Chapitre 4
Bioénergie avec captage et stockage du carbone. Principes légaux existants et émergents
p. 171-194
Résumé
L’Accord de Paris a été largement reçu comme une reconnaissance implicite de la nécessité d’un déploiement à grande échelle de technologies à émissions négatives, notamment de la bioénergie avec captage et stockage du carbone (BECCS) en vue de l’atténuation du changement climatique. Or, le déploiement à grande échelle de la BECCS soulèverait de graves questions d’impact social et environnemental, de sécurité du transport et de durabilité du stockage, ainsi que sur des thèmes plus généraux comme le partage des coûts, la répartition des charges et les responsabilités sur le plan international. Ce chapitre identifie les principes existants et émergents dans le droit international général qui intéressent la BECCS et évoque la nécessité et l’opportunité de développements à venir.
Entrées d’index
Mots-clés : bioénergie avec captage et stockage du carbone, principes de droit environnemental international, principe de précaution, répartition des charges, droits humains, coopération
Texte intégral
Introduction
1Le concept de géo-ingénierie recouvre des idées très différentes. Les techniques conçues pour gérer et refléter les radiations solaires sont assurément à laisser de côté compte tenu de l’ampleur et de l’imprévisibilité de leurs conséquences non voulues, à moins que notre échec à atténuer le changement climatique ne déclenche le scénario catastrophe d’un dérapage complet. D’autres idées, pouvant se décrire tantôt comme relevant de la géo-ingénierie, tantôt comme de l’atténuation du changement climatique, sont moins dangereuses et devraient être envisagées sérieusement dans le cadre d’une large palette d’outils de lutte contre le changement climatique. La bioénergie avec captage et stockage du carbone (BECCS) en est peut-être le meilleur exemple.
2La BECCS consiste fondamentalement à cultiver de la biomasse (des arbres par exemple) et à la brûler pour produire de l’énergie, tout en captant le dioxyde de carbone (CO2) produit par la combustion et en le stockant en permanence dans des réservoirs artificiels – le plus probablement des formations géologiques profondes. En tant que telle, la BECCS apparaît actuellement comme l’option à grande échelle la plus réaliste pour l’extraction de carbone avec stockage dans des réservoirs artificiels (Clarke et coll., 2014 ; voir aussi Rodelj, Shindell & Jiang, 2018, p. 93-121). Faire appel à la photosynthèse pour le captage initial du dioxyde de carbone évite les coûts prohibitifs et la consommation d’énergie associés au captage direct dans l’air – du moins dans son état de développement actuel (Wilcox, Psarras & Liguori, 2017 ; voir aussi San-Pérez, Murdock, Didas & Jones, 2016). Dans cette mesure, la BECCS s’apparente aux politiques d’atténuation plus traditionnelles qui visent à préserver, restaurer ou étendre les forêts afin d’extraire le dioxyde de carbone dans l’air. Mais la foresterie présente des limitations importantes dans un contexte de concurrence mondiale croissante pour l’utilisation des terres, notamment parce que les forêts doivent être entretenues sur le long terme comme réservoir de dioxyde de carbone (Krause et coll., 2018). Au contraire des politiques traditionnelles en matière de foresterie, la BECCS est un processus par lequel le dioxyde de carbone capté par une forêt est ensuite entreposé dans de profonds réservoirs géologiques souterrains, ce qui libère le terrain pour d’autres usages – ou pour un autre cycle d’extraction du dioxyde de carbone (Bui et coll., 2018). D’autres options de stockage, comme l’injection de dioxyde de carbone dans les eaux océaniques, sont largement rejetées en raison de leur impact environnemental probable1.
3La pertinence de la BECCS comme outil d’atténuation du changement climatique est de plus en plus reconnue par la littérature scientifique (pour une recension de la littérature scientifique, voir Kemper, 2015) ainsi que dans les négociations internationales. En adoptant l’objectif d’un « équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre au cours de la deuxième moitié de ce siècle2 », les Parties à l’Accord de Paris pointaient la nécessité de vastes puits à carbone pour équilibrer toute émission de gaz à effet de serre restante. L’objectif de maintenir l’augmentation de la température moyenne mondiale « nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels » avec des efforts tendant à 1,5 °C, n’est guère atteignable sans recourir à certaines technologies à émissions négatives (NETs), dont l’extraction du dioxyde de carbone dans le secteur de l’agriculture, de la foresterie et d’autres utilisations des terres (AFOLU) et, dans la mesure du possible, la BECCS (Allen et coll., 2018, p. 3-16). Comme le note le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) dans son rapport sur le réchauffement climatique à 1,5 °C, la BECCS devient pratiquement indispensable à l’accomplissement de l’objectif de l’Accord de Paris sur l’atténuation du changement climatique faute de « réductions significatives des émissions à court terme et mesures pour abaisser la demande en énergie et en terres » (Allen et coll., 2018, p. 19 ; voir aussi Lehtveer, 2018 ; PNUE, 2018).
