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Análisis económico de los procedimientos de selección de contratistas del Estado en el Derecho colombiano

 | 
Mónica Sofía Safar Díaz

II. Modalidades de selección desde la perspectiva económica: aplicación de la teoría de juegos en la subasta o concurso

Texte intégral

1Partiendo del análisis anterior, que concluye que la convocatoria pública, por lo menos tal como se concibe en la actualidad en sistemas jurídicos como el colombiano, no es necesariamente el procedimiento más eficiente ni el que ofrece mayor transparencia, y que por ende no debe constituirse en la regla general de la contratación del Estado, ya que es perfectamente posible realizar procedimientos de selección restringidos o negociados por sus ventajas para la entidad contratante desde el punto de vista económico sin sacrificar dicha transparencia, corresponde ahora analizar el mecanismo óptimo para la estructuración de los procedimientos de selección de contratistas de la administración pública.

  • 1 La eficiencia económica comprende el concepto de que no hay manera de modificar una situación deter (...)

2Para obtener la mejor relación costo-beneficio para el contratante público, que comprende a su vez la relación calidad-precio más eficiente, es importante escoger el modelo que mejor responda a las condiciones de contratación bajo las cuales se lleva a cabo la selección, porque solamente a partir de ello se pueden evaluar las diferentes modalidades de conformidad con su capacidad para maximizar las rentas para el contratante y conducir a un resultado de eficiencia paretiana1. Para ello, el análisis económico utiliza la teoría de juegos como herramienta que permite analizar los concursos como una interacción en un grupo de jugadores racionales que se comportan estratégicamente, y aplica a situaciones en las cuales las opciones y decisiones de cada jugador están gobernadas o dependen en parte de lo que hagan los demás participantes, enfocándose, en este caso, en el efecto que los cambios en los procedimientos de selección y el número de oferentes tienen sobre los costos de contratación esperados teniendo en cuenta la actitud de los participantes frente al riesgo y el flujo de información disponible en el mercado y en relación con la contratación específica.

3Es así como, en general, existen dos enfoques del procedimiento de selección óptimo: uno relacionado con los criterios de evaluación y otro relacionado con la importancia del precio en la elección del contratista de la administración. Los estudios realizados por los diferentes autores en la materia no proponen un modelo único y omnicomprensivo para todos los casos, sino que ofrecen modelos con base en diferentes suposiciones que reflejan circunstancias específicas que pueden ocurrir, y como la transparencia es un principio fundamental en la contratación pública, cualquier comparación entre los diferentes modelos de subasta o concurso obliga a evaluar el grado con que se da el flujo de información que se permite en cada uno de ellos.

  • 2 El costo de oportunidad se define como la ganancia que produciría la mejor alternativa de utilizaci (...)
  • 3 Pi-C = ri, en donde Pi es la oferta de indiferencia del jugador i (uno cualquiera de los participan (...)

4Se asume, entonces, que los agentes económicos que son invitados a presentar ofertas calculan el precio que van a proponer teniendo en cuenta el costo de producir el objeto que se quiere contratar con base en la información disponible y que los participantes que no ganan en el procedimiento utilizan sus recursos en inversiones alternativas. Partiendo del supuesto de que cada oferente conoce con certeza su propio costo de oportunidad2, los participantes preparan una oferta de indiferencia, en la cual la ganancia o beneficio que se obtiene si se gana el contrato es la correspondiente a la diferencia entre el precio final del contrato y los costos de ejecución, que es equivalente a la ganancia que se obtendría en la mejor alternativa de inversión por parte del oferente3. En consecuencia, un oferente solamente estará interesado en ser el adjudicatario del contrato si el precio consignado en la propuesta, o por el que se le adjudica la ejecución del objeto subastado, excede la oferta de indiferencia con independencia de su actitud adversa o neutral frente al riesgo.

A. Modalidades de selección por factores de evaluación no monetarios

  • 4 Y. Qiao y G. Cummin gs. “The Use of Qualifications - Based Selection in Public Procurement: A Surve (...)

5Qiao y Cummings (2003) consideran que existen varias modalidades de selección, diferentes del precio, que se enfocan en los criterios de evaluación de las propuestas. Se analizan entonces, las modalidades de calificación y negociación, mejor valor y selección con base en la calificación, en las que el factor monetario no es relevante como criterio de calificación ni ponderación, sino que la elección se basa en otros aspectos de las propuestas4.

6La primera modalidad, de negociación y calificación consiste en el desarrollo de una primera fase en la cual se convoca de manera abierta a la presentación de propuestas únicamente en el aspecto técnico, y vencido el plazo establecido para ello, se procede a examinar las propuestas, a lo que sigue una negociación profunda con los proponentes sobre las características de ejecución del contrato plasmadas en las condiciones de contratación y solicitud de propuestas. Terminada la negociación y acordadas las condiciones técnicas para beneficio tanto de la entidad pública como de los participantes públicos o privados, se pasa a una segunda fase, en la cual se invita a quienes hicieron parte de la discusión y elaboración técnica del objeto contractual a que presenten una oferta completa, de capacidad técnica y financiera, y desde luego el presupuesto correspondiente en esta fase, el factor determinante para la adjudicación es el menor precio ofrecido. La evaluación puede hacerse con la discrecionalidad de negociar y discutir con los potenciales oferentes, lo que reduce los costos de preparación de la oferta para los proponentes y de evaluación para el ente estatal ya que sólo aquellos que pasan en la primera ronda podrán presentar una oferta detalla en la segunda fase.

