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Bogotá segmentada

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Óscar A. Alfonso Roa

Capítulo tercero. Bogotá 1973-1991: madurez del “laissezferismo impuro”

Texte intégral

1La inflexión en la dinámica constructiva residencial que experimentaron las metrópolis colombianas hacia 1973 fue inducida por la entrada en operación del sistema upac y laconsecuente ampliación de la oferta de fondos prestables para la financiación de la construcción y adquisición residencial a largo plazo. La indización de tales fondos con base en la inflación y el ajuste periódico de las cuotas deamortización crearon, en principio, desconfianza entre el público hasta que se comprendió que el sistema casaba con los ajustes salariales con el mismo índice. En principio, ese caudal de depósitos a la vista transformados en financiaciónresidencial a largo plazo se dirigió, como cualquier innovación que se introduce en el mercado, hacia los segmentos más solventes de la demanda, las familias de altos ingresos que, por su parte, demandaban nuevos vecindarios con las innovaciones verticales en curso que propusieron los estructuradores urbanos. Los fondos prestables del sistema upac constituyeron un apalancamiento financiero muy poderoso, quizás como ninguna otra actividad económica lo ha tenido en la historia de Colombia, sin el que el capitalinmobiliario no habría podido desarrollar el suelo urbano producido por la intervención urbanística estatal.

2La concentración del crecimiento poblacional urbano se acentuó y con ella también se solidificó la primacía poblacional de Bogotá sobre el resto del país. La necesidad de Acción colectiva urbana, esto es, de la reforma urbana, se hizo cada vez más latente ante la creciente desigualdad en la apropiación de las riquezas generadas por la urbanizaciónde la población. Nuevas iniciativas partidistas se presentaronal Congreso de la República sin que se les diera curso, de manera que el poder tripartito omitió intervenir haciendo de la urbanización un evento bastante azaroso en el que ciertos agentes captaron una porción dominante de tales riquezas y, con ello, la desigualdad urbana y las restriccionesespaciales para las elecciones de localización residencial se tornaron más evidentes. En este marco, de laissezferismo impuro, sobrevienen modificaciones unilaterales al contrato de hipoteca del sistema upac por el cuasilegislativo que, después de promulgada la nueva Constitución Política en 1991, van a madurar hasta producir la crisis residencial de miles de familias colombianas que, en razón del descase del sistema originado en las desacertadas reformas, se vieron forzadas a entregar sus residencias en dación en pago por los saldos adeudados al sistema financiero. Una mutación a la estructura residencial urbana entró en curso.

I. MODERACIÓN DE LA PRIMACÍA BOGOTANA, INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA A LARGO PLAZO Y PROLIFERACIÓN DE INICIATIVAS PARLAMENTARES DE “REGULACIÓN URBANA”, COLOMBIA 1973-1991

3Durante el período 1973-1991, la participación de Bogotá en el crecimiento poblacional urbano del país se contrajo 1,5% frente al período precedente mientras que la de las 83 cabeceras restantes se incrementó 5,1%, de manera que de conjunto la concentración desconcentrada avanzó hasta alcanzar una participación de 79,2% en el crecimiento poblacional registrado en las zonas urbanas del país –ver tabla 3–. En términos relativos, la urbanización de la población se contrajo al pasar de 5,2% anual a 3,1%, pero ello se debe al efecto denominador o base de cálculo que es más grande para este período; es más significativo su crecimiento absoluto que, en promedio anual, ascendió a 596.561 habitantes mientras que para el período anterior había sido de 411.736. Esta medida del crecimiento urbano, en términos absolutos, es importante teniendo en cuenta que es un crecimiento que potencia el aprovechamiento de las economías de escala latentes en la provisión de las condiciones de accesibilidad y habitabilidad urbanas y, con ello, tales economías se configuran como otro determinante no industrial de la urbanización de la población.

Tabla 3. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1973-1991

Tabla 3. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1973-1991

Fuente: Cálculos del autor con base en los Censos de Población, dane.

4Pero son la ciudad primada y las cabeceras de crecimiento notable y aun las de crecimiento estable en nuestra taxonomía las que cuentan con las mayores posibilidades de aprovechar esas economías de escala potenciales, sea por la amplitud relativa de los mercados urbanos o por el apalancamiento financiero que discrecionalmente recibían del nivel central de gobierno. Pero tal crecimiento también representaba un gran desafío para las ciudades en materia de producción residencial, de nuevos vecindarios y de la ampliación de la demanda por bienes públicos urbanos para acoger a las entidades llamadas a suplir las necesidades poblacionalesde salud y de educación.