4Sans aucun doute, la mise en œuvre de la BECCS à grande échelle suscite de nombreuses préoccupations. Premièrement, comme pour toute technique de géo-ingénierie, le recours aux technologies à émissions négatives pourrait faire perdre de vue l’urgence de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans un premier temps. La BECCS doit être pensée comme complément à la réduction des émissions et non comme substitut, le coût de l’évitement des émissions de dioxyde de carbone étant souvent bien inférieur à celui de son extraction a posteriori. Deuxièmement et plus spécifiquement, des questions se posent quant à la faisabilité du déploiement des BECCS à une cadence et à une échelle suffisantes pour obtenir une extraction effective du dioxyde de carbone de manière à vraiment faire une différence au niveau mondial, malgré les possibles obstacles technologiques, fonciers, financiers ou économiques, ainsi que les préoccupations sociales et écologiques (Clarke et coll., 2014, p. 433-485).
5Une concurrence dans l’utilisation de terres est notamment possible entre la production de biomasse pour bioénergie et la production alimentaire (Tilman et coll., 2009 ; voir aussi Manning, Taylor & Hanley, 2015 ; Kline et coll., 2017). Des dégâts environnementaux pourraient découler du recours à la monoculture sur de grandes zones de terre, d’émissions d’agents polluants au cours de la combustion de biomasse, ou de fuites de dioxyde de carbone durant le transport et le stockage. Et, si la BECCS est effectivement déployée à grande échelle, des questions concernant la distribution des coûts économiques de telles activités ainsi que leurs impacts sociaux et environnementaux se poseront inévitablement.
6Ce chapitre présente une vue d’ensemble du droit international applicable à la BECCS. L’entreprise peut sembler une gageure. Il n’existe à ce jour aucune règle spéciale, comme des dispositions dans les traités ou une décision de la Conférence des Parties (COP), traitant la BECCS de façon tant soit peu exhaustive. Tout au plus certains développements juridiques portent-ils sur des aspects particuliers de la BECCS – comme la réglementation des projets de mécanisme de développement propre (MDP) et REDD+3,4 et les garanties sociales et environnementales adoptées par les bailleurs de fonds internationaux5. Cependant, le postulat de ce chapitre est que, malgré le manque de règles spéciales, quelques principes généraux apportent au moins des points de départ pour la réglementation de la BECCS. Le chapitre se penchera donc sur le droit international général, notamment dans les domaines de la protection des droits humains et environnementaux, et la pratique des États dans sa mise en œuvre dans le cadre des activités liées à la BECCS.
7Les parties qui suivent traitent d’aspects particuliers du droit international général, à savoir la protection de l’environnement (voir la section « Interdiction des atteintes à l’environnement ») et les droits humains (voir la section « Protection des droits humains »), avant d’aborder l’application du principe de coopération et de partage des charges (voir la section « Coopération et répartition des charges »).
Interdiction des atteintes à l’environnement
8Les États ont diverses obligations en droit international général dans le cadre de la protection de l’environnement, notamment en dehors de leur propre juridiction (Hanqin, 2009). Ils doivent s’assurer préalablement que les activités menées sur leur territoire ou sous leur juridiction ne provoquent pas de graves atteintes à l’environnement au niveau transfrontalier6. Ce principe, généralement reconnu dans les affaires d’atteintes transfrontalières directes7, s’applique à tous les domaines au-delà de la juridiction nationale8 et a fortiori aux atteintes à l’environnement mondial, bien que de nature diffuse, comme le changement climatique (Mayer, 2018a, p. 266). Cette obligation de diligence raisonnable impose aux États de faire tout le raisonnable, mais pas nécessairement de garantir qu’aucune atteinte n’aura lieu (Mayer, 2018b). Un corollaire de cette obligation est le principe de précaution, en vertu duquel, « en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement9 ». Un autre corollaire est l’obligation pour les États de mener une étude d’impact sur l’environnement (EIE) si un projet est susceptible de causer un préjudice environnemental transfrontalier10 – ou mondial a fortiori (Mayer, 2019)11.
