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Bogotá segmentada

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Óscar A. Alfonso Roa

Capítulo cuarto. Bogotá 1992-2008: el tránsito hacia el “planeamiento urbano”

Texte intégral

1El cambio en las reglas de la repartición de las riquezas que emanan de la estructuración residencial de la ciudad, introducido por el artículo 82 de la recién promulgada nueva Constitución Política de Colombia, alterólasexpectativasdelos estructuradores urbanos y detonó un inusitado auge en la actividad constructiva. La Junta directiva del Banco de la República –autoridad monetaria y crediticia– no comprendióese auge y su intervención exacerbó la crisis, que afectó el patrimonio residencial de más de 52.000 familias del país, de las cuales cerca de 24 mil viven en Bogotá.

2Sin duda, la estructura residencial urbana de Bogotá no volverá a ser la misma de antes, como tampoco la forma de operación de los diferentes segmentos del mercado inmobiliario residencial. Pero la ciudad va a ser expuesta a otros choques que harán del tránsito del laissezferismo impuro al planeamiento urbano una etapa en la que los agentes de laestructuración residencial urbana quedarán sumergidos como nunca antes en la incertidumbre radical que pregona Abramo.

3El anuncio del Sistema Integral de transporte Urbano y la Primera línea metro en 1998 modificó de nuevo las expectativas de accesibilidad y movilidad de la ciudad, proyecto que fue inviabilizado por razones financieras, y dio lugar a la troncalización de la ciudad, al acoger el sistemade buses articulados de transmilenio. El proyecto metro solo se retomó en 2008, con grandes incertidumbres sobre el apalancamiento financiero de la nación. Por su parte, las condiciones de habitabilidad alcanzaron su máximo histórico abriéndose paso en este período la etapa comercial del servicio materializada en permanentes incrementos tarifarios que afectarán, en especial, a los hogares de bajos ingresos de la ciudad.

4En los discursos de los agentes mejor informados sobre el comportamiento del mercado del suelo urbano en Bogotá se evidencia su estrategia desinformativa, que enfatiza sobrela escasez física y, por tanto, económica del suelo urbano. Mientras que el mercado formal se torna incapaz de contrarrestar el avance de la informalidad urbana, la inoperancia delos programas estatales de subsidio a la vivienda de interés social está siendo aprovechada de manera indecorosa y, por demás, inescrupulosa por los representantes gremiales de los estructuradores urbanos que, imbricándose en los intersticios legales de la política, intentan captar subsidios del Estado para aquellos tramos de la vivienda que no loameritan. Adicionalmente, la estructura administrativa de la ciudad se modificó hacia finales de 2006 con el propósito de introducir mayor claridad en las funciones del aparato distrital de Estado y mayor coordinación entre sus agencias pero, transcurrido apenas un año de la reforma, una contrarreforma fue promovida por la entrante administración.

I. CONDICIONES MACROECONÓMICAS ADVERSAS, AUGE DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA Y ADVENIMIENTODE UNA NUEVA “ACCIÓN COLECTIVA URBANA”, COLOMBIA 1992-2008

5El programa de internacionalización y modernización de la economía colombiana de la administración de César Gaviria iniciado hacia 1991 anunció el relanzamiento del aparato productivo a la competencia internacional, a lo que sobrevendría la desconcentración espacial de la actividad económica que se focalizaría hacia los puertos del país en razón de las ventajas de estos en los costos de transporte. Esto no ocurrió, no obstante la agudeza y profundidad de lasreformas liberalizadoras. de otra parte, en la ley 3.ª de 1991 se decidió la liquidación del Instituto de Crédito territorial y la creación del Instituto nacional de la Reforma Urbana –inurbe– entidad sobre la que reposará la administración delsubsidio a la demanda, transformación institucional que trajoconsigo un cambio en el perfil de la actuación del Estado enmateria de la vivienda de interés social introducida con el propósito de superar el problema de insolvencia del sector de bajos ingresos de la demanda residencial.

6El fenómeno de la concentración desconcentrada del crecimiento poblacional urbano continuó su marcha: Bogotáparticipa con el 21,9% de tal crecimiento y las 83 cabeceras restantes con el 58,8% –ver tabla 8–, desconcentración influenciada notablemente por la profundización de la interacción metropolitana de la población:

Las migraciones de bogotanos hacia la Sabana inducen su crecimiento poblacional en 29,1%, cuando hace quince años lo hacían en 18,8%. Esa variación indica a todas luces una profundización en las relaciones de metropolización con los municipios de la Sabana que, comparada con el impacto de las demás zonas del país (…), es de una magnitud muy considerable pues, en efecto, el crecimiento poblacional del resto de los municipios de Cundinamarca es inducido en un 7% por las migraciones de bogotanos mientras que los del resto del país lo son en apenas el 1,1%, niveles no muy distantes a los estimados para 1993 (Alfonso, 2007a, 8).

7La mayor fuente de la dinámica poblacional del núcleo metropolitano es el crecimiento vegetativo, mientras que en los municipios involucrados en el proceso de metropolización es la migración. Los casos más notables de este período son Soledad, conurbado de Barranquilla, cuyo crecimiento poblacional neto –224 mil habitantes– es superado solamente por el de Bogotá, medellín y Cali; el de Soacha –196 mil– conurbado de la capital de la República cuyo crecimiento es el séptimo más elevado del país y el de Bello –95 mil habitantes– en el valle de Aburrá de notable interacción con su centro, medellín.

8Una propiedad adicional se trasluce de la distribuciónespacial del crecimiento poblacional urbano colombiano: lapolarización social. Amplias zonas de las ciudades receptorasde las migraciones, principalmente de aquellas originadasen el deterioro de las condiciones de la producción agrícola, en la consecuente pauperización de la calidad de vida delmedio rural y en el desplazamiento forzado por los agentesviolentos del conflicto armado colombiano, se incorporan alas ya existentes para consolidar la producción espontáneade un hábitat urbano con reglas informales y tolerado porla sociedad en la medida que es resultado de la lógica de lasupervivencia y de una Acción colectiva urbana permisiva y reactiva como se analizó en el capítulo precedente para el caso de Bogotá. La producción informal del suelo habitable para estas capas sociales supera la producción formal; operan enella estructuradores urbanos llamados piratas que obtienen ganancias irregularmente mediante la venta de terrenos dereducida cabida, con constreñidas áreas de cesión y con lapromesa que la acción curativa urbana del Estado llegará enel futuro cercano, a través de los mal llamados programas de desmarginalización o los de mejoramiento barrial.

Tabla 8. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1992-2005

Tabla 8. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1992-2005

Fuente: Cálculos del autor con base en los Censos de Población, dane.

9La construcción civil se vio expuesta a grandes sobresaltos durante este período. Son discernibles al menos tres subperíodos demarcados por poderosas inflexiones de la actividad constructiva: el primero es un inusual auge que se inicia precisamente en el año de la expedición de la nueva Constitución Política y que se prolongó por cerca de cuatro años, durante los cuales se incrementó de manera considerable el stock residencial urbano, tal como se infiere de la figura 12. Comenzado 1996 y hasta 2001, la recesión del sector, aunque notable, ofrece singularidades con respecto al período recesivo general de la economía y a sus determinantes; y, por último, en el subperíodo reciente iniciado desde finales de 2001 se percibe una paulatina recuperación de la actividad constructiva contenida, en buena medida, por la incertidumbre que rodea a los agentes que operan en los segmentos residenciales acerca del futuro de la estructura urbana de las principales ciudades, especialmente de Bogotá, intervenidas con la modificación de los sistemasde transporte masivo de pasajeros.

10Las singularidades del desempeño de la construcción civil con respecto a las tendencias del crecimiento de la economía son poco estudiadas hasta el momento, tal vez en razón de la errada interpretación de la idea del sector líder que ha implicado equivocadas interpretaciones como la de una supuesta sincronía entre uno y otro. Por el contrario, en los años del auge a que nos referimos, las condiciones macroeconómicas que enfrentaba el sector eran bastante desfavorables si se las compara con otras que las precedieron, esto es, que la tasa de interés del crédito hipotecario se elevó notoriamente y se experimentaron coyunturas de considerable pérdida de liquidez de la economía. En términosde su elongación en el tiempo, el auge de la construcción se prolongó por un año más que el crecimiento de la economía, aun con condiciones macroeconómicas cambiantes, de manera que no es tan claro su carácter anticíclico o procíclico.

11Los renovados arreglos institucionales urbanos introducidos en los últimos años han propiciado una nueva dinámica en la urbanización de la población colombiana. En la coyuntura 1991 se detonó una fase de inusitado augede la actividad constructiva en las ciudades que se prolongó hasta 1995, cuando se introdujeron las principales reformas liberalizadoras de la economía colombiana que se habíaniniciado con la reforma laboral en 1990, que implicaron la mayor exposición del aparato productivo colombiano a la competencia internacional y que comprendieron, además, la modificación del régimen de cambios internacionales y la consecuente abolición del monopolio en el manejo de lasdivisas que ejercía el Banco de la República. La adopción de un nuevo régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios en 1994 estigmatizó al municipio como mal prestador para justificar los procesos de privatización que, ulteriormente, afectó la presencia estatal en otras ramas de la actividad económica por fuerza de la adopción de un régimen de privatizaciones.

12En el plano macroeconómico, el control de la inflación pasó a ser el eje de la política fiscal y monetaria: la des-salarización de la economía y la aguda contracción del crecimientoeconómico propulsaron la ampliación de los contingentes de desempleados y subempleados estructurales en todas lasciudades del país, de donde provino el mayor contingente de personas que engrosaron la diáspora colombiana al exterior pues, según se colige de algunas pesquisas en los países receptores, al menos la mitad de los colombianos que allí residen migraron durante los noventa (cfr. Alfonso, 2005c).

13El impacto negativo de las reformas sobre el crecimiento económico, particularmente de las que generan problemas de demanda efectiva, sumados a la elevación de la tasa de interésque, en el casohipotecario, pasó del 4,4% acomienzos de 1990 a 18,6% a finales de 1995, configuraron un ambiente macroeconómico poco favorable para la dinámica de la construcción civil y, sin embargo, es una fase de un auge de la actividad inédita en el país.

14Adicionalmente, la reforma a la metodología del cálculo del valor de la upac que realizó el gobierno Gaviria en 1992 –ver tabla 10–, y que daba continuidad a la estrategia de preservación del margen de intermediación financiera en el negocio hipotecario iniciada por la administración Barco, encarecía aún más el crédito al constructor y al comprador por la vía de la modificación de las reglas de indización. La tasa fija había sido sustituida de manera autoritaria por una tasa flexible. Seguramente que algunos dineros del narcotráfico y su impresionante poder corruptor habrán penetrado el capital inmobiliario; no obstante, frente a esta hipótesis hay algunos hechos contraevidentes como la disolución por aquellos años de los principales carteles ya por la muerte de sus capos, ya por su entrega voluntaria o ya por su captura, la contracción del precio de la pasta básica de cocaína y la adopción de nuevas medidas de control y de penalidades por el lavado de divisas. Su importancia entonces debe ser relativizada.

15Buena parte de los determinantes de tal auge corresponden, según nuestro criterio, a un capítulo más de la capacidad anticipadora y reactiva del capital estructurador urbano pues, en efecto, las reformas urbanísticas sucedidas entre 1989 y 1991 no van a ser fácilmente eludibles en adelante pues, como se le atribuye a Maldonado (Borrero, 2003, 109), la misma Constitución como norma de normas no puede serdemandada por inconstitucional. La incertidumbre acerca de la celeridad con la que el gobierno fuera a expedir la ley de desarrollo territorial y, subsecuentemente, con la que las ciudades colombianas adopten los planes de ordenamiento, constituyó un detonante sin igual de la actividad constructiva: como se puede advertir en la tabla 8, el área licenciada en los seis años anteriores prácticamente se superó en los cuatro años siguientes, pero en la medida que el derecho de construir se concreta con la expedición de la licencia de construcción y, a la vez, esta es revocable, hay un incentivo para construir más rápidamente, como se deduce que ocurrió a partir del análisis del comportamiento de losdespachos de cemento –figura 12–.

Tabla 9. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1992-1995

Tabla 9. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1992-1995

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

16Es decir que el capital estructurador urbano movilizó su acumulación previa en procura de la apropiación rápida de los derechos de construir en la transición entre la promulgación de la Constitución, la expedición de la ley de desarrollo territorial y la aprobación de los subsecuentes Planes de ordenamiento territorial. Esto es aún más claro cuando se analizan las particularidades de la dinámica constructiva a la escala de la ciudad: la capacidad anticipatoria del capital inmobiliario, para el caso de Bogotá, se pone de presente cuando en condiciones macroeconómicas notablemente más favorables para la actividad constructiva, el número de metros cuadrados licenciados en promedio para la construcción residencial jamás había superado los 1.285 m2/licencia pero, en 1994, tal promedio alcanzó 2.995 m2/licencia; en el mismo sentido, el volumen total de metros cuadrados licenciados para la construcción de vivienda, quehabía alcanzado su máximo histórico en 1987 con 3.3 millones de metros cuadrados, fue superado en 1992, cuando se aprobaron licencias por 4.5 millones de metros cuadrados. La inusual contracción del tiempo económico transcurrido entre la decisión de localización y la ejecución del proyecto residencial originó considerables ganancias a los estructuradores urbanos, mientras que los constructores contaban a su favor con el sesgo en la distribución del ingreso hacia las familias de ingresos altos heredado del período anterior lo que, en última instancia, les permitió conquistar nuevas localizaciones residenciales en las grandes ciudades: las rentas secundarias del suelo, surgidas de la provisión de bienes públicos urbanos para atender las nuevas demandasde localización, nuevamente se elevaron y apropiaron de manera privada y se erigieron como el principal instrumento de segmentación de la ciudad, rasgo inequívoco de este periodo de auge de la construcción civil.

17En las ciudades a la cabeza de la red primada y como reflejo de la eficacia de la capacidad anticipadora del gran capital inmobiliario, el precio del suelo urbano se elevó de manera persistente hasta valores exorbitantes a medida que los vecindarios de las familias de ingresos altos y medios se elevaban como nunca antes. tales incrementos, que fueron solo parte de las varias manifestaciones de la apropiación privada del derecho de construir, corresponden a procesos de anticipación ya no inducidos por la acción estatal como ocurrió con anterioridad, sino de especulación pura que arrastró a los agentes que operaban en otros submercados inmobiliarios. Es decir, que el efecto rebaño operó tambiénpara encarecer los precios de los activos inmobiliarios para familias de menores ingresos.

18La idea que se afianzó era que los estructuradores urbanoshabían comenzado a captar una masa de ganancias extraordinarias considerablemente desproporcionada en relación conlas ganancias de los intermediarios financieros que operabanel crédito hipotecario y que el mecanismo de indización delsistema upac no redistribuía adecuadamente tales lucros.

19Es por ello que, en medio del auge de la construcción civil, la efervescencia reformista neoliberal continuó su curso sentando las bases institucionales para la ampliación delmargen de intermediación financiera en el crédito hipotecario. Hacia finales de 1992 se expidió la ley 31 en la que se introdujo un conjunto de reformas monetarias, cambiarias y crediticias que redefinieron el papel del Banco de la República en la economía, dotándolo de una mayorautonomía en su relación con el gobierno central: la Junta directiva del Banco de la República quedó investida con el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, siendo la función fundamental del Banco la de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, o sea, por el control de la inflación. En lo concerniente al crédito hipotecario y, específicamente, en lo que atañe al sistema upac, la reforma financiera estableció que:

Artículo 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias ycambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando porla estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Juntadirectiva podrá:
(…)
f) fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, procurando que esta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía.
Transcurrirán siete años hasta que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad del numeral f) de la Ley 31 de 1992 por ser contrario a la Constitución, lapso durante el que se tornaron evidentes los notables desaciertos en materia de política decrédito hipotecario. En el momento en que se expidió la ley 31, las autoridades monetarias sostenían que la tasa de interés dtf reflejaba coyunturalmente los movimientos de la tasa de interés de la economía pero, en adelante, tal tasa se va a elevar tan vigorosamente como las ganancias de intermediación de los bancos originadas en la ampliación del margen.

Tabla 10. Decisiones de la Junta Directiva del Banco de la República sobre la corrección monetaria y el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac), 1993-1995

Tabla 10. Decisiones de la Junta Directiva del Banco de la República sobre la corrección monetaria y el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac), 1993-1995

Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.

20En 1994, en momentos en que la ortodoxia monetaria y financiera proclamaba el éxito de las nuevas políticas de control a la inflación, la tasa dtf se elevó a tal nivel como para que las Corporaciones de ahorro y vivienda presionaran una modificación en la metodología del cálculo del valor de la upac pues, si la inflación estaba descendiendo y la dtf elevando, era fácilmente deducible que el resto del sistema financiero obtenía mayores ganancias de intermediación que las entidades financieras que operaban la upac –figura7–. Los frutos de tal presión se recogieron a partir de la entrada en vigencia de la Resolución Externa n.° 26 de 1994de la Junta directiva del Banco de la República, expedida al amparo del numeral f) de la ley 31 de 1992. mientras que en sus anteriores decisiones en este frente de la política crediticia, esto es, el que concierne a la determinación de las metodologías para el cálculo del valor de la upac, la Junta directiva había preservado al menos parcialmente a la inflación como el índice de referencia para tal efecto, a partir del 1.° de octubre de 1994 dio un viraje radical al reemplazar tal índice por un porcentaje de la dtf efectiva, inicialmente fijado como del 74% de su promedio móvil de las últimas doce semanas.

21Esta decisión tuvo un efecto inmediato sobre los contratos de hipoteca pactados entre las cav y los deudores pues, además de modificar unilateralmente las condiciones pactadas en cuanto al cambio del índice para establecer la corrección monetaria de los saldos insolutos de las deudas, ocasionó el incremento en el monto de las cuotas mensuales y la elevación drástica e infundada en la remuneración del crédito hipotecario: la tasa dtf cerró en alza en 1994 alcanzado un nivel tal –37,90%– que, al modificar la tasa de colocación hipotecaria, llegó inclusive a superar en diferentes momentos la tasa máxima de remuneración al crédito o, en otras palabras, llegó a situarse en los niveles críticos de la usura (cfr. Jaramillo et. ál. 2000).

22Tal elevación sería justificable en caso de que la remuneración al ahorro se hubiera elevado proporcionalmente, perolos depósitos a la vista de los colombianos en las cuentas deahorro de las cav continuaron recibiendo un interés irrisorio. No se conoce ningún estudio ex ante del Banco de la República justificatorio de la decisión mediada por el posible impactode la Resolución 26 en la ampliación infundada del margende intermediación de las Corporaciones de ahorro y vivienda; tampoco sobre la proporcionalidad, principio equitativo tancaro al pensamiento liberal, constatable en el incremento real de los saldos hipotecarios insolutos y la consecuente elevaciónde la remuneración al crédito hipotecario.

23Pero alguna sospecha en este sentido acechaba a los miembros de la Junta directiva del Banco de la República quienes, en una suerte de mea culpa decidieron que, a partir del 1.° de agosto de 1995, el cálculo del valor de la upac yano se haría tomando como referencia el promedio móvil de las últimas doce semanas sino el de las últimas cuatro, con lo que seguramente aspiraban a corregir el desacierto que significaba creer que tal cálculo reflejaba “el movimiento de la tasa de interés de la economía”. Pero el efecto irreparable de estas decisiones en cuanto a la credibilidad de las familias sobre la estabilidad y el equilibrio del contrato de crédito hipotecario se comenzó a percibir en medio de la crisis aupada, en buena medida, por lo que esto significa en tanto interrupción del flujo monetario para el financiamientode la producción y circulación de los activos residenciales.

II. CONTRACCIÓN DE LA ACTIVIDAD CONSTRUCTIVA Y PRIMEROS INTENTOS DE PERFECCIONAMIENTO DE LA NUEVA “ACCIÓN COLECTIVA URBANA”, COLOMBIA 1996-1999

24La coyuntura que se inició en 1996 y que se prolongó hasta 1999, es un final de siglo en el que la actividad constructiva se sumergió en una fase recesiva de la cual emergieron nuevos arreglos institucionales en materia de crédito para la financiación de la vivienda a largo plazo, los que, sumados a los contenidos en la ley 388 de 1997, incidirán decisivamente en la dinámica residencial de las ciudades en crecimiento. Una taxonomía de los instrumentos de la Acción colectiva urbana introducidos por esa ley se presenta en el esquema 1. Esta coyuntura la autoridad monetaria y los intermediarios financieros erraron flagrantemente de objetivo pues, en su búsqueda de una mayor participación de las ganancias inmobiliarias, terminaron exprimiendo el ya deteriorado fondo salarial para el consumo de los hogares, lo que hizo inaplazable la intervención del tripartito que pondrá en el centro de la discusión el principio de separación de poderes ante las intervenciones de la Corte Constitucional en las decisiones del cuasilegislativo, la Junta Directiva del Banco de la República.

Esquema 1. Los instrumentos de la Acción colectiva urbana introducidos por la ley 388 de 1997

Esquema 1. Los instrumentos de la Acción colectiva urbana introducidos por la ley 388 de 1997

25Las explicaciones que ofrecen los voceros más acreditados del capital estructurador urbanos sobre el auge de la construcción civil y la posterior introducción de los cambios institucionales en el ordenamiento urbano, los mismos que por décadas comandaron la oposición a la reforma urbana, que obraron con inusitada celeridad para demandar ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia la ley 9.ª de 1989 y que movilizaron sus capacidades para poner al servicio de esas causas a los más prestigiosos abogados, parecen cándidas a luz de los acontecimientos pues, segúnnuestro entender, resulta contraevidente que a nueve años de expedida la Constitución “hayan comprendido que el esquema había cambiado” y que el pueblo de Colombia “les había metido un gol y no se habían dado cuenta”:

Hace tan sólo dos años, en 2000, en el Simposio Internacional de Avalúos, organizado por la lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, María Mercedes Maldonado, abogada experta en desarrollourbano, afirmó que el derecho de propiedad no incorporaba automáticamente el derecho de construir y que este derecho noera de la colectividad. La reacción de sorpresa y resistencia fue inmediata. Posteriormente, en el mismo simposio, el profesor español Javier García Bellido reafirmó lo anterior; explicó queen España tenían este esquema desde finales de la décadade 1950 y que, en este país, este principio era indiscutible. Apartir de ese momento, comprendimos que el esquema había cambiado. En un principio se pensó demandar la ley 388 de 1997 por considerar que ese derecho no se les podía quitar a los propietarios de tierra. Para el efecto, consultamos a la doctora María Mercedes Maldonado y a otros abogados en derecho urbanístico, quienes aclararon que este derecho estabaconsagrado en la Constitución y que era imposible demandar por inconstitucional a la misma Constitución. Ya no había duda, nos habían metido un gol en la Constitución y no noshabíamos dado cuenta (Borrero, 2003, 108-109).

26Lo anterior resulta aún más contraevidente si agregamos que, en un episodio más de su acción anticipadora el gran capital estructurador urbano, el que mejor había anticipado la intervención urbanística estatal, contó durante el proceso de elaboración de la ley 388 de 1997 con la asesoría directa del viceministro de Estado cuya cartera regula y decide sobre el ordenamiento territorial -el viceministro de vivienda, desarrollo Urbano y Agua Potable-, prerrogativa que ningún otro agente de la estructuración residencial urbana, pequeño constructor, urbanizador popular o semejante, tuvo a su alcance:

(…) luego surgió la discusión de la ley 388 de 1997, con Juan Martín Caicedo como uno de los ponentes –en ese momento, años 1996 y 1997, yo estaba en la Junta directiva de Camacol y, posteriormente, asumí el cargo de Presidente de la Cámara de la Construcción en Bogotá–. En la discusión del proyecto de ley, comenzamos a revisar en detalle las figuras de la ley 9ª y las nuevas alternativas propuestas –incluso asesorados por personas como Fabio Giraldo Isaza, quien había sido vicepresidente de Camacol y en ese momento era el viceministro de vivienda, desarrollo Urbano y Agua Potable– y concluimos que Camacol no debía oponerse porque lo que se necesitaba era, precisamente, tierra barata para desarrollos urbanísticos. Así fue como entendimos que no se afectarían los intereses del gremio de la construcción, y tanto la Junta directiva de la Cámara de la Construcción como los principales promotores de proyectos inmobiliarios decidimos apoyar el proyecto (Borrero, 2003, 107).

27No es extraño que la impronta de los estructuradores urbanos haya quedado refrendada e indeleble en la ley 388 de 1977 o de desarrollo territorial pues, tratándose de una ley reconocidamente intervencionista, la privatización de la función pública de la expedición de las licencias “paraadelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales” (Art. 99 de la ley 388 de 1997) bajo la figura de los curadores urbanos se concibió en medio de esa endogamia gremial, no sin antes reeditar el manido argumento del municipio como mal prestador del servicio o ejecutor de la función pública como justificativa para su amputación. La importancia estratégica de la licencia es fácilmente discernible a partir delo establecido en la ley 388 de 1997, pues es el instrumento definitivo a través del cual el Estado, en ejercicio de sus funciones constitucionales relativas al ordenamiento territorial, otorga el derecho de construir “previa la asunción de las cargas que cada Plan imponga” (Maldonado, 2003, 223).

28Con la expedición de la ley 388 de 1997 se culmina un prolongado y penoso episodio de la historia de la formación social colombiana iniciado en 1960 signado por la búsquedade la reforma urbana pues, con esta acción colectiva, final-mente se dota a las ciudades colombianas de un conjunto de instrumentos que “ofrecen posibilidades muy prometedoras para orientar e introducir equidad, racionalidad y eficiencia en el desarrollo de nuestras ciudades” con el que “nos encontramos en una situación excepcionalmente favorable”(Jaramillo, 2003, 129) en comparación con otros países del subcontinente latinoamericano. Tales instrumentos no solo no van en contra de lo que está ocurriendo en otras partesdel mundo (Smolka, 2003, 369), sino que son lo suficientemente claros y progresistas como para ser adaptados a otras situaciones. Situación semejante se comenzó a verificar enel Brasil a partir del 2001, año de promulgación del Estatuto de la Ciudad que, al lado de la Ley de Desarrollo Territorial colombiana, pasó a ser materia de permanente análisis por urbanistas, académicos y gobernantes latinoamericanos y de otras latitudes.

29Una de las transformaciones más trascendentales introducidas en el nuevo acuerdo, en relación con la Reforma de 1989 y en desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política de 1991, es la que elimina la extinción del dominio del ordenamiento jurídico urbano colombiano:

Los inmuebles que fueron declarados en el respectivo plan de desarrollo municipal o distrital, como de desarrollo o construcción prioritarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.0 de la ley 9 de 1989, que a la entrada en vigencia de la presente ley no se les hubiere iniciado proceso de extinción del derecho de dominio y que no llegaren a cumplir con su función social, se les aplicará el proceso de enajenación forzosa en pública subasta y en general toda la normatividad y procedimientos previstos en esta ley para inmuebles objeto de declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria (artículo 13 de la ley 388 de 1997).

30La importancia de esta medida es comprensible; en primera instancia, a partir de la contradicción que ella entraña para los propietarios del suelo urbano, pues, de un lado, llevó serenidad a los especuladores al sosegar el pánico que había causado el artículo 26 de la ley 9.ª de 1989 y su posterior ratificación por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; pero, del otro, la enajenación forzosa en subasta pública que se concretará en la venta al Estado de los terrenos declarados como de desarrollo prioritario a precios comerciales, limitó de manera notable las ganancias extraordinarias que estos obtenían por sus prácticas de venta a precios exorbitantes. otra novedad que introdujo la ley 388, en desarrollo del artículo 82 de la Constitución Política de 1991, fue la clarificación conceptual y procedimental de la participación del Estado en los incrementos en los precios del suelo –las plusvalías urbanas– que genera su actuaciónurbanística, a partir de la que otros capitalistas han conseguido comprender que esas ganancias extraordinarias, además de ilegítimas, constituyen una fuga del circuito monetario urbano que podría ser movilizado hacia otrasactividades, y que el logro de este propósito recae, en buena medida, en el desarrollo de los principios constitucionales que orientan la regulación urbanística: si a través de la aplicación de los instrumentos de la reforma urbana es posible intervenir la acción de los propietarios del suelo de manera que se morigeren las rentas extraordinarias resultantes de sus prácticas de anticipación/especulación urbanas, sería razonable esperar que los capitales que estos movilizan hacia la compra de terrenos fluya hacia el circuito monetario urbano para incrementar la oferta de fondos prestables que demandan otros agentes económicos y, además, que el Estado reincorpore los recursos financieros al circuito para apalancar la provisión de bienes públicos urbanos. En la ley quedaron consagrados cuatro hechos generadores de la plusvalía urbana:

Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8.° de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble aun uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificaciónde usos del suelo.
2. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o elíndice de construcción, o ambos a la vez.
3. En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.
Parágrafo. Para los efectos de esta ley, los conceptos urbanísticos de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de ocupación y de construcción serán reglamentados por el Gobierno nacional (artículo 74 de la ley 388 de 1997).

31Por su importancia en cuanto a la magnitud de los fondos potenciales a recaudar y por tener una génesis conceptual diferente a la de la contribución de valorización, además delas implicaciones prácticas de su liquidación y recaudo, el cuarto hecho generador se trató de manera separada. Es decir, que la naturaleza constitucional de la participación en plusvalías es diferente de la misma naturaleza de la contribución de valorización. En el artículo 87 se reconoce, después de la constatación de numerosas evidencias teóricasy empíricas, la legitimidad de la participación del Estadoen las plusvalías que generen las obras públicas que este realiza en montos de dinero superiores a los que signifique su ejecución, limitación esta que siempre había tenido el anterior mecanismo:

Participación en plusvalía por ejecución de obras públicas. Cuando se ejecuten obras públicas previstas en el plan de ordenamientoterritorial o en los planes parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización, lascorrespondientesautoridadesdistritales, municipales o metropolitanas ejecutoras, podrán determinar el mayor valor adquirido por los predios en razón de tales obras, y liquidar la participación que corresponde al respectivo municipio, distrito o área metropolitana, conforme a las siguientes reglas:
1. El efecto de plusvalía se calculará antes, durante o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costoestimado o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante acto que no podrá producirse después de seis (6) meses de concluidas las obras, determinará el valor promedio de la plusvalía estimada que se produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
2. En todo cuanto sea pertinente, se aplicarán las disposiciones de liquidación, revisión y valor de la participación de que trata la presente ley.
3. La participación en la plusvalía será exigible en los mismos eventos previstos en el artículo 83 de la presente ley.
4. Se aplicarán las formas de pago reguladas en el artículo 84 de la presente ley.
Parágrafo. Además de los municipios y distritos, las áreas metropolitanas podrán participar en la plusvalía que generen las obras públicas que ejecuten, de acuerdo con lo que al respecto definan los planes integrales de desarrollo metropolitano, aplicándose, en lo pertinente lo señalado en este capítulo sobre tasas de participación, liquidación y cobro de la participación (artículo 87 de la ley 388 de 1997).

32Para contrarrestar el desarrollo lote a lote que supone la fragmentación del suelo urbano acaecida en ausencia dela regulación urbana y para subsanar la inequitativa distribución de la riqueza colectiva heredada del laissezferismo impuro la ley 9.ª de 1989, según vimos, incorporó el reajuste de tierras solo con el propósito de superar los inconvenientes que tal fragmentación impone a la asignación de las cargas urbanísticas. Con la ley 388 de 1997 se le otorga mayor alcance al instrumento al reconocer que con su ejecución es posible generar estímulos para promover la cooperación entre partícipes y, con ello, forzar la incorporación razonablede la tierra de propietarios renuentes, ávidos de gananciasextraordinarias, a la producción de espacio edificable. Con elreajuste de tierras en el fondo se busca clarificar los derechos de propiedad y de edificabilidad y, con ello, propiciar el reparto equitativo de las cargas y beneficios que se derivan del proceso de urbanización:

Ejecución mediante reajuste de tierras. Siempre que el desarrollo de la unidad de actuación requiera una nueva definición predial para una mejor configuración del globo de terreno que la conforma, o cuando esta se requiera para garantizar una justa distribución de las cargas y los beneficios, la ejecución de la unidad de actuación urbanística se realizará mediante el mecanismo de reajuste de tierras o integración inmobiliaria previstos en la ley 9.ª de 1989, según se trate de urbanización en suelo de expansión o renovación o redesarrollo en suelo urbano respectivamente, con los ajustes que se determinan en el presente artículo.
Para tales efectos, una vez se acuerden las bases de la actuación asociadas según lo previsto en el artículo precedente, se constituirá la entidad gestora según lo convengan los interesados, la cual elaborará el proyecto urbanístico correspondiente que forma parte del plan parcial.
Con el plan parcial se elaborará y presentará para aprobación de la autoridad de planeación correspondiente, el proyecto de reajuste de tierras o integración de inmuebles correspondiente, el cual deberá ser aprobado por un número plural de partícipesque representen por lo menos el cincuenta y uno por ciento (51%) de la superficie comprometida en la actuación.
El proyecto de reajuste o de integración señalará las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, las cualesdeberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la delimitación de la unidad, así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se basarán en los usos y densidades previstos en el plan parcial.
Las restituciones se harán con los lotes de terreno resultantes, a prorrata de los aportes, salvo cuando ello no fuere posible, caso en el cual se hará la correspondiente compensación económica (artículo 453 de la ley 388 de 1997).