5La segmentación de los terrenos urbanos aptos para producir espacio edificable favoreció la consolidación de los esquemas de segregación socio-espacial de las ciudades en crecimiento. Si otrora la estructura de la propiedad rural pesaba sobre los terrenospropensosa ser incorporadosen la expansión urbana y se erigía como una barrera importante para contener el proceso de suburbanización, especialmenteel de las capas de altos ingresos, desde los comienzos de este período la segmentación de los terrenos intraurbanos va a revelar sus dos caras: de una parte, planteó algunas limitaciones para la extensión del capital fijo urbano y parala potencial recuperación de los incrementos en el precio del suelo que esto supone, del otro lado, facilitó por el desarrollo predio a predio la construcción de bienes inmobiliarios residenciales que el sector formal no estaba en capacidad de producir.

6La ciudad segmentada se consolidó como el rasgo distintivo o la impronta de una época en la que el Estado omitió intervenir sobre el mercado del suelo y, cuando intervino decididamente en la estructuración intraurbana de las ciudades, lo hizo mediante la creación selectiva de capital fijo urbano sobre la base del endeudamiento público. Es una época en la que la ideología del Estado empresario que emergió hacia mediados de los sesenta y cuya acción política se combinaba con la búsqueda de retornos financieros a sus inversiones, se va a difundir por toda América latina.

  • 1 Las investigaciones de Samuel Jaramillo son bastante esclarecedoras de éste fenómeno; en particula (...)

7En el caso urbano, algunas ciudades recurrieron de manera intermitente a la recuperación de una parte de los incrementos en el precio del suelo derivados de su acción a través de la contribución de valorización pero tal instrumento, introducido desde 1921 en Colombia, solo fue aplicable en aquellas franjas solventes de la demanda y, en otros episodios, se empleó para desalojar pobladores inoportunos para el desarrollo inmobiliario formal. Arreglos institucionales incompletos que dieron lugar a la creación de entidades comoel Instituto de Crédito territorial, que propició y tuvo que convivir con aquello que tenía que combatir, se encargarán de inducir1 nuevos brotes de especulación sobre el suelo urbano (cfr. Jaramillo, 2009). En el plano de la distribución espacial de la población colombiana y después de un lapsoreconcentrativo del crecimiento poblacional urbano en el que, de hecho, se acentuó la primacía bogotana, la urbanización de la población colombiana volvió a presentar algunos rasgosque advertían la moderación de tal fenómeno aunquecon una característica que lo particulariza: es en el períodointercensal 1973-1985 en el que se ponen en evidencia los principales rasgos de conurbación-metropolización en las ciudades primadas de la red colombiana de ciudades.

Mapa 8. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1973 - 1985

Mapa 8. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1973 - 1985

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

8Como se aprecia en el mapa 8, el municipio de Bello, próximo a medellín, Soledad, de Barranquilla y floridablanca, de Bucaramanga, experimentan un crecimiento poblacionalurbano de alguna relevancia, tanto que es superior al de la mayoría de las capitales departamentales del país. Por suparte, Cartagena y Cúcuta, que ya participaban activamentede la urbanización de la población colombiana en el penúltimo período intercensal, volvieron a participar de este alladode Ibagué, una nueva bifurcación poblacional urbana hacia el Suroccidente del país. Las migraciones ciudad – ciudad se hicieron cada vez más frecuentes durante este período intercensal; uno de sus rasgos más visibles, que involucró a cerca de 55 mil habitantes, fue la contracción de la población urbana de 209 cabeceras municipales.

9Al final de este período, la ciudad de Armero fue arrasada y algo más de 18 mil habitantes urbanos perdieron la vida en la avalancha que los sepultó, cuando el apego dela población a esa localización pudo más que la amenaza que significaba su proximidad al volcán Arenas y la probabilidad de que ocurriera el evento. En el análisis de loscambios en el patrón de industrialización y de la primacíaurbana en Colombia ocurridos durante este período, Cuervo y González afirman que:

Después de 55 años de crecimiento primacial creciente, posteriormente a 1973 esta velocidad es cada vez menor. Dos procesosparalelos, pero de sentido contrario, caracterizan esta tendenciaal menor crecimiento de la primacía urbana. En primer lugar, hay una cierta tendencia al debilitamiento de la cuadricefalia urbana, pues se ha consolidado la preponderancia de la ciudadmayor, Bogotá. Paralelamente, medellín y Cali han tendido a nivelarse, mientras aumentan su distancia con respecto a Barranquilla, ciudad donde el retroceso ha sido más sensible. En segundo lugar, hay una tendencia a la desconcentración del crecimiento urbano presente no de forma indiscriminada sino selectiva, pues la modalidad predominante posteriormente a 1973 ha sido la de difusión del crecimiento urbano de los centros mayores a las poblaciones circundantes, llamada metropolización o desconcentración concentrada (Cuervo y González 1997, 452).