9La prohibition des préjudices environnementaux entretient des liens avec la BECCS à deux titres (Amos, 2016, p. 191-192). D’une part, la BECCS peut représenter une façon parmi d’autres pour les États de s’acquitter de leur obligation de réduire les dommages causés à l’environnement mondial par les émissions de GES. La BECCS peut donc se justifier si et pour autant qu’elle contribue efficacement à la lutte contre le changement climatique. Cela pose question, par exemple, sur l’impact sur les émissions nettes de GES du processus de conversion de terres (comme des forêts tropicales) en vue de les consacrer à la production industrielle de biomasse pour bioénergie, ou encore sur le risque d’émissions fugitives de dioxyde de carbone pendant le transport et le stockage (Shortall, 2013 ; voir aussi Torvanger, 2019). Lorsque le dioxyde de carbone est stocké dans une formation géologique profonde, une surveillance attentive est essentielle pour prévenir une fuite, cette surveillance devant éventuellement durer une trentaine d’années (Haszeldine, 2009, p. 1647 ; voir aussi Rackley, 2017, p. 489-516). Le stockage dans un gisement géologique sous les grands fonds marins pourrait apporter un niveau de sécurité supplémentaire pour ce qui est de l’environnement mondial, puisqu’en cas de fuite le dioxyde de carbone y restera piégé par la pression sous-marine ; cependant, un stockage en dehors de la juridiction territoriale exclusive d’un État peut soulever des questions juridiques.
10D’autre part, la BECCS peut aussi être source de préjudice environnemental aux implications potentiellement transfrontalières. Une génération de biomasse à grande échelle dans le souci d’un rendement optimal passera vraisemblablement par le recours à une seule ou à quelques espèces végétales, dont le déploiement à grande échelle pourrait être lourd de conséquences pour la diversité biologique. La mise en œuvre d’immenses quantités d’eau douce et d’engrais pourrait polluer le sol et l’eau, induisant par exemple des risques accrus d’eutrophisation côtière (Bonsch et coll., 2014 ; voir aussi Séférian, Rocher, Guivarch & Colin, 2018 ; Bodirsky et coll., 2014 ; Stoy et coll., 2018 ; Hallgren et coll., 2013). La conversion de grandes étendues de terres pourrait entraîner d’importants changements dans l’albédo et l’évapotranspiration, et ainsi affecter les conditions climatiques locales, régionales, voire mondiales (Bonan, 2008 ; voir aussi Lee et coll., 2011 ; Pitman et coll., 2009 ; Bright, Cherubini & Strømman, 2012). La sélection d’espèces spécifiques pourrait avoir d’autres impacts environnementaux : ainsi la culture du peuplier entraînerait une pollution à l’ozone au niveau du sol (Ashworth et coll., 2015). Les Parties à la Convention sur la diversité biologique ont maintes fois fait état de leur inquiétude quant aux éventuels impacts de la géo-ingénierie12. D’autres préoccupations environnementales concernent les impacts potentiels du transport de biomasse et de dioxyde de carbone, ainsi que ceux d’éventuels rejets de sous-produits non-CO2 de la combustion de biomasse13.
11Dans l’ensemble, le fait que la BECCS respecte ou non l’obligation pour l’État de protéger l’environnement dépend des modalités de mise en œuvre de chaque activité. La réalisation d’une étude environnementale stratégique ou d’une étude d’impact environnemental doit être l’occasion pour les autorités nationales de bien cerner les conséquences de certains projets à grande échelle dans un contexte écologique spécifique. De même, il incombe assurément aux États de tirer parti de l’expérience et des conclusions des uns et des autres au moment de concevoir un projet de BECCS au sein de leur juridiction. Il faut également prendre en compte les bonnes pratiques émergentes dans le monde, notamment dans les modalités de mise en œuvre d’activités d’atténuation pertinentes arrêtées par les États pour la mise en œuvre de traités climatiques ou pour le fonctionnement d’agences de financement. La dissémination des bonnes pratiques et des débats peut aider les États à tirer le meilleur parti de la BECCS tout en en limitant des inconvénients.
Protection des droits humains
12Les États ont aussi l’obligation de respecter, protéger et faire respecter les droits humains en vertu de traités ratifiés par l’immense majorité d’entre eux et, peut-on ajouter, le droit international coutumier (Meron, 1989 ; voir aussi Lillich, 1995). Notamment, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels reconnaît à tous les droits à une « nourriture suffisante14 », tandis que l’Assemblée générale des Nations unies (ONU) mettait en évidence « le droit inaliénable d’être libéré de la faim et de la malnutrition15 » et d’avoir « accès à une nourriture saine et nutritive16 ». Dans l’interprétation du Conseil de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), ce droit implique que les États « prennent des mesures visant à promouvoir et protéger la sécurité de jouissance des droits fonciers17 ». De même, le droit à la propriété a été reconnu dans la Déclaration universelle des droits de l’homme18, encore qu’il n’ait pas été systématiquement inscrit dans les traités relatifs aux droits humains19. Il est généralement admis que les limitations au droit à la propriété sont permises uniquement en vertu de la loi, dans l’intérêt public et moyennant indemnisation. Dans le même ordre d’idée, la Déclaration des droits des peuples autochtones suggère qu’« aucune réinstallation ne peut avoir lieu sans le consentement préalable – donné librement et en connaissance de cause – des peuples autochtones concernés et un Accord sur une indemnisation juste et équitable et, lorsque cela est possible, la faculté de retour20 ». Les agences internationales de financement ont adopté des politiques de sauvegarde pour faire en sorte que les projets de développement n’empiètent pas de façon disproportionnée sur les droits des communautés locales et des peuples autochtones, notamment en matière de réinstallation non volontaire21.