7La segunda modalidad, denominada de mejor valor, se utiliza principalmente para adquisición de trabajos intelectuales y artísticos o con nivel inventivo, como las tecnologías de información. Parte del criterio de que la oferta con menor precio lleva a la adquisición de productos de baja calidad, alto riesgo y fallas en su desempeño para satisfacer las necesidades del contratante, con lo cual se opta por preferir la oferta por factores diferentes del precio como son el desempeño y experiencia del oferente.

8Este método permite observar, a partir de su clara revelación por parte de los participantes, la información de los trabajos realizados previamente que se identifican a plenitud con los requerimientos específicos y el nivel de calidad particularmente demandado por el ente público, expresada de forma clara en términos de lo que se quiere con el contrato y cómo éste debe ejecutarse para satisfacer las necesidades del contratante; además, obliga a la creación de estándares de desempeño formales y medibles y a la utilización de baremos de calificación y selección que utilicen factores relacionados con la calidad, como son la capacidad técnica y administrativa, el realismo en los costos y el desempeño anterior, e igualmente permite la generación de incentivos para premiar el buen desempeño con base en estándares predeterminados.

9En tercer lugar, la modalidad más reciente, denominada selección con base en la calificación, consiste en un procedimiento negociado en el que la escogencia del contratista se realiza con base en sus capacidades para un proyecto determinado y no por el precio, porque éste se negocia luego de la selección. La competencia radica, entonces, en las calidades y capacidades de los oferentes, por lo que se requiere de entrevistas y discusiones; es importante para objetos de prestación de servicios profesionales, ya que en estos es casi imposible dar una descripción detallada por adelantado de lo que se quiere contratar (por ejemplo servicios de asesoría jurídica, servicios de salud, trabajos de arquitectura e ingeniería), de modo que debe acudirse a criterios de experiencia, experticia, creatividad y capacidad intelectual del personal involucrado que determinará el éxito del proyecto.

  • 5 El problema del principal-agente es uno de los grandes fallos del mercado; se define como el proble (...)

10Las ventajas de este mecanismo también se pueden observar en los contratos cuyo objeto es prerrequisito para la ejecución de otros proyectos, como es la elaboración de diseños, pues al tener éstos una influencia profunda en la vida útil de un objeto contractual posterior, la escogencia de la mejor propuesta y no de la más barata traerá beneficios económicos a largo plazo, porque se lograrán metas de reducción de costos, seguridad, eficiencia y construcción adecuada, con la consiguiente disminución en los gastos de operación y mantenimiento del producto final; y con la negociación y entrevista se crean relaciones cordiales y coordinadas entre las partes contratantes, lo que permite que en la etapa de ejecución del contrato el contratista juegue un papel efectivo y constructivo al representar los intereses del contratante en las relaciones diarias con las demás partes activas del proyecto macro como son los constructores proveedores, trabajadores y subcontratistas, y fomenta la creatividad y flexibilidad en la ejecución, con la consecuente disminución de los riesgos de conflictos y litigio. Así, lo que este mecanismo fomenta en términos generales es la reducción al máximo del fallo del mercado del problema del principal-agente, porque con el diálogo fluido entre las partes antes de la sujeción estricta a las reglas contractuales se genera una simetría entre los intereses y objetivos de contratante y contratista que reporta beneficios comunes a ambas partes5.

11Observando los mecanismos de mejor valor y selección con base en la calificación, es dable concluir que son similares en cuanto ambos hacen énfasis en la calidad de los productos y servicios objeto de las futuras contrataciones lo que permite la utilización de factores de escogencia diferentes del precio, y que las diferencias entre ellos radican en que con el método de mejor valor se tiene en cuenta tanto la calidad como el precio, mientras que en la selección con base en la calificación solo se tienen en cuenta las calidades entonces, el mejor valor evalúa el beneficio o retorno que se puede alcanzar con base en el ciclo económico del bien obra o servicio, y se puede incluir una valoración de su productividad y una relación costo-beneficio para definir la combinación de calidad, servicio y costo durante la vida útil del producto adquirido.

  • 6 P. Taylor. “Do Public Contract Catering Tender Procedures Result in an Auction For ‘Lemons’?”, en T (...)

12Existe un último mecanismo propuesto por Taylor6 que consiste en un procedimiento también de dos rondas. En la primera etapa, las ofertas recibidas se organizan de la más a la menos preferible, y se publican las especificaciones y precios de las ofertas, con la respectiva justificación del orden de elegibilidad adoptado, mas no el nombre de los proponentes, con el fin de dar a conocer al público y a los demás oferentes las preferencias de la entidad estatal y en la segunda etapa, la entidad, con base en el orden de elegibilidad, invita a los primeros tres o cinco proponentes a presentar una nueva oferta detallada o la misma presentada en la primera fase con los ajustes a que haya lugar, e igualmente se procede a publicar tanto las especificaciones como los precios de las ofertas, pero esta vez luego de la adjudicación. Ninguna oferta en esta ronda puede ser igual en las especificaciones a otras presentadas en la primera ronda, ni pueden ofrecer un precio superior al inicialmente propuesto.