10Además de los incipientes signos de metropolización, es igualmente perceptible que las cabeceras municipales de la orinoquia y Amazonia contienen cada vez más a su población, pero ello no es resultado de una política deliberada de integración funcional de estos territorios a la geografía económica y política del país; por el contrario, la espontaneidad de este proceso guarda estrecha relación con el dinamismo de ciertas actividades extractivas que comienzan a proliferar en la región y en las que muchos inmigrantes encuentran mejores posibilidades de inserción laboral. Tales migraciones se originan en los prolongados ciclos recesivos de actividades como el café o en la ruina de los campesinos vinculados a la agricultura tradicional.

11El comienzo de este período fue decisivo para el devenir del capital inmobiliario colombiano como para la estructuración intraurbana de las ciudades que estaban creciendo pues la ausencia de mecanismos de crédito hipotecario de largo plazo en un ambiente inflacionario anunciaban un periodo de crisis para la industria de la construcción, pero esto fue solo un amago que se disipó velozmente por la entrada en operación del sistema upac que, sumado a la capacidaddelos promotores inmobiliariosde aquellaépocapara conseguir la hazaña de haber logrado quebrar finalmente laresistencia de las capas más ricas a consumir apartamentos y casas estandarizadas como ocurrió en el caso bogotano (Jaramillo, 2009, 326), consiguió contrarrestar tal evento.

  • 2 Desde comienzos de los ochenta esta serie puede estar distorsionada por el incremento en la demand (...)

12En la figura 6 se aprecia la tendencia de los despachos de cemento2 a las ciudades como proxy de la construcción de activos inmobiliarios, al lado de la urbanización de lapoblación, el amago de crisis solo duró un año para, inmediatamente, ser relanzado el crecimiento de la producción inmobiliaria en una espiral ascendente que se prolongó por dos décadas.

13La mayor parte de las corporaciones de ahorro y viviendaque configuraron la banca hipotecaria especializada para operar el sistema upac fueron constituidas como sociedades de capital a partir del segundo semestre de 1972, al tiempo que la recién creada Junta de Ahorro y vivienda iniciaba sus actividades indicando que la base de cálculo de la upac sería el promedio del índice de precios al consumidor de los tres meses anteriores a la fecha de cálculo –ver tabla 4–; en el momento de su entrada el 15 de septiembre tuvo un equivalente de $100 y, al finalizar 1972 se cotizó en $103,96. El sistema indexado había entrado a operar. Las cav abonaban a los ahorradores la corrección monetaria, lo cual ya era una ventaja frente al resto de depósitos a la vista del sistema bancario, y una tasa de interés pagadera por trimestre vencido y que se liquidaba sobre el saldo mínimo del período.

14Para los asalariados esto no representaba mayor atractivo, pues difícilmente podían inmovilizar un saldo mínimo sustancial como para que la remuneración fuera considerable, mientras que para las cav esta forma de reconocimiento del rendimiento financiero de los ahorros constituía la principalfuente de sus beneficios de intermediación. Las modificaciones que la Junta de Ahorro y vivienda introdujo al cálculo del valor en pesos de la upac y que estuvieron vigentes hasta mayo de 1984 se refirieron indefectiblemente al horizonte temporal del índice de precios al consumidor que se empleó para la indización. De manera complementaria, y después de las coyunturas inflacionarias de los setenta y de la conmoción social que ello generó, su acción reguladora se enfocó a limitar el crecimiento del valor de la upac hasta el 1.° de julio de 1976, cuando fue suprimida y sus funciones fueron asumidas por la Junta monetaria –ver tabla 4–.

Figura 6. Despachos de cemento a las ciudades y urbanización de la población, Colombia 1970-2005

Figura 6. Despachos de cemento a las ciudades y urbanización de la población, Colombia 1970-2005

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icpc y Censos de Población del dane.

15Los incrementos en el precio internacional del café suscita-dos por las considerables pérdidas en las zafras cafeteras brasileñas con ocasión de las heladas a que se vieron sometidas algunas de sus regiones, de un lado y, del otro, por el bajo nivel de los inventarios para atender la demanda mundial, hicieron crecer notoriamente los reintegros cafeteros colombianos en lo que se conocerá como la época de la bonanza cafetera. Los efectos monetarios de la balanza de pagos internacionales no se esterilizaron y la inesperada liquidez de la economía colombiana irrigó los cofres de las burguesías compradoras y los de sus huestes, con lo que la espiral inflacionaria alcanzó su tope en 1974.