13Là encore existent des relations ambivalentes entre la BECCS et l’obligation pour les États de protéger les droits humains. D’une part, dès lors que les impacts du changement climatique affectent la jouissance des droits humains (HCDC, 2015), la BECCS peut se voir comme une façon pour les États de protéger les droits humains par l’atténuation du changement climatique. D’autre part, cependant, les activités de BECCS (comme d’autres actions d’atténuation) peuvent avoir d’importantes retombées sur la jouissance de certains droits, dont celui à l’alimentation et à l’eau, le droit à la propriété et les droits des peuples autochtones.
14Les inquiétudes quant aux impacts de la BECCS sur les droits humains n’ont que partiellement trait à l’utilisation des terres et de l’eau pour la génération de biomasse. L’usage concomitant de terres arables dans ce but, notamment, pourrait entraver la production alimentaire, ce qui compliquerait les efforts afin de garantir l’approvisionnement universel d’une alimentation de qualité (Dooley & Kartha, 2018). De même, l’utilisation d’eau douce pour la production de biomasse pourrait entrer en concurrence avec d’autres usages (une préoccupation des droits humains qui s’entrecoupe avec les préoccupations environnementales citées précédemment). D’autres préoccupations de droits humains pourront se rapporter plus spécifiquement à la protection de la propriété foncière, considérée en tant que telle ou comme instrument pour la réalisation du droit à l’alimentation dans les économies de subsistance. L’expérience acquise dans la promotion des biocarburants a révélé le risque que les incitations économiques en faveur de la production de biomasse favorisent l’appropriation de terres dans les pays où la jouissance des terres est mal protégée (Arevalo et coll., 2014). L’appropriation de terres ou la diversion de ressources en eau douce peut aussi affecter les peuples autochtones de plusieurs manières. Autre sujet de préoccupation potentiel, le transport et le stockage du dioxyde de carbone, notamment les risques de fuite accidentelle pouvant asphyxier les populations exposées (Witkowski, Rusin, Majkut, Rulik & Stolecka, 2015).
15En fin de compte, la conformité des projets BECCS de l’État à son obligation de protection des droits humains dépend des modalités de ces projets. Le préambule à l’Accord de Paris réaffirme le fait que les États doivent respecter leur obligation de protéger les droits humains dans leurs actions afin de lutter contre le changement climatique22. Des décisions ont été adoptées pour agir sur des préoccupations plus spécifiques en matière d’atténuation sur le plan de la foresterie. Ainsi, les activités dans le cadre de projets de boisement et de reboisement proposées pour le mécanisme pour un développement propre (MDP) doivent reposer sur l’analyse de leurs impacts socio-économiques « notamment sur les peuples autochtones, la jouissance des terres, l’emploi local, la production alimentaire, les sites culturels et religieux et l’accès au bois de chauffe et à d’autres produits sylvicoles23 », et doivent s’accompagner d’une « description de mesures planifiées de suivi et de correction contre les impacts importants24 ». De même, les projets REDD+ doivent notamment « être mis en œuvre dans le contexte du développement durable et de la réduction de la pauvreté25 » et « compte tenu des obligations internationales pertinentes », notamment en ce qui concerne les droits des peuples autochtones26. L’étude empirique conduite par Sébastien Jodoin (2017) concernant la mise en œuvre d’activités REDD+ en Indonésie et en Tanzanie suggère que ces projets peuvent aller de pair avec un affaiblissement des normes des droits humains dans les pays bénéficiaires et ce, en dépit des « politiques de sauvegarde » imposées par diverses agences de financement et de la vigilance de la société civile.
Coopération et répartition des charges
16Outre les obligations de prévenir les préjudices environnementaux transfrontaliers et de protéger les droits humains, la plupart des États ont accepté un devoir général de coopération internationale27 applicable pour la protection à la fois des droits humains28 et de l’environnement29. Notamment, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a reconnu que « de par son caractère mondial, le changement climatique appelle la coopération la plus large possible de tous les pays30 ». En ce sens, les États ont convenu de divers moyens d’action coopérative, sous forme en particulier de soutien financier31, de transfert de technologie32 et de développement des capacités33, ainsi que du transfert international des résultats d’atténuation34, parallèlement aux politiques et mesures strictement domestiques d’atténuation du changement climatique. La coopération doit être guidée par le principe de responsabilités et de capacités communes mais différenciées, les États développés s’en trouvant à l’initiative35.
