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La Catedral y el Bazar

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Mauricio Rubio

VIII. Pequeñas reformas realistas, y factibles

Texte intégral

1A continuación se mencionan algunos esfuerzos de reforma judicial cuya magnitud y alcance han sido insuficientes para conmover a los reformadores más ambiciosos o a los modernistas más intensos. Se trata de iniciativas que no han tenido un impacto perceptible sobre los indicadores de desempeño con los que, supuestamente, se debe evaluar científicamente una reforma. Tampoco le han dado un vuelco a la injusticia social que aún caracteriza los países en los que se emprendieron. A pesar de lo anterior, han contribuido a corregir algunas injusticias, a enmendar ciertos errores locales del sistema judicial, a solucionar algunos conflictos, y a mejorar la calidad de vida de algunas personas concretas.

A. LAS JUSTICIAS TRADICIONALES

  • 376 Aragón et al. (1997) citado por Umoj (2009).
  • 377 fdpl fmm (2004), p. 18.
  • 378 Ibíd., p. 27.
  • 379 Ibíd., p. 30.

2En el momento de emprender el proceso de reforma judicial guatemalteca, la falta de acceso a la justicia no estaba entre las primeras preocupaciones de la población indígena, pero siete de cada diez ciudadanos indígenas la consideraban muy costosa376. En los Acuerdos de Paz se reconoció que la discriminación contra los pueblos indígenas, en cuanto a la prestación de servicios de justicia presenta dos dimensiones: las dificultades de acceso a la justicia estatal, y la falta de reconocimiento de sus propios sistemas de justicia377. La coordinación de la justicia oficial y la consuetudinaria, uno de los objetivos del proyecto, no ha sido una tarea fácil. Para algunos, persisten obstáculos legales, incluso constitucionales. También se presentan problemas prácticos, relacionados con el idioma, incluso cuando se ha avanzado en el nombramiento de jueces indígenas378. A pesar de lo anterior, varios componentes de la reforma, como la extensión de los Juzgados de Paz, o los Juzgados Comunitarios, constituyen un avance en el reconocimiento de la justicia indígena. En particular, los centros de mediación han sido considerados un elemento clave en el acercamiento de las dos jurisdicciones. No sólo por la composición étnica de los usuarios, que no es muy diferente de la de la población, sino por cierta coincidencia en los procedimientos y, derivada de allí, una mayor sensibilización de los operadores judiciales379.

  • 380 Entrevista 17.

3No es fácil determinar con precisión cuáles fueron los componentes del proyecto de reforma judicial que contribuyeron a la vinculación de Manuela Morales, o de cualquiera de las 23 mujeres mediadoras indígenas (28% del total de mediadores), con las que se cuenta en la actualidad en Guatemala. Se han debido vencer obstáculos físicos, como la construcción de las sedes; presupuestales, para poder pagarle; de capital humano y selección –que a ella le interesara ser mediadora y que pasara los exámenes por sus propios méritos– y culturales, como que las partes acepten que una mujer indígena le ponga fin a un pleito, o que a su marido le parezca normal que ella trabaje. Pero la ignorancia sobre el eventual aporte de cada factor, o la total imposibilidad de medir la contribución de cada uno de ellos, no pueden llevar a desconocer la importancia del hecho de que se logró captarla para el sistema judicial, que está motivada, que resuelve unos 500 casos al año, un 80% de los cuales en lengua quiché, que sienta precedentes, y que quiere especializarse para hacerlo cada vez mejor y, como ella misma dice, “”captar cada vez más gente”380. Así no altere los indicadores agregados de desempeño, es difícil no considerar como un logro significativo de la reforma judicial guatemalteca, el contar en la actualidad con mediadoras como Manuela Morales.

  • 381 Lorena Seijo. “Buscan marco legal para la justicia indígena”, Prensa Libre, 18 de diciembre diciem (...)

4Aunque todavía aislados, empiezan a aparecer casos en los que los jueces homologan decisiones tomadas por el Derecho Indígena. En el año 2005, la Corte Suprema de Justicia reconoció, para un caso de robo, que a una persona juzgada por el sistema indígena no se le puede volver a juzgar por el oficial381.

  • 382 fdpl fmm (2004), pp. 30 y 31.

