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L’Autonomie écossaise

 | 
Keith Dixon

Influence des changements constitutionnels sur l’évolution de l’économie écossaise

David Newlands

Texte intégral

1Les principaux arguments qui ont présidé à la création du Parlement écossais étaient bien sûr d’ordre politique ; il n’empêche que cet événement aura probablement un impact considérable sur l’économie écossaise et le niveau de vie de la population. Le Parlement dispose, en effet, de pouvoirs économiques étendus. Il est, par exemple, responsable du développement économique, il intervient dans le processus décisionnel pour les affaires européennes en rapport avec l’Ecosse, il est en charge de l’investissement intérieur, de la promotion du commerce et du tourisme ainsi que des réseaux de transports locaux. Financé par une subvention du Trésor britannique, il a également le pouvoir de faire varier l’impôt sur le revenu. Jusqu’à présent, les discussions concernant son impact économique ont surtout tourné autour de ce problème d’imposition. C’est pourtant sur le long terme qu’il faut chercher les véritables potentialités du nouveau système, lequel pourrait conduire à une meilleure compétitivité des entreprises écossaises.

2Le présent chapitre s’intéresse aux conséquences possibles des récents changements constitutionnels sur le développement économique de l’Ecosse. Nous étudierons les tendances dominantes de l’économie écossaise avant de considérer les avantages que pourrait entraîner la dévolution, selon la théorie économique d’abord, au vu de l’expérience d’autres pays européens ensuite. Après une rapide comparaison de la situation actuelle avec la situation précédente dite de « statu quo » et l’indépendance, nous verrons par quels moyens le Parlement financera les dépenses publiques en Écosse, puis nous envisagerons les différents types de politique économique entre lesquels le nouveau Parlement devra choisir avant d’exposer nos principales conclusions.

Évolution récente de l’économie écossaise

  • 1 Gudgin G., « Prosperity and Growth in UK Régions », Local Economy, 11(1), 1996, p. 7-26.

3Il est fondamental de souligner d’entrée que l’économie écossaise est fortement intégrée dans l’économie britannique et que l’évolution économique de l’Écosse dépend donc pour beaucoup des tendances qui affectent le Royaume-Uni dans son ensemble. L’Écosse a, par exemple, enregistré sur la période 1971-1992 exactement le même taux de croissance (du produit intérieur brut, PIB, en volume) que le Royaume-Uni, soit 1,6 % par an.1

  • 2 Storie G. et Home J., « Economic Review », Scottish Economic Bulletin, no ; 8, 1999, p.5-22.

4Le PIB écossais par tête, rapporté au chiffre moyen enregistré au Royaume-Uni, offre un bon indice de prospérité économique relative. Traditionnellement, le PIB par habitant en Écosse atteint 92 à 96 % du chiffre moyen pour le Royaume-Uni. Ces dix dernières années, cette proportion est passée de 92,3 % en 1989 au chiffre record de 98,9 % en 1995, ce qui montre que l’Écosse a mieux surmonté la récession du début des années quatre-vingt-dix que le Sud de l’Angleterre. Le dernier chiffre connu, celui de 1997, est un peu moins bon puisqu’il se situe à 95,5 %.2 Dans le classement par régions, l’Écosse arrivait quatrième après Londres, le Sud-Est et l’Est de l’Angleterre entre 1990 et 1995 mais est redescendue à la sixième place (dépassée par le Sud-Ouest de l’Angleterre et la région East Midlands) en 1997. En ce qui concerne les revenus, on ne constate une importante différence qu’avec la région du Sud-Est de l’Angleterre : l’Écosse apparaît comme une région à revenus moyens comparée aux autres régions du Royaume-Uni et à beaucoup d’autres pays d’Europe de l’Ouest.

5Durant la plus grande partie du XXe siècle, son taux de chômage a été plus élevé que celui du Royaume-Uni dans son ensemble ; ce taux, comparable à celui des régions du Nord de l’Angleterre, dépassait nettement celui du Sud. Ces dernières années, l’écart a eu tendance à se resserrer, le taux de chômage en Écosse restant supérieur à celui du Sud, mais étant nettement inférieur à celui des régions du Nord.

6Cette relative stabilité de l’économie écossaise par rapport au Royaume-Uni masque les importants changements qui sont intervenus. Durant les vingt ou trente dernières années, une restructuration massive de l’économie écossaise s’est opérée. Les industries traditionnelles de production et de transformation du métal comme les aciéries, la construction navale, les matériels de transport et la construction mécanique, ont connu un fort déclin. En Écosse, plus de 40 % des emplois de l’industrie ont été perdus depuis 1980. Certaines industries bien établies comme la fabrication du whisky, les produits chimiques et le papier ont survécu ; quelques industries relativement nouvelles se sont installées, notamment le pétrole, l’électronique et l’informatique. Quoi qu’il en soit, la base industrielle de l’économie écossaise s’est rétrécie.

7L’économie écossaise est relativement active à l’exportation. Pendant longtemps, la part de l’Écosse dans le commerce britannique a baissé de façon continue mais elle s’est finalement stabilisée ces dernières années autour des 12 %. Les exportations écossaises sont très concentrées : elles concernent un petit nombre de pays et de produits. Quelques pays, principalement les États-Unis, l’Allemagne, la France et l’Italie, et deux industries, le whisky et les ordinateurs et matériels de bureau, représentent près de la moitié des gains provenant de l’exportation.

  • 3 Brooksbank D. et Pickernell D., « Regional Competitiveness Indicators », Local Economy, 13(4), 199 (...)

8D’autres critères méritent d’être pris en considération, notamment la compétitivité des entreprises, la création d’entreprises nouvelles et la part des capitaux étrangers. Pour la compétitivité, l’Écosse occupe une position médiane par rapport aux autres régions du Royaume-Uni.3 L’industrie manufacturière se place au septième rang des douze régions du Royaume-Uni. Cette activité est très bien classée pour certains critères (ressources humaines par exemple) mais d’autres indicateurs sont nettement moins bons (recherche et développement ou travail indépendant notamment). La situation est similaire dans le secteur des services. Les services écossais se classent cinquième sur douze ; ici encore l’indicateur des ressources humaines est bon tandis que celui du travail indépendant est mauvais.