17Par ailleurs, les États ont aussi réaffirmé « que le principe de la souveraineté des États [devait] présider à la coopération internationale destinée à faire face aux changements climatiques36 » et que l’action climatique devait être menée par les pays37, ce qui reflète ainsi la nature volontaire de toute forme de coopération38. Ils ont par exemple souligné que l’action d’atténuation dans le secteur forestier devait être entreprise « en accord avec les priorités, objectifs, circonstances et capacités de développement nationaux39 ». Ainsi, tandis que chaque État a l’obligation de coopérer à l’atténuation du changement climatique, aucun ne semble avoir l’obligation d’opter pour une politique ou une mesure spécifique.
18Si la BECCS est soutenue par l’utilisation de résultats d’atténuation transférés au niveau international (par exemple dans le cadre de l’article 6 de l’Accord de Paris), le risque existe que ses impacts environnementaux et sociaux frappent de manière disproportionnée les pays en développement. En effet, les coûts des terres et de la main-d’œuvre y sont souvent inférieurs et les normes environnementales et sociales généralement moins strictes que dans les pays riches. Ainsi, comme le note le GIEC, « les modèles prédisent universellement que la majorité de l’offre de biomasse pour la production de bioénergie et de la consommation de bioénergie se trouvera dans les économies en développement et en transition » (Clarke et coll., 2014, p. 448 ; voir aussi Rose et coll., 2014 ; Peters & Geden, 2017). Certains projets BECCS peuvent tirer parti du financement international aux fins du transfert international des résultats d’atténuation, tandis que d’autres viseront simplement à équilibrer les émissions de GES intérieures. Bien que ces projets induisent d’importants transferts financiers internationaux ou intérieurs, il n’est pas avéré que ceux-ci profitent véritablement aux segments les plus pauvres des populations, qui pourraient bien être les plus durement touchées par les impacts sociaux et environnementaux d’activités de BECCS à grande échelle. Une littérature bien établie sur la théorie de la « malédiction des ressources » montre que les pays riches en ressources naturelles peuvent ne pas en tirer profit, notamment faute d’institutions solides, les revenus profitant uniquement à une petite élite gouvernante (Sachs & Warner, 2001 ; voir aussi Mehlum, Meone & Torvik, 2006).
19La faiblesse des institutions dans les pays en développement signifie qu’un déploiement mondial de la BECCS induirait probablement une distribution inéquitable des coûts et des impacts au détriment des pays en développement. L’utilisation des terres, la dégradation écologique et l’accaparement des terres, entre autres, toucheront bien plus probablement les populations des pays en développement que celles des pays développés. Des mesures de sauvegarde ne pourront répondre à cette préoccupation que si les institutions nationales ou internationales chargées de leur application sont fiables ; or ces institutions seront peut-être plus soucieuses de promouvoir la BECCS que de protéger les parties prenantes locales. Le contrôle public et un pouvoir judiciaire indépendant pourraient jouer un rôle dans certains pays, mais pas dans tous. Le soutien financier international à la BECCS emprunterait naturellement la voie de la facilité, menant vers les pays dont les institutions sont les moins à même de protéger les droits humains des parties prenantes et l’environnement.
Au-delà des principes existants
20Les principes de droit international général évoqués plus haut sont de bonnes amorces pour se demander comment mettre en œuvre la BECCS. Les droits environnementaux et humains internationaux constituent d’importantes bases pour légiférer au niveau national à propos des projets BECCS. Se pose la question des éventuels impacts environnementaux, possiblement transfrontaliers, ainsi que celle des implications pour les droits humains des activités associées ; mais ces questions pourraient en principe être traitées par les autorités nationales. Tout au plus un forum officiel pour échanger les expériences et répertorier les bonnes pratiques pourrait-il aider les États à découvrir comment résoudre efficacement des préoccupations communes.
21En revanche, la question de la coopération et du partage des charges ne peut incomber aux seules autorités nationales. Il est probable que les projets, à la faveur des coûts inférieurs, voient principalement le jour dans les pays en développement. La théorie de la malédiction des ressources suggère que les États aux institutions faibles ne profitent pas de la rente de l’exploitation des ressources naturelles ; cette rente tend au contraire à installer la corruption et à entraver le développement national (Sachs & Warner, 2001). Les autorités internationales et nationales disposées à investir lourdement dans des projets de BECCS pourront ne pas se montrer trop regardantes si ces projets affectent les droits des parties prenantes locales ou ont des impacts disproportionnés sur l’environnement. Cela entraverait de fait la mise en œuvre nationale du droit international général en matière d’environnement et de droits humains. La BECCS représenterait alors un impact disproportionné pour les pays en développement et leurs populations. Ce résultat irait à l’encontre du principe de responsabilités communes mais différenciées compte tenu des capacités respectives40 et de la notion d’équité41, ainsi que de la reconnaissance (à demi-mot) de la responsabilité historique des pays développés dans les émissions de gaz à effet de serre42. Cette question du partage des charges justifie le développement d’une gouvernance internationale. Les pays riches qui soutiennent la mise en œuvre de projets au coût le plus bas dans le monde en développement ne doivent pas fermer les yeux si les parties prenantes locales en pâtissent.