13La primera ronda en este mecanismo busca que los oferentes revelen información a la entidad pública respecto de las posibles formas de presentar las propuestas, y que a su vez el Estado revele información sobre sus preferencias en cuanto al precio que está dispuesto a pagar, así como las compensaciones que podría hacer entre precio y especificaciones de ejecución; con ello se reduce de manera considerable el problema del “mercado de limones” o de exclusión de la buena calidad del mercado, porque se revela información que apunta a las ofertas con especificaciones más detalladas. En cuanto a la segunda ronda, la restricción del número de oferentes obligará a los proponentes a presentar ofertas serias desde el principio con el fin de quedar clasificados en los primeros lugares de la lista de elegibles, con ideas creativas e innovadoras y precios bajos pero creíbles, sin caer en ofrecimientos artificialmente bajos.

14En esta medida, si la entidad pública expresa de manera detallada desde un principio las especificaciones técnicas y de ejecución en su solicitud de ofertas, el ganador de la primera ronda probablemente sea el adjudicatario en la segunda, dejando la escogencia del oferente al factor precio más bajo que coincida con la propuesta inicial; y como en la segunda ronda se permite mejorar las ofertas inicialmente presentadas, será menos probable que se adjudique por favoritismo, y en caso de que ello llegase a ocurrir, tal adjudicación será la menos perjudicial para el interés público.

15Igualmente, el Estado debe justificar la decisión que adopte en la segunda ronda y revelar la información del precio y la evaluación, ya que la posibilidad de un escrutinio público y de los organismos de control obligará a la entidad estatal a comportarse de acuerdo con la satisfacción del interés general. No obstante, los problemas que pueden presentarse en la aplicación de este mecanismo consisten en una posible falta de innovación en la primera ronda por miedo al plagio en la segunda fase del procedimiento, y la falta de comunicación y consulta a los usuarios del bien o servicio contratado que dificulta la optimización de la relación calidad –precio, presentándose un problema de principal– agente.

B. Modalidades de selección de factor monetario y modelos de aplicación

  • 7 C. Holt. “Competitive Bidding for Contracts under Alternative Auction Procedures”, en The Journal o (...)

16Desde el punto de vista económico, Holt (1980) y Soudry (2004) han analizado mediante la teoría de juegos, de manera independiente, pero convergente a la vez, la competencia entre los oferentes en el marco de dos tipos de procedimientos de escogencia de contratistas para la adquisición de obras, bienes y servicios con base en el precio. Los procedimientos en líneas generales, pueden clasificarse en uno llamado discriminatorio, que consiste en la presentación de ofertas (normalmente cerradas o por lo menos definitivas una vez presentadas) y en el cual el criterio determinante para la escogencia es el precio más bajo; y otro denominado competitivo, en el cual el precio de la oferta se rebaja de manera secuencial hasta que sólo un oferente puje por el precio más bajo, mecanismo también denominado de subasta a la inversa7.

  • 8 Un juego es estático cuando todos los participantes toman sus decisiones de manera simultánea y tie (...)
  • 9 Este es el concepto de la subasta Vickrey: presentación de ofertas en el marco de competencia en su (...)
  • 10 Pi = C + ri.

17La primera categoría de procedimiento discriminatorio comprende los concursos en los cuales el precio como factor determinante se presenta en el marco de un juego estático de información incompleta8. En esta modalidad se incluyen los procedimientos de oferta sellada con adjudicación al primer precio, que es el mecanismo tradicional en el cual cada participante presenta una oferta única de manera independiente sin observar las ofertas de los otros proponentes, y el oferente que presenta el precio más bajo o la oferta más ventajosa económicamente gana el concurso, y se le adjudica el contrato por el precio contenido en la oferta; y la oferta sellada con adjudicación al segundo precio, que consiste en que la oferta más baja simplemente determina quién gana el procedimiento de selección, pues el precio real por el que se suscribirá y ejecutará el contrato es el ofrecido en la segunda propuesta más baja, que es por definición más alta que la ganadora9. En este orden de ideas, si el costo de oportunidad es igual a la oferta de indiferencia menos el costo de ejecución del objeto por ser contratado, la oferta óptima implica que la oferta de indiferencia es igual al costo de ejecución más el costo de oportunidad de la oferta en segundo lugar de elegibilidad, que será el pago total al oferente ganador10.

  • 11 A diferencia del caso anterior, el juego dinámico implica que las decisiones de los jugadores no so (...)
  • 12 En microeconomía, el precio de reserva es el precio máximo que un comprador está dispuesto a pagar (...)

18En cuanto a la segunda categoría de procedimiento competitivo esta abarca el procedimiento que refleja un juego también de información incompleta, pero esta vez dinámico en la modalidad de señalización11. Aquí se encuentra la modalidad de subasta inglesa a la inversa, procedimiento que consiste en que los oferentes anuncian verbalmente sus ofertas para conocimiento de todos los asistentes, y se permite ofertar varias veces, a medida que el precio de reserva se disminuye de forma sucesiva hasta que solamente un oferente sostiene la oferta más baja y ningún otro participante oferta por debajo del último precio12.

  • 13 Para un estudio completo de los modelos, ver a Soudry (2004: 351 y ss).