33Para comprender cómo iban a operar coyunturalmente los cambios institucionales introducidos por la reforma urbana, hay tener presente que el gran capital estructurador venía de acumular un inusitado volumen de stocks residenciales producidos en el período precedente mientras que se ha contraído la cantidad de tierra urbanizada en su poder yque habían acaparado, ora por las anticipaciones de largo plazo o ya en la coyuntura de 1989. Entonces, es fácilmentediscernible su actitud favorable a la nueva reforma urbana que se introdujo con la ley 388 en 1997 pues, en efecto, la asesoría prestada por el viceministro y los análisis de sus cuadros directivos llevaron al capital estructurador urbano a concluir que los nuevos instrumentos irían a redundar en una moderación considerable de los precios del suelo.

34Quedó así configurada y se explicitó una de las paradojasmás arrogantes del desarrollo inmobiliario colombiano: la tierra urbanizada de propiedad del gran capital, en épocas de la desregulación, se pagó a precios inusitadamente elevados pero, cuando la regulación modificó las expectativas y la incertidumbre, la tierra ajena que ellos necesitaron para producir más espacio edificado se pagó a precios considerablemente bajos en relación con los anteriores. Este es un juego de suma cero pues, en efecto, la concreción del procesoanticipador con el acto del uso constructivo del suelo, momento en el que se cristalizan las ganancias extraordinarias, es el mismo en el que las desmedidas cargas del proceso son asumidas por la ciudad.

35El declive de la actividad constructiva durante el cuatrienio se puede verificar de diferentes maneras. En primer lugar, por el comportamiento agregado de las áreas licenciadas que, en el caso de las construcciones residenciales, se contrajeron 32,2% con relación al cuatrienio precedente mientras que las áreas licenciadas para construcciones no residenciales lo hicieron 24,2%. El impacto espacial de tal declive fue bastante diferenciado; afectó sensiblemente a la actividad constructiva en las ciudades más importantes del crecimiento poblacional urbano: en el caso de Cali, las áreas residenciales licenciadas se contrajeron 62% y las no residenciales 29,3%; en Bogotá, tal contracción fue de 42,0 y 29,8% y en medellín fue de 36,4 y 42,4%, respectivamente, mientras que en las ciudades de menor importancia relativa para tal crecimiento, la reducción fue sensiblemente inferior; llegó a 5,8% en las construcciones residenciales y 7,3% en las no residenciales como se constata en la tabla 11.

Tabla 11. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1996-1999

Tabla 11. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1996-1999

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

36La mengua en los despachos de cemento no fue tan drástica, solo decayó 8,5% y ello se debe, de una parte, a los efectos inerciales del licenciamiento del periodo anterior pues entre 1996 y 1999 aún había construcciones en curso y, de otra, a la vigorosa entrada de una renovada fuente de financiamiento para la adquisición y el mejoramiento de la vivienda de los hogares de ingresos medios y bajos: las remesas de divisas de la diáspora colombiana en norteamérica, Asia y Europa (cfr. Alfonso, 2005c).

37Pero la actividad constructiva residencial fue afectada estructuralmente por las reformas financiera y laboral. durante la coyuntura recesiva, la demanda por crédito hipotecario del sistema upac comenzó a mostrar indicios del colapso a que fue inducido por las decisiones de la Junta directiva del Banco de la República contenidas en las Resoluciones 26 de 1994 y 18 de 1995 en la medida que, como se puede colegir de la figura 14, hasta la entrada en vigencia de tales decisiones prácticamente todo el crédito que las Corporaciones de ahorro y vivienda aprobaban y entregaban a los constructores de vivienda era subrogado por las familias (individuales en la misma figura) pero, a partir de entonces, los rezagos en las colocaciones van a dar lugar a la acumulación de créditos aprobados que no se desembolsaron o que fueron utilizados solo parcialmente.

38Aunque en el Banco de la República se conocían bien las implicaciones negativas que sobre el crecimiento económico y el empleo tenía la decisión de sustraer liquidez a la economía en esta coyuntura recesiva (Urrutia, 2002, 5-6) en la medida que esta significaba acabar de estrangular la demanda agregada al ocasionar la contracción del consumo y la inversión, la arrogancia de la ortodoxia impidió recapitular y rectificar el error en que había incurrido. Un remedo de tal enmienda fue tomado de manera precipitada por la Junta directiva con la expedición de la nebulosa Resolución Externa 8 de 1999 –ver tabla 12–, pero la intervención de la Corte Constitucional ya era irreversible y a su tenor la expedición de la Resolución 10 esterilizó sus efectos.

Figura 14. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1992-1998

Figura 14. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1992-1998

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria y el icav.

39En vista de que los demandantes de vivienda nueva percibían que aplazando temporalmente la decisión de compra podían obtener precios más bajos, consiguiendo además acumular una mayor porción de ingresos propios para hacerse menos dependiente del crédito hipotecario, los inventarios inmobiliarios en poder de los constructores continuaron disminuyendo su velocidad de rotación. La reacción de los demandantes de crédito era esperable pues, de un lado, reflejaba la pérdida de confianza en la estabilidad contractual de las condiciones hipotecarias pactadas y, además, en esa coyuntura era comúnmente aceptado que el crédito hipotecario se había encarecido y que, además, para muchas familias era virtualmente impagable en las nuevas condiciones: precisamente en 1998 la diferencia entre la tasa dtf y la inflación alcanzó su máximo histórico, hecho que situó al sistema upac al borde del colapso inducido por la nueva fórmula de indización y la capitalización delos intereses, ingeniosas medidas que van a hacer crecer virtualmente los saldos hipotecarios y el valor de las cuotasmensuales de amortización.

40Los grandes estructuradores urbanos se mostraron cadavez más adeptos a pregonar menores precios de la viviendaa costa de incurrir en mayores pérdidas y muchos de lospequeños optaron por seguir esas señales, actitud de rebañoque los condujo inevitablemente a la quiebra. La magnitudde las falencias y la necesidad de políticas correctivas eraninnegables. Pero el comportamiento de las Corporaciones deahorro y vivienda ante el consecuente deterioro de la carterahipotecaria en poder de los constructores, esto es, que unaporción creciente de la misma incurrió en mora en el pago, fue la de evitar artificiosamente que el indicador de calidadde la cartera reflejara la magnitud del problema pues ello lesimplicaría constituir más reservas para cubrir el riesgo de incumplimiento: las Corporaciones de ahorro y vivienda optaronentonces por prorrogar este tipo de créditos y reestructurar los de manera reiterada hasta que pudieran ser subrogados(cfr. Romero, 2003), de manera que aparecían artificialmente al día en los reportes a las entidades de control. Ese artificioimplicó que los intereses corrientes y de mora que no cubríanlos constructores eran incorporados al principal del crédito, artificio contable y financiero que en la práctica significaba lacapitalización de los intereses y que, en el plano institucional, puso en evidencia nuevamente la debilidad de los arreglosimperantes y la laxitud de la Superintendencia Bancaria pues“los intermediarios del sector encontraron maneras de evadir los controles establecidos” (Urrutia, 2000, 21-23).

Figura 15. Tasa de desempleo trimestral en siete áreas metropolitanas, Colombia 1984-2004

Figura 15. Tasa de desempleo trimestral en siete áreas metropolitanas, Colombia 1984-2004

Fuente: Cálculos con base en estadísticas del dane y del Banco de la República.

41Por su parte, la flexibilización del contrato de trabajo que comenzó a hacer cada vez más reiterado entre los colombianos el paro friccional, amén del sesgo anti-salarial de la política monetaria constatable en el incremento de la tasa de desempleo abierto, retiró del mercado potencial de crédito hipotecario a los trabajadores flexibilizados que dejaron de ser sujetos de crédito para las Corporaciones de ahorro y vivienda y a los nuevos desempleados que engrosaron la lista de morosos y que, posteriormente, se vieron forzados a entregar sus viviendas en dación en pago por la deuda hipotecaria con las Corporaciones. no por casualidad, justo en el momento en el que la tendencia de la tasa de desempleo sufre la inflexión más fuerte de la última década, el tercer trimestre de 1994 –ver figura 15–, la Junta directiva decidió modificar unilateralmente las condiciones del crédito hipotecario y, en momentos en que se ha confirmado el aumento del desempleo y la ampliación de la informalidad – segundo semestre de 1995 –, la Junta directiva se reafirmó en la decisión tomada con una versión ajustada a las variaciones coyunturales de la tasa de interés dtf: ese ineluctable sendero a la destrucción del empleo estable fue la contribución de la ortodoxia monetaria y financiera a larecesión.

42La Junta directiva del Banco de la República y las Corporaciones de ahorro y vivienda introdujeron modificaciones en la política de crédito hipotecario y en sus prácticas a fin de intentar subsanar los errores en que incurrieron y que laceraron las bases del negocio del crédito hipotecario. Las acciones que preveía el gobierno Pastrana eran bastante timoratas delante de la magnitud del problema que habían creado y cuyas consecuencias, no obstante, estaban claramente identificadas:

Por su parte, los usuarios que de manera masiva se endeudaron durante los primeros años de la década del noventa se han visto perjudicados, no solamente por el significativo incremento de la corrección monetaria, sino además por el descenso sostenido que desde 1996 se viene presentando en el valor de las viviendas; lo que a su vez ha incrementado la cartera mala de las cav, puesto que ni con la devolucióndel inmueble es posible saldar las deudas (Plan nacional de desarrollo 1998-2002: 498-499).

43La pérdida de volatilidad del comportamiento de la tasa dtf, así como su forzosa reducción, llevaron a la autoridad monetaria a expedir la Resolución 6 de 1999 en la quereduce el período de ponderación a las últimas cuatro semanas –ver tabla 12–, medida a través de la cual intentó dar una señal de que el costo del crédito hipotecario habíacomenzado a reducirse; entre tanto, en los establecimientos de crédito hipotecario proliferaban múltiples sistemas de amortización que conjugaban la capitalización de intereses con las sanciones por pagos anticipados al capital y de losque resultaban tantos gradientes de cuotas –entre ellas la super-mínima–, que hacían el sistema de financiación de lavivienda a largo plazo cada vez menos transparente, lo que producía tal opacidad del sistema que el potencial usuario del crédito hipotecario quedaba cada vez más confuso ydesconfiado.

44En el momento de tomar esta última decisión, los miembros de la Junta directiva del Banco de la República conocíanque la Corte Constitucional había admitido el 1.° de febrero una demanda de inexequibilidad parcial del artículo 16 de la ley 31 de 1992 y los abogados del Banco les reportaban los pormenores del trámite de la demanda en la Corte. La intervención del Banco de la República ante la Corte procuróuna resolución de exequibilidad para la cual invocó la nociónde banca central independiente, el mandato constitucionalde velar por la capacidad adquisitiva de la moneda y la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria pero se centró en demostrar, sin éxito, que las modificaciones en la metodología de cálculo no generaban un enriquecimientosin justa causa a sus regulados.

45Considera la apoderada del Banco de la República que la Junta directiva del mismo, “como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, con sujeción a sus atribuciones constitucionales y legales, puede utilizar los instrumentos que estime convenientes a fin de lograr su objetivo” de “velarpor la estabilidad de los precios”, razón por la cual, a su entender, “tampoco podría señalarse que la determinación particular que adopte” para fijar el valor en pesos de la upac en desarrollo de su función procurando que refleje el comportamiento de las tasas de interés en la economía, noes contrario a la Constitución, sino que se trata de un mecanismo útil para que el cálculo del valor de la upac opere “tanto para las captaciones como para las colocaciones, por lo cual es evidente que su aplicación no genera un beneficioinjustificado para las entidades financieras, como lo sostieneel actor” (Sentencia C-383 de 1999, Corte Constitucional).

Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República y de la Unidad de Valor Real (uvr) 2001-2004

Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República y de la Unidad de Valor Real (uvr) 2001-2004

Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.

46En una acción desesperada por evitar la pérdida de gobernabilidad de la política de crédito hipotecario que seavecinaba con la aparición del tripartito que representaba la Corte Constitucional y sus decisiones, la Junta directiva del Banco de la República intentó anticipar el fallo introduciendouna medida complementaria a la metodología de cálculo que había aprobado dos meses atrás y que consistía en de-jar variable el porcentaje de la dtf para el cálculo del valor de la upac, ligando tal porcentaje a una compleja ecuación que incorporaba tanto la tasa de inflación, como “la tasa de interés nominal correspondiente a la tasa de interés real de largo plazo” –ver tabla 12–.

47Esta medida, que fue tomada por medio de la Resolución 8 del 14 de mayo de 1999 y entraba a regir a partir del 1.° de junio, fue totalmente inocua pues la Corte Constitucional profirió sentencia de inexequibilidad el 27 de mayo de 1999 y, con notable celeridad, la Junta directiva expidió el 1.° de junio la Resolución 10 de 1999 que entró en vigencia el mismo día y en la que se restauró de manera transitoria el sistema de indización que tomaba como referencia la inflación. El fallo de inexequibilidad fue proferido por la Corte Constitucional el 27 de mayo de 1999 día en que, con la Sentencia C-383, se inauguró un agudo debate sobre el maldenominado decisionismo judicial (cfr. Cuéllar 2005) pues, en efecto, esta tercería, parafraseando los criterios liberalesde J. S. Mill, vino a rectificar todo lo actuado por la Junta directiva y las Corporaciones de ahorro y vivienda desde la entrada en vigor de la Resolución 6 de 1993 hasta la vigencia de la Resolución 6 de 1999 pues tales decisiones fueron opuestas al principio equitativo de la proporcionalidad.

Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta directiva del Banco de la República y de la Unidad de valor Real (uvr) 2001-2004

Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta directiva del Banco de la República y de la Unidad de valor Real (uvr) 2001-2004

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República.

48Del análisis de la figura 16, en la que se muestran las variaciones anuales del valor en pesos de la upac durante la vigencia de las diferentes intervenciones de la Junta directiva del Banco de la República desde 1993, es posible inferir, primero, que durante la vigencia de las Resoluciones 26 de 1994 y 18 de 1995 tales incrementos en el valor de la upac significaron un incremento desproporcionado de las deudashipotecarias y del servicio de las mismas en contraste con la tendencia que mostraba el valor de la upac en pesos con elmecanismo de la inflación y, segundo, que al ligar su ajuste a la tasa dtf su comportamiento evidenció una indudable volatilidad que contribuía a debilitar la credibilidad de los deudores hipotecarios, aun los potenciales, en la estabilidaddel sistema.

49La coyuntura del segundo semestre de 1999 fue notablemente creativa y estuvo orientada por las expectativas sobreel contenido decisorio de los fallos de la Corte Constitucional que había admitido otras dos demandas de inexequibilidad de normas atinentes a la financiación de la vivienda. La sentencia C-700 va a restaurar para el país la potestad del legislativo de dictar las normas generales en materia definanciación de vivienda y conmina al Congreso a ejercer su atribución constitucional dictando la ley que “establezcalas directrices necesarias para la instauración del sistema que haya de sustituir al denominado upac”: la muerte del sistema upac que se anunció en la Resolución 26 de 1994fue finalmente decretada por la Corte Constitucional y será ejecutoriada por el Congreso con la expedición de la ley 546 de 1999 en la que se creó el nuevo sistema, la Unidad de Valor Realuvr–.

50De manera complementaria, la sentencia C-747 de la Corte Constitucional indicó una pauta decisiva para la nueva política de financiación de vivienda a largo plazo al considerar contraria a la Constitución la capitalizaciónde intereses en este tipo de operaciones hipotecarias –ver tabla 13–. No obstante la importancia de la medida, la tasa activa se ha mantenido a niveles superiores al 26% efectivo anual, mientras que la remuneración al ahorro continúa siendo irrisoria, de manera que los márgenes de intermediación financiera hipotecaria continúan siendo de los máselevados de América latina. Por otra parte, la declaratoria de inconstitucionalidad del anatocismo no ha conseguidorevertir la desconfianza del público en la estabilidad del contrato de hipoteca de manera que garantice una remuneración menos onerosa al crédito y la credibilidad en las condiciones pactadas.

Tabla 13. Decisiones de la Corte Constitucional sobre la corrección monetaria, valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) y de la Unidad de Valor Real (uvr), Colombia 1999-2000

Tabla 13. Decisiones de la Corte Constitucional sobre la corrección monetaria, valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) y de la Unidad de Valor Real (uvr), Colombia 1999-2000

Fuente: Elaborada con base en las Sentencias de la Corte Constitucional.

51El Congreso de la República legisló con notable celeridad pues, además de la jurisprudencia acumulada en los sucesivos fallos de la Corte Constitucional, tenía a su disposición los argumentos de la Junta directiva y de los usuarios del crédito que se habían organizado en la Asociación nacional de Usuarios del upacanupac–: el 23 de diciembre de 1999 expidió la ley 546 que, en el artículo primero, no solo creó el nuevo sistema en el que se retorna a la inflación como variable de indización –la Unidad de valor Real, uvr– sino que comenzó a intervenir decididamente en el diseño de la política de financiación de vivienda a largo plazo con nuevos arreglos institucionales pues establece que, para tal efecto, no se podrán capitalizar los intereses y que los deudores hipotecarios podrán realizar amortizaciones extraordinarias al capital, denominadas como prepagos, sin que ello derive en cualquier tipo de sanción que pudieran aplicar a los deudores las entidades crediticias:

Ámbito de aplicación de la ley. Esta ley establece las normasgenerales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar condicionesespeciales para la vivienda de interés social urbana y rural.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley, las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el fondo nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en Unidades de valor Real, UVR, con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales (artículo 1.° de la ley 546 de 1999).

52Mientras que, en general, los miembros de la Junta directiva del Banco de la República concordaban en que lo que estaba en juego en esta coyuntura era la preservación del principio de la separación de poderes y, en este sentido, el uso de la facultad legislativa del Congreso era insoslayable, el contenido de la ley 546 de 1999 les significó otra derrota en la batalla librada con la Corte Constitucional, sentándose a partir de ella el precedente de que las decisiones de la banca central independiente no podrán estar exentas del control deconstitucionalidad. Para el usuario del crédito hipotecario la ley 546 significó, en principio, darle más transparencia al mercado del crédito hipotecario pues, en la transición del sistema upac al nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo –la uvr–, la Superintendencia Bancaria eliminó 85 de los 90 sistemas de amortización ofrecidos hasta entonces por las Corporaciones de ahorro y vivienda que incluían diferencias sustanciales en cuanto a capitalización de intereses y aceptación de prepagos totales o parciales de los saldos hipotecarios insolutos (cfr. Romero, 2003).

53Pero el legislativo incidió de forma aún más decisiva en la política de financiamiento de la vivienda pues, en elartículo 17, trazó los criterios generales de tal política concuyo contenido se intentó, infructuosamente, restaurar la credibilidad del público en el sistema y apalancar la reactivación de la construcción civil, al paso que el numeral 2.° significó el inicio de un nuevo capítulo de la disputa corporativa pletórico de contradicciones pues, aun defendiendo la potestad legislativa del Congreso, los miembros de la Junta directiva del Banco de la República no se ahorraron argumentos para manifestar su inconformismo e irritación con su contenido pues significa una intervención permanente de la tasa de interés hipotecaria y, en la práctica, torna insustancial la intervención de la autoridad monetaria en esta materia. Ulteriormente, la Corte Constitucional declarósu exequibilidad en la Sentencia C-955 que resuelve una nueva demanda de inconstitucionalidad –ver tabla 13–:

Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuiciode lo establecido en el artículo primero de la presente ley, el Gobierno nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, que tendrán que estar denominados exclusivamente en uvr, de acuerdo con los siguientes criterios generales:

  1. Estar destinados a la compra de vivienda nueva o usada o a la construcción de vivienda individual.
  2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la uvr, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva.
  3. Tener un plazo para su amortización comprendido entre cinco (5) años como mínimo y treinta (30) años como máximo.
  4. Estar garantizados con hipotecas de primer grado constituidas sobre las viviendas financiadas.
  5. Tener un monto máximo que no exceda el porcentaje, que de manera general establezca el Gobierno nacional, sobre el valor de la respectiva unidad habitacional, sin perjuicio de las normas previstas para la financiación de vivienda de interés social subsidiable.
  6. La primera cuota del préstamo no podrá representar un porcentaje de los ingresos familiares superior al que establezca, por reglamento, el Gobierno nacional.
  7. Los sistemas de amortización tendrán que ser expresamente aprobados por la Superintendencia Bancaria.
  8. Los créditos podrán prepagarse total o parcialmente en cualquiermomentosinpenalidadalguna. Encasodeprepagosparciales, el deudor tendrá derecho a elegir si el monto abonado disminuye el valor de la cuota o el plazo de la obligación.
  9. Para su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una metodología técnicamente idónea que permita proyectar la evolución previsible tanto del precio del inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que razonablemente pueda concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado.
  10. Estar asegurados contra los riesgos que determine el Gobierno nacional.

Parágrafo. no obstante lo dispuesto en el presente artículo, los establecimientos de crédito y todas las demás entidades a que se refiere el artículo 1° de la presente ley, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna. Se aplicarán a estas operaciones todas las demás disposicionesprevistas en esta ley para los créditos destinados a la financiación de vivienda individual.
Adicionalmente y a solicitud del deudor, las obligaciones establecidas en upac por los establecimientos de crédito y por todas las demás entidades a que se refiere el artículo 1° de la presente ley, podrán redenominarse en moneda legal colombiana en las condiciones establecidas en el inciso anterior (artículo 17 de la ley 546 de 1999).

54En la transición al sistema de la uvr y con arreglo al numeral 7.°, la Superintendencia Bancaria buscó dar mayor transparencia al mercado hipotecario facilitando la elección del sistema de amortización al usuario pues, en adelante, este operará solo con cinco sistemas reduciendo con ello, además, los costos que para la vigilancia y control significaba un sistema con 90 opciones de amortización. La ley 546 incorporó además una decisión que obligó a recalcular las deudas hipotecarias, de manera que las corporaciones de ahorro y vivienda –en adelante bancos hipotecarios– tuvieron que restituir los mayores valores imputados y cobrados a los usuarios de la upac desde 1993 con ocasión de la modificación unilateral del contrato de hipoteca que modificó la fórmula de indización y, para cubrir tales restituciones, el gobierno recurrió a un complejo sistema de apalancamiento que implicó, de un lado, un importante costo fiscal cercano a un billón de pesos y, del otro, movilizar un conjunto de inversiones forzosas del sistema financiero cercanas a los 2 billones (cfr. Cuéllar, 2005).

55En los numerales 9.° y 10.° el Congreso de la República legisló sobre el riesgo hipotecario, variable que ha sido vieja preocupación de los economistas, inclusive los de la Junta directiva del Banco de la República que, salvo contadas excepciones (cfr. Clavijo, 2001), han optado por guardar un reprensible silencio. Cuando el sistema upac operó teniendocomo base de indización a la inflación, la corrección monetaria significaba la transferencia de una parte del incrementosalarial de los trabajadores a los bancos para que ellos atendieran los compromisos con los ahorradores y extrajeran parte de su margen de intermediación, sin importar que el precio de los activos inmobiliarios adquiridos se contrajera paulatinamente; pero desde que comenzó a operar el anatocismo y el precio de los bienes inmobiliarios a caer de manera rápida y sostenida, la banca hipotecaria argumentó que era un riesgo que debía ser asumido nuevamente por las familias. El precio comercial de muchos inmuebles fue superado por el saldo de la deuda hipotecaria y, en las situaciones más ruinosas, la de los deudores afectados por el desempleo o la flexibilización del contrato de trabajo, ellos recurrieron a entregar su vivienda a los bancos que, argumentando las limitaciones de tales bienes para circular bajo la forma dinero, tuvieron como política no aceptarlos en dación de pago. Solo hasta que, por fuerza de la ley, fueron obligados a recibir las viviendas como dación en pago por los saldos insolutos hipotecarios, situación de por sípenosa y desmoralizante para las familias cuyo principal patrimonio es la vivienda, se comenzó a entender que en este tipo de operaciones el riesgo debe ser compartido por el banco otorgante con el usuario del crédito.

56Una de las principales cuestiones que se levantó en relación con los términos establecidos en la ley 546 de 1999 es la proyección de la evolución previsible del precio del inmueble, pues en el fondo esa indicación guarda estrecha relación no solo con la valoración de la garantía real sino con la estructuración del espacio residencial de las ciudades, en la medida que las contradicciones inherentes a las formas de coordinación de las decisiones de los estructuradores urbanos y las de la banca hipotecaria, están concebidas para que sea el mismo sistema el que se encargue de estimular la desvalorización virtual de los stocks residenciales. Esto es así porque si el mecanismo de coordinación de las decisiones de localización residencial de las familias a las que les es aprobado un crédito hipotecario es la convención urbana y si, en ausencia de políticas urbanas locales, es posibleencontrar evidencias de anticipaciones cruzadas en tales decisiones que hagan que esas convenciones sean débiles, el crédito hipotecario viabiliza la búsqueda de economías de vecindad.

57La proyección de los ingresos de las familias también enfrenta obstáculos insalvables pues el mercado potencial está compuesto cada vez más por perceptores de ingresos que solo cuenta con la precaria estabilidad que les otorga un contrato de trabajo flexible. de manera que para que el crédito hipotecario sea puntualmente atendido y suficientemente garantizado, las alternativas se reducen cada vez más a un pequeño grupo de trabajadores con contrato estable o, alternativamente, a que el Estado concurra con el potencial usuario del crédito al banco, esto es, que ofrezca una garantía adicional. Las implicaciones de este nuevo arreglo en torno al tratamiento del riesgo se van a percibir a diferentes niveles como en la adopción de sistemas de administración del riesgo hipotecario en los entes de vigilancia y control o en el número creciente de observatorios inmobiliarios en las ciudades.

58Pero la de mayor impacto social es que va a clarificar que son los bancos hipotecarios los verdaderos ordenadores del espacio inmobiliario residencial pues, en última instancia, son los que validan un proyecto inmobiliario en la localización y con las características residenciales que permitan mantener una convención urbana vigorosa, esto es, un vecindario de familias semejantes difícilmente accesible a familias extrañas o de menores ingresos.

59Las características residenciales cambiaron notablemente durante esta década. Los ataques dinamiteros a que fueron sometidas las grandes ciudades por los narcotraficantes, ya por sus guerras intestinas o ya para intimidar a la Asamblea Constituyente en su decisión sobre la extradición, generó unsentimiento de inseguridad que fue tomando cuerpo en la adopción de medidas públicas e individuales para hacerle frente. En sus dimensiones urbanas y amparadas en varia-dos argumentos como el de la imposibilidad de impedir el parqueo de algún vehículo sospechoso, se tornó cada vez más frecuente encontrar vías cerradas porlos vecinos que los confinaban al precario amparo de una cadena para impedir la circulación vehicular y de un vigilante en una garita que restringía la entrada de visitantes extraños.

60Sumado a lo anterior, el avance de otras formas delincuenciales como el secuestro y el robo a las residencias se fue incorporando en una retórica de la inseguridad y la violencia urbanas que fue catalizada por los estructuradores urbanos: la residencia en conjuntos cerrados comenzó a ofrecerse con más intensidad que en el pasado y, al calor de la innovación del muro con sus guardias de seguridad, cercas electrizadas y sistemas de video, la ciudad encontró una fuente de segmentación aún más poderosa que las del pasado. Con fundamento en esa retórica, las cesiones obligatorias gratuitas se fueron apropiando por una especie de colectividad restricta de moradores que poco a poco se ha ido imponiendo sobre la ciudadanía por fuerza de lasustracción de uno de sus factores instituyentes, el espacio público urbano.

61Tras la oleada terrorista, nuevos ataques selectivos a lugares de aglomeración fueron dirigidos por los actores armados en su intento de urbanización del conflicto. A medida que la modalidad de la residencia en conjuntos cerrados se fue propagando selectivamente desde la cúspide de las jerarquías intraurbanas hacia la periferia, las familias que intentaban confinarse se fueron haciendo más notorias para el crimen organizado que, por su parte, sofisticó sus métodospara acceder a los preciados botines: la seguridad real del muro ha sido degradada por el empleo de la violencia, la intimidación, la extorsión o el chantaje ejercidos contra alguno de los miembros de la familia, además de la infiltración en los cuerpos de seguridad privados que son contratados para vigilar el conjunto. No obstante, el rol simbólico del muro en los conjuntos cerrados continúa indemne pues los activos residenciales que detentan esa característica son los menos propensos a una depreciación virtual.

62En el capítulo vi de la ley 546 de 1999 el Congreso de la República introdujo medidas relativas a la financiación de la vivienda de interés social subsidiable tales como la distribución regional de subsidios y la obligatoriedad de las entidades de crédito hipotecario de colocar una porción de ellos en vis, al igual que legisló en materia de ordenamiento territorial al prorrogar el plazo de adopción de los pot sugiriendo a la vez el otorgamiento de estímulos para aquellos municipios que se acogieran al nuevo término. La ley 388 de 1997 va a ser complementada en materia del componente urbano de los pot, pues mientras en el numeral 5 del artículo 13 se conviene en que estos deben contenerlas estrategias y directrices para la disposición “de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social”, la ley 546 va a precisar que estos suelos deben ser “amplios y suficientes” para atender todos los segmentos de la vivienda de interés social:

Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar zonas amplias y suficientes para la construcción de todos los tipos de vivienda de interés social definidos por los planesde desarrollo y por las reglamentaciones del Gobierno de tal maneraquesegarantice elcubrimientodeldéficit habitacional para la vivienda de interés social.
Con el propósito de garantizar la reactivación de la construcción en beneficio de los adquirentes, amplíase hasta el 30 de junio del año 2000, el plazo para que los municipios, distritos y la Isla de San Andrés adopten los planes de ordenamiento territorial previstos en la ley 388 de 1997 y prorróganse por tres (3) meses los plazos contemplados en la ley 505 de 1999, excepto los del artículo 10 de dicha ley.
El Gobierno nacional establecerá estímulos en materia de asignación de recursos para vivienda, equipamiento e infraestructura vial y de servicios, que no constituyan transferencias, dirigidos a los municipios y distritos que hayan adoptado su plan de ordenamiento territorial antes del 30 de junio del año 2000.
Parágrafo 1. Para aquellos municipios que se erijan con posterioridad a la promulgación de esta ley establécese el plazo hasta por dos (2) años, contados a partir de la elección del primer alcalde municipal para que adopten los planes de ordenamiento territorial previo cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios establecidos para tales efectos y referidos en la ley 388 de 1997 y las concordantes que la modifiquen o adicionen.
Parágrafo 2.°. Amplíase el plazo hasta por un año más, contadoa partir de la vigencia de la presente ley para los municipios quehayan sido erigidos dentro del año anterior a la promulgación de esta misma ley, para que adopten los planes de ordenamiento territorial previo cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios establecidos para tales efectos y referidos en la ley 388 de 1997 y las concordantes que la modifiquen o adicionen (artículo 26 de la ley 546 de 1999).

63La recesión en la construcción residencial y no residencial se agudizó en 1999, año en que los despachos de cemento así como las áreas licenciadas se situaron a niveles como los experimentados quince años atrás, mientras que los nuevos marcos institucionales urbanos en materia de ordenamiento y crédito hipotecario se introdujeron en medio deldesplome de los precios de los activos inmobiliarios que se prolongó por tres años más afectando principalmente a los submercados residenciales de la vivienda, nueva y usada, y de los alquileres.

64Pero un evento de la naturaleza que pondrá en evidencia el desastre del urbanismo de las ciudades colombianas ocurrió en este mismo año: el 25 de enero a las 13:19 horas, Colombia fue estremecida por un terremoto de considerableintensidad y superficialidad pues alcanzó 6.2 grados en la escala abierta de Richter y se localizó a solo 10 km. De profundidad, con su epicentro el municipio de Córdoba, en el departamento del Quindío, cuyo territorio hace parte de la región conocida como el Eje Cafetero, y su impactó demoledor alcanzó a 28 municipios de la región, la mayor parte de ellos de ese departamento, afectando un área que se estimó en 1.360 km2. A las 17:40 horas se sintió una réplica de 5.8 grados y, en el transcurso del siguiente mes, se registraron 138 réplicas de menor intensidad que alcanzaronhasta 4.4 grados captadas en un área de 300 km2. El desastre del urbanismo y del modo de ocupación del territorio quindiano que se puso en evidencia con el sismo que cobró la vida a 1.109 personas (el 93.6% del total adjudicado al sismo), dejó heridas a 6.385 (74.8%) y desaparecidas a 596 (81.5%). Además de que fueron afectados de manera considerable otros soportes materiales de la vida en la región, la población del Quindío sufrió las mayores devastaciones en sus viviendas: 31.735 (73.0% del total) sufrieron daños parciales, 16.458 (93.8%) se perdieron totalmente y 15.774 (85.6%) quedaron inhabitables (cfr. Alfonso, 2001).