  • 4 Keeble D. et Walker S., « New Firms, Small Firms and Dead Firms », Regional Studies, 28(4), 1994, (...)

9L’Ecosse a invariablement enregistré l’un des plus bas taux de création d’entreprises du Royaume-Uni.4 Cela n’est guère surprenant puisque l’Ecosse obtient de mauvais scores pour les indices traditionnellement associés aux forts taux de création d’entreprises. Parmi ceux-ci figurent notamment la proportion des cadres et des personnels ayant une formation supérieure (en particulier scientifique et technique), la bonne santé de l’économie locale, les facilités de financement (parfois liées au niveau des prix de l’immobilier lorsque celui-ci est utilisé comme garantie) et les disponibilités de locaux pour les petits ateliers et unités de production.

  • 5 Campbell A. et MacDonald D., « Small and Medium Sized Enterprises in Scodand », Scottish Economic (...)

10Ces dernières années on a pu noter une augmentation sensible de la part de capitaux étrangers dans l’industrie écossaise ; cette augmentation est due, d’une part, à des fusions et des prises de contrôle et, d’autre part, à un investissement direct de capitaux étrangers, provenant notamment d’Amérique du Nord et d’Asie orientale. Si la plupart des petites et moyennes entreprises restent la propriété d’Ecossais, seulement 3 3 % des entreprises écossaises employant entre 250 et 499 personnes avaient, en 1998, leur siège social en Écosse. Ce chiffre tombe à un petit 19 % si l’on considère les plus grandes entreprises (500 employés ou plus.5) Dans l’économie écossaise, c’est le domaine des finances publiques qui prête tout particulièrement à controverse. Tandis que le niveau des dépenses publiques non identifiables par habitant est sans doute inférieur au niveau moyen du Royaume-Uni, la part de dépenses publiques identifiables est plus élevée. D’après les estimations officielles de ces dernières années, en Écosse, la dépense publique identifiable par habitant était de 20 % supérieure à celle de l’Angleterre tandis que le total des dépenses publiques, identifiables ou non identifiables, se situait quelque 12 à 15 % au-dessus de la moyenne du Royaume-Uni. De plus, toujours d’après les données officielles, les finances publiques de l’Ecosse sont en déficit structurel. Les chiffres les plus récents, ceux de l’année 1996-1997, font état d’un déficit estimé de 7,1 milliards de livres, compte non tenu des revenus provenant du pétrole de la mer du Nord ; ce déficit serait descendu à 4,2 milliards si l’ensemble des revenus du pétrole avaient été affectés à l’Écosse. La même année, le déficit fiscal de l’Ecosse (compte non tenu des revenus du pétrole) s’élevait à 11,25 % contre 4,25 % sur l’ensemble du Royaume-Uni.

11Remarquons, cependant, que les chiffres officiels concernant l’imposition et les dépenses ont été critiqués sur différents points. Ils n’incluent pas certaines données fiscales, notamment les dégrèvements sur les intérêts des prêts immobiliers ou les cotisations à des fonds privés de retraite, ce qui favorise très probablement l’Angleterre. Par ailleurs,

  • 6 Mair C. et McAteer M., « Scotching the Myth : Analysing the Relations between a Scottish Parliamen (...)

... certaines des dépenses incluses dans l’équation de dépenses relatives reflètent simplement les différences de structure entre les activités économiques de l’Écosse et de l’Angleterre [...]. Les dépenses consacrées à l’agriculture, aux forêts et à la pêche sont liées à la structure des activités économiques et non à la population ; il n’est donc guère surprenant que les dépenses par habitant soient supérieures en Ecosse.6

12Une dernière question mérite notre attention : celle des disparités économiques au sein même de l’Ecosse. Elles sont considérables au niveau des localités, comme le montrent, par exemple, les taux de chômage. Les différences restent notables à l’échelle d’unités plus larges comme les anciennes régions (Stationary Office, 1999). En 1995, le revenu moyen par ménage s’élevait à 10126 livres mais n’atteignait que 9449 livres pour Dumfries et Galloway (soit 93 % du chiffre moyen pour l’Écosse) et 9 5 90 livres (9 5 %) pour Central. En revanche, pour les Grampians, le revenu par habitant atteignait 11060 livres (109 % du chiffre moyen pour l’Écosse) et 11 200 pour les Lothians (111 %).

Ce que la dévolution pourrait apporter à l’économie

13La création d’un Parlement écossais va-t-elle entraîner de meilleures performances de l’économie écossaise ? Si l’on en croit la théorie économique et les expériences d’autres pays européens, il apparaît que la création de gouvernements régionaux décentralisés peut s’accompagner d’avantages économiques, même si ceux-ci ne sont pas automatiques.

  • 7 King D., Fiscal Tiers : The Economies of Multi Level Government, George Allen et Unwin, 1984.

14En théorie, les instances locales et régionales se doivent d’assumer diverses fonctions économiques dont sont cependant exclues la politique macro-économique et les politiques de redistribution des richesses.7 La question de la politique macro-économique est très controversée mais on s’accorde généralement à dire que l’ouverture des économies régionales et locales empêche toute gestion macro-économique efficace à ces niveaux. Les politiques de redistribution des revenus sont logiquement conçues au niveau national ou supranational dans la mesure où il est nécessaire qu’un centre décisionnel unique soit chargé de planifier cette redistribution afin d’éviter les contradictions qui pourraient résulter de différents niveaux de décision.

  • 8 Helm D. et Smith S., « The Decentralised State : the Economic Borders of Local Government », dans (...)