19Teniendo en cuenta esta clasificación, para determinar cuándo es óptimo utilizar cada mecanismo anteriormente explicado se debe tener en cuenta si la valoración que hace cada oferente del objeto del contrato es independiente, dependiente o correlacionada13. Se trata de diferentes modelos que analizan la manera como cada proponente obtiene su estimación de los costos de ejecución del objeto de la contratación teniendo en cuenta tanto los aspectos intrínsecos de la oferta como las probabilidades de ser el adjudicatario:

Modelo de subasta o concurso de valor privado independiente

20Implica que el objeto contractual puede ser valorado de manera distinta por los oferentes dentro de un rango determinado, siendo estas estimaciones estadísticamente independientes unas de otras. Parte de la premisa de que cada oferente tiene una evaluación privada, de modo que la estimación de costos de cada ítem que hacen los oferentes depende exclusivamente de sus valoraciones privadas en relación con el desempeño y su función de probabilidad de ganar el contrato, y no se ve afectada por las de otros proponentes, con lo cual el hecho de conocer las evaluaciones de los demás oferentes no modifica la propuesta presentada; esto se justifica en el hecho de que los bienes y servicios normalmente se logran con diferentes técnicas de producción, de modo que cada oferente incurrirá en diferentes costos, y en consecuencia, conocer las estimaciones de costos que realizan los proponentes rivales no suscita la revisión de la propuesta.

Modelo de concurso o subasta de valor común

21Comprende situaciones en las que el objeto del contrato tiene igual valor para todos los proponentes, pero cada uno de ellos tiene información privada diferente acerca de su valor y éste es igual para todos ya que al momento de presentar su oferta ninguno tiene certeza sobre él, de modo que las estimaciones de costos son perfectamente dependientes, y en consecuencia, cuando los oferentes conocen las demás propuestas pueden aprender más acerca del verdadero valor del objeto del contrato y revisar sus propias ofertas según lo observado. Este modelo corresponde a casos en los que existe incertidumbre respecto de los costos u otros factores esenciales para la evaluación total del contrato que se quiere obtener, con lo cual la evaluación privada de cada oferente es simplemente un estimativo que está sujeto a errores porque los proponentes tienen que adivinar el verdadero valor sin tener conocimiento de las estimaciones realizadas por sus contendores, de tal manera que se asume un valor en teoría real que solamente es revelado después de que se haya terminado la subasta.

Modelo de asociación

22Como los dos modelos anteriores describen situaciones que no son muy comunes en la práctica, se desarrolla un tercer modelo en el cual se parte del supuesto de que existe una correlación positiva entre las evaluaciones hechas por todos los oferentes y que la información que está disponible para los proponentes tiene componentes tanto privados para cada uno de los participantes como de conocimiento común a todos ellos. Entonces, se asume que las evaluaciones que hacen los oferentes se componen de varios parámetros tanto dependientes como independientes, esto es, tanto de componentes aleatorios comunes a todos los proponentes como de la valoración que cada uno de ellos hace del costo del objeto del contrato.

23El resultado que arroja este modelo de asociación es que existe una equivalencia entre todas las modalidades de subasta pero ello no significa que el resultado de la subasta del primer precio sea exactamente igual al que arroje la del segundo precio o el de la subasta inglesa, sino que se llega al mismo resultado de equilibrio en promedio. De esta manera la estrategia de los oferentes en la subasta de primer precio obliga a decidir qué tan bajo puede ser el precio que se oferte teniendo en cuenta que no se conoce la propuesta de los oferentes rivales, compensando entre la probabilidad de ganar el procedimiento de selección y la renta esperada pues cuanto más bajo sea el precio ofrecido, mayor será la probabilidad de ganar, pero se obtendrá un ingreso menor mientras que en la subasta inglesa y en la de segundo precio los oferentes tienen una estrategia dominante común para ofrecer valores reales, teniendo en cuenta que en ambos casos el valor final del contrato no es el de la oferta ganadora, sino el de la segunda propuesta más baja, lo que se justifica en el hecho de que el segundo mejor proponente ha decidido no reducir más su precio.

24Ahora bien: para complementar este modelo de carácter asociativo debe tenerse en cuenta que cuando existe una correlación positiva entre las valoraciones que realizan privadamente los oferentes, se habla de los casos en los que el objeto del contrato tiene ciertos componentes que son difíciles de valorar o calcular, siendo las valoraciones de cada oferente dependientes entre sí. En este punto, el análisis de la subasta desde la perspectiva de la teoría de juegos sustenta la idea de que las modalidades de concurso pueden ser ordenadas según el precio que permiten obtener a la entidad contratante, teniendo en cuenta las rentas que permiten percibir, la actitud frente al riesgo, la simetría o asimetría de los oferentes y las posibilidades de colusión y así se llega a las siguientes conclusiones:

  • 14 En opinión de Soudry, el modelo de valoraciones dependientes refleja más casos que se dan en la rea (...)

251. Cuando las evaluaciones están asociadas, las modalidades de subasta inglesa y de segundo precio son mejores que la de primer precio en cuanto a las rentas que percibe el organizador contratante. La lógica de esta afirmación se encuentra en que gracias a la relación entre las valoraciones de los oferentes, puede esperarse que la diferencia entre el primer y el segundo precio más bajos sea mucho mayor y que la modalidad de subasta inglesa procure mejores precios para el contratante que la modalidad de segundo precio, mecanismos superiores a la modalidad de primer precio porque dan el mismo precio esperado en promedio. En este orden de ideas, la subasta inglesa es preferible a la modalidad de primer precio, no solamente por argumentos de transparencia y flujo de información, sino también porque se incrementa la competencia entre los proponentes, y con ello se logra que las entidades públicas como contratantes se vean beneficiadas con la mejor relación calidad-precio, ya que al realizarse la oferta de manera pública, los oferentes participantes pueden adquirir información útil al observar el comportamiento de todos los contendores, y es esto lo que permite la obtención de un mejor precio para el contratante14.