Desde la Escuela de Estudios Judiciales se ha hecho un gran esfuerzo de capacitación dirigido a un grupo de casi 600 personas, entre jueces, secretarios y oficiales, que son indígenas, bilingües, miembros de la comunidad. Estas capacitaciones se han llevado a cabo principalmente en los Juzgados de Paz […] A los jueces se les ha sensibilizado y han ido asumiendo una actitud distinta frente al Derecho Indígena382.

B. AYUDA LEGAL A MUJERES POBRES EN EL ECUADOR

5La ayuda legal a las mujeres pobres es el componente estrella, no sólo del proyecto ecuatoriano, sino, tal vez, de las iniciativas de reforma legal y judicial emprendidas por el Banco en América Latina. Se trata de una acción que, a pesar de su reducido tamaño, ha recibido mucha atención en evaluación y difusión de los logros, al interior y por fuera del Banco: consistía en apoyar un conjunto de ong orientadas a ofrecer consejo y representación legal, asesoría y servicios de resolución de conflictos, a unas 17 mil mujeres de escasos recursos en las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca, y, al mismo tiempo, ayudar como beneficiarios indirectos a los hijos de las mujeres que recurrían a estos servicios. A través de este programa, las mujeres tomaron conciencia y aprendieron a conocer mejor sus derechos.

  • 383 Rodríguez (2000).
  • 384 BM (2003).
  • 385 Owen y Portillo (2003).
  • 386 Rubio (2008).
  • 387 WB (2006).

6No es fácil encontrar un programa de reforma judicial que haya sido evaluado de manera tan exhaustiva y rigurosa. La primera evaluación383 se hizo antes de que terminara el proyecto, y la segunda, justo después del cierre384. En ambas se llevó a cabo un minucioso trabajo de campo. Para la segunda evaluación se realizó una encuesta a 180 usuarias, con un grupo de control de 182 mujeres en situación similar pero que no tuvieron acceso al programa. En ambos casos se buscó medir el impacto sobre las personas beneficiadas. Estas evaluaciones, a su vez, fueron objeto de una réplica en una publicación académica385, de una contra réplica386, y se puede decir que el componente en cuestión ha alcanzado ya la categoría de un estudio de caso387.

7Fuera de señalar que el programa sobrepasó las expectativas iniciales en cuanto al número de usuarias atendidas y los servicios ofrecidos, no vale la pena entrar en el detalle de los logros de este programa que, como se mencionó, ya han sido difundidos y discutidos. Por el contrario, sí vale la pena detenerse para señalar que en una de las localidades en las que se puso en marcha el programa hay evidencia reciente sobre un eventual impacto de largo plazo, más allá de la ejecución del proyecto. Una encuesta realizada en 2008, representativa de la población del Cantón de Cuenca, encontró que

  • 388 Camacho y Hernández (2009).

… la gran mayoría de mujeres consultadas (98%), tanto en el área urbana como rural, conoce la existencia de estas instancias” (Comisarías de la Mujer y de la Familia –cmf–. Al indagar si las mujeres encuestadas irían o no a la cmf ante una posible situación de violencia, “el 92,4% respondió de manera afirmativa, sin que haya diferencias por área de residencia ni edad […] 63,5% considera que estas instancias han contribuido a disminuir el maltrato de pareja […] el 88,6% de encuestas considera a las comisarías especializadas como un espacio que facilita el acceso a la justicia a las mujeres en situación de violencia388.

En otros términos, la semilla apoyada financieramente con el proyecto dio frutos. Su impacto positivo no se limitó a las usuarias del programa sino que se extendió a prácticamente la totalidad de la población femenina del cantón. Es desafortunada, sin embargo, la frágil situación financiera que sufren hoy las ong comprometidas con la ayuda legal a mujeres de bajos recursos.

C. RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS

1. ECUADOR

8El impulso a la mediación y a la resolución alternativa de conflictos fue un componente importante del proyecto ecuatoriano. Todo indica que, aunque falta mucho por avanzar, los logros son importantes. Existen en la actualidad cerca de 120 Centros de Mediación389 vinculados con las organizaciones más diversas (superintendencias, universidades, cámaras de comercio, ong, fundaciones, colegios de abogados, asociaciones profesionales…)390. Son muchos los que no están adscritos a la función judicial. La demanda por estos últimos ha crecido más, por la mayor confianza que despierta en la gente el hecho de que las decisiones tengan el respaldo judicial391. La carga de estos Centros es variable, así como la naturaleza de los casos que llevan. En Cuenca, el Centro de Mediación adscrito a la Función Judicial atiende en la actualidad unos 1.700 casos al año. Esto es 4 ó 5 veces superior al número que se atiende en Guayaquil y el doble de lo de Quito392. “La gente de esta región (Cuenca) es más accesible al diálogo, más accesible a sentarse a conversar y llegar a un acuerdo saludable”393. Esta observación aplicaría tanto a los usuarios, como a los jueces y abogados. En Cuenca, los jueces derivan tantos procesos que ya están llegando al límite de capacidad del Centro de Mediación. En Quito y Guayaquil, por el contrario, los jueces siguen mostrando desconfianza hacia las oficinas de mediación394. Así, mientras en Quito tan sólo el 5% de los casos que llegan son derivados por los jueces, en Cuenca, desde hace varios años, ha sido similar el volumen que llegaba por las dos vías (derivados o voluntarios). Ahora es ya mayor la proporción de derivados395. En los últimos años, el número de casos atendidos en el centro de mediación de Quito ha crecido de manera continua.

  • 396 Datos del Centro de Mediación de Quito.

9Los centros de mediación están contribuyendo a aliviar la congestión y la demora en los juzgados. Para los conflictos de familia en Quito, por ejemplo, la excesiva carga ha llevado a que las audiencias se estén fijando en la actualidad con plazos superiores a un año. Esto ha significado un incremento en el número de solicitudes para mediación en el área de niñez, que en dos años se han triplicado396. En Cuenca, la drástica diferencia en la duración de un proceso de familia entre un juzgado (unos 8 meses) y el centro de mediación (unos 15 días), también ha favorecido la utilización de esta vía. La acogida ha llevado a que, incluso, se reciban consultas de los emigrantes ecuatorianos desde España.

  • 397 Entrevista 87.

10Sigue habiendo reticencias de los jueces, abogados y el personal auxiliar de los juzgados con la mediación. Estos obstáculos, que por lo difíciles de entender se consideran culturales, no parecen insuperables. Un abogado litigante de Guayaquil, que cobra por caso resuelto, considera que la mediación, más rápida, puede ser un buen negocio porque permite llevar un mayor número de casos397. A pesar de la falta de información agregada, y de las dificultades que aún enfrentan, todo parece indicar que los centros de mediación se han ido consolidando.

2. GUATEMALA

  • 398 pad G, p. 6.
  • 399 umoj (2009), p. 91.

11En Guatemala, el impulso a la Resolución Alternativa de Conflictos –rac– fue un elemento clave en el diseño del proyecto. Como parte de la diversificación de los servicios judiciales y la reorganización de los juzgados de paz, en el pad se preveía el diseño, creación y operación de una Unidad rac, así como un programa piloto de mediación para asuntos civiles, comerciales, familiares y laborales en los juzgados de primera instancia de la capital398. El aumento en el número de Centros de Mediación ha sido sostenido, sobre todo a partir del año 2005. Además, el incremento ha sido más importante en los departamentos –como Alta Verapaz, Quetzaltenango y Suchitepéquez– con alta proporción de población indígena399.

  • 400 Datos suministrados por la Unidad rac.
  • 401 Ídem.

12Entre enero y diciembre de 2008 se atendieron en estos centros cerca de 15 mil casos, de los cuales las dos terceras partes fueron voluntarios (contra un 17,5% de referidos y 13,7% de derivados). Por rama del Derecho, el mayor porcentaje corresponde a casos civiles (57%), seguidos de familia (23%), penal (16%), mercantil (3%) y laboral (1%). De los 82 mediadores que en la actualidad prestan sus servicios, el 56% son mujeres y el 63% indígenas. La 23 mujeres indígenas, representan el 28%400 del total de mediadores. Con casi las dos terceras partes a cargo de mediadores indígenas, los centros de mediación han sido un mecanismo de acercamiento y coordinación entre las dos justicias, la oficial y la consuetudinaria. Para el objetivo global de facilitar el acceso a la justicia, tal vez los datos más significativos sobre estos centros son los referentes a sus usuarios. En el año 2008, el 47% fueron indígenas, el 45% mujeres, y el 65% tenían como nivel educativo educación primaria o ninguna401.