III. PERFECCIONAMIENTO DE LA “ACCIÓN COLECTIVA URBANA”, RECOMPOSICIÓN DEL CAPITAL INMOBILIARIO Y PRIMEROS SIGNOS DE RECUPERACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN CIVIL, COLOMBIA 2000-2008

65Un nuevo ciclo del urbanismo colombiano se inició en el 2000. Las expectativas creadas entre los alcaldes por los estímulos anunciados en el artículo 13 de la ley 546 de 1999, generaron una avalancha de acuerdos locales en los que se adoptaban las normas de ordenamiento territorial ya que durante el mes de junio de 2000 se realizaron 110 en otros tantos municipios y solo en el último día del mes, fecha límite señalada por la ley, se aprobaron 32 acuerdos municipales: 24 esquemas de ordenamiento territorial, 7 planes básicos y un plan. Pasada la euforia adopcionista, yreconocida la precariedad fiscal del gobierno nacional para asumir el compromiso con un programa de alguna importancia, el perfeccionamiento de la Acción colectiva urbana con la adopción de las normas de ordenamiento continuó al ritmo del voluntarismo local –ver tabla 14–, con un ras-go central, el tímido, cuando no insustancial, empleo delos instrumentos introducidos por la reforma urbana para garantizar un reparto equitativo de las cargas y beneficios del proceso de urbanización.

Tabla 14. Adopción de los acuerdos locales de ordenamiento territorial por modalidad, Colombia 1998-2006

Tabla 14. Adopción de los acuerdos locales de ordenamiento territorial por modalidad, Colombia 1998-2006

(*) : Los planes de ordenamiento territorial son exigidos para los municipios con población superior a 100.000 habitantes, los planes básicos con población en el rango de 30.000 a 100.000 habitantes y los esquemas para los que no tienen más de 30.000 habitantes (art. 9.°, ley 388 de 1997).
Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la dirección de desarrollo territorial del ministerio de medio Ambiente, vivienda y desarrollo territorial.

66Por su parte, la capacidad anticipadora de los estructuradores urbanos, que había sido empleada a fondo para apropiarse de manera ilegitima del derecho de construir de propiedad de las ciudades haciendo que se pagase a precios exorbitantes el suelo edificable en su poder, fue empleada en esta nueva coyuntura para procurar nuevas áreas de suelo urbano a precios más bajos, estrategia característica para enfrentar el nuevo ciclo que se inicia y que va a ser facilitada por la definición de los usos del suelo y de las áreas de expansión y de renovación urbana en los planes de ordenamiento territorial. Como era de esperarse, los más inescrupulosos recurrieron a profesionales del urbanismo que, al amparo de la omisión estatal cuando no contando con la connivencia de las autoridades urbanísticas locales, evadieron lo dispuesto en la ley 388 de 1997 para convertir la ilegitimidad de sus prácticas formales en un problema de legalidad.

67La actividad constructiva formal comenzó a experimentar fluctuaciones abruptas, tanto en las áreas licenciadas como en los precios de oferta, que hicieron poner en duda los pronósticos optimistas del gobierno (cfr. Jaramillo, 2004b, 76-79). Como se aprecia en la figura 12, por ejemplo, los despachos de cemento a las ciudades experimentaron fuertesoscilaciones entre 1999 y 2001 y solo recuperan su senda de crecimiento estable a partir de 2002. En términos de la participación regional, la novedad que trae esta coyuntura es el relanzamiento de la actividad en las ciudades del Eje Cafetero iniciado durante 1999 como resultado de los procesos de reconstrucción después del terremoto, pues ciudades como Armenia y Pereira incrementaron su participación a nivel nacional en el licenciamiento de áreas residenciales y no residenciales –ver tabla 15–. Por lo demás, la primacía inmobiliaria de Bogotá y, en segundo lugar, de medellín y de Cali permaneció casi intacta.

Tabla 15. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 2000-2003

Tabla 15. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 2000-2003

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

68Como resultado de la entrada en vigor del nuevo sistema de financiación de la vivienda a largo plazo, el costo del crédito hipotecario continuó moderándose debido a la restitución forzosa de la inflación como variable de indización para el cálculo del valor en pesos de la uvr y, además, por la fijación del interés de los créditos hipotecarios en una tasa máxima de 13,9% efectivo anual o 13,1% mes vencido. Puesto que enjunio de 2000, 46,1% de la cartera de los bancos hipotecariosestaba colocada a tasas superiores a 13,0% (Urrutia, 2000,16), estos bancos se dieron a la tarea de ajustar las tasas de captación ex ante para preservar sus márgenes de intermediación financiera que, por entonces, se estimaban en 7,9%como diferencia entre las tasas marginales de colocación y de captación. El complejo procedimiento de reliquidación de los créditos y de las cuotas mensuales se llevó a cabo conceleridad por los ahora bancos comerciales y las comunicaciones a los usuarios llevaron algo de sosiego a las familias: las que contrajeron la deuda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución 26 de 1994 de la Junta directiva del Banco de la República vieron restituidas las condiciones inicialmente pactadas y las que lo hicieron con posterioridad percibirían un notable alivio frente a la elección que habían realizado en medio de la opacidad del sistema.

69Según se puede inferir de las fragmentarias estadísticas de la entidad que agremia a los bancos hipotecarios, el Instituto Colombiano de Ahorro y vivienda –icav–, al finalizar1999 tenían en su stock 6.624 viviendas entregadas por los usuarios del crédito en dación en pago por la impagable deuda. En los años subsiguientes recibieron 43.803 viviendaspor esta misma razón –ver tabla 16- de manera que, para tener una idea de la magnitud del fenómeno, las 50.427 viviendas recibidas hasta finalizar el 2005 equivaldrían aproximadamente al stock total de viviendas de una ciudad como Sincelejo, Popayán o floridablanca.

Tabla 16. Número, valor y margen bruto de negociación de las viviendas recibidas en dación en pago por los Bancos Hipotecarios: Colombia 2000-2005

Tabla 16. Número, valor y margen bruto de negociación de las viviendas recibidas en dación en pago por los Bancos Hipotecarios: Colombia 2000-2005

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav.

70En la tabla 16 se ha calculado el precio promedio al que se recibieron estas viviendas y al que fueron vendidas, con el propósito de calcular un margen bruto de las transacciones realizadas por los bancos hipotecarios: suponiendo que el número de viviendas en poder de los bancos rota anualmente, el margen es negativo hasta el año 2003 inclusive, pero si se asume que los activos residenciales recibidos en dación de pago se monetizaban cada seis meses, el margen bruto comienza a ser positivo a partir de 2002 y, en cualquier caso, tal margen converge en 2005 en el 5,5% sobre el valor al que fueron recibidos. Este ejercicio hipotético, elaborado con datos agregados mensuales, es solo una aproximación a la situación que afrontaban las familias deudoras y que por fuerza de la nueva institucionalidad van a afrontar en adelante los bancos hipotecarios receptores de las viviendas en dación en pago, es decir, la irreproductibilidad del valor de adquisición de la vivienda con un margen positivo lo suficientemente grande como para creer que los “precios de la finca raíz siempre suben” como, de manera equivoca, asumían en el Banco de la República (Urrutia, 2000, 8-18).

71Los mapas 12(a) y 12(b) ilustran la distribución espacial de las daciones en pago ocurridas entre 1996 y 2007. Hasta 1999, año de la intervención de la Corte Constitucional en lamateria, la mayor densidad de activos residenciales entregados a los bancos hipotecarios se concentró en el eje norte de expansión formal, sobre la Autopistas al norte, desde la Avenida Pepe Sierra hasta la calle 185 y, en segundo lugar, sobre la Avenida Suba. Después de la intervención de la Corte, el fenómeno se generalizó como se aprecia en el mapa 12(b), afectando a otros vecindarios del centro tradicional, el occidente y el Sur de Bogotá. Se puso de presente que los bancos hipotecarios estaban interesados en priorizar la liquidación de los créditos en las zonas de menor pérdida potencial del precio de mercado, mientras que en el resto de zonas se censuró a los deudores que, como resultado de tal política, afrontaron mayores pérdidas patrimoniales que las de las familias localizadas en el norte de la ciudad.

Mapa 12. Distribución espacial de las entregas en dación en pago, Bogotá 1996-2007
(a) de 1996 a 1999

Mapa 12. Distribución espacial de las entregas en dación en pago, Bogotá 1996-2007(a) de 1996 a 1999

(b) de 2000 a 2007

(b) de 2000 a 2007

Fuente: Cardona y Monroy, 2009.

72El Gerente General del Banco de la República inició esta reveladora coyuntura invocando un estudio de las experienciasde las burbujas especulativas que ocasionaron una abrupta elevación en el precio de las oficinas en Estocolmo y Boston y sobre la propiedad inmobiliaria para usos comerciales en tokio y Bangkok en las dos décadas anteriores, para señalar al sector financiero como causante del colapso del sistema. Si bien estas experiencias poco aportaban a la explicación del fenómeno en Colombia pues la propiedad inmobiliaria para usos comerciales no se vio involucrada en tal colapso tanto como la vivienda, el Gerente General enfatizó en la invariabilidad de los eventos a escala mundial, característica innata del pensamiento único, demostrando una notable superficialidad y ligereza en la comprensión del comportamiento del mercado de la vivienda en Colombia:

La última vez que se había generado algún exceso de oferta de viviendas y oficinas había sido en 1974, y por lo tanto, la gente estaba acostumbrada a que los precios de la finca raíz siempre subían… El aumento de la demanda se multiplicó por el suministro creciente de crédito de vivienda. Con precios al alza, las corporaciones de ahorro y vivienda se comprometierona financiar un mayor número de proyectos, y comenzaron a otorgar préstamos para cubrir una mayor proporción de los mismos. Tradicionalmente en Colombia se financiaba hasta 70% a compradores, este valor es para constructores de vivienda, pero en 1995 ya había planes que financiaban hasta el 90% del proyecto (Urrutia, 2000, 8-18).

73Por el contrario, la inestabilidad estructural del mercado residencial en las principales ciudades de Colombia ocasionada por la debilidad del mercado como mecanismo de coordinación de las decisiones de localización, redundó en una persistente contracción de los precios de los activos inmobiliarios residenciales para la inmensa mayoría de las familias que concurren en sus segmentos. Tal contracción de largo plazo, estimada en términos reales entre 40% y 50% del precio del 2004 en relación al alcanzado en 1970 en Bogotá (Jaramillo 2004b, 73), por ejemplo, se origina tanto en la depreciación real de los activos residenciales neta de inversiones en mantenimiento como, especialmente, en ladepreciación virtual a que tales activos son sometidos en segmentos en que las decisiones de localización se convencionan (cfr. Abramo 1998, 2007). de manera que la gente se había acostumbrado era a que, luego de comprar la vivienda a un determinado precio, era prácticamente imposible venderla a uno superior que les permitiera rescatar el inicialmente pagado con algún incremento. Si en algunos submercados inmobiliarios no se presenta tal comportamiento es en los del suelo urbano pues, en efecto, su mayor o menor aprovechamiento en un ambiente desregulado ocasiona que sus precios difieran considerablemente de los que tienen en uno regulado, pero la modificación de las expectativas a que da lugar la institución de la reforma urbana se acostumbra a soslayar en este tipo de análisis.

74En medio de esa cortina de humo levantada con las inoficiosas experiencias internacionales, el Gerente General hizo varias revelaciones trascendentales sobre el manejo de la política de financiación de la vivienda a largo plazo: primero, que el instrumento empleado originalmente por la autoridad monetaria para contener el crecimiento de la cartera hipotecaria fue el de una cándida solicitud de reducción del crédito a unos agentes financieros ávidos de incrementar su margen de intermediación; segundo, que ante la inoperancia de tal instrumento la autoridad monetaria recurrió a su arsenal de instrumentos de control más convencional que esos ávidos agentes financieros demostraron, una vez más, tener la capacidad para evadir; tercero, que ante la ineficacia de los cándidos o de los convencionales instrumentos de intervención sobre la oferta de crédito hipotecario, la autoridad monetaria decidió intervenir sobre la demanda para propiciar una reducción de liquidez sin mediar cualquier cálculo de proporcionalidad sobre su impacto en el margen de intermediación de los agentes financieros y, consecuentemente, en la elevación exorbitante del costo del crédito hipotecario a las familias; y, por último, que todo el desastre económico y social ocasionado desde la intervención de la Resolución 26 de 1994 sobre los demandantes individuales de crédito hipotecario –las familias–, debía haberse inducidocon anterioridad:

Aunque el Banco de la República reiteradamente les solicitó a los bancos reducir el crecimiento de la cartera, ellos ignoraron sistemáticamente las advertencias. En una reunión el presidente de uno de los principales bancos del país le respondió al Gerente del Banco de la República que la función de un banco es prestar, y que no tenía sentido pedir moderación en el crecimiento del crédito… Ante el fracaso de las advertencias el Banco de la República en marzo de 1994, tomó la decisión de imponer límitesal crecimiento de la cartera. Infortunadamenteeste instrumento es bastante burdo en un sistema financiero liberalizado y los intermediarios del sector encontraron maneras de evadir los controles establecidos. Se tuvo que acudir entonces a la restricción de liquidez y a un aumento gradual en las tasas de interés para reducir el crecimiento de la cartera a partir de 1994… Aunque muy criticada, la política de aumentar las tasas de interés evitó mayores descalabros. Se podría argumentar que el endurecimiento de la política monetaria ha debido iniciarse antes (Urrutia, 2000, 21-23).

75En términos del objetivo de la política revelado porel Gerente General, esto es, la reducción de la liquidez del sistema por la vía de la contracción de la cartera hipotecaria, el incremento en las tasas de interés había demostrado su inutilidad. En el momento en que escribía las notas editoriales de enero de 2000, el Gerente General, que tiene acceso a las estadísticas del sector financiero de manera privilegiada, conocía que por quinto año consecutivo el efecto esperado no se presentaba y que los saldos de la cartera hipotecaria estaban alcanzando su máximo histórico, aún con los efectos que sobre el comportamiento de las aprobaciones y desembolsosde crédito hipotecario tenía la desconfianza del público enla estabilidad contractual de las condiciones pactadas.

76Pero ignorando estas revelaciones que deben ser consideradas como tales, o sea, como hechos de la política monetaria y no como meras opiniones que no comprometen al Banco de la República, algunos codirectores se empeñaron en esta coyuntura en un intento por desmoralizar en público al vencedor en la batalla corporativa de poderes, sin caer en cuenta que lo que estaban haciendo era revelar su propia desmoralización. Salvando, como de costumbre, la responsabilidad del Banco de la República, Salomón Kalmanovitz comenzó su diatriba a la Corte Constitucional renunciando a lo irrenunciable, esto es, a su condición de codirector de la Junta directiva, e invocando una supuesta unidad de cuerpoentre los economistas:

Quiero expresar primero que todo que hablo como ciudadano, contribuyente y académico y no como autoridad monetaria … los economistas vemos alarmados como la Corte ha tomado decisiones de la mayor importancia sin un conocimientoadecuado del terreno sobre el que está fallando o sobre lo que está regulando y sin consideración sobre las consecuencias de esos fallos en el sistema de incentivos que ella desarrolla tanto para los ciudadanos como para el futuro crecimiento del país (Kalmanovitz, 2000).

77Tal unidad de cuerpo es inexistente pues son reconocidas las notables escisiones al interior de la disciplina. desde el enfoque optimista de la economía del codirector, este reveló una manera bastante peculiar de entender el funcionamientode los mercados de la vivienda y de trabajo, que ilustra el tipo de deliberaciones que se debían suscitar en la Juntadirectiva y según el cual una inversión productiva –la de un industrial en una máquina– es equiparable a una inversión improductiva –la de una familia en una vivienda–, esto es, que el capital involucrado rota a la misma velocidad y las condiciones de riesgo e incertidumbre que afrontan los tomadores de decisión son semejantes; además, que no hay diferencias en el tratamiento económico de un agente que es fijador de precios –como un industrial– y uno que es tomador de precios –como un jefe de hogar que recibe un salario– y, por si fuera poco, que en el nuevo escenario de la economía con contratos de trabajo flexibilizados, el trabajador puede aspirar a implícitos ascensos quinquenales:

El Código Civil prohíbe la capitalización de intereses de mora, pero permite la capitalización de intereses exigibles en forma convenida. La Corte en su sentencia C-747 de 1999 declaró inexequible la capitalización de intereses solo cuando seaplica en créditos de vivienda de largo plazo y no cuando se utiliza en los demás tipos de obligaciones. “Cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la ‘capitalización de intereses’, sí resulta violatoria del artículo 51 de la Constitución, pues ... La Constitución establece el ‘derecho a la vivienda digna’ como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos”. Cuando un industrial seendeuda para adquirir un bien de capital que estará operandoplenamente a 5 años puede capitalizar sus intereses de 4 años para que su flujo de caja corra paralelo con el servicio de sudeuda. Resulta que esto, de alguna manera, no es digno. Pero si un adquiriente de vivienda tiene un problema similar y sabe que en razón de los ascensos que están implícitos en su carrera ganará más en términos reales en 5 años, no puede recurrir al mismo procedimiento para ligar sus ingresos al servicio de su deuda. Se lo prohíbe la Corte para protegerlo, como a un infante, de lo que la mayoría de magistrados considerainconveniente (Kalmanovitz, 2000).

78El discurso liberalizador se empleó nuevamente de manera inadecuada para estigmatizar la regulación del sistema financiero como la causante del subdesarrollo y una de las barreras para el desenvolvimiento del capitalismo. Sin embargo, los discutibles argumentos del codirector, como aquel de que las medidas para contrarrestar la usura propician la elevación de las tasas de interés y de los márgenes financieros, aparecían pueriles ante la revelación del Gerente General pues, en efecto, los presidentes de las entidades financieras no recurrían a la autoridad monetaria en busca de más leyes anti-usura sino que, por el contrario, estabanal comando de entidades que evadieron la regulaciónfinanciera para ampliar los márgenes de intermediación. En defensa del poder cuasi-monopólico de los bancos y en una postura connivente con la opacidad del sistemade financiación de la vivienda a largo plazo, el codirector justificaba el anatocismo como una de las más ingeniosasalternativas dentro de las 90 a las que el sistema sometió la elección del usuario del crédito hipotecario:

Hay que seguir afirmando que en economías inflacionarias y de alto riesgo macroeconómico los sistemas de financiamiento de largo plazo tienen que ser de corrección por inflación más tasa de interés, al que hay que agregarle un mecanismo de cobertura de riesgo, que la capitalización de intereses es un sistema ingenioso que amplía el financiamiento de obligaciones de largo plazo a un número mayor de personas. Se puede afirmar incluso que las limitaciones anti-técnicas quese le imponen al sistema financiero, como las leyes contra la usura y la prohibición de la capitalización de intereses, terminan por impedir subdesarrollo (sic), a hacer que las tasas de interés y los márgenes de intermediación financiera sean más altos y a trabar crucialmente el desarrollo tanto de la vivienda en particular como del capitalismo en nuestro país (Kalmanovitz, 2000).

79En julio de 2000, la Corte Constitucional declaró ajustada ala Constitución la ley 546 de 1999 y, con ello, el mecanismode regulación de la tasa de interés hipotecaria contenido enel numeral 2.° del artículo 17 de la misma –ver tabla 13–. dos magistrados de la Corte recurrieron al salvamento devoto luego de que sus argumentos sobre la invasión de lasórbitas funcionales del Congreso y del Banco de la Repúblicafueran desatendidas por la mayoría colegiada de la misma, de manera que el contenido de la sentencia proferida significó una nueva derrota de la Junta directiva del Banco de la República en la lucha corporativa de poderes entablada desde un año atrás. mientras que la mayoría del colegiadoque acogió la decisión se encargó de disipar las dudas quesobre la unicidad y solidaridad corporativa pudiera generartal salvamento de voto en la medida que repudió el intentode los dos magistrados de asumir la función como si fueranjueces singulares, los miembros de la autoridad monetariacomenzaron a revelar individualmente al público sus creenciasparticulares que no hacían más que evidenciar la disparidadde criterios reinante allí sobre la naturaleza del colapso y eltipo de medidas de política económica para contenerlo.

80Entrado el 2001 y recurriendo a un discurso conciliador, elcodirector Sergio Clavijo continuó con las revelaciones sobre las ligerezas con que los policy makers criollos obraron para arrasar con la credibilidad del sistema upac y con el patrimonio de miles de familias. Olvidando que fue la misma Junta directiva del Banco de la República la que, al proferir la Resolución 26 de 1994, propició la modificación unilateral de las condiciones del contrato de hipoteca, el codirector alegaba de las intervenciones de la Corte Constitucional sus efectos negativos sobre el desarrollo económico y social del país pero, en oposición abierta a la postura del codirector Kalmanovitz, manifestaba su alineamiento con el contenidode la ley 546 de 1999:

El desarrollo económico y social en Colombia está amenazado, entre otros factores, por la “inestabilidad jurídica”, agravada ahora por el activismo de la Corte Constitucional durante losaños 1994-2000…no solo por el respeto a la separación de poderes, sino porque es lo que le conviene al crecimiento de largo plazo del país, concluimos que deberían primar, como en los países desarrollados, los arreglos institucionales através de los cuales las discrepancias económicas se dirimen, por excelencia, en el Congreso de la República (Clavijo, 2001).

81La confusión al interior del Banco de la República era evidente pues, mientras que el Gerente General reveló que el objetivo de la política de crédito era inducir desdela demanda la restricción de liquidez y para el codirector Kalmanovitz se tendría como efecto “llevar el financiamiento a largo plazo de la vivienda a un mayor número de familias”, para el codirector Clavijo las medidas tomadas por la Junta directiva desde la Resolución 26 de 1994 perseguían el objetivo opuesto pues se tomaron bajo la presunción de que con ellas se iba a evitar la pérdida de competitividad de las Corporaciones de ahorro y vivienda frente al resto de entidades del sistema financiero y que, como efecto, el infortunio de las familias deudoras no podía advertirse anticipadamente. No obstante los disímiles objetivos de política en la mente del Gerente General y los codirectores y sus extravagantes aproximaciones a los efectos, la decisión colegiada sobre el instrumento de política a emplear se tomó sin mayor cautela:

… el fallo relativo a la atadura exclusiva de la corrección monetaria a la inflación reciente (C-383 de mayo de 1999) ha tenido varias virtudes, desde un punto de vista económico. Por un lado, ello evitará hacia el futuro desagradables sorpresas en el costo que representará para los deudores la tasa de interés real, como infortunadamente ocurrió durante los años 1993-1999. Como se recordará, durante este período la corrección monetaria estuvo atada a la tasa de interés de mercado (Banco de la República, 1999, p.2), pues se presumía que a través de este mecanismo se evitaría que las cav perdieran competitividad enla captación de sus recursos. Especialmente durante los años 1995-98, ello dio como resultado que bajo el componente de “corrección monetaria” se acumulara una mayor deuda, sin que ello pudiera advertirse anticipadamente (Clavijo, 2001).

82La insostenibilidad de los sistemas de pago inducida por la reforma al sistema upac en 1994, en medio de la opacidaddel mercado de hipotecas, fue finalmente reconocida por el codirector Clavijo quien, de esta manera, asentía sobre el sentido de la intervención de la Corte Constitucional, no obstante que dejara en claro que no estaba de acuerdo con la forma en que lo había hecho, esto es, que seguía aferrado a la noción de la separación de poderes en defensa de la autonomía de la Junta directiva del Banco de la República:

Otro efecto positivo derivado de dichos fallos y de las leyes respectivas es que al prohibir la capitalización de intereses, regular los sistemas de amortización y exigir al menos el 30% de la cuota inicial se evitan esquemas de pago que pueden volverse insostenibles a medida que avanza la vida del crédito. El antecedente de las llamadas cuotas super-mínimas resultó funesto, pues los deudores difícilmente podían haber anticipado lo que ello implicaba en términos de flujos de fondos necesarios paraatender dichas obligaciones, digamos, a la altura del tercer año del crédito. Esto dio como resultado la entrega de dichos inmuebles en dación de pago a la respectiva cav, ante la imposibilidad de servir dicha deuda, lo cual se vio agravado por la desvalorización de la vivienda debido a la crisis financiera que estalló en 1998 (Clavijo, 2001).

83Con la entrada de la administración Uribe se alimentaban expectativas sobre cambios de fondo en el ordenamiento territorial y en la política de construcción y financiación de lavivienda a largo plazo, en la medida que uno de los soportes ideológicos de la campaña presidencial fue el argumento conservador de la propiedad como requisito para acceder a los derechos y deberes que significa ser ciudadano y que elentonces candidato Uribe difundía bajo el excluyente lemade “un país de propietarios”. Para el gobierno entrante era ineludible adoptar una postura sobre la situación heredada, reconocida la importancia estratégica del mercado de hipotecas para su ideario político, y las tesis del codirector Clavijo terminaron por ser las más convenientes, así no fueran las más convincentes, pues le permitieron continuar abrazandolas ideas ortodoxas del manejo del Estado practicadas por sus antecesores neoliberales y, a la vez, reclamar de ellos los desaciertos en el manejo de la política de financiación de la vivienda a largo plazo, en particular, el inadecuado instrumento empleado, la dtf con capitalización de intereses:

Sumado a lo anterior, queda claro que la decisión adoptada en el pasado de poner a competir a las cav con los demás establecimientos de crédito no obtuvo los resultados esperados, ante el inadecuado desarrollo de los mecanismos que en su momento se diseñaron para propiciar dicha competencia. Por lo tanto, queda la responsabilidad de realizar los esfuerzos necesarios para que la historia no se repita, con lo cual las entidades deben propender por la diversificación de sus portafolios, tanto activos como pasivos, reduciendo así la alta concentración que tradicionalmente se ha presentado en créditos de vivienda y depósitos a la vista, al tiempo que se debe buscar el desarrollo de mecanismos como la titularización y la emisión de bonos hipotecarios, para que se cumpla con la finalidad con que fueron creados (Romero, 2003).

84A un año de iniciado el mandato, la administración Uribe se encontró de cara a un fenómeno radicalmente adverso a las tesis ortodoxas practicadas desde 1994 por la Junta directiva y reveladas por el Gerente General del Banco de la República en enero de 2000 pues, bajo el nuevo marco para la financiación de la vivienda a largo plazo instaurado con la ley 546 de 1999 y en condiciones macroeconómicas semejantes a las prevalecientes entonces, el objetivo perseguido por la ortodoxia –la restricción de liquidez– se alcanzaba con tasas de interés considerablemente más bajas, paradoja excesivamente incómoda para los defensores del credo monetario ortodoxo: la retórica sobre la influencia negativa de las decisiones de la Corte Constitucional y el Congreso de la República sobre la colocación de crédito hipotecario, especialmente para la vivienda de interés social, apareció como recurso explicativo del fenómeno en el que, tercamente, el pensamiento único insistió en crear cortinas de humo como la de comparar el financiamiento de la vivienda al que se otorga para facilitar el consumo de un bien normal:

Como consecuencia de la limitación a la tasa de interés que secobra sobra los créditos de vivienda y de la protección que se les extendió a los deudores hipotecarios frente al cobro de la cartera vencida, se desestimuló la colocación de crédito hipotecario, en particular de la vivienda de interés social (vis), frente al otorgamiento de consumo o comercial, donde hay libertad en el cobro de la tasa de interés y menores riesgos y gastos administrativos. En consecuencia, la cartera hipotecaria pasó del 81% (en 1997) de la cartera total de la banca hipotecaria, al 53% (en 2004); y de $18 billones de cartera, hoy se tienen $13 billones (Cuéllar, 2005, 26).

85De ser verdad la afirmación del desestímulo a la colocación de crédito hipotecario para los hogares de bajos ingresos, tal fenómeno constituiría, según nuestro parecer, la sentencia histórica más concluyente del desacierto atribuido por la Junta directiva del Banco de la República y el gremio de las Corporaciones de ahorro y vivienda a las decisiones de la Corte Constitucional y a la jurisprudencia que el Congreso de la República incorporó en la ley 546 de 1999. Pero, para infortunio de los argumentos de la Junta directiva y de la Presidencia del Instituto Colombiano de Ahorro y vivienda, ocurrió exactamente lo contrario. Aunque han operado otrosmecanismos para garantizar el acceso de las familias demandantes de vivienda de interés social al crédito hipotecario, tales como las cuentas de ahorro programado con las que se intenta forzar un ahorro previo que haga menos oneroso el servicio del crédito a las familias de bajos ingresos, el seguro de crédito a los deudores despedidos sin justa causa o el de cobertura de los créditos por un incremento de la uvr superior a una tasa de referencia, lo cierto es que el crédito hipotecario para la vivienda de interés social ha aumentadonotablemente su participación en el mercado hipotecario y, además, el monto promedio del crédito otorgado también loha hecho, respondiendo al estímulo dado por el nuevo marcoinstitucional del crédito vigente desde inicios del año 2000.

Figura 17. Participación (%) de los créditos hipotecariospara vivienda de interés social en el mercado del crédito hipotecario, Colombia 1995-2004

Figura 17. Participación (%) de los créditos hipotecariospara vivienda de interés social en el mercado del crédito hipotecario, Colombia 1995-2004

Fuente: Cálculos del autor con base en cifras del dane e icav.

86En la figura 17 es fácilmente constatable que, inmediatamente después de promulgada la Ley 546 de 1999, más precisamente desde el primer trimestre de 2000, la participación del número de créditos así como la del monto global de los créditos hipotecarios aprobados para vivienda de interés social en el mercado hipotecario, va a continuar su tendenciacreciente aunque a un nivel más elevado que el experimentado durante la vigencia de las restrictivas resoluciones de la Junta directiva del Banco de la República.

87De manera que las que se desestimularon fueron las aprobaciones de crédito hipotecario para las modalidades de vivienda que no son catalogables como de interéssocial. Es decir que el comportamiento de esas familias, beneficiadas ahora con la restauración de las condiciones pactadas con anterioridad a la Resolución 26 de 1994 y el delas que lo fueron por haber contratado el crédito en medio de la opacidad del mercado de hipotecas y los desaciertos de la Junta directiva del Banco de la República, no podía permanecer intacto después de haber sido sometidas a unoneroso proceso de aprendizaje. La pérdida de confianza en la estabilidad del contrato de hipoteca y en la perdurabilidad de las condiciones pactadas, fenómeno que apalancado por el desempleo persistente y las precarias probabilidades del creciente contingente de trabajadores informales de contar con un ingreso estable para cubrir las cuotas mensuales, va a desembocar ineludiblemente en una inédita contracción del mercado de financiación de la vivienda a largo plazo por el sistema uvr pues por cada $100 de cartera hipotecariaen 1999, al finalizar el 2005 el sistema solo cuenta con $46: como se aprecia en la figura 18, las colocaciones de las hasta entonces Corporaciones de ahorro y vivienda alcanzaron su tope en 1999 para, de ahí, comenzar su notable declive originado en los abonos a capital y las cancelaciones anticipadas, en las entregas de las viviendas en dación en pago por las deudas contraídas y en las dificultades para la colocación de nuevos créditos individuales diferentes a viviendas de interés social en las nuevas condiciones de previsión del riesgo.

88El comportamiento de la cartera hipotecaria es notoriamente heterogéneo a escala local y regional; lo único semejante es la convergencia en años recientes a la mencionada contracción. En la figura 18(a) se contrasta la tendencia dela cartera hipotecaria en Colombia con la de Bogotá que evidencia cómo el comportamiento de los hogares bogotanosen relación con el crédito hipotecario señala la tendencia general del país debido a su considerable importancia en el mercado nacional de colocaciones que, en la última década, osciló entre 45,5% y 51,9% del mercado hipotecario nacional.

89Tendencia semejante experimentan los saldos de la carterahipotecaria en las ciudades de medellín, Armenia y Santa marta como se ilustra en la figura 18(b), mientras que en la figura 18(c) se puede inferir que existió una mayor reciprocidad bancaria entre los usuarios del crédito y la banca hipotecaria en Bucaramanga, Barranquilla, Ibagué y neiva, en la medida que en estas ciudades los saldos de la cartera hipotecaria se mantuvieron a niveles elevados durante cuatro años –1998 a 2001– para comenzar a adecuarse a la tendencia contraccionista a partir de 2002.

Figura 18. Índice (1999=100%) de la cartera hipotecaria de los sistemas upac (1995-1999) y uvr (2000-2005*): Colombia y 15 ciudades

Figura 18. Índice (1999=100%) de la cartera hipotecaria de los sistemas upac (1995-1999) y uvr (2000-2005*): Colombia y 15 ciudades

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria.

90Un comportamiento excepcional experimentó el crédito hipotecario en Cali y, más notoriamente, en Envigado pues, comose evidencia en la figura 18(d), el crecimiento de la demandapor crédito hipotecario se anticipó cuatro años a la tendenciaagregada del país y la contracción de los saldos hipotecariosfue la más dramática de todas las ciudades: para ejemplificarla magnitud de tal contracción supongamos un deudor hipotecario promedio de Envigado cuya deuda ascendía a $345.5millones en 1998 y, ya al finalizar el 2005, solo adeudaba $6.7millones. Una tendencia semejante aunque más moderada experimentó el crédito hipotecario en ciudades como Pereira, Cúcuta, Cartagena y villavicencio en donde la anticipaciónfue de solo un año y la velocidad de la contracción, como semuestra en la figura 18(e) fue mucho más moderada que en Cali y Envigado. El comportamiento agregado del créditohipotecario en el resto de ciudades del país pone de presente su contracción previa a 1999 y, posteriormente, su acompasamiento con la tendencia nacional.