15C’est surtout la fourniture de services et la politique de développement économique qui sont traditionnellement considérées comme les domaines privilégiés d’un gouvernement décentralisé. Il a souvent été dit que le marché n’est pas un bon fournisseur de biens publics.8 Ce raisonnement justifie l’intervention de l’État. Cependant, l’aptitude d’un gouvernement à fournir des services publics dépend de sa capacité à être attentif aux préférences de la population et de son aptitude à obtenir et à traiter les informations nécessaires. Un gouvernement décentralisé sera mieux informé sur les préférences de la population et pourra en tenir compte plus facilement. Il sera donc probablement mieux placé qu’un gouvernement central ou des entreprises privées pour tirer parti des ressources locales.

16Ces arguments théoriques sont en principe valables pour les instances régionales comme pour les collectivités locales ; cependant, de par leur taille, les régions sont sans doute plus adaptées à la fourniture de certains services que des unités plus petites. Les régions pourront profiter d’économies d’échelle administratives, seront moins exposées aux effets d’externalités tout en conservant le bénéfice de la connaissance des préférences locales. Par exemple, le niveau régional semble particulièrement adapté pour l’enseignement professionnel et l’enseignement supérieur.

17Les instances régionales ou locales peuvent également jouer un rôle au niveau du développement économique. Certaines politiques économiques permettent de pallier un marché momentanément déficient parce que trop frileux, mal informé ou soumis à des effets d’externalités, etc. Cependant, lorsque le gouvernement national ou supranational stimule convenablement la croissance, il n’est pas forcément nécessaire que le gouvernement régional s’implique en la matière. De fait, on a souvent considéré que

  • 9 Bennett R., « Decentralisation and Local Economic Development », dans Bennett R. (éd.), Decentrali (...)

... les dépenses [d’un gouvernement décentralisé] pour le développement économique ne font que déplacer le problème et n’ont pas d’efficacité réelle dans un jeu qui grève de façon disproportionnée les finances des localités qui n’ont justement pas les ressources nécessaires pour jouer à ce jeu9.

  • 10 Begg I., Lansbury M. et Mayes D., « The Case for Decentralised Indutry Policy », dans Cheshire P. (...)

18Plus récemment, des avis contraires se sont fait entendre : les régions seraient à même de mener des politiques de développement économique adaptées aux capacités et aux opportunités locales. De fait, une politique industrielle décentralisée peut présenter un certain nombre d’avantages parmi lesquels on citera : la proximité du marché, qui permet de mieux hiérarchiser les priorités (de décider, par exemple, s’il convient de favoriser l’immobilier ou la formation professionnelle) ; une meilleure connaissance des entrepreneurs locaux et des écueils qui peuvent freiner leur expansion ; une grande facilité de repérage des objectifs grâce aux réseaux locaux ; une grande ouverture à l’innovation et à l’expérimentation ; une plus grande unité des objectifs et un sentiment d’identité régionale ; des temps de réponse plus courts grâce à une meilleure connaissance des structures politiques et administratives locales ; une plus grande flexibilité dans la mise en place de programmes généraux.10

19En matière de financement, le mécanisme des subventions du gouvernement central aux collectivités locales et régionales peut avoir un certain nombre de conséquences intéressantes. Certaines économies d’ordre administratif sont possibles si le gouvernement central perçoit les impôts pour le compte des collectivités locales et régionales puis les redistribue sous la forme de subventions. Accorder une subvention prouve l’intérêt légitime que porte le gouvernement central, ou la population d’autres régions, à l’un des postes de dépenses d’une collectivité locale. Les dépenses en transport, par exemple, peuvent refléter des priorités nationales en même temps que des préférences locales. Enfin, et c’est peut-être le point le plus important, les subventions participent d’un mécanisme de correction de l’écart entre besoins et ressources. Tous ces arguments pèsent davantage en faveur de la décentralisation des dépenses que de celle de l’imposition.

20En gros la théorie économique va donc dans le sens des dispositions prises pour l’organisation du Parlement écossais. Il n’est pas prévu de décentraliser les pouvoirs d’ordre macroéconomiques, pas plus que les différents instruments qui permettent une politique de redistribution des ressources. L’aide sociale reste du ressort du gouvernement britannique. Il est vrai qu’une certaine décentralisation de l’imposition a été décidée mais la finalité de ces pouvoirs fiscaux est d’assurer un revenu supplémentaire au Parlement écossais plutôt qu’une redistribution des revenus au sein de l’Ecosse. La théorie confirme également le bien-fondé des dispositions en matière de financement : la plus grande partie des dépenses du Parlement sera financée par une subvention du gouvernement central et la décentralisation concernera plus les dépenses publiques que l’imposition.

  • 11 Newlands D., « A “Europe of the Regions” ? The Economic Functions of Regional Government in the Eu (...)

21Il est intéressant de considérer les expériences menées dans d’autres pays d’Europe pour en tirer des informations supplémentaires sur le rôle économique de Parlements régionaux comparables au Parlement écossais.11 La situation dans les quatre autres grands pays d’Europe, l’Allemagne, la France, l’Italie et l’Espagne, est particulièrement intéressante puisque ces pays ont tous des autorités régionales élues, ce qui n’est pas le cas du Royaume-Uni.

22L’Allemagne a une longue tradition de gouvernements régionaux puissants et protégés par la Constitution. Il y avait onze Lander en Allemagne de l’Ouest auxquels sont venus s’ajouter, depuis la réunification, cinq Länder supplémentaires correspondant à l’ancienne Allemagne de l’Est. Les Länder ont notamment la responsabilité de l’éducation, des affaires culturelles et de l’administration locale. De plus, cela fait longtemps que l’aide au développement économique est décentralisée en Allemagne. La plupart des Länder ont leurs propres programmes régionaux et disposent depuis les années soixante d’organismes de développement industriel.