26Es así como, si no hay certeza en el valor real del objeto del futuro contrato, existe una diferencia entre la subasta de primer precio y la inglesa a la inversa, porque en esta última la puja es más competitiva y agresiva al considerarse, luego de conocer las ofertas de los demás participantes, que el valor del proyecto, en términos de renta para el contratista es realmente más bajo que el inicialmente estimado, con lo cual se procederá a corregir la propuesta por parte del oferente que observa esta situación en el período de la subasta correspondiente; y desde el punto de vista de la entidad contratante, esto le permitirá explotar la competitividad entre los participantes para lograr los mayores beneficios posibles y los mejores términos de ejecución contractual.

  • 15 La diferentes preferencias frente al riesgo parten del concepto de valor esperado, que se define co (...)
  • 16 Estrategia dominante, en teoría de juegos, es aquella que se adopta sin importar la estrategia de l (...)

272. En la teoría de la subasta, el grado de aversión al riesgo representa el alcance de la intención de los oferentes de evitar la incertidumbre respecto del resultado del concurso15. Para poder determinar hasta qué punto las entidades contratantes pueden explotar el hecho de que los proponentes que compiten en el procedimiento de selección sean adversos al riesgo, los modelos económicos explicados demuestran que el mecanismo de subasta de primer precio, teniendo en cuenta que las evaluaciones hechas por los participantes son simétricas y distribuidas de manera independiente, genera un precio promedio más alto cuando los oferentes son adversos al riesgo por su tendencia a presentar ofertas más altas con el fin de incrementar sus oportunidades de ganar el concurso y aumentando su función de utilidad con una oferta más baja pero segura. Por el contrario, la aversión al riesgo no modifica la estrategia de los proponentes en las modalidades de subasta inglesa y de segundo precio, porque la estrategia dominante y la mejor sigue siendo la de presentar la oferta equivalente al verdadero valor estimado16.

28Así, el primer precio, desde el punto de vista de la determinación del valor que se va a ofertar, conduce a mejores resultados que la subasta inglesa y el segundo precio ya que en estos casos, y especialmente en el de la subasta inversa, un oferente adverso al riesgo preferirá presentar una oferta más baja para elevar la probabilidad de ganar aunque obtenga una renta o utilidad igualmente más baja en el caso de ser el adjudicatario; esto perjudica en últimas la valoración real del objeto en cuanto a su calidad o condiciones de ejecución, con lo cual si los oferentes son adversos al riesgo es recomendable explotar su temor a que alguien más puje con un margen más pequeño, y si no se conocen las ofertas de los rivales, como ocurre en las modalidades de subasta de primer y segundo precio, es posible que se presenten ofertas más atractivas solamente para evitar asumir ese riesgo, lo que hace que estos procedimientos lleven a rentas más altas.

  • 17 La diversificación, en términos generales, comprende una reducción del riesgo de una actividad espe (...)

29No obstante, debe observarse que aplicar el supuesto de la aversión al riesgo en la realidad es relativamente complicado pues los oferentes potenciales son de diferente índole y ello implica que su posición frente al riesgo dependa de la diversificación de sus inversiones o de los objetivos de los empresarios17. De esta manera, en los casos en que el objeto para contratar por su naturaleza se caracterice por la participación de pequeñas y medianas empresas, desde la perspectiva de la renta o ingreso, el procedimiento de adjudicación tradicional del primer precio puede ser preferible al de la subasta a la inversa (electrónica o presencial), pues aquí el grado de aversión al riesgo puede ser mayor que en el marco de un concurso con participantes de carácter público con un portafolio diversificado.

30Así, con base en la posibilidad de ordenar las modalidades de subasta bajo los supuestos del modelo de valores asociados, la subasta de primer precio se preferirá a la inglesa únicamente cuando los presupuestos del modelo de valor privado independiente se sostienen, de modo que en aplicación del modelo de valor asociado y con la presencia de oferentes adversos al riesgo, la lista de las modalidades de subasta no es clara y depende principalmente del grado de aversión al riesgo de los proponentes.

313. La teoría de la subasta asume que las valoraciones están asignadas a los oferentes de manera aleatoria y que dichos valores provienen de una función de distribución estadística, que si es única implica que los oferentes son simétricos, y si son varias funciones, los oferentes serán asimétricos. Bajo el supuesto de asimetría de información es posible que dos proponentes presenten ofertas diferentes aunque tengan la misma valoración, de modo que la asimetría se constituye en el mejor criterio para representar situaciones en las cuales los oferentes tienen funciones de producción diferentes, de manera que algunos tienen ventajas comparativas de tipo tecnológico, técnico, estratégico o acceso a la información sobre otros participantes.