22Des mesures sont donc nécessaires pour éviter qu’un éventuel déploiement à grande échelle de la BECCS se fasse au détriment des pays en développement, déjà touchés au premier chef par le changement climatique et simultanément les moins responsables de celui-ci. Un traité sur la BECCS pourrait s’envisager à long terme, mais nécessiterait l’appui politique ferme d’un grand nombre d’États. Plus réaliste dans un premier temps serait le développement d’interprétations faisant autorité à propos du droit existant, dont les principes évoqués plus haut, avec des développements institutionnels promouvant notamment le respect des principes de partage des charges. Une décision de la COP à la CCNUCC ou de la Réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA) favoriserait sans doute la cohérence avec les principes de droit international général dans les projets de BECCS. Certaines règles pertinentes pourraient être développées par l’organe de surveillance actuellement envisagé pour mettre en œuvre le mécanisme de l’article 6 de l’Accord de Paris pour le transfert international de résultats d’atténuation43 (Honegger & Reiner, 2018).
23Ces règles devraient valoir pour les projets BECCS, que ceux-ci soient mis en œuvre dans un contexte purement intérieur, par exemple dans le cadre de mesures intérieures que l’État doit prendre pour réaliser sa contribution déterminée au niveau national (NDC)44 ou pour le transfert international de résultats d’atténuation. Celui‑ci en lien avec la BECCS doit être autorisé car essentiel pour assurer la coopération entre pays selon les capacités financières, les capacités de production de biomasse et les capacités de stockage du dioxyde de carbone. Cependant, les pays développés disposant de capacités financières supérieures doivent être encouragés à mettre en œuvre des activités de production de biomasse et de stockage de dioxyde de carbone sur leur territoire afin de développer les technologies pertinentes, de sensibiliser leurs citoyens et de promouvoir une juste distribution des conséquences non voulues de ces projets.
24Ces règles doivent tout d’abord garantir l’intégrité des émissions négatives résultant des projets de BECCS, au moyen de méthodologies et de processus de vérification bien étayés. Réaliser la comptabilité des émissions négatives nettes issues de la BECCS ne sera sans doute pas des plus simples, étant donné que ces projets font intervenir des émissions positives à différents stades ; la difficulté d’estimer celles issues de l’utilisation des terres, notamment, est bien connue (Tubiello et coll., 2015). L’expérience du mécanisme de développement propre (MDP) et de l’application conjointe (AC) dans le cadre du Protocole de Kyoto montre que des failles méthodologiques rapidement exploitées par des acteurs économiques peu scrupuleux peuvent notablement réduire l’intégrité du transfert international de résultats d’atténuation (Erickson et coll., 2014 ; voir aussi Schneider & Kollmuss, 2015). Pour rendre compte de ces inévitables problèmes méthodologiques, il importe qu’un taux d’actualisation soit appliqué lorsqu’un État fait rapport de résultats d’atténuation transférés au niveau international pour l’accomplissement de sa contribution déterminée au niveau national45.
25Ces règles doivent aussi contenir des politiques de sauvegarde (ou y renvoyer) destinées à faire en sorte que les activités de BECCS ne soient pas mises en œuvre au détriment de parties prenantes locales disposant elles-mêmes de peu de puissance politique. Ces politiques doivent entre autres assurer que les projets ne comportent aucune mesure d’expropriation sans indemnité, que le principe de consentement libre, préalable et éclairé soit respecté si des populations autochtones sont déplacées et, plus généralement, que toutes les mesures raisonnables soient mises en œuvre pour atténuer les impacts négatifs sur les droits humains et l’environnement. Plus spécifiquement, ces politiques de sauvegarde doivent assurer que les revenus issus des émissions négatives aillent aux parties prenantes affectées par les retombées indésirables que les activités de BECCS engendreront inévitablement.