23Les vingt-deux régions françaises ont été créées en 1955 mais elles ne disposent d’assemblées élues que depuis 1986. Les conseils régionaux jouent un rôle essentiel dans l’élaboration des plans de développement régionaux. Outre ce rôle de planification, ils interviennent de différentes façons pour stimuler la croissance économique. Ils ont la responsabilité de la formation professionnelle et de la formation permanente, le pouvoir de financer et de garantir des prêts, de fournir des sites industriels, de conseiller les entreprises. Certaines régions ont même installé des bureaux à l’étranger pour encourager les financements extérieurs.

24Il y a toujours eu un régionalisme fort en Italie : beaucoup des régions actuelles étaient d’ailleurs des Etats indépendants avant l’unification. La Constitution de 1948 prévoyait cinq régions dites « à statut spécial » et quatorze régions « ordinaires » (dont le nombre sera plus tard porté à quinze). Les cinq régions à statut spécial furent effectivement créées en 1948 mais les autres régions n’ont vu le jour qu’en 1970. En plus de compétences d’ordre social et culturel, les régions italiennes disposent de pouvoirs qui concernent essentiellement la politique de développement économique et d’aménagement du territoire et s’exercent dans les strictes limites des recommandations du gouvernement central.

25L’Espagne a mis en place un système de gouvernements régionaux au cours des vingt dernières années. En 1979, le Pays Basque et la Catalogne ont été les premiers à devenir des communautés autonomes inscrites dans la nouvelle Constitution de 1978. Quinze autres communautés autonomes ont été créées entre 1981 et 1983. Les régions espagnoles disposent de pouvoirs exclusifs étendus qui incluent notamment les affaires culturelles, les services sociaux, le logement, l’aménagement urbain et la protection de l’environnement. La politique de développement économique fait partie des domaines qui sont conjointement du ressort du gouvernement central et du gouvernement régional.

26La régionalisation de ces pays et d’autres pays membres de l’Union européenne s’est vue confortée et même renforcée par des décisions prises au niveau européen. La Commission européenne a cherché à accroître le rôle des gouvernements régionaux et locaux par la création et la mise en place d’une politique régionale européenne. La dernière grande réforme de cette politique prévoit une augmentation considérable des fonds structuraux destinée à atténuer les conséquences probables du marché unique sur les disparités de revenus et d’emploi. La tendance est donc à reporter le financement de projets individuels sur des programmes s’appuyant sur les plans de développement régionaux, lesquels, dans la plupart des pays de l’Union européenne, sont décidés par les régions. Pour défendre l’accroissement des compétences des gouvernements régionaux, on a surtout invoqué un argument qui fait écho à la théorie économique : une implication directe des autorités locales et régionales est gage d’une meilleure prise en compte des besoins locaux dans l’élaboration des plans de développement. D’autres considérations, plus pragmatiques, entrent aussi en ligne de compte. Des mesures, quelles qu’elles soient, prises avec l’assentiment des autorités régionales, ont toutes les chances d’avoir leur soutien au moment de leur mise en place. De plus, en orientant les fonds directement vers les autorités locales et régionales, la Commission cherche à s’assurer que les fonds européens viendront bien s’ajouter aux fonds nationaux.

  • 12 Haynes et al, « Regional Governance and Economic Development : Lessons from Fédéral States », dans (...)

27Il subsiste un certain nombre de barrières à la construction d’un cadre institutionnel régissant la participation des gouvernements régionaux dans la politique régionale de l’Union européenne. Certains des Etats membres n’ont pas de structures gouvernementales régionales. De plus, pour le moment, la Belgique et l’Allemagne sont les deux seuls pays à disposer d’un mécanisme officiel de participation des instances régionales au processus de prise de décision au sein de l’Union européenne.12 Par ailleurs, les plans de développement régional ne sont pas toujours établis par les régions elles-mêmes. Bon nombre d’Etats membres restent opposés à l’idée d’accorder davantage de pouvoirs aux régions. Quoi qu’il en soit, le sommet de Maastricht a renforcé le rôle des régions, en particulier par la création du Comité des régions, possible prémice de la fondation institutionnelle d’une future « Europe des régions ».

28Certaines leçons peuvent être tirées de l’expérience des autres pays européens. Dans la théorie, les pouvoirs économiques des gouvernements régionaux concernent principalement la fourniture de services et la politique de développement économique. Pourtant, malgré une décentralisation sensible en France, en Italie et en Espagne, le gouvernement central de ces trois pays exerce un important contrôle sur les activités économiques de l’administration décentralisée. Les instances régionales (et locales) sont grandement dépendantes des subventions du gouvernement central. De fait, les occasions de donner davantage d’autonomie fiscale aux régions n’ont pas toutes été exploitées. La clause autorisant les régions d’Italie à lever un supplément d’impôt sur le revenu n’a jamais été appliquée. Malgré toute la controverse autour de la variation du taux de base de l’impôt, la même chose pourrait bien se produire en Ecosse. Même en Allemagne, la décentralisation concerne davantage les dépenses que l’imposition.

29Les réformes française et italienne laissent penser qu’une décentralisation véritable peut demander du temps et des étapes successives. En Italie et en Espagne les mêmes pouvoirs n’ont pas été accordés aux différentes régions. Dans ces pays, la décentralisation n’a donc pas impliqué que toutes les régions avancent au même rythme et encore moins qu’elles soient forcément concernées par chaque étape du changement (même si, sauf en Italie, les dispositions prises initialement pour un petit nombre de régions, ont été généralisées ensuite au pays tout entier). Le Parlement écossais (et bien sûr l’assemblée galloise) peut donc parfaitement élaborer sa propre politique économique sans attendre la régionalisation de l’Angleterre.

Éléments de comparaison avec la situation précédente et l’indépendance

30À en croire la théorie, et l’expérience des autres pays européens, il semble donc que la création d’un Parlement écossais puisse avoir un impact positif sur l’économie ; certains doutes se font jour cependant, lorsque l’on établit une comparaison avec le statu quo précédent.