32Entonces, en un marco de asimetría las subastas de segundo precio e inglesa son las pareto eficientes, y la subasta de primer precio es ineficiente porque en algunos casos el objeto de la contratación puede ser asignado a un oferente que no es el evaluador más alto, a pesar de que sea el que presente la oferta más competitiva, debido a que los oferentes que extraen sus valoraciones de diferentes funciones de distribución pueden estimar de manera distinta la cantidad de competencia que enfrentan de otros proponentes. Tal distorsión no es probable en el marco de una subasta de segundo precio o en el modelo inglés, porque en ambos casos la estrategia dominante es la oferta por la valoración real del objeto contractual, y esta tendencia se sostiene igualmente cuando los oferentes son asimétricos.

33En resumen, cuando los proponentes son asimétricos, las entidades públicas contratantes pueden realizar una asignación eficiente de recursos si se conduce a una subasta de segundo precio o inglesa, mecanismos que también generan rentas promedio superiores que si se acude a subastas de primer precio en aplicación de los supuestos del modelo de valor común.

344. La modalidad de selección influye en la desestabilización de acuerdos colusorios. La colusión se define como el acuerdo implícito o explícito entre un grupo de oferentes diseñado con la finalidad de restringir la competencia, lo que lleva a que el sector público se enfrente a precios más altos y a que por ende el cártel disfrute de ganancias por encima del nivel competitivo. Se parte de la base de que el comportamiento de los oferentes es no cooperativo, de modo que no está permitida ninguna clase de comunicación intercambio de información o actos de coordinación entre los proponentes.

  • 18 La teoría económica en cabeza de autores como Robins on sostiene que los cárteles son por lo genera (...)

35La colusión es una práctica muy tentadora, toda vez que la conducta cooperativa domina terminantemente a la no cooperativa porque la renta esperada para los proponentes es mayor si hay cooperación y compromiso de ejercer un comportamiento colusorio que si no hay coordinación. No obstante, una debilidad importante de la colusión, tanto en las subastas públicas como en las privadas, está en que los cárteles son intrínsecamente inestables por cuanto sus miembros con frecuencia encuentran beneficioso desviarse del acuerdo y engañar a sus socios, y por ello un criterio adicional para comparar las modalidades de subasta debe ser su capacidad para tomar ventaja de tal debilidad para hacer la colusión entre los oferentes aún más inestable18.

36Gibbons , R. (2001), en el ámbito de la contratación del Estado, implica que los miembros del cártel deben establecer por adelantado cuál de los oferentes representará a la colusión en la subasta, de modo que los demás deben acordar no competir contra aquél y permitirle ganar el procedimiento ya sea no pudiendo presentar ofertas en el procedimiento de selección en el cual participará el representante o hacerlo con propuestas competitivas, de tal manera que el escogido por el cártel presentará por lo general la valoración más alta del contrato por ser el mejor para compensar a los demás oferentes coludidos, y como ninguno de los coludidos puede presentar una propuesta con mejor precio que el ofertado por el representante previamente escogido, esto es el que tiene la valoración más alta, ninguno de ellos tendrá incentivos para engañar porque no obtendrían ganancia alguna con ello.

37Así, aplicando lo anterior a los modelos de subasta, se tiene que en un escenario de subasta de segundo precio la colusión es relativamente estable, teniendo en cuenta que la ganancia del cártel es la diferencia entre la oferta más baja y la siguiente y que dicha ganancia deberá distribuirse equitativamente entre todos sus miembros; y lo mismo ocurre en el marco de una subasta inglesa, pues al tener el representante la valoración más alta, nadie podrá competir con su mejor precio, y como las ofertas se presentan de manera abierta y pública, todos los integrantes de la colusión observarán de forma inmediata cualquier conducta desertora del plan original y estarán en plena capacidad para castigar tales comportamientos en la siguiente ronda de la puja desviándose del acuerdo con la intención de eliminar al desertor. En consecuencia, solamente en el marco de una subasta de primer precio el cártel será menos estable, porque con este sistema se le paga al ganador como precio del contrato el valor incluido en su oferta, de modo que para poder pagar a los demás miembros una ganancia sustancial el representante del cártel tendrá que ofertar por un precio más alto, y es por esto por lo que las probabilidades de traicionar el acuerdo presentando una propuesta ligeramente más baja que la del representante son mayores, pues con ello se obtienen ganancias muy altas en caso de ganar. Gracias a esta estructura de incentivos, la colusión en una subasta de primer precio es mucho menos estable que en la de segundo precio o en la inglesa, pues en esta última modalidad se requiere una coacción externa para disuadir a los miembros del cártel de romper el acuerdo.

38Debe observarse, entonces, que, paradójicamente, las reglas que tienen por objetivo reprimir o evitar la corrupción y apoyar la transparencia en la contratación pública, como las relativas a la publicidad de la oferta y de la identidad del proponente ganador, pueden ayudar al cártel a respetar el acuerdo colusorio entre los miembros, pues al tenerse conocimiento inmediato de si el ganador no es el representante sino otro de los integrantes, que decidió no cooperar los demás podrán aplicar sanciones al desertor dentro de su ámbito privado de relación comercial.

  • 19 Para un estudio profundo de la colusión en las subastas, ver a Stigler (1964) y Gupta (2001), quien (...)

39En conclusión, la colusión es más probable en una subasta inversa que en una de primer precio, cuestión que debe ser tenida en cuenta al momento de realizar solicitudes de ofertas competitivas para objetos en los que la industria cuenta con un número reducido de potenciales proponentes, toda vez que en un grupo pequeño se facilita la comunicación y el respeto del acuerdo, o en casos de requerimientos repetitivos pues la interacción repetida entre los participantes hace que los beneficios de presentar una única oferta sean mucho menores que los que representa el hacerlo bajo un acuerdo colusorio en los períodos subsecuentes19.