91La heterogeneidad regional manifiesta en el comportamiento de la cartera hipotecaria pone de presente que, de haber existido excesos de liquidez según la revelación del Gerente General del Banco de la República, estos irrigaban a algunas fracciones del capital inmobiliario particularmenteal que operaba en Cali y Envigado y, en segundo orden, a los de Bucaramanga, Barranquilla, Ibagué y neiva, pero que el mecanismo empleado para inducir la restricción de liquidez además de inocuo causó estragos en la confianza del público en todas las ciudades del país. Pero si, siguiendo la revelación del codirector Clavijo, el resultado esperado del empleo del mecanismo de la tasa de interés era el incremento de la competitividad de las corporaciones de ahorro y vivienda, ahora bancos comerciales, en la captación de depósitos a la vista, la medida tomada no pudo ser más desastrosa pues la pérdida de confianza del público desestimuló, según he insistido, la colación de nuevos créditospara la financiación de la vivienda a largo plazo y, a la vez, estimuló la realización de los prepagos.

92Tal pérdida de confianza afecta tanto a los constructores como a las familias, pero en estas últimas el fenómeno es más intenso. A partir de cálculo de una media móvil de siete años con base en las estadísticas de los Gráficos 8 y 9, heestimado que hacia 1988 el sistema upac desembolsaba en promedio 70,2% del crédito aprobado a los constructores, llegando al 80,1% diez años después, mientras que durante lavigencia de la uvr los desembolsos se redujeron al 62,8% de las aprobaciones. La situación con las familias fue diferente, pues de emplear en promedio 95,2% del crédito solicitado en1988, la eficacia de la modificación de la fórmula del cálculo del valor de la upac hizo que esa utilización se contrajera paulatinamente hasta 81,7% en promedio en 1998; durante la vigencia del sistema uvr, este cociente ha continuadodescendiendo hasta 73,8%.

Figura 19. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1999-2005

Figura 19. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1999-2005

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav y del dnp.

93A la escala ciudad y reconocida la importancia del mercado inmobiliario bogotano en el mercado hipotecario del país, tal comportamiento está indicando, adicionalmente, quemientras los bancos hipotecarios validaron la localización de cierto tipo de proyectos inmobiliarios residenciales, la incertidumbre sobre el futuro de tales localizaciones indujeron a un número considerable de familias a dudar sobre la estabilidad socioeconómica de los vecindarios.

Figura 20. Monto promedio de los créditos hipotecarios individuales subrogados para adquisición de vivienda nueva y usada: Colombia 1999-2005 (millones de $ Corrientes)

Figura 20. Monto promedio de los créditos hipotecarios individuales subrogados para adquisición de vivienda nueva y usada: Colombia 1999-2005 (millones de $ Corrientes)

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav y del dnp.

94Como se infiere de la figura 19, durante los primeros años de vigencia del nuevo marco de la financiación de la vivienda a largo plazo, la tendencia del crédito hipotecario a las familias que apalanca el mercado de la vivienda nueva fue menos errática que la del mercado de las subrogaciones individuales para la adquisición de la vivienda usada. Asimismo, el monto promedio del crédito hipotecario para la adquisición de la vivienda nueva se redujo de forma persistente hasta finales de 2003, por debajo del promedio histórico de los $22 millones y, además, el monto del crédito para la vivienda usada fue, en promedio, casi 50% más elevado que el monto del crédito original. Este es un fenómeno trascendente para la comprensión del funcionamiento de los segmentos inmobiliarios residenciales, pues el hecho de que las familias que compran una vivienda usada, por regla general, demanden una mayor porción de crédito hipotecario que las que acceden a una viviendanueva, sugiere que esas familias que llegan a localizaciones antiguas son de menores ingresos que las precedentes y que los bancos hipotecarios, al validar con la subrogación del crédito hipotecario individual la localización de la familia entrante, está contribuyendo a la depreciación ficticia del stock residencial del vecindario receptor.

95Esta es una de las contradicciones más flagrantes del sistema, pues explica la reducción paulatina del precio de los activos residenciales y la resistencia de un número considerable de familias a abandonar sus vecindarios ante la llegada de nuevos vecinos si ello les significa una pérdida patrimonial apreciable: durante este período, de cada 10 familias que demandaron crédito hipotecario solo una lo solicitó para adquirir vivienda usada. Como ya argumentamos, la respuesta del capital inmobiliario ha sido, de tiempo atrás, la de alentar una retórica de la violencia y la inseguridad urbanas para soportar ideológicamente la necesidad de que la residencia sea provista en conjuntos cerrados, de manera que las murallas que la rodean pasan a simbolizar la seguridad pero también la exclusión, o sea, la impermeabilización del vecindario pudiente del vecinodiferente. Y el valor de la garantía del crédito se preserva.

96Durante esta coyuntura se ha hecho aún más evidente que la principal barrera para la democratización del acceso al crédito hipotecario está en la imbricación de las políticas monetaria y laboral: la primera por su sesgo anti-salarial yla segunda por aupar la informalidad laboral urbana con la flexibilización del contrato de trabajo. Parece un aserto contraevidente pues, en efecto, en la figura 21 es posibleconstatar la inflexión de la tendencia de la tasa de desempleoa partir del primer trimestre de 2001 mientras que se verifica una aguda contracción de la cartera hipotecaria. La cuestión central a explicar es cómo puede ocurrir tal contracción en medio de una reducción de la tasa de desempleo. La respuesta es simple: en Colombia el desempleo y la tasa de desempleo van en sentidos opuestos o, en otras palabras, sise desea disminuir la tasa de desempleo la mejor política es modificar la metodología empleada en su medición pero, si de disminuir el desempleo, la ortodoxia, en su ambigüedad, recomienda recurrir nuevamente a sacrificios sociales pero no descarta el empleo de instrumentos keynesianos.

97Desde inicios de 2001, cuando la tasa de desempleo se situó en el 20,1% de la Población Económicamente Activa, ha comenzado su ineluctable descenso hasta situarse en el 13,5% al finalizar el 2004. Precisamente desde comienzos de 2001 se introdujo una modificación drástica en la metodología para la medición de la tasa de desempleo y, por fuerza de la innovación conceptual en que se fundamenta, a partir de entonces los ocupados, desocupados, inactivos y subempleados son diferentes de los que existieron hasta diciembre del 2000. El impacto de la nueva metodología sobre la medición de la tasa de desempleo es discernible del esclarecimiento del Gerente del Banco de la República sobre lo que antes no era absorbido y desde 2001 lo es:

Los países andinos se caracterizan por su elevada tasa de informalidad. Este sector permite que una parte de los aumentos de la tasa de participación, y consecuentemente de la Población Económicamente Activa (pea), sean absorbidos como pea ocupada, en una parte en función del aumento del productointernobruto (PIB), pero también en otra parte graciasal crecimiento del sector informal urbano (Urrutia, 2002, 11).

98De manera complementaria, las estimaciones del tamaño del mercado de trabajo ya no se realizan con base en las proyecciones de la población total sino de la población en edad de trabajar; es decir que, como en la base de lasproyecciones se encuentra que la tasa de crecimiento de la población menor de doce años es mayor que la tasa de crecimiento de la población total, la persistente contracción del tamaño del mercado de trabajo es el único resultado admisible del ejercicio que continuamente realiza ahora el Banco de la República sobre el desempleo en las ciudades de las siete principales áreas metropolitanas del país. Pero, en un viraje ideológico insospechado que contrarió su pronunciamiento de un año atrás y los instrumentos que empleó el Banco de la República durante el periodo recesivo reciente de la economía colombiana, el Gerente General de manera ambigua sugirió la necesidad de ampliación de la liquidezy de reducción de las tasas de interés:

La política monetaria puede contribuir a la generación de empleo en un momento de recesión. La reducción en las tasas de interés de intervención por parte del banco central puedeaumentar la demanda agregada de la economía mediante el incentivo al consumo y la inversión. A su vez, el banco central puede seguir una política contracíclica, aumentando la liquidezde la economía y reduciendo las tasas de interés en épocas de recesión o bajo crecimiento. Sin embargo, la política monetaria solo puede aumentar el empleo marginal y temporalmente, debido a que cuenta con una serie de limitantes. Entre estas limitantes se encuentran las relacionadas con el sector externo, que surgen, en parte, de la imposibilidad de conducir una reducción indiscriminada de las tasas de interés sin tener en cuenta las presiones que esto generaría sobre la tasa de cambio, lo cual podría llevar a condiciones especulativas en los mercados (Urrutia, 2002, 5-6).

99Con la inundación de dólares a la economía mundial por cuenta de la ampliación persistente de los déficit fiscal ycomercial de los Estados Unidos que hizo caer la cotización interna de la divisa, las condiciones especulativas en los mercados financieros no ocurrieron, lo que actualmente coloca en cuestión la eficacia de los instrumentos monetarios ortodoxos en una economía pequeña y dependiente como la colombiana.

IV. EL TRÁNSITO AL PLANEAMIENTO URBANO EN BOGOTÁ, PRIMACÍA DEL DISCURSO SOBRE MOVILIDAD URBANA E INOPERANCIA DE LA POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN LA CAPITAL DE LA REPÚBLICA

100Las expectativas de los agentes de la estructuración residencial urbana, especialmente las de los estructuradores urbanos, en razón del nuevo orden futuro intervenido desdela promulgación del artículo 82 de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991, se modificaron de manera estructural. Por entonces, diferentes vecindarios de Bogotá estaban siendo sometidos a una secuela de atentados dinamiteros cuyos responsables eran los narcotraficantes que intentaban amedrentar a sus residentes como estrategia para hacer modificar por medio de la violencia la decisiónde la Asamblea nacional Constituyente sobre la extradición de colombianos reclamados por la justicia del exterior, en particular la de los Estados Unidos. Estos eventos, sumados a cierto auge de la delincuencia común, relanzaron entre los bogotanos la idea de la inseguridad urbana que, nuevamente, fue captada por los estructuradores urbanos que introdujeron más y más innovaciones residenciales ligadas a la estrategia publicitaria de la garantía a la vida y bienes de los residentes en los condominios cerrados, forma predominante para acoger tales innovaciones.

101La delincuencia sofisticó sus métodos y, al igual que en otras metrópolis latinoamericanas, se dio a la tarea de burlar las barreras diseñadas por los estructuradores urbanos. El hurto a residencias se tornó desde entonces una actividad delictiva propia del crimen organizado. Pero, por más que la sensación de inseguridad disminuya, la proliferación de los conjuntos cerrados continúa creándose con ello un panorama urbano caracterizado por la captura del espacio público urbano y por la disminución del patrón de sociabilidad de la ciudad que ello acarrea. La demanda de conjuntos cerrados horizontales y las propuestas de vecindarios de estas características por los estructuradores urbanos se ha convertido en la mayor presión sobre el mercado del suelo para hogares de ingresos medios y altos, mientras que las innovacionesestatalesen políticasdeviviendaparahogaresde bajos ingresos ha entrado en una fase de inoperancia crítica originada en la elevación sustancial de los precios del suelo urbano y de los costos de los materiales de la construcción, de cara a un subsidio directo a la demanda de vivienda regulada por el mecanismo de precio techo.

102Es en esta etapa en la que el capital estructurador pone en evidencia sus verdaderos rasgos distintivos a la luz de las mutaciones originadas en la crisis de 1999. El vínculo que lo mantenía cautivo al crédito constructor con los bancos hipotecarios se ha debilitado en razón de la desconfianza delpúblico sobre la estabilidad de las condiciones del contrato de hipoteca y, además, por la constatación del elevado costo de la moneda de crédito hipote cario para las familias. La demanda de activos residenciales producidos formalmente se gestiona desde entonces de manera diferente. Las pre-ventasde vecindarios sobre la base de planos de edificaciones han adquirido recientemente tal importancia que cerca del 52% delos nuevos lanzamientos inmobiliarios residenciales se han construido por este mecanismo. de otra parte, una porción aparentemente relevante de ese stock se está produciendo exclusivamente para el alquiler pues, en efecto, la crisis de 1999 propulsó tal submercado pues, de un lado, las familias prefieren vivir en arriendo hasta acumular una porción del valor final de la futura residencia antes que incurrir en una mayor hipoteca y, del otro, las nuevas condiciones de movilidad de la ciudad hacen de la localización residencial una decisión crucial pues los costos de transporte se han elevado sustancialmente.

Figura 21. Movilidad cotidiana y desempleo, Bogotá 1971-2004

Figura 21. Movilidad cotidiana y desempleo, Bogotá 1971-2004

Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda y del dane.

103Es por ello que el discurso sobre la movilidad urbana se ha tornado dominante en el espacio de las políticas urbanas. Para la mayor parte de los analistas, el crecimiento del modo privado de transporte desbordó el ritmo de la provisión de lascondiciones de accesibilidad urbana, y sobrevino la congestión vehicular que encarece los desplazamientos cotidianos. Es posible que tal desbalance esté teniendo alguna influenciapero, en el mismo sentido, es evidente la mayor demanda de desplazamientos originada en la flexibilización del contrato de trabajo con que inició el programa liberalizador de la economía colombiana pues, en efecto, tal flexibilización implica que el trabajador debe estar dispuesto para hacer cualquier cosa, en cualquier momento y en cualquier lugar, a diferencia del régimen anterior en el que el contrato de trabajo estable reducía la incertidumbre urbana de manera notoria. Además, el crecimiento de la tasa de desempleo y de la informalidad urbana, como se observa en la figura 21, modifican la sociabilidad pues, tal como ocurre con otras especies del reino animal, los humanos hostilizan aquello a lo que temen; es decir, el gigante subempleado e informatizado es una amenaza para el puesto del trabajador estable.

A. Bienes públicos urbanos

104La provisión de los bienes públicos urbanos durante este período experimentó un avance relativo en relación con los períodos precedentes pues, de un lado, la discusión sobre el Sistema Integrado de transporte masivo fue siendo gobernada cada vez más por el discurso acerca de la movilidad urbana y, de otro, la entrada en vigor de la nueva regulación sobre agua potable y saneamiento básico y su bastión, la tarifa meta que refleje los costos de su provisión y que incluya más que una porción de subsidio al consumo básico de los hogares pobres, incidieron en las finanzas locales para hacer contraer el saldo de la deuda pública con mucha claridad al menos hasta 1998 pues, de allí en adelante, talsaldo ha entrado en una fase de tal volatilidad que torna incierto el devenir del endeudamiento público, tal como se aprecia en la figura 22.

105El Sistema Integrado de transporte masivo entró en la coyuntura 1998/1999 en una etapa decisiva. La decisión del nivel central de gobierno de apalancar financieramente laconstrucción de la Primera línea del metro –plm– en 3.041 millones de dólares, refrendada en un documento de políticavinculante que se acompañó, además, del trazado inicial, detonó un proceso de anticipaciones que afectó sobremanerael precio del suelo en las zonas colindantes a las estaciones de la plm. Nótese en la figura 22 que es en ese año en el que el saldo de la deuda se contrae de manera dramática, lo que permite inferir que las finanzas de Bogotá estaban siendo preparadas para afrontar las exigencias financieras de esta operación. Hubo, además, sustitución de fuentes enla medida que durante el período el 56,4% en promedio se adeuda a la banca multilateral cuando en el período anterioresos bancos eran propietarios del 78,1% de tales saldos, de manera que la mayor participación relativa de la banca local se ha originado en la menor escala de los proyectos urbanos acometidos por el gobierno de la ciudad.

Figura 22. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-2004 (diferencia de los logaritmos)

Figura 22. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-2004 (diferencia de los logaritmos)

Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda.

1. Accesibilidad

106La provisión de las condiciones de accesibilidad urbana se enfocó, hasta 1996, a realizar las complementaciones arteriales para conectar el Suroccidente de la ciudad con el occidente, dando así continuidad a la estrategia pendular iniciada en el período anterior. En el sector de la central de abastos en Ciudad Kennedy se continuó la intervención iniciada en la confluencia de la Avenida dagoberto mejía con la Avenida Ciudad de Cali, para conducir los flujos vehiculares hacia la Avenida de las Américas y, de allí, hacia el occidente de Bogotá. otras intervenciones a la altura de la Avenida Chile articulan la Avenida Ciudad de Cali con la Avenida Cundinamarca, mientras que la Avenida 9.ª en el norte de la ciudad va a conectar los desarrollos de la Carolina colindantes a Unicentro con el desarrollo residencial medio alto que está teniendo lugar hacia el noroccidente, enel que Cedritos constituye el desarrollo más emblemático de la época. Otras obras, como las realizadas sobre la Avenida Caracas, no aumentan el trazado vial arterial sino que intentan adecuarlo para los nuevos modos de transporte.

107Las expectativas sobre la decisión de la pml frenaron otros desarrollos viales arteriales que se tenían previstos en la ciudad. El compromiso de la nación se refrendó en el documento conpes 2999 en 1998, cuya decisión fue la de vincular al nivel central de gobierno con el 70% del serviciode la deuda pública con la que se sufragarían los costos del proyecto. Al acompañar la decisión del trazado propuesto de la pml las anticipaciones estuvieron al alcance de todos y, aún así, la decisión de manera timorata sugería “estudiar la conveniencia de la plusvalía” calificada erróneamente como impuesto:

El trazado propuesto de la pml se presenta en la figura 1. La pml tiene una longitud de 29.34 km y 23 estaciones de pasajeros, entre el terminal de Puerto Amor en Engativá y el patio-taller de tintalito. El diseño inicial del corredor férreo comprende 21.7 km elevados, 1 km a nivel y 6.6 km subterráneos. Incluye así mismo dos patios de mantenimiento y reparación de equipos, el equipo rodante, los sistemas de transmisión de energía, equipos de señalización y telecomunicaciones.
[…]
El Concejo distrital creó y reglamentó el cobro y la destinación de una sobretasa a la gasolina en la ciudad como un mecanismo de financiación del sistema de transporte masivo (metro), mantenimiento vial, el plan vial y pavimentos locales. Para la construcción de la pml el distrito prevé la destinación del 50% del recaudo de la sobretasa. El anexo 9 contiene las proyecciones de sobretasa tal como fueron incluidas en el Plan de desarrollo para Santa fe de Bogotá. Los impuestos distritales que se generen con cargo al proyecto, se contabilizarán como parte de los aportes del distrito. En particular, el distrito estudiará la conveniencia de establecer un impuesto de plusvalía asociado con la construcción del proyecto.
Para el caso de la nación deben explorarse fuentes que vayan más allá de las fuentes de financiación básicas. En tal sentido, el Gobierno nacional se propone adelantar gestiones ante la Banca Internacional para obtener apoyo en el financiamiento de sus aportes al proyecto. Los impuestos y aranceles harán parte del aporte de la nación al proyecto, para lo cual se evaluará la utilización de mecanismos tales como los títulos de descuento tributario.
[…]
Emitir concepto favorable a la participación de la nación, en un monto equivalente al 70% del servicio de la deuda del proyecto Sistema de Servicio Público Urbano de transporte masivo de Pasajeros para la ciudad de Santa fe de Bogotá, de acuerdo con los términos definidos en este documento (documento conpes 2999 de 1998).

108Las anticipaciones a la intervención urbanística estatal pml tomaron cuerpo en la verticalización y densificación de varias de zonas aledañas a las estaciones proyectadas que, de hecho, fue posible gracias a la permisividad urbanística introducida por el Acuerdo 6 de 1990. Al modificarse el gradiente de densidades también lo hizo el de los precios del suelo y, como resultado agregado, nuevas localizaciones residenciales se hicieron viables para aquellas familias con elevada disponibilidad a pagar por los activos residenciales mientras que en ciertos vecindarios populares el incrementoen la congestión apareció como la externalidad negativa más evidente de tal anticipación. La renovación urbana y creciente densificación de la zona de San martín en el Centro Internacional a través de proyectos inmobiliarios como Parque Central Bavaria, son sintomáticos del primer caso que, además, acoge en la actualidad la mayor porción del stock residencial nuevo dedicado exclusivamente al alquiler, mientras que a la altura del barrio las ferias la densificación la polución y la congestión se incrementaron a la espera de la estación del metro que acogería la calle 68.

109Diversos factores convergieron para que la viabilidad macroeconómica del gran proyecto urbano PLM colapsara y se diera paso a una nueva alternativa, el sistema transmilenio hacia finales de 2000. Las anticipaciones frustradas tuvieron diferente impacto en la estructura residencialurbana. Al optar por que las troncales del nuevo sistema se levantarían sobre las vías arteriales de Bogotá, la intervención urbanística estatal premió a los estructuradores quefocalizaron su intervención hacia tales zonas, mientras que los que operaron en vías alternas como la calle 68 legaron a los vecindarios la congestión inherente a un mayor número de pobladores sin la accesibilidad requerida que, en este caso, se desplazó a más de un kilómetro pues la estación más cercana del transmilenio se ubicó sobre la calle 80. La relación beneficio/costo de la nueva alternativa frente a la pml, la mayor tasa de retorno y su mayor alcance territorial movieron una poderosa corriente favorable de opinión a su favor y a la del burgomaestre de entonces, así como simpatizóa la nación que ahora debe comprometer menos recursos para honrar el compromiso adquirido dos años atrás:

Con base en los resultados de la estructuración técnica, legal y financiera de la plm (Anexo 1) se estimó para los 10 años previstos de construcción, una participación promedio de la inversión, en el gasto anual, cercana al 14% de la inversión total del gobierno central y al 21% de la inversión de libre destinación (excluyendo las inflexibilidades o inversionesforzosas). Ahora bien, la situación fiscal que ha enfrentado el Gobierno desde agosto de 1998 hasta el presente, acentuado por la financiación de la reconstrucción del eje cafetero, la capitalización y el fortalecimiento patrimonial de la banca pública, la reliquidación de los créditos hipotecarios, los efectosfiscales de algunos fallos judiciales y los costos derivados de la situación de orden público exigen esfuerzos fiscales adicionales a los previstos. Lo anterior hizo necesario el estudio, en forma conjunta con el distrito, de otra alternativa de sistema de transporte público urbano. La formulación de esta alternativa, en adelante denominada transmilenio, se fundamentó en el desarrollo del sistema de buses de la ciudad a partir del desarrollo del componente flexible de la plm adelantada porel distrito.
[…]
la infraestructura del sistema transmilenio utiliza los carriles centrales de las principales vías de la ciudad. Estos carriles se acondicionan para la circulación de los buses articulados y se separan físicamente de los carriles de uso mixto, disponibles para circulación de vehículos particulares, camiones y taxis. Adicionalmente, la infraestructura incluye la adecuación de vías y paraderos para las rutas alimentadoras; estaciones en los corredores troncales con facilidades de acceso peatonal; patios para el mantenimiento y estacionamiento de buses; yel centro de control.
El costo estimado de la infraestructura de transmilenio asciende a 1.970 millones de dólares de 2000 (anexo 3) y el plan contemplado por el distrito comprende la construcción, durante 16 años, de 388 km de troncales, hasta cubrir el 80% de los viajes de transporte público de la ciudad. Durante el mismo periodo, se prevé la entrada en operación de 4.475 buses articulados. El costo de la totalidad de los buses es cercano a 900 millones de dólares. La tecnología utilizada garantiza el recaudo bajo diferentes modalidades de prepago y permite la integración tarifaria con los buses alimentadores. El costo de los equipos de recaudo se calcula en 74 millones de dólares.
[…]
El esquema de financiación propuesto para la infraestructura del sistema transmilenio descrita en el Anexo 3 considera el aporte de 1.296 millones de dólares constantes del 2000 de la nación y 674 millones de dólares del distrito24 para un total de 1.970 millones de dólares. Lo anterior equivale a una participación estimada de la nación en el financiamiento de 66% del sistema (documento conpes 3093 de 2000).

110Se previó que el sistema se desarrolle en cuatro etapas: en la primera a desarrollar entre 1998 y 2001 se conectarían la calle 80, la Avenida Caracas y la Autopista norte; la segunda entre 2001 y 2006 involucraría la Avenida de las Américas, la Avenida Suba, CFS, la Avenida de los Cerros, la carrera 10.ª y la 7.ª, la calle 6.ª y la 170, la calle 26 y la NQS; en la tercera, la Avenida Boyacá y la Primero de mayo, la calle 13 y otro tramo de la Avenida Caracas hacia el Sur, mientras que en la cuarta y última se conectarían la Avenida villavicencio y la 69, la calle 13 y la 200, la Avenida Ciudad de Cali, ALO y otro tramo de la Autopista norte. Las troncales del sistema transmilenio no procuran mejorar las condiciones de accesibilidad urbana de las familias bogotanas pues su trazado es el mismo de la malla arterial existente pero, por tratase de vías exclusivas para el transporte masivo de losbuses articulados y, además, por el hecho de que algunos recorridos son expresos, sí se esperan mejoras en las condiciones de movilidad urbana con su adecuada operación, esto es, con los intervalos adecuados a la tarifa justa.

111Al concluir el 2007 y con ocasión de la nueva elección popular de alcaldes, la discusión política sobre la plm ha sido retomada siendo el núcleo de la discusión nuevamente el apalancamiento financiero del proyecto y, consecuentemente, laconclusióndel sistema transmilenio. Losestructuradores formales continúan desarrollando el sector circundante a la carrera 7.ª en dirección centro norte y nororiental, en algunos tramos como los de Chapinero Alto y Rosales, con intensas intervenciones de renovación urbana a la que sobreviene una mayor densificación. Esta peculiar dinámica constructiva torna cada vez menos factible el transmilenio por la carrera 7.ª pues los costos privados que internalizaría el sistema lo tornan cada vez menos viable. Por su parte, la recuperación del modo férreo también se vuelve a relanzar como una propuesta que implicaría realizar al menos 30 pasos elevados para no entorpecer la movilidad motorizadade la ciudad y, con ello, los esfuerzos colectivos requeridos se incrementan de manera notable. La participación del nivel central de gobierno puede viabilizar alguna de estasopciones por el mecanismo fiscal de las vigencias futuras, pero en ningún caso las tres opciones, de manera que en materia de accesibilidad urbana el ambiente de la coyunturaactual es la de una notable incertidumbre acerca del orden futuro de la ciudad.

2. Habitabilidad

112Los logros en materia de accesibilidad durante este período son equivalentes casi a la mitad de lo que se alcanzó durante el período 1950-1972 pues se extendieron 104,3 km. De red matriz de acueducto y el espesor promedio fue de 23,1”. Estoobedece, como se ha mencionado, a la forma exponencial de la función de producción del sistema de acueducto que, además, se revela en el nivel alcanzado por las coberturas domiciliarias, próximo al de la universalización del servicio, pues los resultados censales indican que en 2005 el 98,6% de los hogares residentes en la zona urbana de Bogotá tienen acceso al agua potable en sus residencias.

113Una de las particularidades de la provisión de la accesibilidad que, de hecho, es la obra de mayor envergadura realizada por la EAAB desde 1991, fue la extensión de la red matriz hacia la provincia de Sabana occidente, específicamente para la conducción del agua potable a la conurbación de los municipios funza - mosquera - madrid. Esa conurbación es crucial para la región metropolitana de Bogotá pues, de un lado, es uno de los ejes de expansiónmás dinámicos junto con el de Soacha y el de Sabana Centro con Chía y Cajicá. Es una zona que lidera el cultivo de flores de exportación, actividad que tiene en el agua de los acuíferos sabaneros el principal componente de su consumointermedio pero, adicionalmente, ha acogido una serie de emplazamientos industriales que hacen del conurbado lazona más diversificada de la región metropolitana y que, por cuenta de ello, tiene su propia dinámica migratoria: el 36,7% de los residentes en mosquera y el 31,0% de los que habitan en funza son nativos de Bogotá. Nótese entonces que esta intervención es sintomática del avance del proceso de metropolización Bogotá – Sabana que implica la integración paulatina de los mercados de trabajo, inmobiliarios y de servicios públicos.

114La segunda intervención en importancia durante este período ha sido la extensión de la red matriz de la EAAB desde la Planta de tratamiento francisco Wiesner a la localidad de Suba en donde han ocurrido ciertos desarrollos inmobiliarios residenciales tales como Cedritos que exigen mayores esfuerzos colectivos para ampliar las dotaciones delsistema de acueducto para acogerlos. Hacia este vecindariohan migrado familias de clase media que ahora disfrutan de las economías de vecindad por hallarse en proximidades a laszonas nobles de la ciudad del norte y en alguna medida del nororiente. Los centros comerciales y otra gama de bienes de sociabilidad en los que se persigue la interacción con losmiembros de familias de altos ingresos, han acompañado estos desarrollos, produciendo nueva incertidumbre sobre el futuro del mismo en razón de la popularización de ciertos segmentos de mercado inmobiliario residencial localizados en las zonas contiguas a las vías principales.

115No obstante estas intervenciones y otras de menor magnitud como se apreció en los mapas precedentes, las grandespreocupaciones de comienzo del período fueron la atencióna los derrumbes que volvieron a ocurrir en los túneles bajolos cerros que conducen el agua tratada a la ciudad desde el Sistema Chingaza y, en segundo lugar, la sujeción del sistemacomercial de la eaab a la nueva regulación que se expidiócon arreglo a la ley 142 de 1994. En cuanto a la primera preocupación, esos derrumbes habían ocasionado el desaprovisionamiento de la ciudad recién entró en funcionamiento la Planta francisco Wiesner, pero las filtraciones persistentes ocasionaron nuevos derrumbes que inhibieron a la ciudaddel caudal de Chingaza, tornándola dependiente de tibitochasta el reforzamiento de los túneles con concreto, obrasque tomaron varias semanas. En el plano de la regulación, alcanzar la tarifa meta propuesta por la regulación conllevóla eliminación del subsidio para los consumos complementario y suntuario de los hogares de estratos socioeconómicosbajos y la elevación de los costos de referencia de la eaab; elefecto más trascendental fue el encarecimiento del servicio para los pobres y la abrupta sujeción a un consumo básicoque no supere los 20 m3 pues un consumo superior castigasensiblemente el presupuesto familiar.

B. Acción colectiva urbana

116El artículo 82 de la Constitución Política de Colombia de 1991 modificó, como ya se mencionó, las expectativas de los estructuradores urbanos acerca del orden futuro de las ciudades inducido por la regla constitucional de la participación en las plusvalías que genera la intervención urbanística estatal y por la regulación del espacio aéreo urbano, es decir, de la verticalización de la ciudad y el consecuente mayor aprovechamiento del suelo urbano. Sin embargo, la ley que desarrolló el mandato constitucional urbano solo se promulgó hacia 1997. El primer Plan de ordenamiento territorial –pot– de Bogotá con arreglo al nuevo marco de la Acción colectiva urbana se adoptó hacia mediados de 2000 mediante el decreto 619 de la Alcaldía mayor. La intervención del pot fue bastante limitada en materia de la participación en plusvalías pues se limitó a definir los eventos en los que la participación era viable con arreglo a los hechos generadores consignados en la ley 388 de 1997 y en relación con la norma distrital prevaleciente, el Acuerdo 6 de 1990.

117El pot no trajo mayores novedades en materia de gestión y financiación del suelo urbano. De un lado, insistió el departamento Administrativo de Planeación distrital en que las cesiones urbanísticas debían entenderse como cesiones obligatorias gratuitas, derivando ese equívoco en nuevas argumentaciones de los estructuradores urbanos acerca de la expropiación a que eran sometidos por ese mecanismo, discusiones que nuevamente fueron dirimidas en los tribunales de última instancia. Tal insistencia es bastante extraña pues la doctrina y la jurisprudencia en contrario abundaron desde el mismo momento en que los gremios de los estructuradores, según se analizó, decidieron demandar la inconstitucionalidad de la norma relativa a las cesiones obligatorias gratuitas contenida en la ley 9.ª de 1989.

118La programación de los proyectos de accesibilidad, habitabilidad y sociabilidad para realizar en el corto, mediano y largo plazos, con arreglo a una periodización consecuente con el período del alcalde mayor, fue un notable avance que, sin embargo, no contó con la viabilidad financiera para su realización. Salvo en el caso del proyecto de saneamiento de la cuenca media del Río Bogotá, la viabilidad financierapareciera no haber sido óbice para proponer un considerable número de proyectos, muchos de los cuales fueron abortados ulteriormente por falta de financiación. Un caso emblemático lo constituye el programa de inversiones del alcalde Peñalosa que se soportó en la venta de la Empresa de teléfonos de Bogotá con cuyo producto esperaba incorporar al presupuesto de inversión 600 millones de dólares. Puesto que esto no ocurrió, las metas se redujeron como, por ejemplo, en el caso del Programa de desmarginalización que pretendía dotar a cerca de 125.000 residencias de familias pobres de una conexión de alcantarillado sanitario y finalmente solo se cumplió con una cuarta parte de loprevisto. tal falencia fue subsanada posteriormente con el impulso tarifario obtenido con la modificación de los costos de referencia de la eaab, es decir, con la socialización de los costos de la informalidad urbana.