31La théorie apporte, certes, des arguments en faveur de la décentralisation des fonctions gouvernementales. Mais ces arguments plaident-ils pour une prise en charge de ces fonctions par un gouvernement régional ou pour une administration décentralisée du gouvernement central ? La réponse est loin d’être claire.

32On peut défendre l’idée que le processus démocratique est un moyen, même imparfait, de révéler les préférences des gens pour les biens et les services publics et que, par conséquent, plus qu’une structure administrative décentralisée, un gouvernement régional sera à même d’obtenir l’adhésion nécessaire à la poursuite du bien public, aussi incohérent et complexe soit-il. De plus, on peut penser qu’en ce qui concerne le développement économique d’une région, les préférences locales, la recherche d’un équilibre entre d’éventuelles demandes contradictoires d’accès aux ressources sont des éléments tout aussi déterminants que le repérage des possibilités de développement ; il apparaît donc légitime de confier ce rôle clé à une instance élue au suffrage direct.

33Ces arguments n’ont cependant guère de poids. En effet, il est difficile de croire que la création d’une assemblée élue va changer beaucoup de choses, du moins à court terme, surtout lorsque l’on considère l’arsenal des pouvoirs détenus par le Scottish Office avant la création du Parlement.

34Le Scottish Office a acquis de plus en plus de pouvoirs au fil des dernières années. Le comité de développement des Highlands et des îles (Highlands and Islands Development Board, HIDB) ainsi que l’agence du développement en Ecosse (Scottish Development Agency, SDA), créés en 1975, devaient tous deux rendre des comptes au Scottish Office. Un nouveau département de l’industrie a été créé au début des années soixante-dix pour s’occuper des responsabilités du Scottish Office dans le domaine du développement industriel et économique. La création en 1991 de Scottish Enterprise et de Highlands and Islands Enterprise a encore renforcé les pouvoirs du Scottish Office sur la politique de formation en Ecosse. De plus, au début des années quatre-vingt-dix, la supervision de l’enseignement supérieur est passée au Scottish Office avec la création du Scottish Higher Education Funding Council. Ainsi, même si aucune loi de dévolution n’a été votée par les conservateurs, ceux-ci ont introduit, de fait, une dévolution administrative considérable.

35Quelle différence apporterait l’indépendance ? De façon surprenante, la différence serait sans doute bien mince. Une Ecosse indépendante serait exposée aux mêmes contraintes écrasantes de la politique macro-économique qu’aujourd’hui. Ces contraintes pourraient être plus fortes encore pour peu que l’Ecosse indépendante ne cherche pas à entrer rapidement dans la zone euro, renonçant de ce fait à son pouvoir de fixer les taux d’intérêt, pouvoir que beaucoup considèrent d’ailleurs comme purement théorique.

36L’indépendance impliquerait la mise en place de nouveaux pouvoirs décisionnaires en Ecosse mais c’est déjà ce qui va se produire avec la création du Parlement décentralisé. Il y a cependant un domaine dans lequel l’indépendance serait plus intéressante que la dévolution, c’est celui de la représentation dans les forums de prise de décision de l’Union européenne.

  • 13 Lee C. H., Scotland and the United Kingdom, Manchester University Press, 1995.

37La grande différence qu’entraînerait l’indépendance, du moins à court terme, se situerait au niveau des finances publiques de l’Ecosse. Il est difficile d’en estimer l’impact avec précision ; il varierait en fonction de la nature de l’accord négocié entre l’Ecosse et le reste du Royaume-Uni, en particulier en ce qui concerne le partage des revenus du pétrole de la Mer du Nord et de la dette nationale britannique.13 S’il s’avère, comme nous l’avons évoqué précédemment, que l’Ecosse a un déficit structurel et si celui-ci était transféré à une Ecosse indépendante, le poids de ce déficit, actuellement financé par les régions plus riches du Royaume-Uni, devrait être supporté par les Ecossais.

Le financement des dépenses publiques en Écosse

38C’est sans doute en promouvant une économie plus dynamique et plus efficace que le nouveau Parlement trouvera son principal rôle économique. Néanmoins la façon dont il va financer les dépenses publiques garde toute son importance et reste au cœur du débat politique actuel.

39Mise à part la clause de variation du taux de base de l’impôt, le financement du Parlement écossais sera similaire au précédent système de financement des activités du Scottish Office, c’est-à-dire qu’il sera assuré par une subvention versée par le Trésor britannique. L’évolution de cette subvention (appelée « Scottish Block ») sera déterminée, comme précédemment, en fonction de l’évolution des dépenses consacrées à des programmes comparables en Angleterre et au Pays de Galles. Il y a peu encore, on utilisait la formule de Barnett selon laquelle pour chaque augmentation d’un montant de 85 livres des dépenses publiques en Angleterre, l’Ecosse recevait une subvention supplémentaire de 10 livres (5 pour le Pays de Galles). La formule de Barnett se fondait sur l’importance relative des populations recensées en 1976. Cette formule a été modifiée en 1992 et l’évolution des dépenses publiques en Écosse doit désormais être strictement proportionnelle à sa part dans la population britannique de 1991.

  • 14 Heald D. et Geaughan N., « The Fiscal Arrangements for Devolution », dans McCarthy J. et Newlands (...)

40La formule de Barnett a permis de dépolitiser la détermination des dépenses publiques en Écosse, alors même que les relations entre gouvernement central et collectivités locales étaient très politisées ces vingt dernières années. Cela ne veut évidemment pas dire que les discussions concernant la répartition des finances publiques entre les différentes parties constitutives du Royaume-Uni sont en passe de disparaître. Les dispositions prises pour le financement des travaux du Parlement écossais ne constituent pas un accord fiscal durable dans la mesure où la formule de Barnett n’est pas un mécanisme statutaire. Par conséquent, en l’absence d’un conseil territorial du trésor ou d’une nouvelle estimation des besoins au niveau du Royaume-Uni, le budget assigné au Parlement écossais reste politiquement très vulnérable. En tout cas, le Parlement écossais a peut-être moins à craindre que ne le pensent certains d’un examen approfondi de la répartition territoriale de dépenses publiques à l’échelle du Royaume-Uni : même si l’on attribue à l’Ecosse une part de dépenses publiques identifiables supérieure à la moyenne, sa part de dépenses publiques non identifiables est en revanche inférieure à la moyenne14.

