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Bogotá segmentada

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Óscar A. Alfonso Roa

Reflexiones finales

Texte intégral

1La escasez física y económica de suelo urbano se ha tornado una preocupación pública que adquiere connotaciones dramáticas cuando por fuerza de ella la ciudad se expandehaciendo más costosa la provisión de los bienes públicos urbanos y metropolitanos y los desplazamientos cotidianos de los residentes. Una ciudad dispersa es la antítesis de una ciudad compacta y densa y, por tal razón, es socialmente deseable una intervención urbanística estatal que promuevauna mejor utilización del suelo escaso, esto es, socialmente menos segregada y económicamente más eficaz.

2El suelo urbanoes resultado de la intervención urbanística estatal que provee las condiciones de accesibilidad y habitabilidad que lo hacen edificable y, además, de la acción colectivaque determina sus usos potenciales y sus intensidades deuso. La escasez económica de suelo urbano es un argumento circular recurrente en la economía urbana, pues el elevadonivel que alcanzan los precios del suelo urbano torna escasoese bien que induce a los estructuradores urbanos a incorporar suelo de peor calidad al mercado, ocasionando con ello que los nuevos desarrollos, en muchas ocasiones informales, terminen incrementando nuevamente el precio del suelo depor sí bastante elevado. La tesis ricardiana de que es la tierrade peor calidad la que impone los precios del mercado es eltrasfondo teórico de tal argumento circular, fundado en la emergencia de la renta y su capitalización como elementos determinantes de la formación de los precios del suelo.

3El enfoque de la economía institucional urbana que se promueve en este trabajo permite sostener que es en la es-fera de la Acción colectiva urbana en la que se comienzan a formar tales precios y que a ellos les es inmanente una visión del orden futuro de la ciudad de los estructuradores urbanos. Las cesiones urbanísticas que conforman el acervo de suelo público son indisociables del suelo útil para la edificación de los activos inmobiliarios, y su valor refluye al precio de mercado del suelo urbano con lo que el precio de partida es un precio que incorpora las expectativas sobre el porcentaje de cesiones exigidas por la ciudad. Cuando esas cesiones acogen las funciones públicas de accesibilidad y de habitabilidad urbanas, el suelo es afectado con las cargas urbanísticas a las que el estructurador urbano les impone un margen de ganancia correlativo a su visión del orden futuro de la ciudad –las expectativas– y al poder de mono-polio que ejerza en ausencia de acciones colectivas que lo incentiven a edificarlo rápidamente. Es esta la explicación teórica que permite comprender la estructuración del espacio residencial bogotano en los últimos 55 años y que se presenta en el mapa 14.

4Cuando hacia 1961, a través de la norma urbanística específica en Bogotá, se optó por exigir más cesiones urbanísticas ala vivienda obrera que a la de uso exclusivamente residencialy semejante a la de uso multifamiliar, se comenzaron a cerrarlas posibilidades de producción de suelo formal para la población de bajos ingresos de la ciudad. tenían que sobrevenirentonces los procesos de ocupación informal, invasiones y urbanizaciones clandestinas, que casi de forma inmediata fueron repelidos con violencia por el Estado al calor de lallamada política de erradicación de tuguriosen boga por entonces. Esta explicación institucionalista urbana de la informalidad conlleva otra del mismo talante como la que se expresa en elmapa 14: nótese que las densidades de intervención formalsobre el territorio se han focalizado hacia el eje de expansióncentro norte y nororiental con tenues excepciones hacia el Occidente y Noroccidente de la ciudad. En el principal eje de expansión residencial de la ciudad es posible identificar kilómetros cuadrados que en los últimos 55 años han acogidohasta 137 lanzamientos inmobiliarios nuevos a los diferentes segmentos del mercado residencial solvente, propiciando conello la reproducción del capital inmobiliario formal que, en sufase actual reviste la conocida forma de la destrucción creativa de vecindarios como los de Chapinero Alto y los Rosales paraacoger innovaciones verticales de considerable densidad.

Mapa 14. Bienes públicos urbanos y ocupación residencial formal, Bogotá 1950-2005

Mapa 14. Bienes públicos urbanos y ocupación residencial formal, Bogotá 1950-2005

Fuente: Elaborado con base en Rubiano, 2007 y Hurtado y Moreno, 2008.

5Nótese también en el mapa el esquema general de segregación residencial de la ciudad con diáfana claridad. Pero también se evidencia que cuando llegó la política urbana remedial, esto es, programas de extensión de la red vial arterial y de la red matriz de acueducto y alcantarillado hacia el Sur de la ciudad, las capas de ingresos medios altos y altos de Bogotá no ocuparon estas porciones del territorio, ahora alejadas de la penuria urbanística que es propia de la segregación. Si el eje centro norte y nororiental continúa acogiendo a las familias de elevados ingresos, es porque allí ellas encuentran un sinnúmero de ventajas de aglomerarse en contigüidad, ventajas que en el discurso del orden caleidoscópico (cfr. Abramo, 1998, 2007) se incorporan como economías de vecindad.