16Un nuevo brote inflacionario detonó un paro nacional laboral en septiembre de 1977, cuyos desordenes cobraron decenas de muertos, centenas de heridos y miles de detenidosque participaban de la protesta en las ciudades colombianas. Para contener la conmoción social, el gobierno aceptó institucionalizar un acuerdo tripartito entre las centrales obreras, los gremios económicos y el propio gobierno que se encargará en adelante de determinar los ajustes anuales al salario mínimo legal. Pero la segmentación de la ciudadse apuntaló por las reforzadas inclinaciones de las capas medias y medias altas a comprar lotes de engorde y de los estructuradores urbanos a anticipar las decisiones de localización de los bienes públicos urbanos resultado de la intervención urbanística de los gobiernos locales.

Tabla 4. Modificaciones a la metodología de cálculo del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1972-1992

Tabla 4. Modificaciones a la metodología de cálculo del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1972-1992

Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.

17El Nuevo Liberalismo, una disidencia del partido liberal, empuñó de manera timorata las banderas de la reforma urbana que, de hecho, fue aprobada durante el periodo legislativo de 1978 y declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en 1979. El triunfo electoral de un candidato populistaa la presidencia para el periodo 1982-1986 abrió un abanico de expectativas y posibilidades sobre el devenir de las políticas urbanas, pero especialmente sobre las relacionadas con la vivienda popular y el crédito hipotecario. En 1982 se presentó una nueva iniciativa de reforma urbana pero con un contenido diferente de las anteriores, pues buscaba, con la declaratoria de utilidad pública e interés social, hacer menos onerosa para el erario la adquisición de bienes inmuebles por el Estado. Esta iniciativa, como se puede colegir, se basaba en la creencia de que al decidir los terratenientes urbanos la sustracción de sus terrenos del mercado, estaríaninduciendo un incremento global en los precios del suelo que limitarían la eficacia de las políticas de vivienda del gobiernoentrante. Lainiciativanuevamente fracasó, allado de otras estrategias relacionadas con la vivienda urbana.

Tabla 5. Iniciativas de reforma urbana, Colombia 1973-1991

Tabla 5. Iniciativas de reforma urbana, Colombia 1973-1991

Fuente: Construida con base en Valencia Jaramillo (2003, 99-103), Jaramillo (2003,129-136) y Jaramillo (1994, 304-339).

18En materia de crédito, por ejemplo, se colocaron metas a las entidades que operaban el sistema indexado –las cav– paraque colocaran una parte de su cartera hipotecaria entre los hogares de menores ingresos y, a esas mismas entidades, se les obligaba a suscribir bonos computables como encaje a favor del Instituto de Crédito territorial, entidad estatal que se encargaría de la ejecución de los principales programas de vivienda popular. El resultado fue que estas entidades realizaron, tácitamente, un paro de crédito consistente en represar sus colocaciones con lo que reducían los montos a suscribir en bonos del ict al igual que las metas en materiade crédito popular impuestas por el gobierno.

19Por la modificación a la metodología del cálculo de la upac que se introdujo en 1984 –ver tabla 4– cualquier desfase positivo o negativo entre la inflación y la tasa de interés era convertido en un plus relativamente marginal a la correcciónmonetaria y, consecuentemente, a la variación máxima de la upac –ver tabla 6–, pero lo trascendente es que con esa modificación se comenzó a introducir la tasa de interés como variable de referencia para la indización. Este fue el punto de quiebre entre el modelo de acumulación de capital inmobiliario privado soportado en el crédito hipotecarioindizado y la opción estatal de producción del espacio edificado que se definirá a favor del primero.

Tabla 6. Límites administrativos a la variación de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1974-1993

Tabla 6. Límites administrativos a la variación de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1974-1993

Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.

20Empeñado en sacar adelante el proceso de paz, el gobierno populista de Belisario Betancur realizó una serie de acuerdos políticos que se percibieron como un intento de ampliación dela participación política en Colombia. La Unión Patriótica, partido de izquierda emergente en este brote de democracia cuyos cuadros políticos y muchos de sus simpatizantes fueron asesinados con notable celeridad al ser indicados públicamente como auxiliares de la guerrilla, presentó una propuesta en 1986 que desató una inusitada efervescencia de iniciativas de reforma urbana: fueron presentadas otras cuatro propuestas con origen en los partidos tradicionales, en la disidencia liberal y en el propio ejecutivo, con contenidos y propósitos sustancialmente diferentes pero, en ausencia de acuerdo político y programático, a ninguna se le daría curso en el legislativo. Este episodio fue precedido por dos burdos intentos de rescatar la reforma urbana ya que, tanto en 1984 como en 1985, se presentó nuevamente el conocido y fracasado proyecto socialista de 1971, con los resultados ya conocidos. Pasaron otros cuatro años hasta que una nueva iniciativa de reforma fue presentada pero con mejor suerte que las anteriores.