26Des dispositions institutionnelles doivent aussi être prises pour veiller au respect de ces règles. À l’heure actuelle, les Parties à la CCNUCC et à l’Accord de Paris sont les premières responsables d’établir un système efficace de suivi, de déclaration et de vérification des émissions de gaz à effet de serre à l’échelon national46. Un examen international a posteriori par des experts techniques47 ne contribue politiquement que peu au respect des règles. Ce régime ne suffira peut-être pas à éviter la mise en œuvre de projets au détriment des populations les plus fragiles du monde si des pays en développement aux institutions faibles sont fortement incités à les mettre en œuvre sur le plan économique. Plutôt qu’un examen a posteriori du respect des règles, il est souhaitable que la COP ou la CMA établisse un régime international d’accréditation préalable et de suivi pour assurer le respect des règles de partage des charges si la BECCS devait être déployée à grande échelle. Le respect de ce régime peut être contrôlé par un comité établi par la COP ou la CMA, ou par plusieurs commissions régionales de l’ONU, comme la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU), et organisations régionales, comme l’Union africaine, dotées d’expérience et de savoir-faire dans l’atténuation du changement climatique, la protection de l’environnement, les droits humains et les questions de développement.
Bibliographie
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Les adresses Internet citées dans ce chapitre ont été consultées en octobre 2023.
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10.1007/978-3-319-18404-3 :Notes de bas de page
1 Voir en particulier la décision Convention OSPAR 2007/1 interdisant le stockage des flux de dioxyde de carbone dans la colonne d’eau ou sur le fond marin (25-29 juin 2007). Voir de manière générale le Protocole à la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion de déchets et autres matières (1996), article 4(1).
2 Accord de Paris (2015), article 4(1).
3 Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts, ainsi que la promotion de la conservation des stocks de carbone des forêts, la gestion durable des forêts et du renforcement des stocks de carbone forestier (REDD+).
4 Voir les décisions 7/CMP.6, « Captage et stockage du dioxyde de carbone dans les formations géologiques en tant qu’activités de projet au titre du mécanisme pour un développement propre » (2010), FCCC/KP/CMP/2010/12/Add.2 ; 10/CMP.7, « Modalités et procédures de prise en compte du captage et du stockage du dioxyde de carbone dans les formations géologiques en tant qu’activités de projet au titre du mécanisme pour un développement propre » (2011) FCCC/KP/CMP/2011/10/Add.2.
5 Voir notamment Banque mondiale, « Manuel opérationnel OP 4.12 – Réinstallation involontaire de personnes » (décembre 2001) ; Banque mondiale, « Manuel opérationnel OP 4.10 – Populations autochtones » (juillet 2005) ; Banque asiatique de développement, « Operations manual bank policies » (octobre 2013).
6 Déclaration de Stockholm sur l’environnement humain (1972), principe 21 ; Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992), principe 2.
7 Voir notamment Trail Smelter (US c. Canada), sentence arbitrale du 11 mars 1941 (1949) III UNRIAA 1938, p. 1965 ; Cour internationale de justice (CIJ), Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif du 8 juillet 1996, § 29 ; CIJ, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), jugement du 20 avril 2010, § 101.
8 Voir notamment la Chambre pour le règlement des différends relatifs aux fonds marins du Tribunal international du droit de la mer, avis consultatif sur les responsabilités et obligations des États qui patronnent des personnes et entités dans le cadre d’activités menées dans la zone (1er février 2011).
9 Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992), principe 15.
10 Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (no 7), § 204 ; CIJ, Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région transfrontalière (Costa Rica c. Nicaragua) et Construction d’une route au Costa Rica le long du fleuve San Juan (Nicaragua c. Costa Rica), jugement du 16 décembre 2015, § 104.
11 Voir également : Convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982), articles 204-206 ; Protocole au traité de l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement (1991), article 8 et annexe I ; Convention sur la diversité biologique (1992), article 14(1)(a).
12 Voir décisions CDB X/33, « Diversité biologique et changements climatiques » (2010) ; XI/20, « Géo-ingénierie climatique » (2012) ; XIII/14, « Géo-ingénierie climatique » (2016).
13 Voir notamment décision 10/CMP.7 (no 34), annexe, § 26 (qui exige des « études d’impact environnemental et socio-économique complètes » afin d’« analyser soigneusement et exhaustivement les émissions dans l’air […], la génération de déchets solides et l’utilisation d’eau en lien avec les technologies CCS actuelles »). Voir également directive no 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone, JOUE L 140/114, 5 juin 2009, article 12(1), qui dispose que « les flux de CO2 sont principalement constitués de dioxyde de carbone ».
14 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966), article 11. Voir également Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), article 25.
15 Résolution de l’Assemblée générale 3348 (XXIX), « Déclaration universelle pour l’élimination définitive de la faim et de la malnutrition » (17 décembre 1974), § 1.
16 Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale (13 novembre 1996).
17 Directives volontaires à l’appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale, adoptées par la 127e session du Conseil de la FAO (novembre 2004), directive 8B. Voir également Olivier De Schutter, « Rapport du rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation », UN Doc A/65/281 (11 août 2010).
18 Déclaration universelle des droits de l’homme, précit., article 17.
19 Voir cependant conventions régionales sur les droits de l’homme : (Premier) Protocole à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (1952), article 1 ; Convention américaine des droits de l’homme (1969), article 21.