D. JUZGADOS MÓVILES

  • 402 En el año 2007 fueron construidos 10 juzgados móviles más: umoj (2009), p. 94, disponible en [http (...)

13Las entrevistas a los jueces de paz de una de las zonas más apartadas de Guatemala, el Petén, sugieren que la iniciativa de los juzgados móviles se puede calificar de exitosa, por dos razones: por una parte, porque subsistió más allá de la vigencia del proyecto, siendo adoptada por el Organismo Judicial para ser extendida a regiones distintas a aquellas en donde se hicieron las dos pruebas piloto (Guatemala y Quetzaltenango)402. Por otro lado, porque entre los jueces de una de las zonas más alejadas se percibe como una solución idónea, tal vez la única, al dilema entre acceso a la justicia y extensión territorial de las zonas geográfica y económicamente apartadas.

  • 403 Despouy (2005), p. 3.

14La evaluación formal de los resultados de esta iniciativa no es simple. No se pueden, sin embargo, ignorar sus beneficios, ni desconocer su contribución al logro de algunos de los objetivos globales del proyecto. Con respecto a una iniciativa similar de juzgados móviles en el Brasil, sin dejar de señalar que la iniciativa debe ser evaluada de manera rigurosa, el Relator Especial de Naciones Unidas para la Independencia de Jueces y Abogados, califica de positivo el esfuerzo por “llevar la justicia más cerca de la gente”403.

  • 404 Cálculos con cifras de los juzgados móviles y la rac: umoj (2009), pp. 90 y 94.

15Parece claro que los juzgados móviles han facilitado el acceso a la justicia. Entre mayo de 2003, cuando se abrieron, y diciembre del 2007, los dos juzgados móviles piloto atendieron 5.697 usuarios, o sea un promedio de 610 usuarios por juzgado móvil por año. Aunque evidentemente baja, esta cifra contrasta favorablemente con el número de personas atendidas en cada uno de los 73 Centros de Mediación en el año 2007, 412 en promedio404. En ambos casos, se trata de los años iniciales de nuevas formas de acceder a la justicia que, sin duda, requieren más tiempo para consolidarse.

  • 405 umoj (2009), p. 94.

16Los juzgados móviles contribuyen, además, al objetivo de descentralizar la administración de justicia. Tanto para el acceso como para la descentralización, constituyen una alternativa menos costosa que la construcción de juzgados de paz en todas y cada una de las localidades. Además, sirven para estimar la demanda por justicia en ciertas localidades y, de esta manera, como mecanismo de tanteo y error, facilitan la planeación de la inversión de recursos en infraestructura. En los dos juzgados móviles piloto, las diferencias regionales, tanto en el tipo procesos como en el de usuarios atendidos entre el 2003 y el 2007, mostraron ser sustanciales. Mientras en el Juzgado Primero de Paz Móvil el grueso de los casos atendidos (96,2%) fueron de familia, en su mayoría (77,2%) a mujeres, en el Segundo predominaron los asuntos penales (50,8% contra 19,5% de familia) con una repartición muy similar por géneros405.

17Lejos de constituir una demostración, sí es indicio favorable el hecho que delegaciones de varios países (Filipinas, Venezuela y Honduras) hayan visitado los juzgados móviles guatemaltecos para evaluar la experiencia406, que un sistema similar se haya aprobado recientemente, tanto en Pakistán407 como en Sheffield, Reino Unido408, y que el mismo modelo haya sido adoptado, y calificado de exitoso, en lugares tan disímiles como el Valle del Sula, en Honduras409 y Nueva Delhi410. En realidad, no se trata de una innovación reciente, por el contrario, la justicia en distintas sociedades se administró por mucho tiempo de manera itinerante. El término circuito aplicado a los juzgados o jueces, tiene precisamente ese origen. “Historically, a judicial district wherein a judge would travel from town to town to preside over hearings”411.

E. UN DÍA CON LA JUSTICIA

  • 412 Entrevista 25.
  • 413 umoj (2009), pp. 115 y 116.
  • 414 Entrevista 25.