A. Concreción de la Acción colectiva urbana y reacción del capital inmobiliario

21La coyuntura que se inició en 1986 fue trascendental para el devenir de la construcción civil en Colombia. ¿Qué ocurrió con la actividad constructiva a partir de este periodo de la urbanización colombiana? Para dar respuesta, sugerimos una microperiodización de tal período conformado en cuatro fases que, en diversas ocasiones, se traslapan por causa de la imbricación en el tiempo histórico de las nacientes institucionalidades urbanas con las reacciones ideológicas a las cuales se sometió el urbanismo. Para dar cuenta de la dinámica constructiva residencial y no residencial a esta escala, se emplean de nuevo los despachos de cemento como su reflejo, análisis estadístico que se correlaciona con elcomportamiento espacial y temporal de las áreas licenciadas.

22Con tal microperiodización se intenta revelar las continuidades y los cambios experimentados en la estructura de la producción del espacio edificado formal en Colombia no como se estila hacer, o sea, como consecuencia de las condiciones macroeconómicas y de los ciclos del comportamiento agregado de la economía que parten del presupuesto de la eficacia del mercado como mecanismo de coordinación de las decisiones descentralizadas de los agentes, sino que se intenta demostrar que la dinámica de tal actividad guarda estrecha relación con la incertidumbre que tales agentes experimentan frente a los cambios en los arreglos formales tanto en el ordenamiento urbano como en materia de financiación de la construcción residencial los que, por demás, han sido especialmente prolíficos en Colombia durante los últimos 20 años. A su vez, tal incertidumbre activa diferentes mecanismos con los que el capital estructurador urbano opera para anticipar las decisiones que en materia institucional y de producción de bienes públicos urbanos toma el Estado, lo que configura el ambiente especular urbano en el que se diluye la eficacia del mercado como mecanismo de coordinación de las decisiones individuales.

23Una nueva administración de un presidente liberal, ingeniero civil y ex-alcalde de Bogotá que promovió la realización de cuantiosas inversiones en capital fijo urbano en la ciudad, procuró distensionar las relaciones heredadas del gobierno saliente con la banca hipotecaria y con losconstructores. De forma coetánea, se advierte el inicio de un nuevo período de bonanza externa para la economíacolombiana originado, de un lado, en nuevas heladas en el Sur del continente que anuncian una nuevo auge cafetero y, del otro, el elevado precio que los consumidores de las grandes urbes globales pagan por las drogas psicoactivas y los enervantes, que ocasionan una bonanza de los dineros del narcotráfico que procuran insertarse en la actividad edificadora. tal intento se materializa en fastuosas propiedadesmimetizadas en zonas rurales y suburbanas del país y, en pocas ocasiones, se ponen en evidencia en las zonas urbanas, como fue el caso de varios edificios de apartamentos como el montecarlo en el vecindario noble llamado El Poblado en medellín pues, de hecho, los narcotraficantes saben que es una pésima estrategia delatar sus capitales a la vista de las autoridades pero, especialmente, de sus enemigos.

24La bonanza cafetera no fue de la magnitud esperada puesen esta ocasión los países signatarios del Pacto mundial Cafetero, especialmente el Brasil, contaban con cuantiosos inventarios y, además, la zafra cafetera brasilera no fue tan afectada como a comienzos de los setenta. Por su parte, la presión de la demanda mundial por enervantes hacía que por cuarto año consecutivo los precios de la pasta básica de coca siguieran elevándose; sin embargo, los dineros del narcotráfico, que comenzaron a ser reprimidos en su circulación internacional y local, se dirigieron preferentemente hacia los paraísos fiscales del Caribe y Europa. Las expectativas generalizadas sobre posibles excesos de liquidez se fueron disipando y, por el contrario, la selectividad en la distribución del ingreso que promovió el gobierno Barco hizo que los incrementos en la capacidad de compra no estuvieran al alcance de todos como, de alguna manera, ocurrió durante los setenta.