40Como se puede observar, desde el punto de vista económico son más las ventajas que se encuentran en la estructuración de un procedimiento de selección con una evaluación del precio bajo el mecanismo de subasta a la inversa como juego dinámico, que aquellas que pueden atribuirse a los juegos estáticos de subastas de primer y segundo precio, y que básicamente consisten en el hecho de que mediante el conocimiento público de las ofertas y la interacción de los participantes se incentiva a la revelación de la estimación de costos real, con el consecuente beneficio para la administración pública de que mediante la aplicación de un procedimiento de selección óptimo se logra que sean los oferentes los que presenten la mejor relación de eficiencia, especialmente en cuanto a calidad y precio. Así mismo, es posible que el precio no sea el factor determinante y ni siquiera el que más ventaja comparativa dé en la ponderación de factores, de tal manera que es posible escoger a los colaboradores del Estado con base en la calificación de factores no monetarios y establecer un mecanismo de puja bilateral –entre administración pública y adjudicatario– que igualmente permita la revelación de información real sobre la valoración del objeto del contrato por parte del proponente, a partir de los precios ofrecidos por los demás participantes.

Notes

1 La eficiencia económica comprende el concepto de que no hay manera de modificar una situación determinada con el fin de beneficiar a un agente sin perjudicar a otro, con lo cual todas las partes involucradas en dicha circunstancia se encuentran en la mejor posición posible. Entonces, dicho cambio será eficiente, desde el punto de vista paretiano, si quienes se benefician con él compensan a quienes sean perjudicados con la medida adoptada, de manera que ninguno de los afectados termine en una peor situación después de la modificación. En este sentido, ver a S. Mons alve. Introducción a los conceptos de equilibrio en economía, Bogotá, Unibiblos, 1999, p. 131.

2 El costo de oportunidad se define como la ganancia que produciría la mejor alternativa de utilización de los recursos si no se asume la ejecución del contrato que se pretende adjudicar con el procedimiento de selección, y que varía en cada caso particular.

3 Pi-C = ri, en donde Pi es la oferta de indiferencia del jugador i (uno cualquiera de los participantes en el juego del procedimiento de selección), C es el costo de ejecución y ri es el costo de oportunidad. Intuitivamente, entonces, el costo de oportunidad es igual a la oferta de indiferencia menos el costo de ejecución.

4 Y. Qiao y G. Cummin gs. “The Use of Qualifications - Based Selection in Public Procurement: A Survey Research”, en Journal of Public Procurement, vol. 3, n.° 2, Boca Ratón, Pr. Academics Press, Florida Atlantic University, 2003, pp. 215 y ss.

5 El problema del principal-agente es uno de los grandes fallos del mercado; se define como el problema que surge cuando los directivos o ejecutores buscan maximizar su propio beneficio aun a costa del beneficio de los propietarios de la empresa o contratantes. En el ámbito contractual que aquí se estudia implica la asimetría entre los intereses de la entidad pública contratante y del contratista, pues éste lo único que busca, si no tiene los incentivos correctos es obtener el mayor beneficio posible, sin consideración alguna a los intereses de la parte estatal y el cumplimiento de las finalidades públicas del contrato. Ver a F. Fukuyama. La construcción del Estado: hacia un nuevo orden mundial en el siglo xxi (traducción al español de María Alonso), México, Ediciones B, 2005 pp. 77 y ss.

6 P. Taylor. “Do Public Contract Catering Tender Procedures Result in an Auction For ‘Lemons’?”, en The International Journal of Public Sector Management, vol. 18, n.os 6/7, Bradford, Emerald Group Publishing, 2005, pp. 484 y ss.

7 C. Holt. “Competitive Bidding for Contracts under Alternative Auction Procedures”, en The Journal of Political Economy, Chicago, University of Chicago Press, 1980, pp. 433-445.

8 Un juego es estático cuando todos los participantes toman sus decisiones de manera simultánea y tiene información incompleta cuando al menos un jugador no conoce o no está completamente seguro de la función de ganancias de otro jugador. El clásico ejemplo dentro de la teoría de juegos es el de las subastas o licitaciones a sobre cerrado (o también abierto cuando hay conocimiento luego de haberse tomado la decisión definitiva), pues cada uno de los participantes conoce su propia valoración del bien subastado pero no conoce las valoraciones de los demás participantes, y la decisión que comprende la puja o propuesta específica definitiva de cada uno de ellos –sea sellada o abierta– se considera simultánea, puesto que todos dan a conocer al mismo tiempo su decisión y ésta sólo puede tomarse una vez. En este sentido ver a R. Gibbons. Un primer curso de teoría de juegos (traducción de Paloma Calvo y Xavier Vilá), Universidad de Northwestern-Antoni Bosch, 2001, pp. 143 y ss.