18Sin tener conocimiento de que se trataba de uno de los programas del proyecto del Banco Mundial, un juez de paz de Dolores, en el Petén, mencionó Un día con la Justicia como ejemplo de buena iniciativa412. Este programa educativo, incluido en el proyecto como parte del componente de “mejoramiento comunicación social”, fue luego adoptado por el Organismo Judicial y se ejecuta a nivel nacional con el apoyo de los jueces y del Ministerio de Educación. Está dirigido a los menores de 15 años, escolarizados en establecimientos públicos de primaria, a quienes por medio de un concurso de rendimiento escolar se les permite acercarse a la rama judicial. El premio a los mejores estudiantes de cada promoción son dos visitas, a los Tribunales Departamentales y a la capital, en donde son recibidos por el pleno de la Corte Suprema de Justicia. A petición de los educadores, se amplió la cobertura del programa. Intervienen cerca de 300 municipios y unos 250 mil niños413. Para el Juez de Paz entrevistado, entusiasta participante en el proyecto, resulta claro que con el programa se está haciendo, entre otras, prevención temprana de conflictos414. Tanto desde el punto de vista de los futuros infractores de la ley, como del de los eventuales afectados por las infracciones, el acercamiento temprano de los jóvenes al sistema legal y judicial, que promueve este programa, es positivo. Aunque fuera muy leve la incidencia sobre las conductas o los buenos hábitos de ciudadanía, una población objetivo cercana al cuarto de millón de jóvenes de cada cohorte no puede ser considerada insignificante.

19La evaluación del impacto de los programas de educación legal a los jóvenes es incipiente, aún en los países desarrollados. La gama de actividades envueltas en este tipo de esfuerzos es amplia: conocimiento legal, educación para la ciudadanía, conciencia de los derechos, empoderamiento legal… A pesar de la observación anterior, hay claridad sobre sus ventajas. Algunos trabajos recientes en Inglaterra, por ejemplo, sugieren que

  • 415 Wintersteiger (2008), pp. 1 y 2.

… la educación pública legal provee a los jóvenes con las aptitudes emocionales y prácticas necesarias para el manejo de riesgos y desafíos que enfrentan […] les brinda la conciencia, el conocimiento y el entendimiento de los temas legales junto con la confianza y las aptitudes para manejar conflictos y tener acceso a la justicia415.

  • 416 Buck et al. (2005).

20En otro estudio se destaca, como clara deficiencia en educación legal, el hecho de que el 62% de las personas que experimentaron un conflicto civil, también reportaron que ignoraban sus derechos en ese momento, y que un porcentaje aún mayor (69%) no sabía cuáles eran las instancias a las que se debía acudir para enfrentar ese tipo de problema416.

  • 417 Trabajos citados en Wintersteiger (2005), p 5.
  • 418 Parrini (2002).

21En el ámbito criminal, se sabe que los jóvenes están sobre representados en el sistema judicial, como infractores y como víctimas. Por otro lado, se sabe que las infracciones penales juveniles son progresivas, tanto en número como en gravedad. En otras áreas del derecho, la investigación empírica sobre el (in)cumplimiento de la ley es más precaria. La literatura, aún incipiente sobre cultura de la legalidad, aborda el tema de los elementos que afectan la aceptación, por parte de todos los ciudadanos, de las leyes previamente escritas y adoptadas en los documentos oficiales. Algunos trabajos realizados en Inglaterra sugieren que los jóvenes son más susceptibles a los “racimos” (clusters) de problemas, a los efectos de cascada, en los que una dificultad lleva a otra, con un deterioro global de la situación hasta que los problemas se perciben como abrumadores417. En ambos casos, cabe pensar que la falta de educación legal constituye un factor de riesgo adicional. Una evaluación de algunos programas de educación legal, encontró que esta puede promover la “resiliencia” (competencias sociales, resolución de problemas, autonomía, y la capacidad de planear) que, a su vez, previene la delincuencia. Además, la educación legal puede mejorar el rendimiento académico y promover actitudes más favorables hacia la escuela. Los jóvenes que han participado en estos programas muestran avances significativos en el conocimiento de la ley y los procesos legales, en comparación con grupos de control418.