41Le pouvoir du Parlement de faire varier le taux de base de l’impôt sur le revenu (dans la limite de 3 %) a suscité une énorme controverse. Certains ont soutenu l’idée qu’il était vital pour le Parlement écossais de pouvoir faire varier l’impôt afin qu’il soit possible de décider de façon autonome du niveau des dépenses publiques en Ecosse. Les avantages que dégagerait une réduction du taux de l’impôt sur le revenu ne sont pas évidents. En raison de la grande ouverture de l’économie écossaise, le Parlement ne pourrait pas stimuler la demande de façon significative par une diminution de l’impôt sur le revenu. Dans le cadre d’une politique sociale, il peut s’avérer utile de modifier les impôts mais si la seule mesure possible est la réduction du taux de base de l’impôt sur le revenu, l’incidence en est restreinte puisque les plus pauvres ne paient de toute façon pas cet impôt.

42La clause prévoyant des augmentations du taux de base de l’impôt sur le revenu semble avoir été motivée par la recherche d’une méthode administrative directe permettant d’apporter un revenu supplémentaire au Parlement écossais. Cette disposition sous-entend que les Ecossais préféreraient un ensemble impôts/dépenses publiques plus élevé que les autres habitants du Royaume-Uni. Lorsque la loi a été votée, l’augmentation maximale de 3 % aurait apporté un budget supplémentaire de 450 millions de livres par an. Au moment de l’élection du Parlement ce surplus atteignait 690 millions de livres, les tranches de l’impôt sur le revenu ayant été modifiées pour le budget 1999.

43Au cas où le Parlement utiliserait ses pouvoirs de faire varier l’impôt, un certain nombre de problèmes se poseraient. Les coûts administratifs pourraient être importants. La détermination du lieu de résidence des contribuables pourrait en particulier poser problème. Ces coûts administratifs seraient encourus immédiatement, même si une faible variation du taux est envisagée. On peut donc défendre l’idée que si cette possibilité était utilisée, il faudrait faire varier le taux au maximum, c’est-à-dire de 3 %. La proposition par le SNP de renoncer à la réduction générale du taux d’imposition d’1 % prévue dans le cadre du budget 1999 aurait entraîné une perte sur les deux tableaux. Le fait que l’impôt sur le revenu soit plus haut en Ecosse que dans le reste du Royaume-Uni aurait pu avoir des effets négatifs tout en apportant bien peu de revenus nets supplémentaires après déduction des coûts administratifs.

  • 15 Bennett R., « The Impact of Non-Domestic Rates on Profitability and Investment », Fiscal Studies, (...)

44Des taux d’impôts plus élevés pourraient aussi conduire à l’émigration des entreprises et des particuliers, même si ce risque a probablement été très exagéré. Il est extrêmement peu probable qu’une variation du taux de l’impôt sur le revenu provoque une émigration considérable. Des études menées sur une incidence tout à fait comparable, à savoir l’effet du niveau de la taxe professionnelle sur le choix d’implantation des entreprises, n’ont pas réussi à démontrer une véritable influence des différences, pourtant considérables, du niveau des taxes locales.15

45Un autre problème se pose encore : le Parlement écossais a certes le pouvoir de faire varier le taux de l’impôt sur le revenu (dans la limite des 3 %) mais le contrôle final du montant des recettes fiscales lui échappe, comme nous l’avons déjà indiqué précédemment. Ainsi la même augmentation du taux de base de l’impôt décidée en Écosse aurait aujourd’hui pour conséquence une augmentation des recettes bien plus importante que l’année dernière en raison d’une décision prise par le Chancelier de l’Échiquier britannique ; le contraire pourrait tout aussi bien se produire à l’avenir.

46Enfin la plus grande difficulté pourrait provenir de l’important décalage entre les attentes de la population et les modestes réalisations rendues possibles par ce surcroît de recettes. On a vu au cours de la campagne électorale, des groupements d’intérêts de tous bords expliquer tout ce qu’il serait possible de faire grâce à une augmentation des dépenses de quelques dizaines ou centaines de millions de livres.

Problèmes économiques en suspens

47Le Parlement écossais peut donc avoir un impact considérable sur la politique de développement industriel et économique, la formation, le développement de la technologie, la création d’entreprises et la propriété industrielle.

  • 16 Duff I., « Economic Development and the Scottish Constitutional Convention’s Blueprint for a Scott (...)

48L’Ecosse a depuis longtemps une politique de développement économique déterminée en Écosse par des institutions écossaises. On s’accorde à dire que, dans les années soixante-dix et quatre-vingt, les résultats du Highlands and Islands Development Board (HIDB) comme du Scottish Development Agency (SDA) étaient positifs. On aurait pu s’attendre à ce que l’efficacité de ces organismes soit encore accrue par leur restructuration en Highlands and Islands Enterprise (HIE) et Scottish Enterprise (SE). Le HIE et le SE ont pris en charge les fonctions de formation précédemment assurées en Ecosse par l’agence pour la formation (Training Agency) tandis que la décentralisation se poursuivait encore puisque les responsabilités du développement économique et de la formation étaient ensuite confiées aux Local Enterprise Companies (LEC) répartis sur l’ensemble du territoire écossais. Cependant, la création de ces derniers est peut-être la mesure décentralisatrice de trop ; en effet, elle empêche toute vision d’ensemble des problèmes de l’économie écossaise tandis qu’une multitude de problèmes de coordination ont fait leur apparition.16

  • 17 Fairley J. et Lloyd M.G., « Economic Development and Training : the Roles of Scottish Enterprise, (...)