119Hacia diciembre de 2003 se expidió el decreto 469 que consignó la revisión del decreto 619 fundada, en especial, en la idea del agotamiento del suelo en la ciudad y en la necesidad de abocar un proceso de concertación regional de políticas territoriales orientado a la desconcentraciónpoblacional de Bogotá. El crecimiento disperso de la ciudad afloró como una de las grandes preocupaciones puesto que se tenía la convicción del encarecimiento general de la vida que ello conlleva y, con ello, el nuevo pot reafirmó el pacto político que persigue el control a la expansión urbana, implicando tal pacto la regulación de los vectores de expansión urbana entre los que se cuenta la ocupación suburbana de la Sabana de Bogotá en donde se sustituyen anualmente cerca de 170 ha. De suelo de uso rural por usos residenciales suburbanos:

Controlar los procesos de expansión urbana en Bogotá y su periferiacomo soporte al proceso de desconcentración urbana y desarrollo sostenible del territorio rural. El distrito Capital tendrá como objetivodetener los procesos de conurbación mediante el control de laexpansión urbana, un manejo concertado de los usos del suelo enel distrito y la Región en áreas periféricas a los nodos urbanos, a las zonas de influencia del sistema movilidad, y mediante la articulación de las políticas y proyectos de servicios públicos alas directrices de planificación regional.
Se promoverá el uso eficiente del suelo disponible tanto en el área de expansión, como al interior del suelo urbano, en particular en el centro de la ciudad, con el fin de contribuir a mitigar las presiones por suburbanización en la Sabana y cerros colindantes en aras de proteger los suelos productivos de la región y los elementos de la estructura ecológica regional y del distrito Capital.
Será prioritario detener los procesos de expansión sobre áreas de la estructura ecológica principal, especialmente sobre los componentes del sistema hídrico y el sistema orográfico, así como sobre las zonas rurales, para lo cual se promoverá prioritariamente el desarrollo de mecanismos y proyectos de prevención y control de la urbanización.
Se promoverá en el marco de acuerdos regionales, propuestas de ordenamiento territorial que impliquen la formulación, gestión y promoción al desarrollo de otros centros urbanos, a partir de la comprensión de las interrelaciones de las decisiones del ordenamiento y sus efectos sobre el mercado del suelo inmobiliario, soportado en el fortalecimiento de la capacidadinstitucional para la prevención y el control (numeral 4, artículo1.° del decreto 469 de 2003).

120La política que desarrolla este objetivo es la de hábitat y seguridad humana cuyo contenido es bastante progresista frente a las anteriores propuesta de acción colectiva pues incorpora el hecho de que la política urbana reactiva de los programas de desmarginalización o de mejoramiento integral de barrios es muy costosa para la ciudad y que, además, la forma de competir con el urbanizador informal o clandestino es mediante la oferta de suelo a bajo costo con base en el ahorro que se deriva de la contracción de los costos sociales y privados de la informalidad urbana:

Promover la urbanización legal mediante acciones preventivas orientadas a ofrecer alternativas económicas viables que compitan con la oferta ilegal de vivienda en la red de ciudades con base en el ahorro derivado por la reducción de los costos de la legalización y del mejoramiento integral de barrios en zonas no propicias para la urbanización (numeral 2, artículo 9.° del decreto 469 de 2003).

121La regulación del mercado del suelo urbano persigue contener las economías de anticipación que se materializan en la retención del suelo sin desarrollar por lapsos de tiempo prolongados, además de la especulación propiamente dicha, de manera que con su incorporación se pretende contener el avance de la exclusión urbana por la escasez económica del suelo y, con ello, la segregación socioespacial:

Regular el mercado del suelo, para evitar que la retención de terrenos, la especulación, el impacto de la urbanización ilegal continúen reforzando la exclusión, la segregación socio-espacialy el deterioro ambiental y de las condiciones de habitabilidad de la mayoría de la población de Bogotá (numeral 2, artículo 28 del decreto 469 de 2003).

122Por otra parte, en el nuevo pot se reiteró el error conceptual de la gratuidadde lascesionesobligatoriasque, porejemplo, para parques y equipamientos se estableció en el 25%, de manera que el precio del suelo urbano útil se incrementó ipso facto por fuerza de la norma en el 33,3%. El aprovechamientodel suelo urbano mediante la edificabilidad producida por la intervención urbanística estatal proveedora de los bienes públicos de accesibilidad y de habitabilidad se estableció, como en los tratamientos de desarrollo en la tabla 17, en relación con segmentos de la ciudad a los que se les asigna un rango dentro del que es posible desarrollar las edificaciones sin que el estructurador urbano afecte la silueta de la ciudad y la densidad permitida en la zona.

Tabla 17. Índices de constructibilidad (I. C.) en tratamientos de desarrollo, Bogotá 2003

Tabla 17. Índices de constructibilidad (I. C.) en tratamientos de desarrollo, Bogotá 2003

Fuente: numeral 6.°, artículo 239 del decreto 469 de 2003.

123La participación del Estado en las plusvalías que genera la intervención urbanística estatal entre 2001 y 2001 por mayor intensidad y por expansión se estimó por el dapc entre 311 y 519 mil millones de pesos, cifras indicativas bastante cuestionadas pero, como se argumenta por los técnicos de Planeación, es “el mercado el que sanciona tal estimativo”. Aunque, como se analiza a continuación, la dinámica inmobiliaria residencial ha retomado una senda expansiva desde 2000, el recaudo de la participación en plusvalías ha sidoexiguo. Probablemente el mercadosí las hasancionado, pero las limitaciones técnicas y políticas no le han permitido a la ciudad operar adecuadamente el instrumento, con lo que nuevas riquezas continúan siendo transferidas a los estructuradores que operan, principalmente, en los suelos de expansión urbana de Bogotá pues, a la luz del estimativo, el efecto plusvalía corresponde en cerca de 90% a este tipo de tratamiento.

C. Estructura residencial urbana

124La inflexión de la actividad constructiva nacional captada conel incremento en los despachos de cemento a las ciudades conposterioridad a la promulgación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991, encuentra en Bogotá una desemejantes características como se observa en la figura 23 en la que se representa la evolución de las áreas licenciadas para usos residenciales desde 1952. La fase expansiva de este ciclo parece ser de duración más corta –hasta 1992– si se juzga por el licenciamiento total; sin embargo, si se juzga por el licenciamiento promedio, el tope del mismo se alcanzóen 1994, año en el que igualmente se percibe el descenso en los despachos totales de cemento y en que ese promedio alcanzó su máximo histórico –2.995 m2 por licencia– que superó en 133,2% el licenciamiento promedio máximo del período precedente. Si, por otra parte, el número de licencias para usos residenciales se contrajo 18,3%, esto quiere decir que las anticipaciones a la Acción colectiva urbana se materializaron en la mayor verticalización de la ciudad y no en su expansión física.

125Tal situación fue posible gracias a la permisividad urbanística amparada en el Acuerdo 6 de 1990 y corrobora la hipótesis de que quienes anticiparon mejor la norma fueron los estructuradores urbanos que tenían bajo su dominio porciones de suelo urbano que desarrollaron con peculiar celeridad. Siguiendo este raciocinio, la crisis que al nivelnacional se había recrudecido hacia 1999, en Bogotá lo hizo en el 2000. Esto parece indicar que en las metrópolis la capacidad de adaptación de las familias a la crisis es mayor que en el conjunto de la economía, pues factores institucionales inherentes a la forma de operación de los sistemas crediticiosy la misma solidaridad le imprimen cierta inercia a este tipo de desajustes inducidos por errores de política.

Figura 23. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-2008

Figura 23. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-2008

Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías Distritales de Planeación y Hacienda.

Figura 24. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-2005

Figura 24. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-2005

Fuente: Rubiano, 2007.

126La revisión al pot en 2003 se realizó en una coyuntura ascendente post-crisis que hacía propicia la declaratoria de la participación en las plusvalías pero, de nuevo, el gobiernolocal se mostró timorato y solo previó la contribución de valorización para algunas obras que la ciudad vino a decretarhacia 2006. La verticalización de la ciudad se revistió de dos características. De un lado, permitió consolidar los modelos de anti-ciudad en la zona norte de la ciudad que acoge de manera dominante los edificios de apartamentos en conjuntos cerrados, tal como se aprecia en la figura 24. De manera coetánea, la creciente participación de las agrupaciones de casas en conjunto cerrado anuncia la expansión de la anticiudad con implicaciones socioeconómicas y territoriales de hondo calado pues, además de la mimetización de lasegregación residencial bajo el discurso de la inseguridad urbana, tal modalidad exige mayores superficies para áreas libres cuyo efecto es la aceleración del consumo ineficiente del suelo urbano existente.

127El efecto territorial sobre la estructuración residencial urbana es la elongación de los desarrollos inmobiliarios residenciales hacia el borde norte de Bogotá, donde la demanda de suelo urbano para usos residenciales de alta gama se ha intensificado, como ya se afirmó, con la modalidad de la residencia en conjuntos cerrados –ver mapa 13–. Un caso emblemático de tal modalidad en este período esla ocupación de los Cerros de Suba y de otras zonas colindantes en el borde noroccidental de la ciudad, donde se han relocalizado familias biparentales con hijos de ingresos muy altos, con difíciles condiciones de accesibilidad dadas las fracturas morfológicas de la zona y en donde, por tanto, solo es posible acceder con vehículos de alguna potenciay de tracción adaptada para zonas rústicas. La presión de las familias de altos ingresos sobre los bienes ambientales, zonas de reserva ecológica de la ciudad, se ha acentuado, al punto de haber optado por acceder irregularmente a licencias de construcción expedidas por los curadores urbanos que sustituyeron en tal función a los departamentos de planeación locales desde la reforma de 1997.

128La destrucción creativa del capital estructurador urbano se ha tomado la zona de Chapinero Alto y de Rosales, tal como se aprecia en la imagen 1, mientras que la renovación, la zona próxima al Centro Internacional, a la altura de Ecopetrol y del Parque nacional, y la redensificación la de San martín en la localidad de teusaquillo. Los lanzamientos residenciales nuevos en estas últimas dos zonas han ocurrido como resultado de una nueva etapa de las anticipaciones de los estructuradores al futuro del orden residencial de Bogotá pues, del resto de zonas de la ciudad, es por esta por la que inevitablemente transcurrirán las futuras intervenciones en materia de accesibilidad urbana del Sistema Integral de transporte masivo. Por su parte, los vecindarios del eje nororiental están siendo intervenidos en la actualidad con la ampliación del espesor de la red matriz del sistema de acueducto para permitir la distribución deun mayor caudal de agua potable para atender la mayordensidad de ocupación poblacional promovida por el sector privado. En contraste, las políticas residenciales para los hogares de menores ingresos están ingresando en una aguda fase de inoperatividad. Procedo entonces al análisis coyuntural con el que pretendo cerrar esta primera etapa de la reconstrucción histórico-social de la estructuración residencial urbana de Bogotá.

Mapa 13. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1992-2005

Mapa 13. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1992-2005

Fuente: Construido con base en Rubiano, 2007 y Hurtado y Moreno, 2008.

Imagen 1. Chapinero Alto en proximidades a la Avenida Chile, 2008

Imagen 1. Chapinero Alto en proximidades a la Avenida Chile, 2008

129En los últimos 55 años el sector formal ha promovido la mayor densidad de sus desarrollos desde el centro tradicional de la ciudad en dirección norte y nororiental (cfr. Rubiano, 2007). La compactación de la ciudad es un proceso incesante en el que mediante la destrucción creativa el capitalinmobiliario promueve nuevas densidades de ocupación. La contracción del espacio público urbano por habitante y la necesidad de un nuevo sistema de transporte masivo que atienda las necesidades de accesibilidad y movilidad de la población son los rasgos más conspicuos de una modalidad de ocupación en el epicentro de las centralidades bogotanas como se infiere de esta imagen.

Imagen 2. Centro Internacional en proximidades a Ecopetrol, 2008

Imagen 2. Centro Internacional en proximidades a Ecopetrol, 2008

130El gradiente de la densidad de ocupación de Bogotá estádecreciendo con el tiempo a medida que diferentes zonasde la ciudad continúan verticalizándose. El incremento en los precios del suelo por mayores intensidades de ocupaciónes captado como una sobreganancia por los estructuradoresurbanos, aunque la ciudad cuenta con su Estatuto de plusvalías urbanas desde finales de 2004. La mayor intensidad de desarrollos inmobiliarios residenciales, además de latendencia espacial ya señalada, se viene experimentandoen las zonas de mayor accesibilidad urbana y, para el casoque nos ocupa, en las zonas de influencia inmediata de la Primera línea metro que se previó en 1998 y que, de una uotra manera, tendrá que transitar por estas zonas de la ciudad.

131La contracción temporal y espacial del gradiente de densidad es también resultado de las previsiones sobre nuevas localizaciones que los estructuradores urbanos realizan acerca de la futura estructura urbana de la ciudad. La silueta de los vecindarios se está modificando abruptamente en las zonas de mayor accesibilidad urbana que, además, están en el área de influencia de la Primera línea metro según el trazado de 1998.

132Las secuelas de la crisis hipotecaria han sido notables. De una parte, se han redefinido las relaciones entre los agentes de la estructuración residencial y, de laotra, están ocurriendo transformaciones internas de profundo contenido social. En el primer caso, la desconfianza en la estabilidad de las condiciones pactadas en el contrato hipotecario ha llevado a una porción de las familias a abstenerse de adquirir residencia que esté amparada en deuda hipotecaria como en el pasado y han optado por acumular una porción de ahorro previo más elevada que antes de la crisis a fin de reducir el monto financiable y, con ello, el riesgo de una modificación como la que operó la Junta directiva del Bancode la República con la upac. Esta opción ha detonado otrasdos transformaciones en la interacción de los agentes. Eseriesgo ha sido sustituido por otro que se materializa en las denominadas pre-ventas en las que las familias le entregan periódicamente al estructurador urbano una porción de sus ahorros imputable al valor final del bien que, por ahora, se encuentra apenas como proyecto y en algunos casos en la etapa de cimentación. Si la propuesta de vecindario tiene éxito, el estructurador tiene un incentivo para no entregar el bien residencial a la familia, mientras que si ocurre lo contrario el tiende a formalizar su entrega rápidamente.

Imagen 3. Centro Internacional en proximidades a Bavaria, 2008

Imagen 3. Centro Internacional en proximidades a Bavaria, 2008

133El interés de este tipo de familias oportunistas por participar de tal riesgo implica que los estructuradores urbanos tienen ahora menos necesidades de financiamiento de sus antiguos socios, los bancos hipotecarios pues, en efecto, el capital estructurador ahora trabaja con los ahorros de las familias. De manera que en la actualidad se asiste a una disolución paulatina de las relaciones de reciprocidad bancaria que, por décadas, orientaron las relaciones banco – estructurador. Dentro de las familias que deciden acceder al crédito hipotecario, por su parte, se ha evidenciado su interés por amortizar rápidamente la deuda recurriendo a los pre-pagos que desde la reforma de diciembre de 1999 no tienen ninguna sanción como antes lo hacían los bancoshipotecarios. Pero en el lapso que transcurre entre la preventa y el traslado de la familia a la residencia pero, más importante aún, durante el período que toma acumular cierto monto de ahorro, las familias recurren a la residencia en alquiler, submercado que se ha expandido de manera trascendente, al punto que buena parte del stock residencial nuevo que se está produciendo en el Centro Internacional y en dirección norte y nororiental de la ciudad es de propiedad de los estructuradores urbanos que promueven nuevas verticalizaciones solo para el alquiler.

134Aunque esta pauta de ocupación residencial no es nueva, sí tiene dos particularidades. de un lado, que es un nuevo segmento de la ciudad que se levanta sin el apalancamiento financiero de los bancos hipotecarios, hecho que, además, también concierne a otra porción del stock para la venta. Y, del otro, que el estructurador urbano ha captado una transformación fundamental en la demanda consistente en la creciente participación del hogar unipersonal en la estructura de hogares de la ciudad: mientras en 1993 esa modalidad representaba el 8,5% del total de hogares, en la actualidad es algo más del 17,0%. El hogar biparental con hijos cede participación ante el empuje de esta modalidad y de otras de bajo tamaño como el hogar biparental sin hijos y el monoparental, una de las peculiaridades de esta transformación sociodemográfica es que hay una concentración de los hogares de menor tamaño en el centro de la ciudad.

135Especiales consideraciones sobre la inoperancia del subsidio nacional en el segmento de la vivienda de interés social y prioritaria en Bogotá. Luego de 17 años de operación del Sistema nacional de vivienda de Interés Social introducido por la ley 3.ª de 1991 que sustituyó el esquema integral de intervención del Estado prevaleciente hasta entonces por el subsidio a la demanda, hay evidencias de que el instrumentodel subsidio ha entrado en su fase crítica de inoperancia iniciada hacia el 2003 en algunos submercados del suelo para usos residenciales de los hogares de bajos ingresos, vhbi; la segmentación de estos submercados entre ciudades yal interior de ellas es uno de sus principales determinantes.

136Esa inoperancia afecta a los tramos más críticos de la pobreza, es decir, a los hogares de más bajos ingresos y mayores carencias. La profundización de esta fase tiene variadas implicaciones: en el plano social, el avance de lapobreza sin que la respuesta del Estado pueda contenerla de manera eficaz; en lo económico, la desaceleración de la producción inmobiliaria residencial y, en lo político, el incumplimiento de las metas asumidas en los planes de desarrollo, así como en las Metas del Milenio.

137Difícilmente el instrumento del subsidio directo a la demanda podrá ser reemplazado en la presente coyuntura por otro que subsane los efectos de su inoperancia actual. En cambio, es perentorio proponer nuevas iniciativas de política para que se pueda avanzar en el futuro inmediato en la contención y erradicación del déficit residencial. La cuestión es que en los dos primeros tramos de la política que se denominará como el de la vivienda de interés prioritario y que abarca la vivienda hasta el precio techo de los 50 y 70 salarios mínimos legales, los ajustes de mercado ocurridos desde 1991, la evolución en los precios del suelo y de los costos de la construcción, han tornado prácticamente inviable su producción en Bogotá y, en general, en aquellos segmentos del mercado del suelo para vivienda de hogares de bajos ingresos que han alcanzado un cierto nivel de precios solo permiten la construcción residencial para hogares de ingresos medios y superiores. Ello afecta la población más pobre que es objeto del subsidio, y beneficia los tramos superiores, esto es, desde los 100 y hasta los 135 salarios mínimos legales que, aunque también han sido afectados por tal distorsión, la forma de operación del preciotecho ha viabilizado ciertas operaciones inmobiliarias que difícilmente son catalogables como de vivienda de interés social, distorsión que termina de agravar la inoperanciaactual del mecanismo del subsidio.

138De manera simplificada, el subsidio se ha tornado inoperante en razón a la imbricación de al menos tres factores: i) Los de oferta originados en el incremento histórico de los precios del suelo urbano y de los costos de los materiales de construcción que desde 2003 han tornado inviable la producción de viviendas de tipos I y II concernientes al tramo de la vivienda de interés prioritario, consistente esto con un tendencia a la contracción del margen de ganancia de los constructores desde mediados de los noventa que hace aún más selectiva la oferta de vis; ii) Los de demanda por la profundización de la informalidad laboral urbana que ha contribuido a deteriorar la capacidad de ahorro de los hogares cuyo ingreso es inferior a los 4 slml y a tornarlosno bancarizables, esto es, no sujetos de crédito, con lo que sedificulta el acceso a los recursos complementarios del crédito hipotecario; y, iii) Los institucionales que conciernen al incremento en los costos de transacción inherentes al acceso al subsidio.

Tabla 18. Condiciones del tipo de la vivienda, valor de la vivienda y del subsidio, hasta la entrada en vigencia del Decreto 4466 de 2007

Tabla 18. Condiciones del tipo de la vivienda, valor de la vivienda y del subsidio, hasta la entrada en vigencia del Decreto 4466 de 2007

(1) En municipios con población inferior a 500.000 habitantes.
(2) En municipios con población superior a 500.000 habitantes.
(*) smlv = Salarios mínimos legales vigentes.

139En la figura 25 se presentan las tendencias de los costos totales de construcción y de los precios de los cuatro tipos de vivienda de interés social con base en un índice de base 1991, año en el que se expide la ley 3.ª y entra en operación el subsidio. Estos índices se refieren a los valores nominales, pues interesa inferir la manera en que han negociado en cada período los agentes de la estructuración residencial urbana; es decir, se asume que primero aparecen los precios nominales de los bienes reales –vis– que son transados por los sujetos privados con una moneda a través de la que es posible establecer su cohesión social. Por lo demás, si todoslos agentes se enfrentan a una misma canasta de bienes, el ejercicio de deflación de las variables solo hará que estas cambien de nivel mas no de tendencia.

Figura 25. Retrospectiva del precio techo de los tipos de vis y de los costos de producción, Colombia 1991-2008(Índice vis I - 1991 = 100%)

Figura 25. Retrospectiva del precio techo de los tipos de vis y de los costos de producción, Colombia 1991-2008(Índice vis I - 1991 = 100%)

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.

  • 1 El comportamiento de los precios del suelo para ingresos bajos se ha tomado del Observatorio del M (...)

140La curva de costo total1 condensa las modificaciones en los precios del suelo y de los costos de construcción. El tramo creciente experimentado hasta 1996 obedece, sobretodo, al incremento estructural en los precios del suelo urbano que experimentaron las ciudades como consecuencia de la anticipación de los agentes inmobiliarios a la intervenciónurbanística estatal promovida por el artículo 82 de la Constitución Política de 1991. Esa anticipación se materializó enuna aceleración de la producción de activos residenciales que alcanzó su tope en 1994, de allí para comenzar su destorcida que se agudizó en el 2000 en Bogotá.

141Los segmentos de la vivienda de interés social guardan cierta autonomía frente a los otros segmentos del mercado residencial formal. En las figuras 6.13 a 6.15 es posible detectar que, en contraste con la fase de auge del mercado inmobiliario residencial no-vis, el de la vis se prolongó hasta1996; el periodo recesivo que tocó fondo en 1999 solo se recrudeció en la no-vis en la coyuntura 2003-2004.

142Este contraste es importante en dos sentidos. En primerlugar, para prevenir de aquellos discursos automatistas acerca de los ajustes simultáneos de los diferentes segmentosdel mercado residencial; y, en segundo lugar, para precisar que el segmento de la vis goza de ciertos márgenes temporales frente a los otros segmentos del mercado en tanto prolongación del auge o posposición de la crisis, que podríanaprovecharse para introducir políticas que promuevan un ajuste favorable a la producción de vivienda para hogares debajos ingresos, vhbi. Sin embargo, esto no ha ocurrido, pues, mientras los costos de la construcción continuaron con su tendencia alcista, los precios del suelo urbano decrecieron pari passu con la contracción de la actividad edificadora residencial, situación que se prolongó hasta 2003 cuando se presenta una nueva inflexión en la que se revierte tal decrecimiento. Es precisamente desde la coyuntura 2003-2004 cuando sobreviene el estrangulamiento de la producción de la vivienda de tipos i y ii.

143En la figura 26 se identifican estas inflexiones en el segmento de la vis a la luz de las áreas de vivienda hipotéticamente ofertadas acorde con la evolución de la estructura de costos de la industria y de los precios techo de los segmentos de la vis. En general, la tendencia a la contracción de las áreasofertadas no es más que el ajuste de cantidades suscitadopor la imbricación de los factores de oferta mencionados con el diseño del precio techo para la vis, cuyo efecto más trascendente es la producción de viviendas de áreas tan irrisorias que se tornan inaceptables para familias de algún tamaño. Pero el estrangulamiento no sobreviene meramentepor la contracción de las áreas pues hacia 1996 la situación ya se había tornado crítica.

144La cuestión es que, tal como se ilustra en la figura 27, el margen de ganancia nominal de los productores de vis se ha deteriorado al punto de representar en la actualidad cerca de la mitad de aquel con que operaban hacia 2004. Ese margen de ganancia es aceptable si se le compara con una tasa dtf de tesorería de 11,15% efectivo anual en 2008, pero es notoriamente más fácil de realizar en el tramo de los hogares bancarizables, esto es, el de los que demandan vis de tipos iii y iv.

Figura 26. Retrospectiva de las áreas ofertadas por tipos de vis, Colombia 1991-2008 (Índice vis I - 1991 = 100%)

Figura 26. Retrospectiva de las áreas ofertadas por tipos de vis, Colombia 1991-2008 (Índice vis I - 1991 = 100%)

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.

145Del lado de la demanda, el ritmo de percepción de los ingresos de las familias de menores ingresos se torna cada vez más irregular. Hacia 2003, 60,7% de los ocupados en Colombia lo estaba en condiciones de informalidad, situaciónrelativamente similar a la de otros países de la subregión andina. En las capitales del país, como ocurre con el caso bogotano, la informalidad es, en promedio, inferior en unos 6% al promedio nacional. En tal promedio está incluida una porción de profesionales de competencias superiores que, por lo demás, valoran su condición de independencia laboralal punto de captar remuneraciones mucho más elevadas queel promedio. Aunque no dispongo de una medida precisa desu participación en esta medida, es previsible que tratarlos por separado no afecte en gran medida esta magnitud de la informalidad laboral.

Figura 27. Retrospectiva del margen de ganancia de los productores de vis, Colombia 1991-2008

Figura 27. Retrospectiva del margen de ganancia de los productores de vis, Colombia 1991-2008

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.

146Pero lo importante es que el cálculo económico de los constructores de vis los induce a producir aquel tipo de viviendas en los que es posible realizar ese margen de ganancia con mayor celeridad, es decir, seleccionan aquellos proyectos en los que la demanda presenta mayor solvencia y que, por lo tanto, cuentan con mayores posibilidades de programar el ahorro que cubra 10% o más del precio techo y de ser bancarizables.

147En el plano institucional, el análisis de los índices a valores nominales permite establecer que el diseño del subsidio con base en precio techo conlleva que periódicamente se amplíe la brecha de precios de los cuatro tipos de vis. Las diferencias en las pendientes de las líneas tendenciales de los precios de los cuatro tipos de vivienda implican que, de existir productores especializados en el segmento de vis, ellostienen un poderoso incentivo para operar en los tramos de precios más elevados, mientras que en los de precios más bajos los estímulos a las familias son inocuos pues, auncon la hipotética solvencia de la demanda que propicia el subsidio, no logra contrarrestar el aliciente implícito en el aumento en el diferencial de precios que propicia el price cup de la vis.

Tabla 18. Valor del subsidio de vivienda urbano a partir de 2008

Tabla 18. Valor del subsidio de vivienda urbano a partir de 2008

Fuente: decreto 4466 de 2007, artículo 2.°.

148La coyuntura actual para la vhbi está delimitada por la promulgación de la ley 1151 de 2007 del Plan nacional de desarrollo que modificó el esquema de operación del subsidio y que, en lo pertinente –artículo 84-, fue reglamentada mediante el decreto 4466 de 2007. El nuevo esquema de operación que entró a operar a partir del inicio del 2008 reeditó el mecanismo del precio techo pero lo simplificó a dos categorías: la vivienda de interés social hasta 135 sml. y la vivienda de interés prioritario cuyo precio no podrá superar los 70 sml. El valor del subsidio de vivienda urbanootorgado a través de las cajas de compensación familiar con cargo a los recursos parafiscales que ellas administran y del fondo nacional de vivienda con cargo al presupuesto nacional, lo conseguirán los postulados de acuerdo con los criterios de la tabla 18.

149En las nuevas condiciones de operación del subsidio, eltramo de la vivienda de interés prioritario es inviable pues, como se puede inferir de la figura 25, al nivel de precios del suelo urbano actuales, de los costos de los materiales de construcción y suponiendo un margen de ganancia del constructor de 22,7% nominal sobre los costos totales, solo es posible encontrar una demanda solvente desde el nivel de los 87,2 salarios mínimos legales, nivel al que el ajuste de cantidades permitiría producir una vivienda de un área de 39,9 m2.

Figura 28. Efecto hipotético de la nueva política de subsidioa la vis/vip sobre el peso de las cuotas de amortización en el ingreso familiar, Colombia 2008

Figura 28. Efecto hipotético de la nueva política de subsidioa la vis/vip sobre el peso de las cuotas de amortización en el ingreso familiar, Colombia 2008

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.

150El principal efecto de la modificación es la moderación del peso de las cuotas de amortización del crédito hipotecario de manera progresiva que implica un mayor costo fiscal para el gobierno y una mayor apropiación de los fondos parafiscales para las cajas de compensación familiar. Como se aprecia en la figura 28, el peso hipotético de la cuota del crédito hipotecario asumiendo una tasa de 13,5% anual amortizable en 15 años, se contraerá de forma progresiva a media que se pasa de un ingreso mensual de hasta un salariomínimo legal hasta alcanzar el nivel tope de la política queson cuatro salarios mínimos legales.

151No obstante, el peso de las cuotas mensuales hipotecariases confiscatorio del ingreso familiar, lo que implica que el acceso a la vivienda en propiedad conlleva necesariamente otro tipo de privaciones. Más aún, la vivienda que es viable de producir en las actuales condiciones del segmento de la vis tendría un precio hipotético de 40,2 millones de pesos que para sufragarlo una familia con un ingreso de hasta un salario mínimo legal tendría que comprometer, como mínimo, 73,3% de su ingreso lo que torna inalcanzable este tipo de vivienda para la abrumadora mayoría de los familias objeto de la política. Este es un factor que contribuyea explicar en buena medida la tendencia generalizada a la desbancarización del mercado inmobiliario residencial.

152Las tendencias mundiales del mercado de alimentos van a terminar por opacar el devenir del segmento de la vis / vip. En primer lugar, el aumento en los precios de la canasta alimentaria ocasionado por el desabastecimiento mundial de alimentos va a castigar con mayor intensidad los presupuestos de los hogares de bajos ingresos. Actualmente los alimentos pesan 42,6% en la canasta de consumo de los hogares de ingresos bajos y 30,6% de la de los de ingresos medios. Por tanto, la capacidad de ahorro de los hogares objeto de la política así como su potencial para honrar el servicio de la deuda hipotecaria, se va a constreñir aún más en el futuro inmediato.

153Pero la solvencia económica de los hogares de ingresos bajos no es la única amenaza que se cierne sobre los hogares ellos y sobre el sistema de vis /vip. El acceso a la vivienda en propiedad de los más pobres en el nuevo esquema, como ya se dijo, tiene un precio techo de 70 sml, pero en el caso bogotano ella es inviable al nivel actual de los precios del suelo para este segmento, tal como se presenta en la figura 29 en la que se han considerado solo operaciones de mercadode terrenos con cabida superficial superior a media hectárea. La ausencia de competencia en los diferentes mercados del suelo es evidente y de ahí la necesidad de intervenir conlos instrumentos de gestión, regulación y financiación de la reforma urbana al alcance de los gobiernos locales.

154En villavicencio se identificaron dos tipos de operaciones: dos de suelo urbanizado y dos de suelo urbanizable. Mientras que las diferencias de precios en las de suelo urbanizable son de bajísimo nivel, las de suelo urbanizado son considerables: el precio del suelo en el que la VIP es viable es 67,0% menor que en el que no lo es. En otras palabras, hay un terrateniente urbano que está captando una renta de ese tenor y que tendría que ser intervenido a la luz delprincipio de la función social y ecológica de la propiedad.

155Pero los precios de los dos segmentos de mercado revelanmucho más. Si el precio más bajo es el de las áreas aún no urbanizadas, quiere decir que las cargas urbanísticas más la plusvalía urbana representan 2.081,3% del precio del suelo que viabiliza la vis, cifra a todas luces exorbitante, pero que ilustra de manera hasta dramática la ineficacia social de los mecanismos de coordinación mercado para proponer una solución estable y eficiente. Nótese que en el municipio circunvecino de Acacías esa diferencia atribuible a las cargas urbanísticas es de 1.354,5%, notoriamente menor que enel núcleo urbano de villavicencio pero aún de magnitud considerable.

156En el municipio de Soacha la dinámica del submercado del suelo para vivienda de hogares de bajos ingresos ha sido tradicionalmente vinculada a la de una conurbación ocurrida, precisamente, por la escasez física y económica de suelo edificable para este segmento de la población en el núcleo urbano principal, Bogotá, configurándose Soachaen uno de los municipios monoclacistas de mayor dinámica poblacional del país. Se detectaron allí cinco operaciones de mercado, todas sobre suelo urbanizado, de las cuales solo una permite la edificación de vip. En tres de las restantes operaciones el precio bordea el doble del más bajo aludido y uno de ellos es superior en 300,6%. De hecho, este último es 62,4% más costoso que el consigue en el borde Sur del perímetro urbano bogotano. De manera que la interacción y paulatina integración del submercado del suelo urbano para hogares de bajos ingresos, tiene como signo la elevacióndescontrolada del preciodel suelourbanoen la conurbaciónque va a ocasionar el embotellamiento de estos hogares cuyaúnica alternativa será la negociación irregular de lotes con urbanizadores que compiten con precios más bajos y con promesas de la llegada de las políticas urbanas reactivas del Estado.

157Ahora es conveniente analizar esta coyuntura en relacióncon otras ciudades de Colombia. El mercado del suelo en Cartagena presenta las mismas características de segmentación de las otras ciudades consideradas y, sin embargo, es la ciudad en donde se ha detectado la mayor oferta en condiciones que facilitarían la operación del subsidio a la VIP. Las menores discrepancias estadísticas de los precios en las cinco ofertas detectadas, así como las considerables cantidades de terreno ofertadas, revelan una oportunidad para el segmento de la VIP originado en la moderación de las rentas del suelo surgidas de la saturación de segmentos de mayor jerarquía como el residencial de turismo. El relajamiento de la expectativa mal formada acerca de la expansión ilimitada de las zonas para segunda residencia ha movido a los estructuradores urbanos a la contracción de la sobreganancia que para ellos representa un nivel de precios del suelo elevado.