6La escasez física del suelo urbano ocurre dependiendo de la manera como se ocupa, es decir, con el tipo de ciudad que promueva la intervención urbanística estatal y que desarrollen el mismo Estado y los diferentes agentes de la estructuración urbana. A diferencia de la anterior, la escasez económica es un fenómeno en el que el nivel alcanzado por los precios a los que se transa en los diferentes segmentos impide el acceso a la demanda potencial que, en razón de las limitaciones que le impone su disponibilidad a pagar, se priva de tal bien conduciendo la necesidad de ocupar otro lugar de la ciudad irregularmente.

7Una propiedad del caso bogotano y, en general, de las metrópolis de Colombia y que es muy semejante a lo que ocurre en otras sociedades cuya transición epidemiológica y demográfica se manifiesta en la actualidad en un ensanchamiento de la participación de los grupos etáreos en edad productiva, los de 15 a 60 años por ejemplo, es que a medida que aumenta la edad la tasa de jefatura de hogar también lo hace y, con ello, el tamaño promedio del hogar decrece. Esto indica que en estosgrupos la tasa de dependencia tiende a sermenor con el aumento de la edad; es muy común entre estos el predominio de hogares unipersonales, monoparentales y aun biparentales sin hijos. Puesto que la tasa de jefatura de la ciudad se estima en 28,2%, el tamaño promedio del hogar bogotano es de 3,54 personas por hogar que, si se compara con resultados censales precedentes, denota una tendencia sostenida a contraerse. Las contradicciones de una tendencia de esta naturaleza, coherente con la creciente participación del tipo de hogares mencionados, son evidentes. El número de hogares en formación exigen del Estado la canalización de mayores esfuerzos colectivos para la provisión de bienes públicos urbanos, reconocida la relativa ineficiencia social de los hogares unipersonales, por ejemplo, pues la sociedad debe hacer iguales esfuerzos para producir una dotación de agua potable, energía eléctrica o alcantarillado sanitario parala residencia de un hogar de este tipo que si se tratara de un hogar biparental con hijos; el resultado socioeconómico es de una tercera o cuarta parte del que se alcanzaría con el hogar convencional, el biparental con hijos.

8Sin embargo, para ciertas actividades de mercado, especialmente para el comercio y para quienes ofrecen servicios personales, la conformación de hogares de pequeño tamaño es una excelente noticia pues, como es sabido, sus miembros desaprovechan muchas economías de escala en el consumo al no hacer parte de un hogar convencional pues, en efecto, tienden a realizar más consumo por fuera del hogar especialmente en lo que concierne a rubros del presupuesto familiar como las comidas por fuera del hogar, el lavado de ropas y hasta la misma interacción compleja con otras personas en busca de sociabilidad.

9De manera que para el comercio es una excelente noticia el crecimiento de esta modalidad de hogares, mientras que para el Estado significa nuevos desafíos que, como en el caso urbano, se materializan en primera instancia en elcrecimiento de la demanda residencial y, por consiguiente, en la de suelo edificable con activos residenciales. Con base en las proyecciones de población hasta 2020 realizadas por el departamento Administrativo nacional de Estadística y en las edades quinquenales y las tasas de jefatura de hogar correspondientes, se estima que los nuevos requerimientos residenciales son 857.487 residencias que deberán ser producidas entre el 2006 y el 2020 para atender la presión de demanda derivada del crecimiento poblacional urbano y de la formación de hogares que, si se adiciona con el déficit cuantitativo prevaleciente en 2005 que ascendía a 282.678 unidades y si, además, se pretende eliminarlo durante este lapso, en Bogotá se deberán producir 1’140.165 residencias entre 2006 y 2020.

10Por otra parte, hay una hiperconcentración de la demanda prevista en los grupos etáreos de 50 a 64 años de edad, es decir, que es en los albores de la edad pensional en los que la sociedad capta los mayores requerimientos residenciales, aproximándose estos jefes a una edad que los torna no bancarizables pero a la que se espera que hayan acumulado un monto de ahorros suficiente para acceder en propiedad a la misma; de resto, el avance del submercado de la residencia en alquiler habrá alcanzado tal nivel que el inventario residencial estará en su mayor proporción bajo estamodalidad de ocupación. Pero, independientemente de ella, la demanda de suelo urbano para usos residenciales se amplía inexorablemente y la escasez física del suelo urbano sobreviene como resultado del tipo de ciudad que se acuerdey en la manera como las normas urbanísticas específicas incorporen tal aspiración en sus decisiones. Considerando inalterada la estructura socioeconómica prevaleciente en la ciudad, es decir, bajo el supuesto de que en 2020 Bogotá tendrá la misma estructura que en el presente, se consideran tres tipos de ciudad para realizar una previsión de las cantidades de suelo requeridas en la ciudad.