F. ANTECEDENTES PENALES EN GUATEMALA

22Desde el punto de vista de la rentabilidad económica, vale la pena destacar un pequeño componente del proyecto guatemalteco, el de antecedentes penales. Para este programa, aunque no se ha hecho una evaluación económica a profundidad, que se podría y debería hacer, se puede afirmar con una rápida revisión de la información disponible, que definitivamente valió la pena su realización.

  • 419 umoj (2009).

23Como parte de los servicios de apoyo jurisdiccional, la Unidad de Antecedentes Penales es la oficina a la que acuden los ciudadanos que –a la hora de solicitar un empleo, tramitar un pasaporte, una visa, un permiso de residencia o trabajo en el extranjero– requieren un certificado sobre su situación judicial. No menos importante, se trata, para muchos guatemaltecos, del primer contacto con el sistema judicial. Se puede pensar que, como tal, es un elemento determinante sobre la percepción y la imagen que tendrán de la justicia. Algunos cálculos burdos indican que se trata de un éxito no sólo operativo –número de usuarios atendidos y certificados expedidos– sino económico y financiero. No existen estimativos precisos de los costos que, antes del programa, recaían sobre los usuarios en términos de tiempo de trabajo perdido y desplazamientos a la capital, pero por los datos informales recogidos sobre lo que duraba el proceso –hasta una semana para cerca de medio millón de personas al año–, se puede suponer que éstos eran considerables. Aún más precaria es la información sobre la mala percepción de la justicia asociada a un trámite lento, engorroso e ineficaz para certificar que no se habían tenido problemas judiciales. En la actualidad, se atienden más de 600 mil usuarios al año, y se obtienen ingresos superiores a los US$ 2,3 millones anuales419.

  • 420 icr G., pp. 12 y 13.

24Es fácil suponer que estos ingresos superan no sólo los costos de operación sino la amortización de la inversión. No sobra señalar como factor positivo de este programa, el haber logrado cobrar por un servicio relacionado con la administración de justicia. No es fácil compartir la opinión de que racionalizar, agilizar y modernizar la entrega de un certificado exigido por la ley a más de medio millón de personas cada año, sea menos importante o prioritario que tener el registro de nómina de la judicatura, o un sistema funcional de estadísticas judiciales420. Habría que asignar una ponderación demasiado alta en la función de bienestar social a los escasos usuarios de las estadísticas judiciales, frente a los cientos de miles de ciudadanos guatemaltecos beneficiarios de un programa como el de antecedentes penales.

G. PAGOS EN LOS JUICIOS DE ALIMENTOS EN CUENCA

  • 421 Entrevista 88.

25En la comparación bottom-up versus top-down, resulta oportuna la referencia a un programa específico, posterior a los proyectos, y fruto de la iniciativa local, para argumentar que las reformas más susceptibles de éxito son aquellas que se basan en las necesidades reales de unos usuarios concretos, que identifican un objetivo claro y simple, y se centran en alcanzarlo, sin pretender cambios grandiosos en la justicia a nivel agregado. En Cuenca, desde mediados del año 2007, mediante un convenio suscrito entre la Delegación del Consejo de la Judicatura y un banco de la ciudad, todos los cobros y pagos derivados de los juicios de alimentos que se tramitan en los juzgados de la Niñez en el cantón se hacen a través de esa institución bancaria. Antes de este convenio, tales pagos –y las respectivas consignaciones– se hacían, previa autorización de la secretaría de los juzgados, a través de la Pagaduría de la Niñez, en donde sólo por la mañana se recibían los depósitos y por las tardes se hacían los pagos421. El sistema se piensa extender pronto al pago derivado de los procesos de divorcio en los juzgados civiles.

