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Los desequilibrios territoriales en Colombia

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Óscar A. Alfonso Roa

Presentación

Óscar A. Alfonso Roa

Texte intégral

1Reconocer que Colombia es una nación subdesarrollada es un punto de partida infranqueable si en verdad queremos salir de ese estado. A los mayores niveles de vida, el respeto a las reglas de interacción entre agentes, la seriedad de los estados de bienestar en relación con la garantía de los derechos fundamentales de las personas, el respeto a la vida ajena y, en fin, a cualquier otro rasgo diferenciador de las sociedades de los países centrales con el resto del mundo, también le son inmanentes la escasez de frentes de urbanización y la tendencia a la divergencia regional en los ingresos de las personas. Cuando la producción y la distribución de la riqueza se organizan bajo un esquema del tipo centro-periferia, el territorio que habita la nación tiende a ocuparse de manera desequilibrada. Factores acumulativos hacen que los centros sean cada vez más grandes y poderosos, mientras que las periferias cada vez más pequeñas y endebles. El desarrollo territorial emerge entonces a la cabeza de un discurso que con iniciativas equilibradoras transita peligrosamente hacia el discurso de lo políticamente correcto del que se derivan ciertas intervenciones fútiles del Estado que, por su parte, acostumbran sucumbir en la marea de la corrupción y la venalidad de los políticos.

2El territorio colombiano está administrado de manera consecuente, es decir, contamos con un modelo territorial de Estado subdesarrollado. La elección popular de los gobernantes locales entusiasmó a muchos con la idea de la democratización de las esferas políticas, pero el nivel central de gobierno no ha cedido en las ejecutorias fiscales. Los resultados de la centralización fiscal son deplorables. Hasta el año 2005, un total de 433 municipios colombianos sufrían de un vaciamiento poblacional de carácter estructural. Transcurridos ocho años y sin que haya atisbos de un nuevo censo de población que permita verificarlo, es muy probable que algo más de 300 municipios hayan engrosado este grupo debido a la inoperancia de los sistemas económicos locales y regionales para producir la riqueza suficiente para retener y atraer más población, como también a la decadencia de los grupos políticos locales cuyas intervenciones no hacen más que contribuir a la fragmentación territorial. Pero también a la variabilidad del clima que se acostumbra ensañar con las periferias en donde reside la población más vulnerable que, además, es objeto de la persecución de los agentes armados que promueven la distribución violenta de la riqueza como en un régimen de acumulación originaria de capital. En el otro extremo, un par de municipios orinoquenses y amazónicos sobre los que gravitan los principales procesos de colonización, algunas capitales departamentales y, en especial, nueve zonas metropolitanas, revisten el mayor dinamismo demo-económico.

3El 87,1% de los municipios del país se encuentran – como se verá – tambaleando en el filo del cadalso fiscal y, por tanto, las transferencias del nivel central de gobierno se tornan cruciales para esos entes territoriales. Es ahí en donde se fraguan las costumbres políticas tan arcaicas como deleznables que, en no pocas ocasiones, se encuentran en la base de la corrupción administrativa. Pero esa relación de comando centralista, porque no puede ser una relación entre iguales, no se puede sostener sin alguna concesión que facilite el tránsito de la costumbre a la regla. Tal concesión es la autonomía local y la inmanente defensa de los intereses del municipio que, por sí mismas, no son las causantes del desequilibrio latente en la ocupación del territorio ni las reglas que detonan la creciente desigualdad, pero tampoco son la panacea de la democracia. No sé a quién se le ocurrió decir que el municipalismo es la forma de llevar el Estado al ciudadano; ergo, la descentralización es por sí misma el desarrollo. Este discurso ha hecho carrera entre eruditos y, desde allí, se difumina la idea de que el modelo territorial de Estado en curso es el bastión sobre el que se erigirá la nueva sociedad colombiana, próspera y pacífica. Estoy convencido de que no es así y en este libro me ocupo de argumentar tal postura intelectual.