158En Cali se distinguen dos segmentos que polarizan nuevamente el mercado del suelo para vhbi. La compactación de zonas de tradición popular como el Barrio obrero ha conllevado el desarrollo de zonas como El limonar en las que los precios son moderados y viables para programas de VIP, mientras que en Salonia y en zonas próximas al Club de tiro los precios están 120% más elevados que el requerido para este tipo de operaciones. En ciudades como tunja, San Andrés y manizales, los precios de oferta de suelo edificable para VHBI se ubican a un nivel que viabiliza el subsidio para vip. En tunja las cantidades ofertadas son superiores a las de ciudades como Cali, Soacha y villavicencio. La notoria heterogeneidad en los precios del suelo para vhbi entre las ciudades y dentro de ellas, que se evidencia en sus diferencias estadísticas que tratamos de simplificar en la figura 6.16, es la expresión de la forma de operación de mercados segmentados en los que los estructuradores urbanos forman expectativas con respecto al orden futuro de la ciudad y a la solvencia de la demanda. En este tipo de mercados, la competencia espacial entre agentes que toman decisiones descentralizadas de localización, losmecanismos convencionales del mercado como el precio, difícilmente ofrecen una solución óptima, estable y eficiente, abriéndose paso un orden diferente y menos azaroso que es el que promueve la intervención urbanística estatal y el planeamiento urbano.

Figura 29. Viabilidad e inviabilidad de la vip en submercados del suelo de 10 ciudades colombianas en la coyuntura 2007-2008

Figura 29. Viabilidad e inviabilidad de la vip en submercados del suelo de 10 ciudades colombianas en la coyuntura 2007-2008

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del observatorio de la Estructuración Residencial y de la ocupación.

V. LA PRODUCCIÓN RESIDENCIAL FORMAL: SEGMENTACIÓN Y REAFIRMACIÓN DEL ORDEN RESIDENCIAL SEGREGADO2

  • 2 Este acápite es parte del informe de investigación realizado por el autor y publicado por el depar (...)

159Enfrentar la inseguridad y modernizar el sistema de transporte masivo son las cuestiones hacia las que los poderes públicos han enfatizado su intervención e intentado orientarla opinión ciudadana en los últimos años. Mientras que el incremento en el pie de fuerza de la policía es el medio escogido para intentar contener el crimen, las inversiones en el sistema transmilenio se juzgan insuficientes para una metrópoli de 7.3 millones de habitantes que realizan cotidianamente extensos movimientos característicos de una economía laboral metropolitana flexibilizada e informalizada. La realización de la Primera línea del metro es incierta pues, aun con la garantía de la nación de comprometer vigencias presupuestales futuras para apalancar la operación financiera del proyecto, su costo se desconoce como también el nivel de la tarifa. La discusión sobre el trayecto se ha banalizado y, no obstante, se ha encargado de opacar otras discusiones cruciales como la del número de estaciones y sus áreas aferentes y la tecnología a emplear. Esas decisiones son cruciales pues, además del esfuerzo fiscal adicional para los residentes, una tarifa más elevada que la del actual sistema promoverá la densificación mientras que una más baja posibilitará nuevas localizaciones residenciales en las periferias.

160En términos de la producción de un nuevo orden residencial metropolitano, la densificación o la dispersión residencial es la gran disyuntiva que enfrenta Bogotá. Comoefecto combinado del crecimiento poblacional anual de alrededor de 105 mil residentes nuevos en la ciudad, y de las modificaciones en las relaciones de parentesco que da lugar a la formación de 81 mil hogares cada año, el stock residencial se debería incrementar en 1.140.165 unidades en los próximos 15 años: 282.678 unidades para subsanar el déficit residencial de 2005 y 857.487 para atender la demandaresidencial de los hogares recién formados. La alternativa de la densificación implica incrementar la actual que es de 46,3 viviendas por hectárea hasta 70 viviendas por hectárea. La alternativa de la dispersión conlleva el incremento de la incidencia migratoria popular de Bogotá sobre Soacha y la sustitución de áreas rurales por usos residenciales suburbanos en los municipios del occidente y del norte de la Sabanade Bogotá para hogares solventes que, en la actualidad, se produce a con una densidad de dos viviendas por hectárea.

161El mercado residencial metropolitano y sus eslabonamientos operan al margen de esos desafíos pues sus estructuras son oligopólicas y, por tanto, el poder de mercado de las firmas que allí operan se emplea para imponer un margen de ganancia a la demanda compatible con la reafirmación de un orden residencial metropolitano segregado. Los eslabonamientos anteriores al inmobiliario residencial son los mercados del suelo, de materiales de construcción y de trabajo ya que son sus soportes espaciales, materiales y humanos, mientras que los posteriores son los mercados financieros hipotecario y fiduciario y el de la publicidad inmobiliaria en razón a que los capitales allí involucradosrequieren de la existencia de los activos residenciales para su valorización.

162Para analizar el poder de mercado de las firmas que operan en esos mercados, se emplea el índice de Herfindahl “que es la suma del cuadrado de las participaciones de lasempresas en el mercado” (Call y Hollahan, 1985, 389). Esun índice cuyo rango alcanza el valor de la unidad en el caso de un monopolio y en el límite inferior es igual a 1/n, en donde n es “el número de empresas en una industria compuesta de empresas con la misma participación”, siendo “mayor mientras más desigual sean las participaciones” (Call y Hollahan, 1985, 390). En los demás el índice es muyelevado si se tiene en cuenta que, por ejemplo, la fusión entredos empresas cerveceras de los Estados Unidos haría pasar el índice de 0.1644 a 0.1766, incremento de 0.0118 juzgado sustancial por el departamento de Justicia que bloqueó la fusión (Call y Hollahan, 1985, 390-391).

163En el mercado de materiales estructurales de construcción, el del acero en bajos perfiles y el del cemento son los de mayor importancia en la estructura de costos de la producción residencial. La estructura del mercado del cemento que se presenta en la tabla 19 es la prevaleciente después de una guerra de precios que terminó con la absorción de una firma indisciplinada que le planteó competencia en los submercados populares a las tres firmas dominantes. Esas últimas y sus directivos fueron objeto de sanciones irrisoriaspor prácticas colusorias contra la competencia por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Tabla 19. Evolución del poder de mercado en la industria del cemento, Colombia 2005-2009 (Índice de Herfindahl)

Tabla 19. Evolución del poder de mercado en la industria del cemento, Colombia 2005-2009 (Índice de Herfindahl)

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icpc.

164Cementos Andino ingresó al mercado en 1998 y ya en 2005 había capturado una participación del 8% del mercado nacional, con una estrategia de precios más bajos que los de la competencia dirigida hacia el segmento de la autoconstrucción. Precisamente en esa última etapa de Cementos Andino, el precio del cemento pasó de 11 dólares a 3 por bulto de 50 kilos. La guerra promovida por las otras tres cementeras –Cemex de méxico, Holcim de Suiza y Argos de propiedad del Sindicato Antioqueño– implicaron una contracción anual de sus flujos de caja que bordearon los 200 millones de dólares (cfr. Ramírez, 2009). Esa firma indisciplinada –Cementos Andino– pasó a ser propiedad de Argos hacia finales de 2005 y, un mes después, el precio se elevó a 6 dólares hasta situarse nuevamente en 11, poco después. Las multas de la Superintendencia de Industria y Comercio por practicas contra la competencia ascendieron a cerca de 1.4 millones de dólares que, seguramente, fueron conmemoradas por los cuadros directivos de las firmas sobrevivientes pues, en efecto, solo representan el 0,72 del flujo de caja restaurado después de la exclusión de la firma indisciplinada.

165Hacia 2008 se previó la entrada al mercado de una firma con una capacidad instalada de 300 mil toneladas siendo su efecto una reducción del poder de mercado de las existentes, tentativa que fue contenida con una reacción de la firma dominante que previó incrementar en 2009 la capacidad instalada en una de sus plantas en un millón de toneladascon lo que exacerba su poder de mercado. El precio que se está pagado por la desregulación de tales mercados oligopólicos es la inoperancia de la política nacional del subsidio a la vivienda de interés prioritaria pues, junto con el devenir de los precios del suelo, torna paulatinamente inviable su producción. La trayectoria reciente y las diferencias de nivel de los precios del suelo urbano para uso residencial por segmentos de ingresos en Bogotá se presentan en la figura 30, de la que es posible inferir su persistente diferenciación y, con ella, la ampliación de la segregación residencial.

Figura 30. Evolución del precio real del suelo urbano para uso residencial por segmentos de ingresos, Bogotá 1970-2003 ($ de 2003 por m2)

Figura 30. Evolución del precio real del suelo urbano para uso residencial por segmentos de ingresos, Bogotá 1970-2003 ($ de 2003 por m2)

Fuente: Jaramillo, 2005.

166Los precios de los activos residenciales son un fenómeno local, en este caso de escala metropolitana, pues los niveles alcanzados aquí pueden considerarse normales en otras metrópolis (cfr. Himmelberg et. ál, 2005, 17). El grado de competencia dentro de los diferentes segmentos del mercado inmobiliario residencial también puede ser diferente entre metrópolis. La estimación de los indicadores de concentración de la tabla 20 se realizaron a partir de un recorte temporal y una actualización de la base estadística de la investigación de Rubiano (2007) que desde 1950detectó 4.980 lanzamientos residenciales y, junto con una información parcial del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación y de la firma la Galería Inmobiliaria suministrada por la Alcaldía mayor de Bogotá en el marco de la Misión del Hábitat por Bogotá: Inclusión y Derecho a la Ciudad, se configuró una base ampliada con cerca de 2.900 lanzamientos inmobiliarios residenciales realizados por 1.030 estructuradores metropolitanos entre 2006 y 2009.

Tabla 20. Características de la oferta y poder de mercado por segmentos del mercado inmobiliario residencial en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009

Tabla 20. Características de la oferta y poder de mercado por segmentos del mercado inmobiliario residencial en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009

Fuente: Cálculos con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.

167La competencia es mayor en el tercer segmento. Las diez primeras firmas con mayor poder de mercado producen el 40,4% del stock residencial nuevo y el 99,8% de su producción se focaliza hacia los primeros cinco segmentos. La concentración del mercado inmobiliario residencial se eleva en los segmentos superiores, a partir del séptimo, que son segmentos en donde las diferenciaciones por áreas, precios y localizaciones son más conspicuas y en donde, por tanto, se forjan los principales rasgos de la segregación residencial metropolitana. Adviértase que hay diferencias estadísticas sustanciales entre las áreas residenciales y los precios que, además, se incrementan a medida que el segmento de demanda al que se dirigen los hogares que buscan un lugar en la estructura residencial metropolitana es más solvente, siendo esos los criterios diferenciadores que, junto con la localización, inciden de manera decisiva en la segmentacióndel mercado inmobiliario residencial metropolitano y en la segregación socio-espacial.

168El coeficiente de Gini de la oferta residencial en Bogotá es de 59,1%. Asumiendo que la oferta residencial está correlacionada positivamente con la distribución del ingreso, la ciudad soporta una pésima distribución. Cuando seincorpora la oferta residencial de la Sabana de Bogotá, el coeficiente de la oferta residencial metropolitana se contrae levemente situándose en 57,1%, fenómeno que ocurre principalmente por la incidencia de la oferta residencial para los segmentos de bajos ingresos en Soacha. Por su parte, el coeficiente de la oferta residencial en altura asciende a 64,7%, que es reflejo del sesgo antidemocrático de la manera como se está verticalizando la metrópoli.

169La actividad inmobiliaria detenta excedentes brutos de explotación de 28,7%, superior al excedente medio de laeconomía metropolitana que es del 27,5%, pero obviamente inferiores al de las actividades más lucrativas tales como los servicios de de salud de mercado cuyo excedente anual alcanza el 63,8% del valor bruto de la producción. Sin embargo, una porción relevante de las ganancias inmobiliarias que no se contabilizan en la matriz insumo-producto son las plusvalías urbanas originadas en la intervención del Estado y que se distribuyen entre los propietarios del dominio sobreel suelo y los estructuradores metropolitanos, de manera que de contabilizarse la plusvalía tal excedente se aproxima al nivel del de los servicios mercantes de salud.

170Por su parte, el mercado financiero hipotecario opera en condiciones oligopólicas a juzgar por el índice Herfindahl del 0,236763. La estructura de mercado de este eslabonamiento posterior que se esboza en el tabla 21, revela que la valorización del capital financiero hipotecario depende, en especial, de la adquisición de la residencia por las familias de los segmentos de ingresos muy bajos y bajos, y tal importancia va decreciendo a medida que se pasa a un segmento superior, de lo que se deduce que el potencial de las fiducias en las que se ampara la producción residencial sobre planosse encuentra reservado para las familias solventes.

Tabla 21. Profundización del crédito hipotecario y poder de mercado en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009

Tabla 21. Profundización del crédito hipotecario y poder de mercado en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009

Fuente: Cálculos con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.

171El desafío metropolitano de la producción residencial, la disyuntiva que enfrenta y las contradicciones del sistema, difícilmente podrán resolverse con un mercado segmentadoatrapado entre eslabonamientos que operan en condiciones cuasi-monopólicas y oligopólicas que, de hecho, se ha encaminado hacia un paulatino estrangulamiento que se discute a continuación.

A. Signos de estrangulamiento delmercado residencial metropolitano

172Las familias recurren a cuatro fuentes de recursos para la adquisición de una residencia nueva: los de la enajenación de una residencia usada cuando ella se posea, el crédito hipotecario, los ahorros de la familia y los subsidios del Estado para los segmentos 1 y 2. Estos últimos operan solo para las familias que no son propietarias.

173Las familias enajenan la residencia usada debido a la penuria económica por la que atraviesan o por las posibilidades que las otras tres fuentes les abren para acceder a mejores vecindarios o a mayores áreas privadas. A los estructuradores metropolitanos les interesa que el stock de la residencia usada en propiedad rote pues de allí proviene una porción relevante de la solvencia exigida para comprar los activos residenciales nuevos. Algunas investigaciones dan cuenta de la notable estabilidad de las familias pobres y, aun de generaciones de ellas, en la misma residencia (Gilbert, 2001). En otras se sugiere la existencia de un mercado residencial popular muy dinámico (Abramo, 2011c, 293).

174En la figura 31 se presenta el precio promedio de la residencia y una estimación de la rotación de la residencia en propiedad para quintiles de ingresos bajo y medio bajo, calculado como el cociente entre las familias que cambiaron de residencia en propiedad en el último año y el total de las familias pertenecientes a cada quintil del gasto. La estadística empleada, la Encuesta de Calidad de vida, no capta información sobre las familias de ingresos medios altos, altos y muy altos como tampoco de las de ingresos muy bajos en donde la informalidad urbanística es más intensa.

Figura 31. Precio de la residencia e índice de rotación anual del stock inmobiliario residencial en propiedad por quintiles de gasto de las familias, Bogotá, 2007 (US$ de 2009)

Figura 31. Precio de la residencia e índice de rotación anual del stock inmobiliario residencial en propiedad por quintiles de gasto de las familias, Bogotá, 2007 (US$ de 2009)

Fuente: Cálculos del autor con base en ecv 2007.

175Ese índice es de 3,3%. La primera razón para ese bajísimo índice de rotación obedece a la inaceptable sanción del mercado residencial metropolitano. Si una familia promedio del primer quintil decide lanzar al mercado su residencia, fijaría un precio de 21.636 dólares pero se encuentra con que el precio de oferta de la residencia nueva se encuentra 8.278 por debajo de sus aspiraciones, forzando la sancióndel mercado a que opte por abstenerse de la transacción. En el quintil siguiente la situación es semejante aunque de menor dimensión: 1.398. Adviértase que aun alcanzado el precio promedio de 57.881 dólares, ninguna familia podrá localizarse en algún vecindario del tercer segmento cuyos precios promedio oscilan entre 82.463 y 89.912 dólares.

176La segunda razón de tan baja rotación es la escasa colocación del crédito hipotecario en esos segmentos ¿Cuáles son las razones para que los bancos no consideren los activos residenciales de los pobres como garantía real de los créditos hipotecarios? En primer lugar porque los consideran activos riesgosos pero, principalmente, porque precisamentesi lo hicieran se incrementaría la probabilidad de activar economías de vecindad y producir una depreciación virtual del stock residencial de los demás segmentos de mercado. Esto es, que las familias pobres puedan acceder a mejores vecindarios. Por tanto, los bancos hipotecarios operan con precaución al otorgar los créditos hipotecarios en vista de que al validar una elección de localización de las familias, sepuede originar la depreciación ficticia de activos residenciales cuya adquisición había sido amparada con sus créditos. Con ello, emerge el desbalance entre el monto de las deudas y la depresión del precio de mercado de los activos residenciales y la responsabilidad del sistema financiero hipotecarioen las reacciones en cadena residenciales que anteceden a las crisis económicas contemporáneas. La crisis hipotecaria que se desencadenó desde mediados de los noventa tuvo su origen en la decisión unilateral de la autoridad monetariade modificar la tasa de interés ligada en los contratos dehipoteca del sistema upac a la inflación por la tasa de interés dtf y en la innovación financiera de las corporacionesde ahorro y vivienda que idearon la cuota supermínima a través de la que colocaron cantidades crecientes de crédito hipotecario. Es lo que el mal sentido común denomina como burbuja crediticia. Cuando por efecto de la modificación de la autoridad monetaria la cuota supermínima se incrementó así como los saldos insolutos hipotecarios, sobrevino la crisis que se ha pagado con la entrega en dación en pago a los bancos hipotecarios de cerca de 60 mil residencias de familias hoy sin patrimonio.

177El cambio unilateral en la regla de indización pactada en el contrato de hipoteca detonó la morosidad en el pago de las cuotas periódicas, especialmente en el tramo de las familias oportunistas que habían accedido al crédito hipotecario bajola modalidad de amortización conocida como la cuota supermínima, que era la menos onerosa de las 90 que ofrecían los operadores del sistema upac antes de 1999. La ampliación desregulada del acceso al crédito hipotecario y el afán de prestar de los bancos hipotecarios activó la búsqueda de las economías de vecindad. La mayor densidad de entregas en dación en pago estuvieron a cargo de familias oportunistas que entraron en desgracia al elevarse los gastos soportables por el paso de la inflación moderada a la volátil dtf, ocurrió alrededor del prestigioso vecindario de la Carolina, proximidades de la carrera 15 con calle 127, en el norte de la ciudad. Los bancos hipotecarios además, se reservaron la potestad de recibir tales bienes de manera discrecional. Posteriormente entró en vigencia el decreto 2331 de 1998 con el que se limitó tal discrecionalidad, dando lugar a la aparición de los efectos colaterales: nuevos vecindarios delcentro, Sur y Suroccidente de la ciudad experimentaron el pánico de la salida de familias morosas. Esos bienes residenciales, sin embargo, tuvieron una recuperación en su precio que, sin embargo, no alcanzó a cubrir el monto al que habían llegado sus deudas

178En la actualidad las colocaciones nominales del sistema upac /uvr alcanzan montos semejantes a los de 1996. La desconfianza del público en la estabilidad de las condicionespactadas en los contratos de hipoteca comienza a diluirse diez años después a juzgar por las tendencias que se presentan en la figura 32 en la que, sin embargo, también se evidencia el inicio de un nuevo período de contracción delcrédito hipotecario. En el interín, entidades hipotecarias del Estado se han consolidado y otras del sector solidario han emergido para suplir parcialmente los requerimientos de crédito en segmentos que el sistema upac/uvr ya no cubre.

Figura 32. Tasa de crecimiento de los saldos reales del sistema upac/uvr (diferencia de logaritmos, precios de 1999)

Figura 32. Tasa de crecimiento de los saldos reales del sistema upac/uvr (diferencia de logaritmos, precios de 1999)

Fuente: Construida con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria, Superintendencia financiera y dane. (*) Los saldos en Bogotá para los últimos tres años se estimaron con base en promedios móviles de seis años.

179La desconfianza del público en la estabilidad de las condiciones pactadas en el contrato de hipoteca ha sido sustituidapor la confianza que las familias solventes depositan en losestructuradores metropolitanos a través del mecanismo de las fiducias. Esta consiste en un negocio financiero-inmobiliario en el que un estructurador les garantiza la venta de un activo residencial con la existencia de un terreno para edificar y una licencia de construcción. Ellas, por su parte, depositan periódicamente una suma –su ahorro– en una fiducia previamente elegida por el estructurador en un banco, imputable al precio del activo residencial que aún no se ha comenzado a construir. Cuando el estructurador considera que el proyecto ha alcanzado el punto de equilibrio financiero, comienza a construir y, por tanto, las fechas pactadas para la entrega de la residencia son inciertas.

180Esos segmentos que el mercado financiero hipotecario no cubre los conforman un número creciente de familias cuyo nivel de ingresos es muy bajo y la periodicidad del pago de los salarios es errática, rasgos definitorios de unmercado laboral flexibilizado y de una economía con tendencias a la des-salarización. Como proxy de esos resultados de las reformas laborales de inicios de los noventa, nótese en la figura 33 la pérdida persistente de la participación de los pagos laborales en el valor agregado industrial que en, caso de la industria localizada en la zona metropolitana de Bogotá, es de 8,9% en los últimos quince años mientrasque en el resto de Colombia el fenómeno ha sido aún más agudo pues tal pérdida asciende a 13,6%. El deterioro en la calidad del empleo y la informalización laboral han sido larespuesta del mercado a las reformas liberalizadoras, siendoese un marco en el que es cada vez más difícil incrementar la tasa de ahorro de las familias, que es la llave con la que se abren las puertas de los bancos hipotecarios.

181La des-salarización de la economía ocasiona que una porción creciente del inventario residencial nuevo se produzca para el alquiler y, con ello, la aspiración conservadora de las sociedades de propietarios inspirada en el decimonónico atavismo de la propiedad enfrenta limitaciones estructurales. Las familias que residen en arriendo o en subarriendo en 2007eran el 43,8% de las residentes en Bogotá, proporción que, portanto, tiende a consolidarse en una ciudad de inquilinos.

182La política nacional de subsidios directos para la adquisición de la residencia es un paliativo para un problema demayor envergadura. El subsidio es un instrumento que haentrado en una fase de inoperancia puesto que, al nivel quehan alcanzado los precios del suelo para familias de bajosingresos y de los materiales de construcción, solo es viablesu producción a partir de 87,5 salarios mínimos legales. A esenivel, o sea a un precio de 22.319 dólares, esa residencia no es accesible para las familias con ingresos mensuales de 255dólares o de interés prioritario, a no ser por que se produzcancon un área irrisoria que teóricamente oscila entre 23 y 45 m2. En 2009 fueron lanzados siete proyectos residenciales paraeste segmento cuyas áreas privadas oscilan entre 36 y 49 m2.

Figura 33. Participación de los pagos laborales en el valoragregado industrial, Colombia y Zona metropolitana de Bogotá 1985-2009 (porcentajes)

Figura 33. Participación de los pagos laborales en el valoragregado industrial, Colombia y Zona metropolitana de Bogotá 1985-2009 (porcentajes)

Fuente: Cálculos del autor con base en la Encuesta Anual manufacturera del dane.

B. El orden residencial metropolitanoy las contradicciones en curso

183La disyuntiva que enfrenta Bogotá para encarar el desafío dela producción y el orden residencial conlleva contradiccionesque el mercado inmobiliario tiende a resolver de la forma menos deseada. Siendo la opción de la verticalización/densificación de la ciudad socialmente deseable, a la manera comose está alcanzando le es inmanente una pésima distribución que acentúa la mala distribución del ingreso que ya soporta. La otra opción, que es la expansión/dispersión hacia la Sabana de Bogotá, conlleva mejores posibilidades de acceso a la residencia para las familias de todos los segmentos, pero a ella le es igualmente inmanente un encarecimiento generalizado de la intervención pública y de la vida en lametrópoli y una pérdida del potencial de productividad del trabajo correlativo a los mayores tiempos de desplazamientode los residentes en la zona metropolitana.

184Esa dialéctica del orden residencial metropolitano se acentúa a medida que el mercado inmobiliario avanza librementehacia su estrangulamiento, debido a que en ese trayecto losajustes más trascendentes del sistema de precios involucrana los segmentos de las familias de los segmentos inferioresy medios que, por tanto, se inhiben de recurrir al mercadode la residencia nueva, optando por la ocupación en alquiler cuando ello es soportable o por la informalidad urbanacuando tal opción no se encuentra al alcance de la familia.

185La producción residencial formal en una metrópoli en desarrollo como Bogotá reafirma el esquema general de segregación socio-espacial en construcción desde 1950 y queconsiste en que las familias de los segmentos de ingresos medios altos, altos y muy altos se aglutinan en vecindarios nobles del norte y nororiente de la ciudad, mientras que las zonas centrales y centro-occidentales están reservadas para las de los segmentos de ingresos medios y el Sur lo está para las familias de ingresos bajos y muy bajos. Buena parte de las zonas periféricas de la ciudad son ocupadas por laurbanización popular que, sin embargo, no accede al suelo ambientalmente más valorizado y con mayor capacidadportante de los Cerros orientales de la ciudad.

186El precio residencial por metro cuadrado más elevado se produce en la calle 93 con carrera 9.ª en la zona de El Chicó (ver la letra P en el mapa 15) y se cotiza a 3.535 dólares por m2, y el más barato es de 150 por m2 y se localiza en la calle 105 Sur con carrera 71 en la localidad de Bosa, colindante con el municipio de Soacha. En la figura 34 se presenta la distribución espacial de los precios residenciales de la oferta reciente en el núcleo metropolitano en la que se ha tomado precisamente la mencionada zona de El Chicó como centroide de las operaciones inmobiliarias de los estructuradores metropolitanos, distribuyéndolas hacia el Sur y hacia el Norte de la calle 93 tal como se presentan en el mapa 15.

Figura 34. Precios promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (US$ por m2)

Figura 34. Precios promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (US$ por m2)

Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

  • 3 El modelo estimado sugiere la hipótesis de que los precios se comportan a la manera de una función (...)

187Para estimar los gradientes de precios unitarios residencialesen relación a la distancia se empleó un modelo exponencial3.

188Esa distancia se estimó como el valor de la hipotenusa de un triángulo cuyos catetos –calles y carreras–se suponen de longitud uniforme de 80 metros, método conocidocomo la distancia recorrida a vuelo de pájaro. Procedimiento semejante se empleó con las áreas residenciales promedio que se presentan en la figura 35, siendo la más elevada la que se detectó en la calle 131 con carrera 5.ª en el sector de multicentro (ver la letra A en el mapa 15) y la más baja en la calle 146 con carrera 95 en la localidad de Suba.

Figura 35. Áreas promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (m2)

Figura 35. Áreas promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (m2)

Fuente: Construida conbase en estadísticasde Rubiano(2007), Lagaleríainmobiliaria(2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.

189El precio más elevado no coincide con la localizacióndel área más elevada, fenómeno que revela la existencia de poderosos elementos diferenciadores/segregadores delespacio residencial que no son captados por el influyentepensamiento espacial conservador (Richardson, 1986; Fujita, 1989). más aún, para el pensamiento espacial neoclásico, lacontracción en el gradiente de precios (renta) es compensadacon la ampliación en el área residencial disponible (tamañodel terreno), y a partir de ahí se describe un orden residencialúnico, estable y eficiente surgido del equilibrio espacial en elque las economías originadas en cualquier movimiento en lalocalización residencial es compensado con un movimientode signo contrario en los costos de transporte, disyuntiva quereposa en un proceso cognitivo de valoración del tiempo delas personas. Las funciones de utilidad homogéneas son elinicio de una manera elegante de sostener que, alcanzado eseequilibrio, las familias no tienen incentivos para relocalizarsey, por tanto, ese equilibrio es un óptimo espacial paretiano.

190Los resultados de estimación que se presentan en el tabla 22 permiten comprobar todo lo contrario. Primero, que el ajuste espacial de mercado tiene el mismo signo, de manera que la contracción en el gradiente de precios se acompaña indefectiblemente de una en las áreas ofrecidas. Y, segundo, que la contracción en las áreas residenciales es más que proporcional a la reducción en los precios con la distancia a los centroides identificados.

Tabla 22. Resultados de estimación de los gradientes de precios y áreas de la oferta residencial nueva, Bogotá 2006-2009

Tabla 22. Resultados de estimación de los gradientes de precios y áreas de la oferta residencial nueva, Bogotá 2006-2009

Fuente: Cálculos con base en estadísticasde Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.

191El orden residencial en curso se presenta de manera simplificada en la figura 36. de cara a los desafíos metropolitanos es posible inferir que la forma de operación segmentada del mercado inmobiliario residencial no los encara pues, de una parte, las diferencias estadísticas en las áreas residenciales son considerables y, de la otra, son los segmentos de los hogares de bajísimos ingresos –la vivienda de interés prioritario y de la vivienda de interés social– los únicossolidarios con la necesidad de la densificación residencial. La densidad del tercer segmento es semejante a la densidad promedio de la ciudad. Del cuarto segmento en adelante los aportes a la densificación son muy bajos, próximos a cero. Se infiere entonces que la forma de operación del mercado inmobiliario residencial acentúa la segregación y realiza un uso ineficiente del suelo urbano construible.

192Reconocido el aporte de los hogares de muy bajos ingresosal desafío de la densificación residencial, la contracción en el área residencial está correlacionada positivamente con la inadecuada dotación de la accesibilidad metropolitana y de los medios para transportarse, agravándose con ello la penuria localizacional de las familias que residen en las periferias de la metrópoli. El tiempo promedio simple empleado en el traslado del lugar de residencia al sitio de trabajo es de 88,5 minutos. Cuando se pondera por la frecuencia de uso de los diferentes medios, ese tiempo es de 68,6 minutos. Asumiendo que tal tiempo de desplazamientoes improductivo y tedioso, en promedio cada bogotano ve ampliada irremediablemente su jornada de trabajo en 28,6%o, de manera equivalente, dispone de 2 horas y 17 minutosdiarios menos para la reposición de su fuerza de trabajo.

Figura 36. Densidades residenciales adicionales y área residencial promedio por segmento de mercado, Bogotá 2006-2009

Figura 36. Densidades residenciales adicionales y área residencial promedio por segmento de mercado, Bogotá 2006-2009

Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

193Los trabajadores que se desplazan a caballo, en bicicleta (otro medio), a pie, en taxi y en bus intermunicipal gastan más tiempo que los que se transportan en los otros medios. El transporte organizado por las empresas se encuentra muy próximo al nivel del promedio de la ciudad y, de allí hacia abajo, todos los medios empleados son ahorradores de tiempo de viaje. Nótese, sin embargo, que ese transporte de la empresa es el usado con menos frecuencia, mientras que las motocicletas son usadas con mayor frecuencia y el tiempo de desplazamiento es menor. La proliferación de motocicletas en los medios metropolitanos obedece a la necesidad de movilización de los trabajadores con contrato flexible vinculados a la distribución y a la mensajería.

194La disputa del mercado del transporte colectivo, según se infiere de la figura 37, está entablada entre el bus urbano, usado por 57,2% de los bogotanos que se movilizan en la ciudad para llegar a su trabajo, el automóvil particular–10,9%– y el transmilenio –11,0%–, pero la diferencia está en la longitud de los trayectos que se realizan. Mientras que la duración del trayecto medio de transmilenio de 46,4 minutos permite recorrer cerca de 20 kilómetros incluyendo al menos un tramo de ruta alimentadora, en ese mismo lapso un bus urbano podría recorrer cerca de 9 kilómetros y el automóvil particular alrededor de 1,4 kilómetros. Por tanto, la modernización del transporte colectivo y su masificación posibilita nuevas localizaciones y, por consiguiente, imprimedinamismo al mercado inmobiliario residencial.

Figura 37. Tiempo de desplazamiento entre el lugar de residenciay el sitio de trabajo por medio de transporte, Bogotá metropolitana 2007

Figura 37. Tiempo de desplazamiento entre el lugar de residenciay el sitio de trabajo por medio de transporte, Bogotá metropolitana 2007

Fuente: Cálculos del autor con base en ecv, 2007.

195Por otra parte, entre Bogotá y la zona metropolitana circundante se realizan cotidianamente alrededor de 141.863 viajes por motivos laborales. El tiempo medio de viaje se incrementa en 27,1% equivalente a 48 minutos de recorrido en ambos sentidos. En el caso del transporte intermunicipal y el automóvil particular el tiempo medio prácticamente seduplica, mientras que la proporción del incremento en el tiempo medio de viaje es un tanto menor cuando se emplea el bus urbano (42,9%), el bus intermunicipal (52,2%) y eltransmilenio (72,0%).

196Conocidos los tiempos promedios de viaje y las alternativas para realizarlos, así como la proximidad a otras familias de ingresos similares o superiores y a los bienes públicos metropolitanos, las familias encuentran ventajas alcambiarse de residencia que se captan como externalidades monetizables de la elección de localización residencial. Ese potencial, sin embargo, es inhibido por los factores que explican la tendencia persistente al estrangulamiento del mercado inmobiliario residencial.