49Il est donc possible que le Parlement écossais cherche à imposer aux Local Enterprise Companies des lignes stratégiques et politiques plus fermes. De plus, comme le remarquent Fairley et Lloyd17,

... les LEC, étant des sociétés, sont tenus de recruter deux tiers des membres de leurs conseils d’administration dans le secteur privé [...]. La nature très fermée des conseils d’administration des LEC pourrait bien les avoir coupés de l’expérience et du savoir-faire précieux des secteurs public et associatif.

50Le Parlement aurait tout intérêt à se pencher attentivement sur cet aspect des choses.

51Dans le cas où le réseau Scottish Enterprise/ Highlands and Islands Enterprise/ Local Enterprise Companies ne serait pas fondamentalement modifié, d’autres transformations pourraient être envisagées. Les attributions de Scottish Enterprise pourraient, par exemple, être étendues aux aspects sociaux du développement, ce qui est déjà le cas pour Highlands and Islands Enterprise. Ces deux organismes pourraient être chargés de consacrer davantage d’efforts à l’encouragement du partenariat entre collectivités locales, LEC, Scottish Homes, employeurs, syndicats et interlocuteurs locaux.

52Le Parlement écossais s’intéressera particulièrement à l’éducation et à l’acquisition des connaissances. Ses pouvoirs englobent tout le secteur éducatif officiel depuis les crèches jusqu’aux universités. Le Parlement aura aussi la possibilité d’améliorer la situation de la formation technologique. L’absence de véritable stratégie de formation soulève depuis longtemps le mécontentement des Ecossais. On a dit que la demande à court terme des employeurs pour tel ou tel profil avait été privilégiée au détriment des besoins à long terme de l’économie. Le Parlement pourrait aider les entreprises à comprendre qu’elles ont tout intérêt à disposer d’une force de travail bien formée. D’autres mesures, plus interventionnistes, pourraient aussi être envisagées comme par exemple la création d’un impôt formation payé par les employeurs.

53Le Scottish Office et Scottish Enterprise (ainsi que leur agence commune Locate in Scotland) ont déployé beaucoup d’efforts pour attirer des investissements étrangers en Ecosse mais le Parlement aura peut-être des priorités différentes. Les investissements étrangers entraînent des bénéfices considérables en terme d’apport de capitaux, de nouvelles technologies, de techniques de gestion et bien sûr d’emplois. Mais ils présentent aussi un certain nombre d’inconvénients. En particulier, le « syndrome de la filialisation » est en partie responsable des bas taux d’innovation enregistrés en Ecosse, de la faible représentation des secteurs de technologies de pointe et du peu de créations d’entreprises.

54Il ne serait ni réaliste ni souhaitable que le Parlement se fixe comme politique générale de limiter ou même de réduire la croissance de la participation étrangère dans l’industrie écossaise ; il pourrait cependant envisager un changement de priorité dans la politique de recherche des capitaux étrangers et notamment dans les questions soulevées lors d’entrevues entre les représentants de Locate in Scotland et les investisseurs potentiels. Au cours de ces discussions, il conviendrait de rechercher des engagements plus contraignants en ce qui concerne l’implantation des services d’encadrement et de recherche des sociétés, les transferts de technologie, la politique de recrutement, la politique commerciale des achats et des ventes. Le Parlement pourrait également représenter l’Ecosse de façon plus efficace à la Commission des monopoles et des fusions (Monopolies and Mergers Commission) et s’associer à des institutions financières pour renforcer la situation des entreprises écossaises et permettre à celles qui souhaitent maintenir leur indépendance de résister à des prises de contrôle extérieures.

55Les relations entre collectivités locales écossaises et Union européenne auront beaucoup d’importance. Les collectivités locales ont un rôle légitime à jouer pour encourager le développement économique et le Parlement devra faciliter leur tâche. Il devra, par ailleurs, s’assurer que les collectivités locales disposent des fonds nécessaires pour éviter qu’elles ne soient évincées du domaine du développement économique ou encore qu’elles ne soient tentées de s’en retirer d’elles-mêmes. Il serait également intéressant de favoriser des relations plus étroites entre collectivités locales et Local Enterprise Companies.

56Le partenariat avec l’Europe fonctionne déjà plutôt mieux en Écosse que dans beaucoup de régions anglaises où l’administration est moins cohésive. Le Parlement pourrait cependant renforcer encore ce partenariat. Il pourrait y associer certains acteurs sociaux, comme les syndicalistes, les membres des collectivités locales qui en ont souvent été exclus. Il pourrait également s’efforcer d’élargir les réseaux européens auxquels l’Ecosse participe, non seulement par l’intermédiaire des structures officielles de l’Union européenne mais aussi par l’intermédiaires de projets transnationaux et des nombreuses organisations informelles qui existent. Pour ce faire, il suffira dans la plupart des cas d’encourager et de soutenir les collectivités locales ou d’autres organisations qui appartiennent déjà à ces réseaux.

57La création du Parlement écossais aura sans aucun doute des conséquences positives sur le revenu net et la situation de l’emploi à Édimbourg ; il ne faudra cependant pas que cela se fasse aux dépens d’autres régions d’Ecosse. La région d’Edimbourg étant déjà, comme nous l’avons vu précédemment, l’une des plus prospères d’Écosse, il faudrait chercher à mieux répartir ces avantages. Il serait, par exemple, possible, et cette possibilité a été mentionnée plusieurs fois dans le courant de la campagne électorale, d’implanter un certain nombre de postes et de services administratifs ailleurs qu’à Edimbourg.