25durante el período intercensal que se inició en 1985 y que se prolonga hasta 1993, fecha de realización del antepenúltimo Censo de Población y vivienda, se reafirmaron algunas tendencias detectadas en el período anterior como el descenso en la participación de Bogotá en los incrementos de la población urbana colombiana y el relevo en el segundo nivel de la jerarquía poblacional urbana de Cali por medellín, entre las más evidentes. De forma simultánea las tres capitales más importantes del Caribe –Barranquilla, Cartagena y Santa marta– al igual que las del oriente –Bucaramanga y Cúcuta– se consolidarán como corredores urbano-regionalescuya dinámica contribuyó a la desaceleración de la primacíapoblacional urbana de Bogotá.

26Pero dos nuevos fenómenos irrumpirán durante este período: de un lado, la consolidación de Soacha en el escenario de la metropolización de Bogotá como la conurbación pobre y segregada del Sur de la ciudad, así como la continuidad del proceso iniciado con anterioridad en los casos de Bello en medellín y Soledad en Barranquilla y, del otro, la aparición de Pasto como subcabecera de la Región Sur del país que vaa acompañar el crecimiento de la otra subcabecera, Ibagué. finalmente, Pereira reaparece en el escenario privilegiado del crecimiento urbano de Colombia a la cabeza del crecimiento poblacional urbano del Eje Cafetero –ver mapa 9–.

27Las migraciones ciudad - ciudad se tornaron cada vez más frecuentes y la contracción urbana afectó 209 cabeceras municipales localizadas mayoritariamente en las fronteras del Sur del país y, de manera más persistente, en los valles interandinos. Pero, a diferencia de los períodos intercensalesprecedentes, en los que este fenómeno ya se había evidenciado, las migraciones interregionales fueron perdiendo importancia delante de las intrarregionales, signo de la pérdida de volatilidad regional de la población colombiana que caracteriza a este período (cfr. Jaramillo y Alfonso, 2001). Éste proceso de concentración desconcentrada de la población urbana colombiana probablemente obedezca a características inerciales de la formación social colombiana, pero ha sido reforzado por las políticas de diversificación industrial adoptadas en Colombia desde mediados de los años sesenta.

Mapa 9. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1985 - 1993

Mapa 9. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1985 - 1993

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

B. Estancamiento de la actividad constructiva y génesis de la Acción colectiva urbana

28La espiral inflacionaria que sufrió la economía colombiana durante el gobierno Barco –ver figura 7– le reportó cuantiosasganancias financieras a los propietarios de las firmas que operaban en mercados con estructuras monopólicas y oligopólicas y derivó, consecuentemente, en un notable deterioroen la distribución personal del ingreso. Bajo la orientación de la ortodoxia fiscal y financiera que paulatinamente copó los espacios de la política económica, el presidente Barco comenzó a cambiar decididamente el arreglo institucional que hacía de la inflación la variable para ajustar el valor dela upac: la reforma a la metodología de cálculo que efectuó hacia mediados de 1988 –ver tabla 4– anticipó las medidas de política económica que, con especial énfasis desde 1991, hicieron del control de la inflación el eje de la política moetaria y fiscal, de manera que al vincular la tasa de interés dtf (diferencial de los depósitos a término fijo), irremediablemente superior a la variación del índice de precios al consumidor, al cálculo de la upac, el gobierno sentó las bases para la ampliación de los márgenes de intermediación financiera de las Corporaciones de ahorro y vivienda.

29Hacia finales de 1988, una iniciativa legislativa orientadaa dictar normas sobre los planes de desarrollo municipales fue aprobada por el Congreso y sancionada por el Presidentede la República, ley que se promulgó el 11 de enero de 1989 bajo el título de Reforma Urbana.

30Para el gobierno del presidente Virgilio Barco, la decisión de sancionar la reforma urbana representaba varias dificultades políticas, pues le restaba funcionalidad delante del gremio constructor al que había estado estrechamente vinculado y, además, de los terratenientes del norte del país que, con fuerte injerencia en el Congreso, respaldaban la presencia de uno de sus cuadros como ministro de desarrollo con quien, adicionalmente, debería sancionar la ley.

31El ministro Marulanda era un reconocido latifundista que, posteriormente, fue vinculado por la justicia colombiana aun proceso penal que intentaba castigar a los culpables del asesinato de un grupo de campesinos que ocuparon una porción de sus tierras y demandaban su expropiación. Marulanda aparece en tal proceso como su autor intelectual. Probablemente juzgaron que la eficacia real de la ley 9.ª de 1989 sería poca, como en efecto ocurrió con la aplicación de algunos de sus instrumentos, por lo que en el futuro solo tendrían que ocuparse de desmoralizar su eficacia simbólicacon los recursos de la Guerra fría y por último, los abogadoscontratados por los gremios de los terratenientes y de los constructores se encargarían de aniquilar su contenido en las Cortes como ya había ocurrido en el pasado.