C. Crisis inmobiliaria residencial y el segundo anuncio de la PLM

197La crisis económica mundial que se desató en 2009 tuvo su origen en la aceleración de los mecanismos de valorización del capital inmobiliario y financiero en los Estados Unidos, fenómenos inexplicables para el pensamiento conservador que acostumbra diluirlos en el lugar común de la burbuja inmobiliaria o hipotecaria.

198Colombia atravesó por una crisis semejante diez añosatrás por causa de la desinstitucionalización de la regulación financiera que se manifestó en la opacidad del sistema hipotecario de valor constante, cuyos administradores emitieron señales que estimularon el sobre-endeudamiento de familias que, al acentuarse la modificación unilateral de las condiciones pactadas en los contratos de hipoteca por la Junta directiva del Banco de la República e incrementarse el valor de la upac por encima del máximo legal, se vieron inmersas en la cesación de pagos y en el crecimiento abruptode los saldos insolutos hipotecarios. En los vecindarios que habían recibido a lasfamilias cuya solvencia había sido creada artificialmente por el sistema hipotecario se presentaron reacciones en cadena, que aceleraron la depreciación virtual de los activos residenciales e incrementaron las entregas de las residencias en dación en pago a las entidades del sistema financiero hipotecario. Tales entidades las aceptaban de manera selectiva privilegiando las localizadas en los vecindarios nobles, hasta que en 1999 la ley acabó con tal práctica. Pero en esa misma coyuntura 1998-1999 Bogotá asistió al lanzamiento de un gran proyecto urbano –la Primera línea del metro, pml– con el apalancamiento financiero del nivel central de gobierno. Con su publicación se desató unproceso de anticipaciones que tornó aún más turbulento el mercado inmobiliario residencial que, un año después, se agudizó con la declaratoria de insuficiencia financiera delgobierno central y la adopción de un sistema integral de transporte masivo de diferente trazado y menos oneroso, el transmilenio.

199La coyuntura 2009-2010 tuvo algunas semejanzas, salvo que la crisis no es autóctona sino que sus efectos son importados de los países centrales. Las entregas en dación en pago continúan pero a un ritmo menos desenfrenado que el de hace diez años y se ha realizado un nuevo anuncio de la Primera línea del metro, cuyo costo no se conoce como tampoco la tarifa al usuario, pero las autoridades locales celebran el apalancamiento financiero brindado al proyecto por el gobierno nacional. Aún sin esa información decisiva, circulan los discursos de los especuladores sobre la capacidad del anuncio de modificar los precios de los activos residenciales y, con ello, el potencial de que el proyecto cuente con la suficiencia financiera requerida. Los más avezados se atreven a divulgar resultados de ejercicios hipotéticos que sugieren que los mayores impactos no se sentirán en las áreas próximas a las estaciones de la primera línea metro sino en las que cubren las rutas alimentadoras.

200Lo cierto es que, puesto que el costo de la pml se desconoce, no es posible estimar la magnitud del esfuerzo fiscal quedeberá realizar la administración de la ciudad y, por tanto, no son previsibles los reajustes en la destinación del presupuesto de inversión a la provisión de bienes públicos. En elmismo sentido, la tarifa al usuario tampoco se conoce lo quetorna imposible inferir si la pml va a inducir la compactación/densificación o la expansión/dispersión de Bogotá.

201El trazado de la pml se presenta en el mapa 14 junto conla densificación residencial adicional que se deriva de la producción residencial para todos los segmentos del mercado. Lamayor densidad residencial adicional es de 102 residenciaspor hectárea y se alcanza justo en los vecindarios propuestospara los hogares de muy bajos ingresos de los segmentos 1y 2, en proximidades de El tintal y Casablanca – Portal delas Américas. Es decir, es un acierto de la anticipación de losestructuradores metropolitanos a la producción de la funciónpública de accesibilidad metropolitana. Sin embargo, otraszonas de elevada densificación popular como las próximas a Bosa y al borde Sur de la ciudad por la Avenida villavicenciono se incorporan fácilmente al sistema de transporte masivopropuesto, situación que es aún más gravosa, en términosde costos y tiempos de viaje, para los residentes de los vecindarios populares de Suba en el noroccidente de Bogotá. Ladispersión espacial de las familias del tercer segmento es lamás elevada de todos, pero tienden a concentrarse recientemente entre mazurén y toberín, vecindarios localizados enproximidades de la Autopista norte con calle 170. A medidaque se avanza en el segmento, las zonas de Pontevedra –Avenida Suba con calle 116– son cada vez menos atractivas para las familias de ingresos elevados y muy elevados quetienden a agruparse desde Rosales –calle 72 con Avenida Circunvalar–, en dirección del El Chicó Reservado –calle 93con carrera 9.ª– hasta multicentro –calle 127 con carrera 5.ª–.

202A diferencia del trazado del fallido proyecto pml de 1998 que cubría un tramo de movilidad popular de la zona occidente desde el Garcés navas hasta Quinta Camacho, el nuevo trazado luce como una PLM política, en el sentidoque el trayecto entre la Estación Calle 100 y la Estación de San victorino (17 en el mapa 14) facilita la accesibilidad/movilidad cotidiana de personas vinculadas al sector de los servicios de alta jerarquía, mientras que entre San victorino y Portal de las Américas capta la demanda de movilidad cotidiana de personas vinculadas al trabajo informal y for-mal de baja remuneración.

Mapa 14. Orden residencial en curso y trazado de la Primera línea metro, Bogotá 2005-2010

Mapa 14. Orden residencial en curso y trazado de la Primera línea metro, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero, para la Primera línea metro la Secretaría distrital de movilidad.

203Entre tanto, la producción residencial en la zona metropolitana continúa preservando tres rasgos que la singularizan: i) la insuficiencia para atender el déficit total y la demandapor formación de nuevos hogares en Bogotá que requiere alrededor de 76.000 unidades anuales mientras que en el último lustro se están produciendo 42.300 en promedio anual; ii) la ineficacia de la política de mercado para atender la demanda insatisfecha de los hogares de bajos ingresos que, como se deduce de la figura 38, es una porción marginalde la producción formal; y iii) la reproducción del esquema general de segregación residencial pues el municipio de Soacha, conurbado de las localidades pobres del Suroccidente de la ciudad, continúa acogiendo a los hogares de menores ingresos, mientras que en Chía se cierra el mercado residencial para hogares de esas características y se acoge de manera privilegiada la producción residencial para los hogares de estratos socioeconómicos altos.

Figura 38. Estructura de la producción residencial formal (m2) por estratos socioeconómicos en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2011

Figura 38. Estructura de la producción residencial formal (m2) por estratos socioeconómicos en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2011

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

204Puesto que la mayor parte del inventario residencial se está produciendo para los hogares que menos lo necesitan, es posible pensar que en estos haya excesos de inventarios que acarrean, entre otras cosas, una prolongación en los períodos vacantes de la porción que se dedica al alquiler. En contraste, el déficit residencial de los hogares de bajos ingresos está siendo suplido por el incremento en la producción informal cuyas particularidades aún están por serexploradas y esto seguirá ocurriendo mientras subsistanlas brechas entre uno y otro mercados. En la actualidad, el precio de oferta del suelo y la vivienda precaria en los mercados informales del Suroccidente de la ciudad asciende a 29,5 dólares /m2, mientras que el más barato de la viviendaformal, el del segmento de la vivienda de interés prioritario, asciende a 461/m2.

D. Segmentación de la oferta residencial

205Puesto que al demandar una residencia, los hogares buscan una localización en la estructura residencial metropolitana yun vecindario de hogares con quienes socializar, los estructuradores metropolitanos que producen contemporáneamente los activos residenciales que satisfacen esa demanda se dan a la tarea de identificar en el anonimato las características socio-económicas y la procedencia de hogares afines pues de allí proviene la aceptación de su propuesta de vecindario. Un elevado período de vacancia de los activos recién construidos es sintomático de un grave error de cálculo en la localización de su propuesta. Por tanto, saber para quién produce activos residenciales y en qué lugar del espacio metropolitano lo hace reduce el riesgo de la sanción del mercado que puede traducirse, además del elevado período de vacancia, en una ulterior e imperiosa contracción del precio de lanzamiento. Esa estrategia se incorpora en el discurso del segmento del mercado que alude a activos residenciales diferenciados en su localización, área, calidad constructiva, proximidad a bienes simbólicos y, por tanto, en sus precios de lanzamiento. Del lado de la demanda, esa diferenciación le otorga a tales características las cualidades distintivas pretendidas por el espíritu de distinción social y que dan lugar a la segregación residencial o socio-espacial.

  • 4 Para los análisis subsiguientes se construyó una base de datos combinando lade la investigación de (...)

206La política de subsidio a la residencia para hogares de bajos ingresos ha creado dos segmentos institucionales: el dela vivienda de interés prioritaria (vip) con precios de hasta 70 salarios mínimos legales y el de la vivienda de interéssocial (vis) con precios de 70 hasta 135 salarios mínimos legales. de ese precio en adelante y hasta el precio más elevado detectado en el mercado se identificaron con la técnica del análisis de conglomerados otros ocho segmentos en los que hay diferencias estadísticas sustanciales en las localizaciones, en los precios y en las áreas privadas de las residencias recién lanzadas al mercado, siendo la regla empleada la de agrupar tales lanzamientos residenciales en segmentos compuestos por activos residenciales cuyas características distintivas tengan una varianza interna mínimaen relación con la existente entre segmentos que debe ser la máxima4. El período de análisis comprende del 2005 hasta septiembre del 2010 y cubre, además, los lanzamientos de proyectos residenciales nuevos en los 19 municipios de la Sabana de Bogotá.

1. Segmento Vivienda de interés prioritario

207Los precios oscilan entre 16 y 32,3 millones de pesos, mientras que la moda del área privada es de 43 m2 que promete el hacinamiento de los miembros del hogar. Las propuestas de los estructuradores que operan en este segmento es de vecindarios con las densidades más elevadas de la ciudad y con malas calidades constructivas reflejadas en el empleo demateriales prefabricados inadecuados, en diseños impropiospara hogares que sobreviven de la informalidad laboral y con necesidades de iluminación y aireación de los espacios privados. Al localizarse en la periferia Sur y suroccidental próximos a la conurbación de Ciudad Bolívar-Usme con Soacha y, más recientemente, en la noroccidental, esos vecindarios suponen un mayor costo cotidiano de desplazamiento a sus residentes.

Mapa 15. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vip, Bogotá 2005-2010

Mapa 15. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vip, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

2. Segmento Vivienda de interés social

208Las densidades brutas residenciales son muy elevadasaunque no del mismo nivel alcanzado por las del segmento vip. La localización en la estructura residencial urbana es un tanto mejor que la de la vip, tendiéndose a concentrar enlas inmediaciones de la Avenida Boyacá y sus intersecciones con las avenidas Ciudad de Cali, Américas y Primero de mayo. Nuevos vecindarios para este segmento se han edificado en la zona próxima al Portal del norte y en la Avenida Suba con la Avenida Ciudad de Cali. Los precios oscilan entre 32,4 y 62,3 millones de pesos y la moda de las áreas privadas es de 64 m2 Algunos apartaestudios que no superan ese precio se han edificado en proximidades a la Universidad Javeriana para hogares unipersonales que no requieren del subsidio.

Mapa 16. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vis, Bogotá 2005-2010

Mapa 16. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vis, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

3. Segmento 3

209El área más comúnmente ofrecida es de 84 m2 y los precios oscilan entre 62,5 y 317,1 millones de pesos. Las densidades brutas residenciales son inferiores en cerca del 50% a la de los segmentos vip y vis y los nuevos vecindarios tienden aconcentrarse en la zona occidental de Ciudad Salitre y en la zona norte alrededor de la Autopista norte entre calles 127 y 170. Aunque con menor densidad, los activos residenciales más costosos de este segmento tienden a localizarse sobre la Autopista y bajo la carrera 9.ª, la Carolina y El Batán son los vecindarios emblemáticos de la búsqueda de externalidades de vecindad por los hogares de ingresos medios.

Mapa 17. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 3, Bogotá 2005-2010

Mapa 17. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 3, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

4. Segmento 4

210Los vecindarios de este segmento del mercado de la residencianueva tienen en la calle 127 su frontera norte y se concentran a partir de la Zona Rosa y en inmediaciones de la carrera 11. Recientemente se han producido otros activos residencialespara este segmento en proximidades a Pontevedra. Los preciososcilan entre 317,4 y 573,8 millones, los activos residencialesmás comúnmente ofrecidos son los de áreas privadas de 125m2. En esta zona comienzan a encontrarse los precios delsuelo para usos residenciales más elevados de la ciudad y, sinembargo, su uso es poco eficiente a juzgar por las bajas densidades brutas residenciales que producen los estructuradoresque operan en este segmento. Algunos rasgos impostados dedistinción y abolengo son ostentados por algunos residentesen los vecindarios próximos al museo del Chicó.

Mapa 18. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 4, Bogotá 2005-2010

Mapa 18. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 4, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

5. Segmento 5

211Los activos residenciales más frecuentemente lanzados al mercado para este segmento tienen un área privada de 280 m2 y sus precios oscilan entre 576,8 y 826,2 millones. Los proyectos se localizan con preferencia desde Rosales hasta las proximidades del Chicó Reservado. Recientemente se hancomenzado a desarrollar otros proyectos para este segmento en inmediaciones de multicentro, localizado a la altura de la calle 127 sobre la carrera 7.ª. Las densidades brutas residenciales son muy bajas en relación con el conjunto de la ciudad y con la que enfrentan los hogares de bajos ingresos. Elevados precios del suelo con bajas densidades, áreas conspicuas y lujosos acabados son los rasgos distintivos dela residencia de los hogares que allí residen.

Mapa 19. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 5, Bogotá 2005-2010

Mapa 19. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 5, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

6. Segmento 6

212El ajuste espacial del mercado formal de la residencia nuevaencarna para este segmento una fuerte inflexión en sus áreasproducidas cuya moda es de 231m2, inferior en 50 m2 al áreamás frecuente del segmento anterior. Sin embargo, los preciososcilan entre 827,5 y 1.070,3 millones. El uso del suelo es aúnmás ineficiente que en los anteriores segmentos de hogares deingresos altos, según las bajas densidades producidas por unnúmero cada vez más reducido de estructuradores especializados en este segmento. El Chicó Reservado y multicentroson los vecindarios que acogen el mayor número de activosresidenciales producidos y sus características próximas a lade la gated community comienzan a tornarse más evidentes: mayor intensidad y sofisticación de mecanismos de seguridady aislamiento del exterior y elevadas cuotas de manutenciónde las áreas comunes y espacios colectivos.

Mapa 20. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 6, Bogotá 2005-2010

Mapa 20. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 6, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

7. Segmento 7

213Las diferenciaciones entre los segmentos altos comienzan aser más sutiles y no por ello menos conspicuas. La densidadresidencial bruta decreciente continúa siendo la más evidente y se capta en los recovecos de Rosales, el Chicó Reservadoy la Carolina, en donde se encuentran activos residencialescuya área más frecuentemente ofrecida es de 425m2, mientrasque los precios oscilan entre 1.088,5 y 1.308 millones. Un rasgopeculiar es la disposición frecuente de 2 a 4 sitios de parqueoprivado cubierto para automóviles que, generalmente, sonocupados en su totalidad por el hogar. La abundancia devehículos privados es el complemento de la distinción residencial y se emplea no sólo para hacer frente a la regulacióndel tráfico en las horas pico y en jornadas completas, sinocomo consumo distintivo de una clase cuyo tiempo de trabajose acostumbra sobre-valorar en los ámbitos privados.

Mapa 21. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 7, Bogotá 2005-2010

Mapa 21. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 7, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

8. Segmento 8

214Los activos residenciales con áreas privadas de 375 m2 son losmás comúnmente lanzados al mercado para este segmento, susprecios oscilan entre 1.344,7 y 1.556,7 millones. Aquí compitencada vez menos estructuradores, se denota adicionalmente unacompetencia espacial de Rosales y el Chicó Reservado con losvecindarios nobles emergentes en multicentro - Bosque medinay las Colinas de Suba. El número de lugares de parqueo paravehículos privados se incrementa a 6 pero las restriccionespara el ingreso de visitantes son mayores que en los segmentos precedentes para hogares de ingresos altos. Las densidadesbrutas residenciales muy bajas contrastan con la proximidada bienes ambientales y la abundancia de bienes constitutivosdel espacio público metropolitano y de reconocidos lugaresde aglomeración metropolitana como los shopping center y laszonas de esparcimiento de alta gama.

Mapa 22. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 8, Bogotá 2005-2010

Mapa 22. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 8, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

9. Segmento 9

215Los Rosales, Bosque medina y Colinas de Suba son de nuevo los vecindarios que acogen activos residenciales de estesegmento cuyos proyectos se lanzan, en promedio, una vezal año. Las áreas privadas oscilan entre 283 y 418 m2 y losprecios entre 1.669,2 y 1.754,7 millones. El número de garajeses semejante al número de sanitarios pero inferior al númerode alcobas, lo que compone un kit residencial libre de cualquier impedimento para la satisfacción de las necesidades de privacidad yconfort de los miembros del hogar. El confinamiento setorna más común, de manera que los conjuntos cerrados sonsuperados por los gated community y, por tanto, la interaccióninterna de los vecinos es prácticamente inexistente mientrasque la pasividad del exterior es sintomática de la ausenciade preocupaciones de sus residentes y de la ausencia de labúsqueda de alguna externalidad de vecindad.

Mapa 23. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 9, Bogotá 2005-2010

Mapa 23. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 9, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

10. Segmento 10

216Estos proyectos residenciales se localizan en vecindarios como Bosque medina y el Chicó Reservado. El kit residencial es semejante al del segmento anterior, pero se diferencia especialmenteen la calidad de los acabados internos, de las áreas comunes yde otros servicios que cualifican la apariencia del confort. Las áreas privadas oscilan entre 304 y 496 m2 y los precios entre 1.975 y 2.176 millones de pesos y las reglas excluyentes delgated community son la norma de convivencia. Mientras queel precio del suelo para usos residenciales es el más elevadode la ciudad, las densidades brutas producidas son las másbajas. La selectividad como pauta de interacción personal delos miembros de los hogares exacerba la privacidad interna, demanera que ella es más frecuente en la segunda residencia quese localiza generalmente en el Caribe o en barrios prestigiososde miami como Key Biscayne o Coral Gables.

Mapa 24. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 10, Bogotá 2005-2010

Mapa 24. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 10, Bogotá 2005-2010

Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

217En su escala metropolitana que concierne a los 19 municipios con los que Bogotá ha establecido interacciones estructurales y coyunturales de importancia en sus dimensionessocial, económica y física, el mercado formal de la residencianueva prolonga el esquema general de segregación socio-espacial, de manera que hacia el Suroccidente el municipio de Soacha acoge a un número creciente de hogares de muy bajos ingresos, hacia el occidente desde la conurbación Cota-funza-madrid ymosquera hasta facatativá de manerapredominante a hogares de ingresos medios, mientras que hacia el norte desde la Conurbación Chía-Cajicá-Sopó y hasta Zipaquirá, al igual que la expansión suburbana de la Calera en el oriente, promueven desarrollos residenciales para hogares de ingresos medios-altos.

VI. EL ANUNCIO DE LA PLM Y EL SITP

218Los excesivos tiempos de viaje que agobiaron a los bogotanospor décadas, se incrementaron con la flexibilización del contrato de trabajo que impulsó nuevas y crecientes necesidadesde movilización cotidianas. La orgía del vehículo privado haterminado agravando los problemas de movilidad, mientrasque las regulaciones al flujo automotor han asumido diferentes modalidades y horarios en medio de su impopularidadentre los propietarios. El diseño del Sistema Integrado detransporte Público –sitp– emergió como el discurso dominantedurante un período en el que, de manera simultánea, la ideade la Primera línea metro –plm– para Bogotá se relanzó conel apoyo del nivel central de gobierno y al amparo de la leyde metros que, en lo fundamental, conviene en que para estetipo de proyectos la nación aportará al menos el 70% delcosto del proyecto. Se discuten ahora las diferencias en lostrazados, las tecnologías sugeridas y el contexto metropolitanoque sirvió de telón de fondo al relanzamiento del proyecto, sin pasar por alto un breve repaso de las leyes de la física alas que se supeditan este tipo de tecnologías de transporte.

A. La estructura económico-residencial metropolitana y la demanda de movilidad

219La estructura económico-residencial de la Bogotá metropolitana de comienzos de siglo ha sido construida sobre una plataforma dual, en la que la producción formal del espacio construido es virtualmente inalcanzable para los hogares pobres que, en busca de la satisfacción de las necesidades habitacionales que los apremian, encuentran en la informalidad la única vía para solventarlas.

220La estructura económico-espacial es policéntrica y jerarquizada. Hay centralidades de primer orden, conformadas apartir de la aglomeración de actividades terciarias superiorescuyas economías de aglomeración son captadas por otrasactividades de soporte, como en la aglomeración de las sedesdel sistema financiero alrededor de la Avenida Chile, la dela educación superior en la localidad de la Candelaria o lade las sedes administrativas nacionales, regionales y localesen el Centro Administrativo nacional. Las centralidades de segundo orden son, por lo general, centralidades axiales deactividades comerciales como las del sector de la carrera 13 en Chapinero, pero también de mercados populares como lasdel Barrio Restrepo y de San victorino, y son centralidadesque enfrentan la competencia espacial de los shopping centersque pululan en todos los segmentos residenciales. Las centralidades de último orden son aglomeraciones de procesosmanufactureros construidos en Puente Aranda entrados los años noventa, cuyos procesos productivos han establecidosvínculos anteriores y posteriores con el medio metropolitano; el continuo más evidente es el de la calle 13 en direcciónde la conurbación sabanera de funza, madrid y mosquera.

221La estructura residencial es segmentada y segregada. El capital fijo urbano provisto por el Estado en los ejes deexpansión popular, desde mediados de los años cincuenta, ha permitido alterar lentamente el esquema general de segregación socio-espacial, sin que sea posible intervenirlo por completo, reconocida la inercia de la producción segmentada. Tal inercia obedece a la morigeración del riesgo espacial queles ofrece la estructura segregada a los promotores y productores inmobiliarios formales, pues ellos saben muy bien endónde deben producir y para qué tipo de familias hacerlo. Tal morigeración es crucial en una metrópoli en la que ladesigualdad socio-económica se agudiza día a día. En lossegmentos formales superiores se produce stock residencial en exceso y, por tanto, las vacancias de las residencias paraalquiler y para la venta son considerables; a medida que sedesciende de la escala de segmentos, las vacancias se reducen y en la parte baja, en los segmentos de la vivienda parahogares pobres, se produce un stock insuficiente para atenderla demanda y a un precio y con una calidades constructivasque producen más pobreza. La respuesta de la informalidadurbana no se hace esperar.

222La diversidad de funciones de variado alcance determina en buena medida el crecimiento poblacional de los núcleos principales de las zonas metropolitanas que, como en el casode Bogotá, se ha configurado como el núcleo migratorio de mayor influencia en el ámbito nacional. La aglomeración de tales funciones ha dado lugar a la consolidación de esa estructura económico-espacial (eee) policéntrica la que, sumada al hecho de que las reformas laborales iniciadas con la ley 50 de 1990 han profundizado el contrato flexible, promueve un incremento en la demanda de movilidad cotidiana de los trabajadores residentes en la ciudad. Si a esa eee con contratos flexibles se complementa con el auge de la informalidad laboral institucional y con la persistencia de unesquema general de segregación residencial polarizado, tal demanda se amplía hasta alcanzar tiempos insospechados determinantes de pérdida de productividad y de tiempo de ocio para los residentes en Bogotá.

223Policentrismo económico, flexibilización laboral y segregación residencial son los ingredientes que convergen en el crisol metropolitano de donde emergen un sinnúmero de estrategias de localización residencial y de movilidad cotidiana de millones de habitantes que enfrentan desigualmente la vida. Es en esa fusión en donde los sistemas de transporte colectivo se constituyen en catalizadores de las penurias de la inmensa mayoría de los trabajadores, estudiantes y viajeros ocasionales que no disponen de modos privados a su alcance para realizar prolongados trayectos cotidianos.

224Diversas alternativas de solución al problema planteado se han sugerido, de las cuales casi todas recaen en los modos de transporte colectivo, en la modificación del capital fijo desoporte de la accesibilidad metropolitana y su articulación en un sistema integrado de transporte público. La ilusión del sitp, la varita mágica del mago turno para solucionar losmales de una metrópoli desigual, suscita un sinnúmero de reacciones pues, como es de esperarse, lo que emerge de ese crisol metropolitano es una estructura en la que es virtualmente imposible realizar soluciones a la medida de todos los residentes. Pero, aun para estas estructuras económico-residenciales aparentemente caóticas, hay algunas reglas básicas cuyo olvido termina produciendo más problemas de movilidad que los que pretende resolver y que se discuten a continuación.

B. La economía del transporte colectivode pasajeros y las leyes de la física

225Propongo que la primera cuestión que se debe resolver es el trazado de la pml y la segunda es el número estaciones y su localización y, para ello, el objetivo inquebrantable es el de minimizar el costo pleno de transporte cotidiano del mayor número posible de usuarios. Para resolver la primera cuestión sugiero emplear la noción de la isodopona crítica, mientras que para la segunda pretendo superponer la del área aferente. El componente tecnológico se asociará a la aceleración y al impulso de la locomotora. Con la imbricación de esas nociones y con base en la información al alcance, es posible sugerir alternativas económicamente satisfactorias para alcanzar el objetivo señalado al mínimo costo para losusuarios, con la menor carga fiscal para el erario y con un flujo de caja satisfactorio para el operador.

226A diferencia de la abrumadora mayoría de los modelos provenientes del pensamiento económico neo-conservador que se esfuerzan por sugerir resultados óptimos coherentes con propósitos de maximización, el transporte colectivo de pasajeros es un fenómeno que se funda en la necesidad de minimizar los costos plenos de la movilidad cotidiana, esto es, tiempos involucrados y tarifa. Esa búsqueda de la minimización de los costos plenos del transporte de pasajeros surge, además, del reconocimiento del transporte como uno de los principales mecanismos de regulación de la vida moderna en las metrópolis y, por tanto, de privaciones o de recompensas monetarias para quienes logren enfrentar su movilidad cotidiana con menor o mayor éxito, respectivamente. Por tanto, la inclinación individual por la satisfacción de la necesidad de movilidad cotidiana con el vehículo particular es determinada –además de las inclinaciones sicológicas por la superioridad y la ostentación yla adicción de los urbanitas por la evolución exosomática–, por la valoración social del tiempo de las personas.

227Siguiendo la tradición weberiana de la economía espacialrecogida por Aydalot (1985), supongamos un contorno urbano de desplazamientos cotidianos como el de la imagen 4a en el que se distinguen al menos tres vecindarios A, B yC, cuyos residentes enfrentan costos plenos de transporte, representados en moneda, por el tiempo improductivo de desplazamiento y tarifa cuando no tienen vehículo particular, o en tiempo improductivo y costo diario de operación derivado del uso del vehículo cuando sí lo utilizan. Las isocostos de la imagen 4a están conformadas por el conjuntode lugares en el espacio metropolitano que tienen costos semejantes de transporte, pero que crecenlinealmente con la distancia al vecindario, crecimiento que está mediado por las condiciones de accesibilidad prevalecientes y por los modosde transporte disponibles de los residentes. A medida que se alejan del vecindario, los residentes enfrentan nuevas isocostos, es decir, mayores costos de desplazamiento que están representados en moneda en la escala de 1 a 8 para los residentes en el vecindario B y de 2 a 12 para los residentes en los vecindarios A y C. El costo social de acceder a algúnlugar resulta de sumar el costo implícito en cada una de las isocostos que se entrecruzan.

228Cuánto más segregación socio-espacial soporte la ciudad, más denso será el mapa de isocostos originado en el vecindario nobleA– y menos denso el originado en los vecindariossegregados. Esa segregación obedece a varias razones, tales como la valoración privada del tiempo de los perceptores de ingresos residentes en los barrios nobles y la prioridad histórica otorgada a producción pública de la accesibilidad metropolitana en ellos, entre otras.

Imagen 4. Isocostos, isodopana crítica, segregación y trazadode la plm en una ciudad policéntrica hipotética

229(a)

230(b)

231(c)

Fuente: Diseño del autor con base en Aydalot (1985, 24-27)

232Los costos privados en las isocostos son diferentes debido, de un lado, a las precariedades en la accesibilidad y la menordisponibilidad relativa de modos privados para la realización de recorridos prolongados por los residentes en los vecindarios segregados –A y C con respecto a B–; del otro, a que esos vecindarios son habitados por perceptores de ingreso cuyo tiempo tiene una valoración social inferior a la de los residentes en B; y, finalmente, son esos trabajadores losque realizan cotidianamente los trayectos más prolongados. El valor agregado generado por los trabajadores residentes en A y en C es superior al generado por los residentes en B, en razón del número y del tipo de actividad que realizan; inevitablemente, el trabajo manufacturero al que estánvinculados es el motor del crecimiento de las actividades de comercio y servicios.

233Ese costo social difiere como resultado de la estructura residencial metropolitana y de la desigual disposiciónespacial de los mencionados determinantes de los costos de desplazamiento cotidiano, y la conexión de los lugares que soportan los mismos costos de transporte da lugar a un mapa denso de isocostos que se denomina la isodopana crítica que se representa en la imagen 4b. Esa isodopana se puede construir mediante

…la programación matemática [que] difiere de la optimizaciónclásica en que procura abordar problemas en el que el optimizador se enfrenta a restricciones de desigualdad, restricciones de la forma de, digamos, g(x, y) c en lugar de g(x, y) = c. (Chiang 1987, 665).

234Esas restricciones de desigualdad son más comunes en los modelos mentales que interpretan la realidad que en los modelos teóricos que la ignoran. En una metrópoli con un esquema general de segregación socio-espacial perseverante, esas restricciones son un mito de vida dura que moldea las elecciones de localización residencial como en el caso de los vecindarios A y C que, por tener al menos una posibilidad menos de acceso que el vecindario B, constituirían las periferias de esa metrópoli hipotética.

235Supongamos que esos lugares de entrecruzamiento son puntos extremos factibles de detectar a través de

…un simplex [que] es una especie de n dimensional similar a un triángulo, cuyos vértices representan puntos extremos, y el método simplex proporciona un procedimiento sistemático a través del cual nos podemos mover de un punto extremo de la región factible a otro, hasta que se alcanza un óptimo. (Chiang 1987, 684-685).

236Ese procedimiento, que permite levantar la isodopana críticade la imagen 4b, representa un conjunto cerrado al que se enfrentará el objetivo de minimización señalado con anterioridad. La manera de hacerlo, en la práctica, no es otra que su concepción como línea troncal de desplazamientos cotidianos en la que debe operar de manera exclusiva el sistema integrado de transporte colectivo. Esa necesidadde transportar al mayor número de pasajeros posible con sistemas de transporte colectivo, intuitivamente por eltrazado de la imagen 4c, es socialmente deseable en razónde la mayor productividad movilizada cotidianamente y, además, porque al sustituir un articulado con elevada capacidad de movilización de pasajeros a muchos vehículos ocupados por cinco pasajeros o menos, la metrópoli pasa de un sistema de muy alta entropía a uno de alta entropía. Esa isodopana crítica sugiere al menos tres reflexiones.

237La primera es que los capitalistas pueden incrementar susganancias de manera considerable al localizarse al interiorde la isodopana o en proximidades del área de influencia inmediata del trazado o en su área aferente.

238la segunda es que es posible homogeneizar el componente de la tarifa en el costo pleno del transporte enmoneda a un nivel más bajo que el prevaleciente, lo que es susceptible de alcanzar en razón de las economías de escala suscitadas en la distribución de los costos fijos de inversión y de algunos tramos de los costos de operación y de mantenimiento del sistema entre el mayor número de pasajeros movilizados y que deben ser distribuidas con algún criterio de equidad entre el operador y los usuarios del sistema y, además, porque en ausencia de fondos suficientes y otras restricciones ingenieriles y espaciales para la construcción de todo el trazado, la construcción por tramos aceptable y socialmente deseable es la que conecta al vecindario A con el C y recorre la zona central de esa metrópoli hipotética. Esto es así, entre otras razones, porque las familias que residen en el vecindario B seguramente que tienen solucionado suproblema de movilidad de manera permanente en razón a que poseen el mayor acervo de vehículos particulares y, además, sus hábitos cotidianos de desplazamiento son los menos prolongados de la metrópoli. Esos vecindarios nobles, por razones también de segregación, generan escasos puestos de trabajo, por lo que la concurrencia laboral allí es relativamente baja en comparación con los núcleos dispersosde una metrópoli policéntrica.

239la minimización simultánea de la tarifa y de las cargas parael erario, compatible con un flujo de caja para el operador queinvolucre una rentabilidad media aceptable para sistemas debajo riesgo por caída en la demanda como los metros, estáligada, en principio, a una decisión crucial metropolitana: elnúmero de estaciones que se instalen a lo largo del trazado. El sistema integrado de transporte colectivo, para el casola plm, no puede llevar a todos los usuarios hasta la puertadel trabajo o de su residencia como sí lo hacen los modosprivados. Algunos lo conseguirán no como resultado de unproceso estocástico, sino por elecciones de localización quese anticiparon a la construcción social de la isodopana crítica. Pero los que usualmente recorren distancias cortas percibirán que el sistema discrimina en contra de ellos. Los metrosse han hecho precisamente para acometer trayectos largos, siendo subsanable la discriminación intrínseca en las áreas aferentes con el diseño de rutas alimentadoras.