58Enfin, il ne faudra pas négliger la forme, qui a son importance au même titre que le contenu de la politique. Le Parlement écossais devra chercher à assurer une aussi grande transparence que possible du processus d’élaboration de la politique économique afin que tous les organismes impliqués dans le développement économique, y compris le Parlement lui-même, soient à même de répondre de toutes leurs actions. Il faudra encourager le partenariat entre les différents acteurs. Des ressources suffisantes devront être allouées au processus d’élaboration de la politique : le Parlement pourrait considérablement améliorer la qualité du processus décisionnaire en consacrant des sommes relativement modestes à la collecte de données fiables sur la structure et les performances de l’économie écossaise.

59Certaines de ces idées ont déjà été reprises dans les premières semaines d’entrée en fonction du Parlement. Le programme conjoint des travaillistes et des libéraux-démocrates, Partnership for Scotland, insiste sur les investissements nécessaires dans les domaines de l’éducation, du développement et des technologies nouvelles, de l’aide à l’innovation et au développement des entreprises. Des mesures ont été proposées pour augmenter le nombre des apprentissages, faciliter la création d’entreprise et promouvoir la commercialisation du savoir-faire scientifique de l’Ecosse. De même, la création d’un « Ministère de l’entreprise et de la formation sur toute la vie » qui chapeaute l’éducation, la formation, l’industrie, le commerce et les investissements étrangers est une démarche assez encourageante, d’autant que ce ministère a été placé sous la houlette d’un personnage d’envergure, le travailliste Henry McLeish.

60La mise en place du Parlement écossais peut entraîner une meilleure gestion de l’économie écossaise. La théorie économique comme l’expérience d’autres pays européens nous montrent que des gains sont tout à fait possibles en la matière. Il est cependant important de rappeler que le Scottish Office avait déjà de grandes responsabilités dans le domaine du développement économique et que la création d’une assemblée élue n’apportera peut-être pas un grand changement, du moins dans un premier temps.

61Même si certains ont crié haut et fort qu’il était vital pour le Parlement d’avoir des pouvoirs fiscaux, ces pouvoirs ne devront pas masquer les véritables enjeux : comment les recettes existantes seront-elles utilisées ? Quelle sera la politique économique poursuivie dans le cadre des budgets existants ? L’adoption par le Parlement d’une politique économique appropriée peut permettre une augmentation du taux de croissance de l’économie, un accès plus rapide aux nouvelles technologies, une meilleure formation professionnelle et un meilleur taux de création d’entreprise. Tout cela dépend de la capacité du Parlement à encourager les réseaux de coopération à l’intérieur de l’Ecosse et à prouver sa crédibilité.

62Les travaillistes et les libéraux-démocrates ont été critiqués par certains pour le manque d’audace de leur programme d’action pour la première législature. Pourtant, même si le reproche est peut-être fondé dans d’autres domaines, on ne pouvait pas s’attendre à beaucoup de nouveauté dans les affaires économiques, compte tenu de la composition de l’administration et des politiques menées par le passé. Il est possible que le Parlement écossais parvienne à résoudre les problèmes de l’économie écossaise mais cela sera sans aucun doute un travail de longue haleine.

Notes

1 Gudgin G., « Prosperity and Growth in UK Régions », Local Economy, 11(1), 1996, p. 7-26.

2 Storie G. et Home J., « Economic Review », Scottish Economic Bulletin, no ; 8, 1999, p.5-22.

3 Brooksbank D. et Pickernell D., « Regional Competitiveness Indicators », Local Economy, 13(4), 1999, p. 310-326.

4 Keeble D. et Walker S., « New Firms, Small Firms and Dead Firms », Regional Studies, 28(4), 1994, p. 411-428.

5 Campbell A. et MacDonald D., « Small and Medium Sized Enterprises in Scodand », Scottish Economic Bulletin, no 58, 1999, p. 33-41.

6 Mair C. et McAteer M., « Scotching the Myth : Analysing the Relations between a Scottish Parliament and Westminster », Scottish Affairs, no 19), 1997, p. 4.

7 King D., Fiscal Tiers : The Economies of Multi Level Government, George Allen et Unwin, 1984.

8 Helm D. et Smith S., « The Decentralised State : the Economic Borders of Local Government », dans Helm D. (éd.), The Economic Borders of the State, Oxford University Press, 1989, p.275-296.

9 Bennett R., « Decentralisation and Local Economic Development », dans Bennett R. (éd.), Decentralisation, Governments and Markets, Clarendon Press, 1990, p. 221.

10 Begg I., Lansbury M. et Mayes D., « The Case for Decentralised Indutry Policy », dans Cheshire P. et Gordon I. (éd.), Territorial Competition in an Integrating Europe, Avebury, 1995, p. 179-205.

11 Newlands D., « A “Europe of the Regions” ? The Economic Functions of Regional Government in the European Community », Current Politics and Economies of Europe, 2(3), 1992, p. 187-202 et « The Economic Role of Regional Governments in the European Community », dans Hardy S. et al. (éd.), An Enlarged Europe : Regions in the Competition ?, Jessica Kingsley Publishing, 1995, p. 70-80.

12 Haynes et al, « Regional Governance and Economic Development : Lessons from Fédéral States », dans Danson M. (éd.), Regional Governance and Economic Development, Pion, 1991, p. 68-84.

13 Lee C. H., Scotland and the United Kingdom, Manchester University Press, 1995.

14 Heald D. et Geaughan N., « The Fiscal Arrangements for Devolution », dans McCarthy J. et Newlands D. (éd.), Goveming Scotland : Problems and Prospects, Ashgate, 1999. P. 49-67.

15 Bennett R., « The Impact of Non-Domestic Rates on Profitability and Investment », Fiscal Studies, 17(1), 1996, p. 34-50.

16 Duff I., « Economic Development and the Scottish Constitutional Convention’s Blueprint for a Scottish Parliament », The Scottish Council for Development and lndustry, 1997.

17 Fairley J. et Lloyd M.G., « Economic Development and Training : the Roles of Scottish Enterprise, Highlands and Islands Enterprise and the Local Enterprise Companies », Scottish Affaire, no 12, 1995, p. 67.

Auteur

Université d’Aberdeen, Écosse

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