement des CCT (soumissions concurrentielles). Cependant, l’élément le plus important est sans doute le formidable élan politique qui a conduit à la création du Parlement et a suscité beaucoup de réflexions critiques sur la vie politique par trop centralisée de l’Écosse.

Notes

1 Pottinger G., The Secretaries of State for Scotland 1926-1976, Édimbourg, Scottish Academic Press, 1979, p. 162.

2 Fairley J. et Paterson L., « Scottish Education and the New Managerialism », Scottish Education al Review, mai 1995.

3 McVicar M., Jordan G. et Boyne G., « Ships that Pass in the Night : Scottish Political Parties and Local Government Reform », Scottish Affairs, no 9, 1994.

4 Denver D. et Bochel H., « Catastrophe for the Conservatives : the Council Elections of 1995 », Scottish Affairs, no 13, 1995.

5 Fairley J., « The Changing Politics of Local Government in Scotland », Scottish Affairs, no 10, 1995.

6 Midwinter A., Local Government Reform in Scotland — Reform or Decline ?, Londres, McMillan, 199).

7 McFadden J., « The Structure and Function of Local Government under a Scottish Parliament », Scottish Affaire, no 17, 1996.

8 Fairley J., « Local Authority Education in a Democratic Scotland », Scottish Educational Review, mai-juin 1998.

9 Kirk G., « Re-organisation and Education », dans Black S. (éd.), The Impact of Re-organisation on Particular Services, Édimbourg, Unit for the Study of Governement in Scotland, Edinburgh University, 1995.

10 Fairley F., « Scotland’s New Local Authorities and Economic Development », Scottish Affairs, no 15, 1996.

11 Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, Édimbourg, Scottish Constitutional Convention (SCC), 1995. voir à ce propos le chapitre d’Alice Brown, « Passé, présent et futur de la politique en Ecosse ».

12 Stewart J., « Strengthening Local Democracy in Scotland : the Challenge to Local Government », Scottish Affairs, no 25, 1998.

13 Davidson K. and Fairley J., Running the Granite City Local Government in Aberdeen 1971-1996, Édimbourg, Scottish Cultural Press, 1999.

14 The Guide to Scottish Local Governement, Glasgow, Scottish Local Government Information Unit (SLGIU), p. 78, 1995.

15 Conférence publique de John Curtice, le 21 mai 1999, Université d’Édimbourg.

16 Bulletin, no 113, Glasgow, Scottish Local Government Information Unit (SLGIU), 1999.

17 Ibid.

18 Scotland’s Parliament, Scotland’s Right, Édimbourg, Scottish Constitutional Convention (SCC), 1995.

19 Sinclair D., « Local Government and a Scottish Parliament », Scottish Affairs, no 19, 1997.

20 Alexander A., « Scotland’s Parliament and Scottish Local Government : Conditions for a Stable Relationship », Scottish Affairs, no 19, 1997.

Auteur

Université de Strathclyde, Écosse

© UGA Éditions, 2001

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