4La orientación de la política económica ha atravesado por diferentes fases, esto es, por diferentes etapas ideológicas, en las que se han yuxtapuesto las diferentes inclinaciones de los economistas al servicio de las administraciones de turno, hasta que finalmente parece haber triunfado la óptica del control a la inflación y la consecuente preeminencia de los instrumentos de control monetario, a la que se supedita la política fiscal. En el ámbito productivo, los resultados distan de ser los más satisfactorios al decir de las reiteradas coyunturas de descontento social y de la creciente intervención del nivel central de gobierno en la promoción de la competencia externa al interior del país por la vía de la desgravación arancelaria, para-arancelaria y, más recientemente, con la orgía de tratados de libre comercio. Desde 1975 hasta la fecha –incluso desde antes– el país asiste a un proceso de industrialización parsimoniosa consecuente con la pérdida de participación relativa del valor agregado manufacturero al que algunos insisten en denominar como “desindustrialización”, mientras que el fenómeno de “desagrarización” es persistente y, de manera paradójica, ha ocurrido en medio de una disputa homicida por la tierra. La re-mineralización del producto colombiano es evidente, incrementada en los últimos años aunque no al nivel alcanzado en el subperíodo 1982-1986. El producto de la construcción es de ritmo incierto, debido a las aventuras del tipo tobogán que son inducidas por los apresuramientos de los capitalistas inmobiliarios, principalmente. En varios intertantos, la terciarización del producto interno se ha evidenciado como el resultado de prácticas contracíclicas como en el caso de los servicios superiores pero, además, como expresión de la lógica de la necesidad en el caso de los servicios inferiores. Estas dos últimas facetas de la actividad económica tienen como su escenario más frecuente a las zonas metropolitanas.

5La política económica pretendida de carácter general es inocua y, de hecho, puede llegar a ser contraproducente, cuando abstrae la estructura económico-espacial nacional. La terciarización de la economía, cuyo escenario predilecto son las zonas metropolitanas, resulta no meramente de las economías de aglomeración y de las economías externas que el terciario superior desencadena, sino que resume la capacidad de la economía metropolitana para crear actividades de soporte a la vida de los más pobres, en las que a la racionalidad es rebasada por la lógica de la necesidad. Aunque las productividades y las remuneraciones son bajas, esas actividades permiten sufragar las necesidades personales y familiares que no dan espera. Esto indica que en las fases contractivas de la economía, la tabla de salvación para cientos de miles de hogares son las zonas metropolitanas, como también lo son en los períodos de recrudecimiento del conflicto interno armado. El discurso anti-metropolitano es una falacia de los precursores de lo políticamente correcto en su búsqueda de chivo expiatorio de la debacle agraria y ecológica del país.

6Las intervenciones sectoriales nacionales en las zonas metropolitanas han creado más problemas de los que allí ya existían. El caso emblemático son los macroproyectos de vivienda de interés nacional, que con el ánimo meramente de construir han creado macroproblemas metropolitanos como, por ejemplo, la agudización de la segregación residencial a escala metropolitana. Los gremios de la construcción se han apartado históricamente de las aspiraciones de los pobladores urbanos, de la misma manera que los del agro lo han hecho de los campesinos. La necesidad de un nuevo modelo territorial de Estado es evidente y su resolución es perentoria.

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7¿Qué es el polimetropolitanismo? Es la forma dominante de la urbanización de la población conformada, en nuestro caso, por nueve metrópolis cuya influencia poblacional y económica se extiende hasta ahora a 56 municipios circunvecinos y, en el futuro no muy lejano, conformarán siete megalópolis puesto que las tres metrópolis del Eje Cafetero se habrán consolidado en una única megalópolis policéntrica. El polimetropolitanismo se halla a la cabeza del sistema colombiano de ciudades, organizado jerárquicamente tanto por los factores de demanda –el tamaño de la población– como por los de oferta –las funciones diferenciadoras de alcance supralocal acumuladas en sus jurisdicciones–. Una geopolítica avasalladora con el resto del país se puede erigir sobre la base del polimetropolitanismo, pues en el momento en que algún poder político se torne dominante en él, también dominará el resto del país. Por ahora, el control de la periferia con el empleo de la violencia está en manos de agentes irregulares, mientras que el campesinado está aislado al no contar con representación política en el espacio público ni interés en respuestas beligerantes a los violentos.