26Aún así, el logro de un objetivo tan simple, la agilización de un sólo trámite, en una ciudad tan avanzada en materia judicial como Cuenca, no fue una labor trivial y requirió un esfuerzo considerable: fue necesario coordinar la acción de los juzgados, la delegación del Consejo de la Judicatura, el sistema financiero local y los usuarios. Se requería cierta sensibilización, vencer obstáculos culturales y un entrenamiento mínimo: para muchas de las mujeres beneficiarias se trataba de la primera tarjeta bancaria. Fue indispensable contar con la capacidad técnica interna para desarrollar los respectivos programas informáticos. Por último, se tuvieron que encontrar los atajos a los códigos que prescribían otro procedimiento, a través de la secretaría de los juzgados. Por el momento, todos los obstáculos han podido ser superados en los juzgados de la niñez. El mismo trámite, para el mismo pago de alimentos, pero en los procesos de familia que se tramitan los juzgados civiles, ha tomado más tiempo. Esta acción simple, focalizada, realizable, autofinanciable, fácil de evaluar, ha tenido un impacto que, irrelevante para el sistema judicial ecuatoriano en su conjunto, ha sido fundamental para unos usuarios. Se pueden enumerar varios beneficios de esa iniciativa. En primer lugar, implica un avance en el bienestar de un grupo no despreciable de personas que necesitaban de manera urgente que esa ínfima parcela de la justicia funcionara mejor. Es seguro que el cambio perdurará en Cuenca, y probablemente será adoptado en otras regiones ecuatorianas y, con las necesarias adaptaciones, por otras jurisdicciones. Así, de manera permanente, se aliviará la carga de los juzgados. Es posible que, en el futuro, una alianza con algún banco español permita exportar esta innovación para beneficio de las familias con emigrantes.

27Hasta qué punto esta iniciativa contribuye a la transparencia, efectividad o legitimidad del sistema judicial ecuatoriano en su conjunto, es una inquietud bizantina. Se puede pensar que entre las personas beneficiarias ha mejorado el acceso a la justicia y tal vez, la imagen de la función judicial. Lo que sí se sabe es que esta sencilla idea con gran potencial de beneficios, no surgió de un panel de expertos internacionales ni de una decisión de alto nivel en la capital. También se puede estar seguro de que la agilización de este trámite no alterará un ápice las estadísticas judiciales del Ecuador, ni siquiera las de Cuenca, que son confiables, y que jamás se hubiera emprendido si la única prioridad hubiesen sido los indicadores agregados de desempeño.

H. CONCLUSIONES

28Parecería que sólo la combinación de pequeños micro-programas, con objetivos simples, medibles y verificables, y la acumulación de experiencia basada en la discusión pública de los éxitos y, sobre todo, los fracasos de los programas de reforma, puede permitir acercarse en el largo plazo al objetivo global de mejorar el desempeño de la justicia.

29Ha sido frecuente que el diseño y seguimiento de los programas de reforma, se basen en modas o tendencias intelectuales internacionales, no siempre relevantes para el contexto local o los cambios inesperados de escenario político, social o económico en un país o en un municipio. Sólo la evaluación sistemática de resultados parciales permite que las teorías causales se puedan contrastar con la evidencia, y que las políticas y programas se adapten de manera consecuente.

  • 422 Duflo y Kremer (2008), p. 4

Cualquier evaluación de impacto busca responder unas preguntas hipotéticas fundamentales: ¿cómo les habría ido a las personas que participaron en el programa si este no hubiera existido? ¿Cómo les fue a quienes no participaron en el programa? La dificultad para responder estas preguntas es inmediata. En cualquier momento un individuo hace parte o no hace parte del programa. La comparación del mismo individuo en el tiempo no dará, en la mayor parte de los casos, un estimativo confiable del impacto del programa, puesto que muchos otros factores también habrán cambiado desde el momento en que se inició el programa. No se puede por lo tanto tener una idea del impacto del programa sobre cada individuo. Lo que se puede esperar es tener un impacto promedio sobre un grupo de individuos, comparándolo con un grupo similar no expuesto al programa. El objetivo crítico de la evaluación de impacto es por lo tanto establecer un grupo de comparación creíble: un conjunto de individuos que, en ausencia del programa, hubieran tenido un desempeño similar a aquellos expuestos al programas422.

  • 423 La política judicial, o la elección de magistrados, incluso en los países desarrollados, es tambié (...)