Figura 7. Tasas anuales de inflación y dtf, Colombia 1986-2004

Figura 7. Tasas anuales de inflación y dtf, Colombia 1986-2004

Fuente: dane y Banco de la República.

32Además de modificar sustancialmente el Código de Régimen municipal vigente desde 1986, la ley 9.ª de 1989 incorporó un conjunto de medidas para intervenir en el mercado del suelo urbano y en la producción y financiación del ambiente construido, en las que sobresale un nuevo arreglo institucional: el tratamiento de la propiedad como una función social y no como un derecho, lo que supone la obligación de usar y explotar los suelos urbanos y demás bienes inmobiliarios de acuerdo con las normas de planeación del desarrollo local o departamental. otras medidas, como la expropiación de inmuebles urbanos y suburbanos y la participación del Estado en los incrementos del precio del suelo originados en el esfuerzo social o estatal, inquietabana los terratenientes y a los constructores quienes, después de analizar su contenido, entendieron que, en el caso de la expropiación, la ley podría inclusive ser aprovechada en su favor y, en el caso de la participación del Estado en las plusvalías, la detección de ciertos errores técnicos en su redacción podrían llevarla, como en efecto ocurrió, a su inaplicabilidad. En el artículo 10.° de la Reforma Urbana se acordó que:

Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmueblesurbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines:
a. Ejecución de planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificado;
b. Ejecución de planes de vivienda de interés social;
c. Preservación del patrimonio cultural, incluidos el histórico y el arquitectónico en zonas urbanas y rurales;
d. Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futuro de las ciudades;
e. Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos;
f. Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los campos de la salud, educación, turismo, recreación, deporte, ornato y seguridad;
g. Ejecución de proyectos de ampliación, abastecimiento, distribución, almacenamiento y regulación de servicios públicos;
h. Sistemas de transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias del sistema;
i. funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades a las cuales se refiere el artículo 11 de la presente ley, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta;
j. Ejecución de obras públicas;
k. Provisión de espacios públicos urbanos;
l. Programas de almacenamiento, procesamiento y distribución de bienes de consumo básico;
ll. Legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales;
m. Reubicación de asentamientos humanos ubicados en sec-tores de alto riesgo y rehabilitación de inquilinatos;
n. Ejecución de proyectos de urbanización o de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de desarrolloy planes de desarrollo simplificados, y
o. Ejecución de proyectos de integración o readaptación de tierras.
Parágrafo. Para los efectos de la presente ley, entiéndese por área suburbana la franja de transición determinada por el concejo, el consejo intendencial o la junta metropolitana, que rodea las ciudades y que se extiende por las vías de acceso, donde coexistan los modos de vida rural y urbano como una prolongación de la vida urbana en el campo, definida por criterios de densidad y actividad económica de la población.

33Pero el proceso de expropiación solo podía ocurrir cuando se hubiese agotado el trámite de la adquisición directa por enajenación voluntaria y, en cualquier caso, se previó en la ley 9.ª que la entidad pública adquiriente del bien debía indemnizar a los propietarios con una suma que cubriría el daño emergente o sea, el valor del bien expropiado, y el lucro cesante. El valor era fijado, inicialmente, por la autoridad catastral, y el avalúo que ella determinara con arreglo a las disposiciones de la ley 9.ª conformaba el precio base de la negociación en caso de la enajenación voluntaria. No obstante, en el artículo 26 de la ley 9.ª se determinó que, de llegar el proceso de extinción a las instancias judiciales y el juez decretase la indemnización, este podría “separarse del mismo por los motivos que indique, fundado en otros avalúos practicados por personas idóneas y especializadas en la materia”. En la práctica esto significó la esterilización de los efectos sociales de los avalúos catastrales a favor de las prácticas comerciales de los avaluadores privados, normalmente ligados a las lonjas de Propiedad Raíz.

34En lo concerniente a la participación del Estado en losincrementos en los precios del suelo urbano originados en su acción urbanística, la plusvalía tomó la forma de la Contribución de desarrollo municipal y, como quedó establecido en el artículo 106, su cobro era taxativo en 30 ciudades que contaban con más de 100.000 habitantes que, en esemomento, representaban 66,7% de la población urbana del país pues se entendía, a partir de algún criterio de eficacia de la acción pública, que era en estas ciudades en las quese presentaba una dinámica importante en los mercados del suelo urbano y, por ende, en donde se presentarían con mayor regularidad y importancia los hechos generadores de tales incrementos.