9 Este es el concepto de la subasta Vickrey: presentación de ofertas en el marco de competencia en subasta, donde los ofertantes presentan por escrito sus ofertas sin conocer la oferta de las demás personas participantes y la oferta más alta gana, pero el precio que se paga es la segunda oferta más elevada y aplica a la inversa, con la adjudicación al precio más bajo por el precio de la segunda oferta más baja. La subasta fue creada por William Vickrey. Este tipo de subasta es estratégicamente similar a una subasta inglesa, y da a los oferentes un incentivo a ofertar por el verdadero valor del objeto subastado. El documento original de Vick rey considera sólo las subastas de venta de una cosa única e indivisible. En este caso, los términos de la subasta Vickrey y subasta sellada con adjudicación al segundo precio son equivalentes y se utilizan indistintamente. Así, cuando varias unidades idénticas (o una divisible) se venden en una sola subasta, la generalización más evidente es que todos los adjudicatarios pagan la suma más alta propuesta en la oferta no ganadora lo que se conoce como un precio uniforme de subastas [www.wikipedia.org/wiki/Vickrey_auction].

10 Pi = C + ri.

11 A diferencia del caso anterior, el juego dinámico implica que las decisiones de los jugadores no son simultáneas, sino sucesivas, y aquí la característica de información incompleta implica que el primer jugador actúa desconociendo completamente lo que harán los demás participantes, y cada uno de los subsiguientes conocerá la decisión del anterior, pero no de los que luego toman la decisión. Enunciado de manera abstracta, el juego de señalización consta de dos o más jugadores, en el que cada uno tiene información privada que desconocen los demás, y una serie de rondas en la que cada jugador envía una señal con base en su información privada y cada jugador subsiguiente que está desinformado, responde a la señal inicial. Gibbons (2001: 176).

12 En microeconomía, el precio de reserva es el precio máximo que un comprador está dispuesto a pagar por un bien o servicio, o, por el contrario, el precio mínimo a que un vendedor está dispuesto a vender un bien o servicio. Los precios de reserva se utilizan en las subastas y varían para el comprador en función de su renta disponible, su deseo de obtener el bien y sus precios así como la información acerca de los bienes sustitutivos que existan en el mercado. R. Pindycky D. Rubinfield. Microeconomía, 5.ª ed., Madrid, Pearson Educación, 2001, p. 381.

13 Para un estudio completo de los modelos, ver a Soudry (2004: 351 y ss).

14 En opinión de Soudry, el modelo de valoraciones dependientes refleja más casos que se dan en la realidad de lo que permite observar el modelo de valoraciones independientes, porque en la mayoría de procedimientos de selección de contratistas los oferentes sí comparten componentes de información común en la preparación de sus propuestas, y prueba de ello está en que aún se presentan casos de espionaje industrial entre empresas que compiten por contratos públicos y en que muchas de ellas utilizan métodos subrepticios para obtener información acerca de sus rivales. De haber sido este el caso cuando se presentan valoraciones independientes, tales métodos no habrían generado ningún beneficio, y por ende no habrían sido empleados; es más: en la mayoría de casos es inusual encontrar situaciones en las que estas empresas que compiten en los mismos sectores tengan costos y funciones de producción completamente diferentes y que en consecuencia no compartan características comunes del mercado entre sí (2004: 354-356).

15 La diferentes preferencias frente al riesgo parten del concepto de valor esperado, que se define como la ponderación de los rendimientos o valores que corresponden a todos los resultados posibles, es decir, que se da un valor a todas las consecuencias posibles de una situación determinada, se multiplica cada una de ellas por su probabilidad de ocurrencia y se suman todos los resultados obtenidos. Teniendo en cuenta lo anterior, se es adverso al riesgo cuando se prefiere obtener una renta o beneficio seguro a una renta arriesgada que tiene el mismo valor esperado; neutral al riesgo cuando se es indiferente entre obtener una renta segura y una insegura con el mismo valor esperado y amante del riesgo cuando se prefiere una renta arriesgada a una segura que tenga igual valor esperado. Pindyck y D. Rubinfield (2001: 149 y ss.).

16 Estrategia dominante, en teoría de juegos, es aquella que se adopta sin importar la estrategia de los demás jugadores por ser la que da el mayor pago; concepto diferente del equilibrio de Nash, que se define como la mejor respuesta de un jugador teniendo en cuenta las estrategias de los demás jugadores. Todo juego tiene, por lo menos, un equilibrio de Nash, que puede ser en estrategias puras –mejor respuesta visible de manera inmediata– o en estrategias mixtas –punto medio teniendo en cuenta probabilidades de cada estrategia posible–. Entonces, asumiendo que cada firma conoce igualmente sus propios costos de oportunidad con certeza antes de la subasta, pero no los de sus rivales, siendo información simétrica incompleta, el equilibrio de puja que será considerado es aquel en el que todos los proponentes usan la misma estrategia.

17 La diversificación, en términos generales, comprende una reducción del riesgo de una actividad específica mediante la destinación o inversión de recursos en distintas actividades y no en una sola.

18 La teoría económica en cabeza de autores como Robins on sostiene que los cárteles son por lo general estables en un modelo de subasta inglesa o de segundo precio, pero no así en la de primer precio, lo que se fundamenta en la forma en que trabajan los cárteles de oferentes. S. Robinson. “Colussion and the Choice of Auction”, en Journal of Economics, vol. 16, n.° 1, 1985, pp. 141-145.

19 Para un estudio profundo de la colusión en las subastas, ver a Stigler (1964) y Gupta (2001), quienes expresan que los factores de existencia de pocos participantes en el mercado y la presencia del mismo grupo de proponentes en procedimientos de selección repetidos y similares contribuyen a la cartelización de oferentes.

© Universidad externado de Colombia, 2009

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