240El número de estaciones y su localización es una decisión que obedece, en principio, a la consideración del radio de las áreas aferentes y a la velocidad media que deba alcanzar el metro y, por consiguiente, al tiempo que gasta en recorrer el trazado entre estaciones y el trazado total. El área aferente se entiende como las escisiones en el trazado con las que se persigue distribuir las cargas de manera uniforme a cada estación que conforma la estructura del sistema metro, y quegarantizan la misma posibilidad de acceso a los residentes localizados en su área de influencia inmediata.

241En la imagen 5 se analizan cinco opciones, las cuales la alternativa tangencial ampliada es la que satisface simultáneamente los propósitos de menor costo para el erario y mayor número de usuarios movilizados y, con ello, el mayor flujo de caja para el operador, siempre y cuando la regulación premie con la tarifa la mayor frecuencia posible de despachos. La decisión crucial para la definición del área aferente es el recorrido máximo que el usuario está dispuesto a recorrer a pie para acceder a la estación que, por tanto, constituyeel radio del circulo que delimita el área aferente.

Imagen 5. Alternativas de áreas aferentes para las estaciones de la pml

Imagen 5. Alternativas de áreas aferentes para las estaciones de la pml

242La velocidad media es la “razón de una longitud a un intervalo de tiempo” (Tippens, 2001, 112), para el trazado de la línea metro es clave la distancia recorrida o longitud del trayecto y no el desplazamiento y, más aún, para su diseño es crucial la consideración de la “rapidez instantánea [que] es una cantidad escalar que representa la rapidez en el instante en que el vehículo está en un punto arbitrario C. Por consiguiente, es la razón de cambio de la distancia respectoaltiempo”(Tippens, 2001,113). La aceleración, esto es, “el movimiento en que la magnitud o la dirección cambia respecto al tiempo” (Tippens, 2001, 113) está estrechamente ligada a la tecnología metro y a la disposición del trayecto en tanto taludes y curvaturas, y es posible diferenciar tales tecnologías con el empleo de la ley de newton, esto es, que “la aceleración de un determinado cuerpo es directamente proporcional a la fuerza aplicada” (Tippens, 2001, 138); el resultado un cociente, constante conocida como “masa”. Es decir, uno de los rasgos diferenciadores de las tecnologías delmetro es el impulso que imprime la locomotora a sí misma y al resto de vagones; otros rasgos, como las tecnologías que evitan la fricción entre materiales con el uso de campos electromagnéticos, pueden hacer más eficiente el trabajo.

243Esas tres nociones –isodopana, área aferente y velocidad/ impulso– se emplearán ahora para analizar las propuestas de pml realizadas en 1998 y en 2009 pero, antes de ello, es pertinente analizar la estructura de motorización privada de los hogares bogotanos.

C. El vehículo privado y la estructuraeconómico-residencial

244La intervención de las estructuras de accesibilidad y movilidad se tornó, en la última década, en una insustancial “lluvia de ideas”, cada una de las cuales reclama tener la solución a un sinnúmero de problemas resultantes de la imbricación del afán de los residentes en Bogotá por el acceso a un vehículo de uso particular –ora por razones laborales, ora por motivo vanidad–, satisfecho por el afán de lucro de los concesionaros automotores, con la venalidad administrativa y la incompetencia del aparato local de Estado parala planificación del sistema vial. El trazado de la plm para Bogotá fue lanzado a ese torrente de opiniones proferidas desde el nivel central de gobierno, por un alcalde detrás del otro, a veces por el gobernador de Cundinamarca en turno y, tácitamente, por los fabricantes del metro cuya estrategia simple ha sido la de apoyar el discurso del decisor.

245Para no quedarse atrás, los gobernadores del departamento se han alineado en torno a un discurso de la “movilidad regional” que, en lo fundamental, persigue captar la atención popular y, especialmente, la de los gobiernos central y local, para ganar adeptos a la construcción del tren de Cercanías cuyo trazado, en la mayor parte, transcurriría por la Provincia de Sabana occidente, mientras que el trecho urbano concluiría en la antigua Estación de la Sabana. Por supuesto, la solución ideal aparece cuando en ese trecho conclusivo también se enlazara con la plm que allí también tendría una de sus estaciones. Como sededuce de la figura 39, la pertinencia del tren de Cercanías, en tanto su aporte a la solución de las necesidades de movilidad metropolitana más apremiantes, no es tanta como sostienen los promotores privados y gubernamentales de la iniciativa pues, obviamente, la prioridad es la solución a los problemas de transporte que enfrentan cotidianamente quienes se movilizan hacia Soacha y desde allí a Bogotá. Adicionalmente, el departamento de Cundinamarca y sus municipios no han sido muy competentes en la gestión y preservación del “derecho de vía” colindantes a las líneas férreas, lo que significa una poderosa talanquera para este tipo de obras. Un pequeño tren turístico, el Tren de la Montaña, gestado por una corajuda familia, funcionó con muchasdificultades debiendo enfrentar, inclusive, la competencia desleal de algunos alcaldes que sistemáticamente sabotearonalgunos trechos de su trayecto.

246El discurso de los defensores de la iniciativa del Tren de Cercanías dio un giro desde mediados de la primera década del presente siglo, respaldado por consultores y algunos académicos regionales, que sugieren que este tipo de obras abren nuevos frentes de trabajo que contribuirían a paliar el agudo desempleo que caracteriza a las metrópolis latinoamericanas como Bogotá. La venta de esa expectativa incierta y el afán de enriquecimiento rápido, movilizó a unaserie de “inversionistas” locales a inmovilizar sus capitales adquiriendo tierra en los municipios de la Provincia de Sabana occidente en donde, además, contaron con el apoyo delos gobernantes locales en la gestión de las llamadas Zonas francas Industriales. La venalidad de algunos alcaldes de la Provincia salió a la luz pública, y sus negociaciones involucraron hasta a los miembros de la familia presidencial de entonces.

Figura 39. Estructura de la movilidad cotidiana entre Bogotá y los tres frentes sabaneros, 2005

Figura 39. Estructura de la movilidad cotidiana entre Bogotá y los tres frentes sabaneros, 2005

Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.

247Pero el discurso más en boga fue el de que la introducción del modo férreo en el transporte colectivo, especialmente la pml, iría a desestimular el uso del vehículo privado y laorgía desatada por los concesionarios desde la introducción de las medidas de apertura económica en 1991, amparada por un dólar barato, revaluación originada en el manejo ortodoxo de los asuntos macroeconómicos del país. La tasa de motorización es virtualmente imposible de estimar concerteza, pues el auge de las matrículas en los municipioscircunvecinos ha producido un subregistro notable en la medida; sin embargo, el mismo gobierno sostiene que

…en los últimos cinco años el parque de vehículos privados en Bogotá ha crecido a una tasa promedio del 10,5% anual. La tasa de motorización pasó de 100 vehículos por cada 1.000 habitantes a principios de la década, a incrementarse a 173,2 vehículos por cada 1.000 habitantes en 2009. (conpes 3677, 11).

248No hay marca de vehículo censurada para los bogotanos que se han tornado tolerantes con los embotellamientos yel aumento sostenido en el precio de la gasolina automotor, ante la posibilidad de perder algo de cierto estatus. A esa tasa de motorización le corresponden ciertos rasgos espaciales que hacen que el discurso sobre el desestimulo al uso del vehículo particular no soporte la prueba de la risa. Tales particularidades se introducen con la figura 40, en la que es posible verificar que en los ejes de expansión popular, esto es, las localidades de Usme, Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Bosa, un 85% de los hogares que allí residen no son propietarios de un vehículo particular, mientras que en Chapinero, Usaquén y teusaquillo, un porcentaje semejantede hogares si poseen vehículo particular.

249Pero la figura 40, como las dos subsiguientes, permiten ver la estructura de la movilidad cotidiana, en tanto los aportes de los residentes en cada localidad a la demanda cotidiana de desplazamientos. La primera constatación es que la mayor demanda de movilidad se localiza en las localidades de Bosa, Engativá y Suba, de manera que el diseño de la pml no podría pasar por alto este hecho, en tanto un trazado que incluya estaciones en esas localidades atiende la mayor demanda de desplazamientos cotidianos y, por tanto, facilita el diseño de una tarifa técnica menos gravosa para los bogotanos, compatible con las rentabilidades que aspirarían los operadores del sub-sistema. No obstante, tanto el nivel central de gobierno como los consultores españoles y colombianos, así como algunos asesores del gobierno distrital, han coincidido en la idea de que el trazado de la pml por el corredor oriental por las localidades de Chapinero y Usaquén son los de mayor potencial de movilidad. No es así.

Figura 40. Distribución de los hogares (%) que no usan el vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005

Figura 40. Distribución de los hogares (%) que no usan el vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005

Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.

250Como se deduce de la figura 41, los hogares que residen en laslocalidades de teusaquillo, Chapinero y Usaquén son los quedetentan las mayores tasas de motorización en tanto tienenal menos un vehículo particular. Tratándose de los hogares que tienen al menos dos vehículos particulares, se aprecia en lafigura 42 que son esas mismas localidades las que acogen loshogares más pudientes, a los que les es más fácil franquear lasrestricciones al flujo vehicular que operan en Bogotá como enotras metrópolis del país y del mundo. Para algunos hogares, la estrategia de los dos vehículos con matricula terminada endígito par e impar cada uno, revela su escaso interés por eluso del transporte colectivo y coloca en entredicho la hipótesis de la sustitución del vehículo particular por el metro. Los elevados costos de la congestión vehicular son ocasionadosen buena medida por ese tipo de familias las que, además, están dispuestas a realizar los demás gastos inmanentes a esasprácticas y, simultáneamente, a pagar una renta considerablepor los lugares de parqueo, fenómeno estrechamente vinculadocon el de la segmentación residencial.

Figura 41. Distribución de los hogares (%) que usan un vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005

Figura 41. Distribución de los hogares (%) que usan un vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005

Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.

Figura 42. Distribución de los hogares (%) que usan al menos dos vehículo particular en las localidades de Bogotáy sus aportes a la movilidad cotidiana, 2005

Figura 42. Distribución de los hogares (%) que usan al menos dos vehículo particular en las localidades de Bogotáy sus aportes a la movilidad cotidiana, 2005

Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.

251La producción residencial a la medida de las familias y en la localización pertinente al interior de la estructura residencialmetropolitana facilita la imposición de un margen de gananciapor el productor del espacio construido que, en las últimas décadas, ha incorporado ciertas anomalías sociales a susdecisiones, irrumpiendo el conjunto cerrado como estrategiadominante para enfrentar la inseguridad urbana y, en el casode la regulación al flujo vehicular, la proliferación de lugaresde parqueo como componente esencial de la oferta residencial. Obviamente, la búsqueda del status social y la distinciónacompañan inexorablemente esas decisiones que, como seaprecia en la figura 43, están relacionadas positivamente conel segmento residencial al que pertenezca la familia. Acerca de algunas ofertas del segmento 10, las más costosas en 2012, unboletín virtual señalaba que “algunos de estos edificios tienen hasta 10 parqueaderos por apartamento, zonas húmedas, vistade 360 grados en los apartamentos, ascensores privados, ampliaszonas verdes, áreas de juegos que cumplen con altos estándares de calidad y hasta salas de cine” [www.metrocuadrado.com].

Figura 43. Razón del número de garajes privados por unidad residencial en la oferta residencial nueva en Bogotá y la Sabana, por segmentos de mercado, 2006-2010

Figura 43. Razón del número de garajes privados por unidad residencial en la oferta residencial nueva en Bogotá y la Sabana, por segmentos de mercado, 2006-2010

Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.

252La figura 43 revela esas pautas del mercado inmobiliario residencial en la Zona metropolitana de Bogotá. Para desdicha de muchos alcaldes de los municipios de la Sabana de Bogotá, las residencias para la crema de las familias pudientes, las de los segmentos 9 y 10, no se producen allí. En los segmentos 7 y 8, la varianza del número de garajes por residencia es más elevada que en los segmentos precedentesy la diferencia de medias también lo es, de manera que esas familias que, en su mayoría han optado por la residencia suburbana, usan en mayor proporción el vehículo particular, pauta de consumo y de ocupación del suelo semejante a la de la decadente suburbia norteamericana, cuyo colapsoha desatado diversas formas de organización ciudadana, principalmente alrededor de redes como la de las “ciudades inteligentes”. En esa figura también se detectan las desiguales dotaciones de parqueos para los segmentos de la vivienda de interés prioritario y de la vivienda de interés social que, por tanto, quedan a la saga en el esquema general de segregación apalancado por las estrategias de segmentación del mercado inmobiliario residencial.

D. El anuncio del proyecto plm de 1998 y el de 2009

253Aunque la arqueología de los proyectos pml para Bogotá esmás amplia, acá se describirán los dos últimos proyectos lanzados en la ciudad. Un primer rasgo en común es queambos anuncios fueron sucedidos de hechos catastróficos de alcance nacional: el terremoto que afectó a vastas zonas del Eje Cafetero en el caso de lanzamiento del proyecto pml en 1998, y la ola invernal en la coyuntura 2010-2011, la que reveló nuevamente el desastre de nuestro urbanismo. En ambos casos la participación de la nación se configuró como el factor decisivo en términos financieros pues, con diferencias decimales, se estableció un aporte aproximado del 70% de los costos de la plm que representaba el 7% de la inversión del gobierno en el territorio nacional. El documento conpes 2999 de 1998, en el que se acogieron las reglas para tal apoyo financiero del gobierno al distrito Capital, fue un conpes vinculante y no meramente indicativo, pero quienestuvieron a su cargo la redacción y ulterior aprobación introdujeron estratégicamente un párrafo precautelativo que le permitió al gobierno central retraerse de su decisión: “se estima que estos ajustes (fiscal, legal y constitucional) tomarían de tres a cuatro años. Para facilitar este ajuste, el desarrollo de esta iniciativa no puede generar presión fiscal ni financiera sobre el gobierno central al menos durante este período” (conpes 2999, 17).

254Ese argumento de la “presión fiscal y financiera” ha hecho carrera entre los decisores de las cuestiones macroeconómicas colombianas, salvo en el entender del Alcalde mayor de Bogotá que en la actualidad insiste en la aprobación de un nuevo conpes plm para Bogotá ¿Qué ocurrió con el compromiso vinculante de 1998? Que se invocó el mencionado argumento para que el gobierno nacional pudiera eludir su compromiso financiero a partir de un conjunto de evidenciasen apariencia inapelables:

Ahora bien, la situación fiscal que ha enfrentado el Gobierno desde agosto de 1998 hasta el presente, acentuado por la financiación de la reconstrucción del eje cafetero, la capitalización y el fortalecimiento patrimonial de la banca pública, lareliquidación de los créditos hipotecarios, los efectos fiscales de algunos fallos judiciales y los costos derivados de la situación de orden público exigen esfuerzos fiscales adicionales a los previstos. Lo anterior hizo necesario el estudio, en forma conjunta con el distrito, de otra alternativa de sistema de transporte público urbano. La formulación de esta alternativa, en adelante denominada transmilenio, se fundamentó en el desarrollo del sistema de buses de la ciudad a partir del desarrollo del componente flexible de la pml adelantada porel distrito (conpes 3093, 1-2).

255La velocidad media comercial de un articulado de transmilenio es de 28 km/h, 10 km/h inferior al de la plm proyectada en 1998 (tabla 23), y la tarifa del operador se establece conbase en el índice de pasajero transportado por kilómetro –ipk–, regulación que genera incentivos para que se saturen las estaciones y los articulados en las horas pico, pudiendo eloperador restringir el número de despachos.

Tabla 23. Parámetros básicos de los proyectos pml de 1998 y 2010

Tabla 23. Parámetros básicos de los proyectos pml de 1998 y 2010

(*) Costo atribuido a una pml de 29 km (Ortiz y Mesa, 2010, 11).
Fuente: conpes 2999/98 y Ortiz y Mesa, 2010.

256Adviértase en la tabla anterior que la propuesta de 2009 contempla una ganancia en velocidad de apenas 2 km/h en relación con el transmilenio y una prioridad sobre el corredor de movilidad de los Cerros orientales de Bogotá:

En el entendido de que las necesidades de infraestructura de transporte masivo por el occidente de la ciudad se atenderán con nuevas troncales de transmilenio, se ha establecido como prioritario para la evaluación del Sistema metro el borde oriental de la Ciudad, debido a la gran demanda de transporte público en este sector de la ciudad, así como susimplicaciones estratégicas en la sostenibilidad de la movilidadurbana del distrito y Región Capital y la competitividad del centro expandido de negocios de la ciudad (conpes 3677, 19).

257Las diferencias de trazado se presentan en el mapa 27. Esa“gran demanda” a la que aludió el nivel central de gobiernoes inferior en 27 mil pasajeros/hora/sentido a la estimadaen 1998. Por tanto, el criterio para el trazado del 2010 no es la isodopana crítica estimada con las encuestas de movilidad de origen y destino de los movimientos cotidianos delos residentes en Bogotá, sino una aventura mental de losconsultores a la que usualmente se le denomina como la“apuesta de futuro” blindada con el “incontestable” argumento de la competitividad. Pero lo que ocurre es que el flujode caja constreñido de 27 mil pasajeros/hora/sentido tarde o temprano desemboca en problemas financieros que, comode costumbre, deberán ser franqueados con los recursos delerario. Ese desbalance financiero es parte del costo socialmente distribuible de la competitividad del “centro expandido denegocios” que deberán asumir los residentes en la ciudad.

Mapa 27. El trazado de la plm para Bogotá en 1998 y en 2009

Mapa 27. El trazado de la plm para Bogotá en 1998 y en 2009

(a) 1998

(b) 2009
Fuente: Elaborados con base en los documentos conpes y en información de la Secretaría distrital de movilidad.

258El trazado original del proyecto de pml, que ulteriormentea su lanzamiento se prolongó hacia el norte de la calle 100, no era la mejor opción pues, además de no atender satisfactoriamente a la demanda de movilidad en curso, disimula sobrecostos financieros innecesarios y discriminacionesférreas evidentes. La tabla 24 permite elaborar un juicio más preciso al respecto. Suponiendo un trazado de 23 km, un metro de hasta 9 vagones que requiere un andén de 200 m, y dotado con una locomotora que garantiza un impulso de 9 m/s, la diferencia en tiempo entre un sistema de 24 estaciones a uno de solo 15 es de 2,3 minutos. Esas nueve estaciones significan una reducción de cerca del 40% del costo estimado de la pml. A la luz de las mediciones alternativas de áreas aferentes del mapa 27(b), las estaciones sobre el costado oriental están traslapadas mientras que, deconjunto, la línea es irregular en razón de la discontinuidad en el trayecto occidental. Por tanto, el usuario promedio que se traslada a pie hasta la estación recorrería en promedio 479,2 m en la opción de las 24 estaciones, mientas que en la 15 ese recorrido se incrementa a 766,7 m. Esos 287,5 m adicionales, cerca de cuatro cuadras en el Suroccidente y menos de tres cuadras en el nororiente, es una diferencia poco significativa si tenemos presente que “más de 1,4 millones de personas de los sectores de estratos más bajos realizaban diariamente viajes a pie con recorridos promedio de 3,2 kilómetros” (conpes 3677, 11).

Tabla 24. Estimación de distancias medias y tiempos para untrazado de 23 km, 20 s de tiempo de espera, 200 mde andén y aceleración de 9 m/s

Tabla 24. Estimación de distancias medias y tiempos para untrazado de 23 km, 20 s de tiempo de espera, 200 mde andén y aceleración de 9 m/s

Fuente: Cálculos del autor.

Notes

1 El comportamiento de los precios del suelo para ingresos bajos se ha tomado del Observatorio del Mercado Inmobiliario de Bogotá (cfr. Jaramillo, 2004) y seactualizaron provisionalmente con base en una media móvil de los últimos cuatro años. Se ha tomado el índice nacional de los costos de construcción del dane, puesto que los específicos para vis sólo han sido reportados para 2006 y 2007 pero, de cualquier manera, el nacional parece no incluir los costos de la vivienda suntuaria en la medida que para estos dos años el índice de costos de vis es el 99,4% del nacional.

2 Este acápite es parte del informe de investigación realizado por el autor y publicado por el departamento de derecho Económico de la Universidad Externado en 2011 y por la Revista de Estudios Urbanos y Regionales eure de la Pontificia Universidad Católica de Chile en 2012.

3 El modelo estimado sugiere la hipótesis de que los precios se comportan a la manera de una función exponencial negativa del tipo P=P0e-br en donde P son los precios observados a una distancia r del centroide, P0 es el precio en el centroide, e es la base del logaritmo natural y –b es el gradiente de precios (Richardson, 1986, 212). Para estudiar a profundidad la versión más sofisticada de esa hipótesis, ver Fujita, 1989.

4 Para los análisis subsiguientes se construyó una base de datos combinando lade la investigación de Rubiano (2007), con una información producida por lafirma la Galería Urbana y suministrada por la Secretaría distrital del Hábitaten desarrollo de la Misión del hábitat por Bogotá: inclusión y derecho a la ciudad yla del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación obrero quesistematiza periódicamente las ofertas de la residencia nueva en las revistas especializadas, avisos clasificados y en las páginas web de metrocuadrado y la Guía Inmobiliaria.

Table des illustrations

Titre Tabla 8. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1992-2005
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-1.jpg
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Légende Fuente: Cálculos del autor con base en los Censos de Población, dane.
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Fichier image/jpeg, 122k
Titre Tabla 9. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1992-1995
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
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Fichier image/jpeg, 283k
Titre Tabla 10. Decisiones de la Junta Directiva del Banco de la República sobre la corrección monetaria y el valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac), 1993-1995
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Fichier image/jpeg, 163k
Légende Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.
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Fichier image/jpeg, 375k
Titre Esquema 1. Los instrumentos de la Acción colectiva urbana introducidos por la ley 388 de 1997
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Fichier image/jpeg, 529k
Titre Tabla 11. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1996-1999
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
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Fichier image/jpeg, 276k
Titre Figura 14. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1992-1998
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria y el icav.
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Fichier image/jpeg, 244k
Titre Figura 15. Tasa de desempleo trimestral en siete áreas metropolitanas, Colombia 1984-2004
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas del dane y del Banco de la República.
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Titre Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República y de la Unidad de Valor Real (uvr) 2001-2004
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Légende Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.
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Titre Figura 16. Variación anual (%) del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) 1993-1999 de acuerdo con la vigencia de las Resoluciones de la Junta directiva del Banco de la República y de la Unidad de valor Real (uvr) 2001-2004
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República.
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Fichier image/jpeg, 244k
Titre Tabla 13. Decisiones de la Corte Constitucional sobre la corrección monetaria, valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (upac) y de la Unidad de Valor Real (uvr), Colombia 1999-2000
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Légende Fuente: Elaborada con base en las Sentencias de la Corte Constitucional.
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Titre Tabla 14. Adopción de los acuerdos locales de ordenamiento territorial por modalidad, Colombia 1998-2006
Légende (*) : Los planes de ordenamiento territorial son exigidos para los municipios con población superior a 100.000 habitantes, los planes básicos con población en el rango de 30.000 a 100.000 habitantes y los esquemas para los que no tienen más de 30.000 habitantes (art. 9.°, ley 388 de 1997).Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la dirección de desarrollo territorial del ministerio de medio Ambiente, vivienda y desarrollo territorial.
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Titre Tabla 15. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 2000-2003
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Fichier image/jpeg, 86k
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
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Titre Tabla 16. Número, valor y margen bruto de negociación de las viviendas recibidas en dación en pago por los Bancos Hipotecarios: Colombia 2000-2005
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav.
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Titre Mapa 12. Distribución espacial de las entregas en dación en pago, Bogotá 1996-2007(a) de 1996 a 1999
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Titre (b) de 2000 a 2007
Légende Fuente: Cardona y Monroy, 2009.
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Titre Figura 17. Participación (%) de los créditos hipotecariospara vivienda de interés social en el mercado del crédito hipotecario, Colombia 1995-2004
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en cifras del dane e icav.
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Titre Figura 18. Índice (1999=100%) de la cartera hipotecaria de los sistemas upac (1995-1999) y uvr (2000-2005*): Colombia y 15 ciudades
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Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria.
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Titre Figura 19. Acumulado de aprobaciones de crédito hipotecario en upac no entregadas a los constructores y a las familias, Colombia 1999-2005
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav y del dnp.
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Fichier image/jpeg, 215k
Titre Figura 20. Monto promedio de los créditos hipotecarios individuales subrogados para adquisición de vivienda nueva y usada: Colombia 1999-2005 (millones de $ Corrientes)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icav y del dnp.
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Fichier image/jpeg, 306k
Titre Figura 21. Movilidad cotidiana y desempleo, Bogotá 1971-2004
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda y del dane.
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Fichier image/jpeg, 283k
Titre Figura 22. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-2004 (diferencia de los logaritmos)
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda.
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Titre Tabla 17. Índices de constructibilidad (I. C.) en tratamientos de desarrollo, Bogotá 2003
Légende Fuente: numeral 6.°, artículo 239 del decreto 469 de 2003.
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Titre Figura 23. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-2008
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías Distritales de Planeación y Hacienda.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-33.jpg
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Titre Figura 24. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-2005
Légende Fuente: Rubiano, 2007.
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Fichier image/jpeg, 856k
Titre Mapa 13. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1992-2005
Légende Fuente: Construido con base en Rubiano, 2007 y Hurtado y Moreno, 2008.
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Titre Imagen 1. Chapinero Alto en proximidades a la Avenida Chile, 2008
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-36.jpg
Fichier image/jpeg, 888k
Titre Imagen 2. Centro Internacional en proximidades a Ecopetrol, 2008
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-37.jpg
Fichier image/jpeg, 520k
Titre Imagen 3. Centro Internacional en proximidades a Bavaria, 2008
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-38.jpg
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Titre Tabla 18. Condiciones del tipo de la vivienda, valor de la vivienda y del subsidio, hasta la entrada en vigencia del Decreto 4466 de 2007
Légende (1) En municipios con población inferior a 500.000 habitantes.(2) En municipios con población superior a 500.000 habitantes.(*) smlv = Salarios mínimos legales vigentes.
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Titre Figura 25. Retrospectiva del precio techo de los tipos de vis y de los costos de producción, Colombia 1991-2008(Índice vis I - 1991 = 100%)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.
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Titre Figura 26. Retrospectiva de las áreas ofertadas por tipos de vis, Colombia 1991-2008 (Índice vis I - 1991 = 100%)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.
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Titre Figura 27. Retrospectiva del margen de ganancia de los productores de vis, Colombia 1991-2008
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.
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Titre Tabla 18. Valor del subsidio de vivienda urbano a partir de 2008
Légende Fuente: decreto 4466 de 2007, artículo 2.°.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-43.jpg
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Titre Figura 28. Efecto hipotético de la nueva política de subsidioa la vis/vip sobre el peso de las cuotas de amortización en el ingreso familiar, Colombia 2008
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane y del cede.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-44.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Figura 29. Viabilidad e inviabilidad de la vip en submercados del suelo de 10 ciudades colombianas en la coyuntura 2007-2008
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del observatorio de la Estructuración Residencial y de la ocupación.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-45.jpg
Fichier image/jpeg, 215k
Titre Tabla 19. Evolución del poder de mercado en la industria del cemento, Colombia 2005-2009 (Índice de Herfindahl)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icpc.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-46.jpg
Fichier image/jpeg, 197k
Titre Figura 30. Evolución del precio real del suelo urbano para uso residencial por segmentos de ingresos, Bogotá 1970-2003 ($ de 2003 por m2)
Légende Fuente: Jaramillo, 2005.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-47.jpg
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Titre Tabla 20. Características de la oferta y poder de mercado por segmentos del mercado inmobiliario residencial en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-48.jpg
Fichier image/jpeg, 242k
Titre Tabla 21. Profundización del crédito hipotecario y poder de mercado en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2009
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-49.jpg
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Titre Figura 31. Precio de la residencia e índice de rotación anual del stock inmobiliario residencial en propiedad por quintiles de gasto de las familias, Bogotá, 2007 (US$ de 2009)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en ecv 2007.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-50.jpg
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Titre Figura 32. Tasa de crecimiento de los saldos reales del sistema upac/uvr (diferencia de logaritmos, precios de 1999)
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de la Superintendencia Bancaria, Superintendencia financiera y dane. (*) Los saldos en Bogotá para los últimos tres años se estimaron con base en promedios móviles de seis años.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-51.jpg
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Titre Figura 33. Participación de los pagos laborales en el valoragregado industrial, Colombia y Zona metropolitana de Bogotá 1985-2009 (porcentajes)
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en la Encuesta Anual manufacturera del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-52.jpg
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Titre Figura 34. Precios promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (US$ por m2)
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-53.jpg
Fichier image/jpeg, 274k
Titre Figura 35. Áreas promedio de la oferta residencial, Bogotá 2006-2009 (m2)
Légende Fuente: Construida conbase en estadísticasde Rubiano(2007), Lagaleríainmobiliaria(2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-54.jpg
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Titre Tabla 22. Resultados de estimación de los gradientes de precios y áreas de la oferta residencial nueva, Bogotá 2006-2009
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticasde Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación - obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-55.jpg
Fichier image/jpeg, 261k
Titre Figura 36. Densidades residenciales adicionales y área residencial promedio por segmento de mercado, Bogotá 2006-2009
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-56.jpg
Fichier image/jpeg, 106k
Titre Figura 37. Tiempo de desplazamiento entre el lugar de residenciay el sitio de trabajo por medio de transporte, Bogotá metropolitana 2007
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en ecv, 2007.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-57.jpg
Fichier image/jpeg, 198k
Titre Mapa 14. Orden residencial en curso y trazado de la Primera línea metro, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la galería inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero, para la Primera línea metro la Secretaría distrital de movilidad.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-58.jpg
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Titre Figura 38. Estructura de la producción residencial formal (m2) por estratos socioeconómicos en la zona metropolitana de Bogotá 2006-2011
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-59.jpg
Fichier image/jpeg, 296k
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
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Fichier image/jpeg, 166k
Titre Mapa 15. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vip, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-61.jpg
Fichier image/jpeg, 123k
Titre Mapa 16. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento vis, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-62.jpg
Fichier image/jpeg, 306k
Titre Mapa 17. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 3, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-63.jpg
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Titre Mapa 18. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 4, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-64.jpg
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Titre Mapa 19. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 5, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-65.jpg
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Titre Mapa 20. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 6, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-66.jpg
Fichier image/jpeg, 272k
Titre Mapa 21. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 7, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-67.jpg
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Titre Mapa 22. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 8, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-68.jpg
Fichier image/jpeg, 271k
Titre Mapa 23. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 9, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-69.jpg
Fichier image/jpeg, 263k
Titre Mapa 24. Distribución espacial de la oferta residencial para el Segmento 10, Bogotá 2005-2010
Légende Fuente: Construido con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-70.jpg
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URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-71.jpg
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URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-72.jpg
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Légende Fuente: Diseño del autor con base en Aydalot (1985, 24-27)
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Titre Imagen 5. Alternativas de áreas aferentes para las estaciones de la pml
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Titre Figura 39. Estructura de la movilidad cotidiana entre Bogotá y los tres frentes sabaneros, 2005
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.
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Fichier image/jpeg, 435k
Titre Figura 40. Distribución de los hogares (%) que no usan el vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-77.jpg
Fichier image/jpeg, 433k
Titre Figura 41. Distribución de los hogares (%) que usan un vehículo particular en las localidades de Bogotá y sus aportesa la movilidad cotidiana, 2005
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-78.jpg
Fichier image/jpeg, 424k
Titre Figura 42. Distribución de los hogares (%) que usan al menos dos vehículo particular en las localidades de Bogotáy sus aportes a la movilidad cotidiana, 2005
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas censales del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/310/img-79.jpg
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Titre Figura 43. Razón del número de garajes privados por unidad residencial en la oferta residencial nueva en Bogotá y la Sabana, por segmentos de mercado, 2006-2010
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de Rubiano (2007), la Galería Inmobiliaria (2007) y del observatorio de la Estructuración Residencial y la ocupación -obrero.
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Titre Tabla 23. Parámetros básicos de los proyectos pml de 1998 y 2010
Légende (*) Costo atribuido a una pml de 29 km (Ortiz y Mesa, 2010, 11).Fuente: conpes 2999/98 y Ortiz y Mesa, 2010.
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Titre Mapa 27. El trazado de la plm para Bogotá en 1998 y en 2009
Légende (a) 1998
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Légende (b) 2009Fuente: Elaborados con base en los documentos conpes y en información de la Secretaría distrital de movilidad.
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Titre Tabla 24. Estimación de distancias medias y tiempos para untrazado de 23 km, 20 s de tiempo de espera, 200 mde andén y aceleración de 9 m/s
Légende Fuente: Cálculos del autor.
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© Universidad externado de Colombia, 2012

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