20 Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies 61/295, « Déclaration sur les droits des peuples autochtones » (13 septembre 2007) UN Doc A/Res/61/295, article 10.
21 Voir références supra note 5.
22 Voir Accord de Paris, préambule, 12e considérant. Voir également décision 1/CP.16, « Les Accords de Cancún : résultats des travaux du Groupe de travail spécial de l’action concertée à long terme au titre de la Convention » (2010), FCCC/CP/2010/7/Add.1, § 8.
23 Décision 5/CMP.1, « Modalités et procédures pour la prise en compte des activités de boisement et de reboisement de faible ampleur au titre du mécanisme pour un développement propre au cours de la première période d’engagement aux fins du Protocole de Kyoto » (2005), FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.1, annexe, appendice B, § 2(k)(i).
24 Décision précit., § 2(l).
25 Décision 1/CP.16 (no 22), annexe I, § 1(g).
26 Décision précit., annexe I, § 2(c). Voir aussi § 72.
27 Voir Charte des Nations unies (1945), article 1(3).
28 Voir Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), article 22 ; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966), article 2(1) ; Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966), article 1(2).
29 Voir Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement (1992), principe 7 ; Rapport du secrétaire général des Nations unies, « Lacunes dans le droit international de l’environnement et les instruments relatifs à l’environnement : vers un pacte mondial pour l’environnement », UN Doc. A/73/419 (30 novembre 2018), § 1, p. 16-17.
30 CCNUCC, préambule, considérant 7.
31 Voir CCNUCC, article 4(3) ; Accord de Paris, article 9.
32 Voir CCNUCC, article 4(5) ; Accord de Paris, article 10.
33 Voir CCNUCC, article 11.
34 Voir, en particulier, Protocole de Kyoto, article 12 ; Accord de Paris, article 6.
35 Voir CCNUCC, article 3(1) ; Accord de Paris, article 2(2).
36 CCNUCC, préambule, considérant 10.
37 Décision 11/CP.1, « Directives initiales concernant les politiques, les priorités de programme et les critères d’agrément applicables à l’entité ou aux entités chargées du fonctionnement du mécanisme financier » (1995), FCCC/CP/1995/7/Add.1, § 1(a)(ii) ; décision 19/CMA.1, « Questions relatives à l’article 14 de l’Accord de Paris et aux paragraphes 99 à 101 de la décision 1/CP.21 » (2018), FCCC/PA/CMA/2018/3/Add.2, § 2 et 10.
38 Voir également CCNUCC, article 3(3), qui dispose que les « initiatives visant à faire face aux changements climatiques pourront faire l’objet d’une action concertée des Parties intéressées ».
39 Décision 1/CP.16 (no 22), annexe I, § 1(e) et § 1(c).
40 Voir références supra note 34.
41 Ibid.
42 Voir notamment décision 1/CP.16 (no 22), deuxième récitant introduisant § 36.
43 Voir SBSTA 49, « Projet de décision CMA contenant les règles, modalités et procédures pour le mécanisme créé en vertu du paragraphe 4 de l’article 6 de l’Accord de Paris » (version 2 du 8 décembre, 10 heures), disponible en ligne sur https://unfccc.int/sites/default/files/resource/SBSTA49_11b_DT_v2.pdf, § 2.
44 Voir Accord de Paris, article 4(2).
45 Voir « Projet de décision CMA contenant les règles, modalités et procédures pour le mécanisme créé en vertu du paragraphe 4 de l’article 6 de l’Accord de Paris », no 43, annexe, § 50, p. 59-60.
46 Voir en particulier CCNUCC, article 12(1)(a) ; décision 24/CP.19, « Révision des directives FCCC pour la notification des inventaires annuels des Parties visées à l’annexe I de la Convention » (22 novembre 2013) ; Accord de Paris, article 13(7)(a).
47 Voir décision 13/CP.20, « Directives pour l’examen technique des informations communiquées au titre de la Convention, relatives aux inventaires de gaz à effet de serre, aux rapports biennaux et aux communications nationales des Parties visées à l’annexe I de la Convention » (12 décembre 2014), annexe, parties I, II, III et V ; décision 2/CP.17, « Résultats des travaux du groupe de travail spécial de l’action concertée à long terme au titre de la Convention » (11 décembre 2011), annexes II et IV ; Accord de Paris, article 13(11) ; décision 18/CMA.1, « Modalités, procédures et directives pour le cadre de transparence pour l’action et l’appui en vertu de l’article 13 de l’Accord de Paris » (2018), FCCC/PA/CMA/2018/3/Add.2, annexe, parties VII et VIII.
Auteur
Benoit Mayer est professeur assistant à la Faculté de droit de l’Université de Hong Kong, en Chine.
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