30También se puede pensar que la ventaja de las acciones bottom-up, pequeñas, poco ambiciosas, focalizadas regionalmente, radica en la estabilidad de sus ejecutores y en el hecho de que no se requiere de un estadista, un magistrado excepcional o un extraordinario ministro de justicia –escasos y efímeros– para llevarlas a cabo. En el mundo cotidiano de la justicia, un programa de tamaño y alcance razonables, pero no más que eso, puede ser responsabilidad de los jueces, y de los numerosos funcionarios diligentes, reales y más estables, de la judicatura, o de las ong locales. En los niveles altos de las cortes y los ministerios, el ambiente es no sólo cambiante sino que, inevitablemente, gira alrededor de la política. En lugar de pretender, como parte de las reformas, superar esa inestabilidad y esas interferencias, sería más pragmático tomarlas como un dato, no necesariamente perverso423, y buscar la sostenibilidad en los rangos estables de la judicatura, allí donde trabajan los Willys.

31La experiencia exitosa de agilización de un trámite intermedio de un incidente específico, como los pagos en los juicios de familia en Cuenca, lleva de nuevo a reflexionar sobre una de las obsesiones de las reformas judiciales: la duración de los procesos. En el fondo, es tan ingenuo como incorrecto pretender que todos los trámites, para cualquier tipo de incidente, de todos los que se reciben en un juzgado, se pueden agilizar de manera significativa desde arriba, como si existiera una especie de caso promedio cuyos trámites pudieran, todos, de manera conjunta, hacerse más expeditos. Lo que queda claro es que incluso los trámites intrascendentes requieren para agilizarlos de un diagnóstico detallado, de acciones específicas y de coordinación con otras instituciones.

Notes

376 Aragón et al. (1997) citado por Umoj (2009).

377 fdpl fmm (2004), p. 18.

378 Ibíd., p. 27.

379 Ibíd., p. 30.

380 Entrevista 17.

381 Lorena Seijo. “Buscan marco legal para la justicia indígena”, Prensa Libre, 18 de diciembre diciembre 18 de 2006, disponible en [http://www.prensalibre.com/pl/2006/diciembre/18/158889.html].

382 fdpl fmm (2004), pp. 30 y 31.

383 Rodríguez (2000).

384 BM (2003).

385 Owen y Portillo (2003).

386 Rubio (2008).

387 WB (2006).

388 Camacho y Hernández (2009).

389 Disponible en [http://redesalternativas.com.ar/noticias_ver.php?id=151].

390 Disponible en [http://enlace-masc-ecuador.org/azulmasc/archivos/institut.html].

391 Entrevista 89

392 Ídem.

393 Ídem.

394 Entrevistas 73 y 89,

395 Entrevista 89.

396 Datos del Centro de Mediación de Quito.

397 Entrevista 87.

398 pad G, p. 6.

399 umoj (2009), p. 91.

400 Datos suministrados por la Unidad rac.

401 Ídem.

402 En el año 2007 fueron construidos 10 juzgados móviles más: umoj (2009), p. 94, disponible en [http://www.oj.gob.gt/index.php/juzgados-moviles].

403 Despouy (2005), p. 3.

404 Cálculos con cifras de los juzgados móviles y la rac: umoj (2009), pp. 90 y 94.

405 umoj (2009), p. 94.

406 Disponible en [http://siteresources.worldbank.org/intgautemalainspanish/Resources/ProyectoReformaJudicial.pdf].

407 Disponible en [http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/7918769.stm]

408 Disponible en [http://www.thestar.co.uk/news/39Mobile-courts39-for-petty-offences.1647606.jp].

409 Disponible en [http://www.laprensahn.com/País/Ediciones/2009/05/07/Noticias/Manutencion-lo-que-mas-concilian-juzgados-moviles].

410 Disponible en [http://www.csmonitor.com/2004/0407/p07s02-wosc.html].

411 Webster’s New World Law Dictionary, New Jersey, Hoboken, Wiley Publishing, 2006.

412 Entrevista 25.

413 umoj (2009), pp. 115 y 116.

414 Entrevista 25.

415 Wintersteiger (2008), pp. 1 y 2.

416 Buck et al. (2005).

417 Trabajos citados en Wintersteiger (2005), p 5.

418 Parrini (2002).

419 umoj (2009).

420 icr G., pp. 12 y 13.

421 Entrevista 88.

422 Duflo y Kremer (2008), p. 4

423 La política judicial, o la elección de magistrados, incluso en los países desarrollados, es también un asunto político, no sólo técnico; cfr. Upham (2006).

© Universidad externado de Colombia, 2011

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