11El rasgo más evidente de las metrópolis latinoamericanas y, por ende, de Bogotá, es la segregación residencial o socioespacial urbana, que se materializa en la desigualdad en la forma de apropiación del territorio por la población residente. Sobre esta ciudad se pueden reescribir otras en adelante que contraigan o que incrementen el nivel alcanzado por la segregación residencial, reescritura que queda grabada en el espacio urbano a la manera como las políticas lo hayan dictado y las normas específicas lo materialicen. Tres hipótesis denominadas como ciudad incluyente, ciudad segregada y anti-ciudad se proponen para provocar el análisis de las implicaciones que sobre la demanda de suelo urbano tiene la política considerada en el Plan de ordenamiento territorial. Las diferencias entre las hipótesis radican en el nivel de cesiones urbanísticas, en el índice de aprovechamiento del suelo y en las áreas libres que demandaría potencialmente cada hogar de cada estrato socioeconómico. Adviértase, en primer lugar, que se asume una meta alcanzable y es que todos los hogares dispongan de una residencia en 2020, independientemente de su forma de ocupación, con lo que la Bogotá también habrá incrementado su patrón de sociabilidad al subsanar los problemas de cohabitación que implica un déficit habitacional tan agudo como el persistente en 2005; pero, además, que a medida que la segregación socioespacial urbana se incrementa comoresultado del tipo de ciudad que se elija, el suelo urbano tiende a agotarse más rápidamente.

12Una ciudad segregada no es más que la que conviene en la reproducción del orden residencial instaurado desde los años 50 y en su extensión en el tiempo venidero, de manera que la provisión desigual de las condiciones de accesibilidady habitabilidad urbanas propicia la exclusión y la segregación residencial. Esa ciudad puede propiciar condiciones de exclusión más agudas desde el momento en el que la abundancia relativa de espacios libres para ciertas familias se acompaña de la clausura amenazante de los vecindarios en donde residen, de manera que el confinamiento de tales familias en reductos residenciales calificados como exclusivos realmente son los más excluyentes. Por tanto, el precio residencial más elevado es el que se ha formado al producir la sociedad la mejor forma de exclusión residencial y, con ella, la anti-ciudad.

13El ideal utópico de la ciudad incluyente es el de una ciudad sin lugares confinantes, en la que la provisión democrática de las condiciones básicas de accesibilidad y habitabilidad urbanas habrá generado un ambiente inigualable para el avancesocial, en laque la elevación del patrón de sociabilidad será correlativa a la disminución de la hostilidad urbana y, por tanto, a la elevación del nivel de vida del conjunto delos habitantes de la ciudad motivada, principalmente, por laconsecuente repartición equitativa de las riquezas urbanas creadas colectivamente.

14La contradicción entre un núcleo metropolitano menos democrático pero que exige menores esfuerzos colectivos y una zona metropolitana que demanda mayores esfuerzos en la producción de bienes públicos pero que es menos segregada, se ha originado en un ámbito institucional laizzesferista impuro caracterizado por la apropiación privada de los esfuerzos colectivos urbanos, en el que una porción de la riqueza producida colectivamente va a parar a manos privadas ante la inoperancia de un Estado mínimo. La liberalización de tales mercados oligopólicos produce resultados socialmente indeseables, cuya reparación exige mayores esfuerzos económicos. El ámbito para resolver la contradicción suscitada en la disyuntiva entre verticalización/densificación y expansión/dispersión residenciales, es el de la política residencial metropolitana; el fin último de tal política es la elevación sustancial del patrón de vida que implica la democratización de las condiciones de accesibilidad, habitabilidad y sociabilidad metropolitanas.

15El desafío concomitante es la producción de un nuevo orden residencial metropolitano incluyente en el que se remueva la segregación residencial.

16La administración Santos le ha asignado al sector de la construcción, junto a la minería, la mayor responsabilidad en la promoción del crecimiento económico. En el lenguaje gubernamental, es una locomotora que debe arrastrasla producción de un millón de viviendas como meta del cuatrienio pero que, según se ha argumentado, arrastra con dos pesados vagones –la industria del cemento y el mercado del suelo metropolitano– que tornan más lento su andar. Puesto que los mercados inmobiliarios residenciales y su segmentación son, fundamentalmente, un hechometropolitano, las políticas basadas en los mecanismos de mercado ofrecen diferentes resultados socio-espaciales. En el caso de la zona metropolitana de Bogotá, la reproducción del esquema general de segregación residencial y el incremento en el déficit residencial concentrado en las familias de bajos ingresos, en contraste con la sobreproducción de activos residenciales para hogares de elevados ingresos, sonlas señales más evidentes de la ceguera de la mano invisible metropolitana.

© Universidad externado de Colombia, 2012

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