8Colombia es un país de regiones metropolitanas. Si a cada región que es habitada por una población le es inmanente un gobierno, las formas de ocupación territorial por la población y las actividades humanas deberían contar con la forma de gobierno más pertinente. Por tanto, un nuevo modelo territorial de Estado tendrá que organizarse en torno a gobiernos metropolitanos cuyas funciones de alcance supralocal se construirían con base en las que ya poseen las jurisdicciones involucradas en el polimetropolitanismo. Las funciones de las regiones metropolitanas no provienen de cesiones de poder del nivel central. Ellas se edifican como la adición de ciertas autonomías locales, más no de su supresión, y de las cesiones de poder que las metrópolis habrán de realizar a sabiendas que ello es conveniente para sí mismas y para la región en su conjunto. Mientras esto ocurre, seguimos navegando por el caudaloso río de la ingobernabilidad territorial en la barca endeble del municipalismo.

9La autonomía local es un instrumento muy poderoso para enfrentar los dilemas del desarrollo, dependiendo en manos de quién caiga. Con su empleo se puede hacer buena gestión local, pero también se puede apuntalar la corrupción. El desarrollo democrático es inmanente a la participación activa para la mejor gestión de los asuntos locales, mientras que las cuotas políticas y la venalidad carcomen los erarios. Cuando la autonomía local es empleada para estos últimos fines, las jurisdicciones municipales asumen la forma de autocracias incapaces de realizar esfuerzos conjuntos y perdurables con los vecinos. Esa es la barca del municipalismo endeble. La división político-administrativa luce desde entonces como una colcha de retazos y no como una república unitaria. El nivel central de gobierno preservando el esquema centralista, intenta contener la fragmentación territorial que él mismo produjo introduciendo una descentralización política, administrativa y fiscal hipervigilada. A manera de ejemplo, tal es la reserva sobre la capacidad de gestión local, transparente y eficaz, que la prestación directa por el municipio es la última opción para la provisión local de los servicios públicos y colectivos de acueducto y saneamiento básico. La necesidad de un nuevo modelo territorial de Estado es socialmente deseable y políticamente urgente.

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10La primera parte de este libro la componen tres ensayos cuyo propósito fundamental es revelar los fundamentos históricos, teóricos y empíricos de esa necesidad que he remarcado a lo largo de esta presentación: la imperiosa necesidad de un nuevo modelo territorial de Estado. Los tres ensayos recaban en la dinámica metropolitana de la urbanización de la población en América Latina y en Colombia para, al final, poner en evidencia las incoherencias del modelo territorial de Estado perseverante de cara al desequilibrio como regla de la ocupación territorial en Colombia. En la segunda parte se pone de presente, en primer lugar, una estructura jerárquica del sistema colombiano de ciudades que, siguiendo la regla de los trabajos precedentes realizados en Colombia por los investigadores locales, se caracteriza por un conjunto de variables demo-económicas y socio-ambientales, cuya sincronía muestra la consistencia de la propuesta; y, en segundo lugar, se analizan dos fenómenos cruciales para la nación colombiana en esa geografía de la ocupación: el desplazamiento forzado y la fiscalidad de las zonas metropolitanas. La tercera parte está dedicada a la zona metropolitana de bogotá, en la que enfatizo en la interacción estructural de la población como rasgo determinante de su alcance territorial y, además, en algunos rasgos de la ocupación del suelo sabanero.

11Si bien algunos ensayos son inéditos, otros han sido publicados como capítulos de libros, artículos de revista o documentos de trabajo, situación que se informa al lector al inicio de cada trabajo. El interés por compilarlos surgió desde el momento en que abordé la investigación que dio lugar al primero de ellos y que, como el lector podrá verificar, es una tarea que me ha tomado casi diez años, de manera que la publicación periódica de mis avances fue una estrategia deliberada para propiciar la discusión pública que no daba espera.

© Universidad externado de Colombia, 2014

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