Artículo 106. Establécese la Contribución de desarrollo municipal a cargo de los propietarios o poseedores de aquellos predios o inmuebles urbanos o sub-urbanos, cuyo terreno adquiera una plusvalía como consecuencia del esfuerzo social o estatal. Dicha contribución tiene carácter nacional, pero se cede en favor del municipio en el cual esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble.
La contribución de desarrollo municipal será obligatoria para todos los municipios con más de 100.000 habitantes, pero en los municipios con menor número de habitantes, los Consejos municipales podrán autorizarla en concordancia con lo dispuesto en este estatuto.
Parágrafo. Están exentos de pago de la contribución los propietarios o poseedores de vivienda de interés social, los de predios urbanos con área de lote mínimo, que para el efecto se entiende de trescientos metros cuadrados, y los que rehabiliteninmuebles existentes para aumentar la densidad habitacional en proyectos de renovación o remodelación urbanas y reajuste o reintegro de tierras de los que trata la presente ley. Los municipios podrán variar, según las condiciones locales, el límite del área de lote mínimo.

35Con la contribución de desarrollo municipal se buscó complementar la acción del Estado en este frente de la reforma urbana pues, como señala Jaramillo (2003, 132-133), la novedad con respecto a la contribución de valorización que operabaen muchas ciudades de Colombia desde 1921 con notables resultados en materia de financiación de la provisión de los bienes públicos urbanos y redistribución más equitativa de las cargas de la urbanización, era precisamente su carácter complementario pues, en efecto, se considera legítimo que el Estado recupere para la sociedad no solo el monto de las inversiones realizadas que incrementan el valor de los inmueblessinotambiénunmayor valorque resultatanto de las inversiones en capital fijo urbano como de otras accionesdel Estado que modifican la inserción de los predios en la estructura urbana de la ciudad. Los beneficios generadores se identificaron en el artículo 107 pero, no obstante, su forma de redacción introdujo problemas prácticos en su aplicaciónpues, de una parte, se argumentó acertadamente que la plusvalía no podía recaer sobre el espacio edificado sino sobreel suelourbano y que, además, lamayor edificabilidadno significaba necesariamente un incremento proporcional en el precio del suelo.

Artículo 107. El beneficio generador de la Contribución de desarrollo municipal podrá ocasionarse por uno o varios de los siguientes hechos o autorizaciones que afecten al predio:
a. El cambio de destinación del inmueble;
b. El cambio de uso del suelo;
c. El aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio.
d. Inclusión dentro del perímetro urbano o el de los servicios públicos.
e. obras públicas de beneficio general cuando así lo determinenlos respectivos consejos municipales.

36En el procedimiento para la liquidación de la Contribución se reconocían, en primer lugar, las dificultades que afrontaban los catastros municipales en materia de su formación y actualización, de manera que el propietario o poseedor podíarecurrir a la actualización del avalúo catastral buscando con ello reducir el mayor valor que serviría de base para su liquidación. En segundo lugar, la decisión incorporada en el artículo 109 en cuanto a que el Estado participaría solo con una tercera parte de ese mayor valor pretendía, a la luz del criterio de elasticidad del recaudo, viabilizar la participaciónen las plusvalías antes que desmoralizar el instrumento con alguna pretensión mayor que dificultara su cobro:

Artículo 109. Para liquidar la Contribución de desarrollo municipal, el mayor valor real del terreno se establecerá por la diferencia entre un avalúo final y otro inicial. Como deducción se le aplicará una proporción del avalúo inicial igual a aquella en que se haya incrementado el índice nacional promedio de los precios al consumidor, ocurrido durante el período comprendido entre los dos avalúos.
Cuando exista la capacidad técnica podrá encomendarse la estimación de la plusvalía de que trata el presente artículo al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a las oficinas de Catastrode Bogotá, Cali, medellín y Antioquia. Estas determinarán el mayor valor por metro cuadrado de terreno producido por los hechos generadores de plusvalía. Al hacerlo, tendrán en cuentalos costos históricos de la tierra y las condiciones generales de mercado. Este valor se ajustará anualmente según los índices de precios y las condiciones del mercado inmobiliario para las zonas valorizadas.
El mayor valor liquidado se dividirá por tres (3) y la tercera parte resultante, será el monto de la contribución. Para establecer la suma por cobrar, del monto se descontarán los pagos efectuados durante el período comprendido entre la ocurrenciadel hecho generador y el momento de la captación del beneficio, por concepto del impuesto predial y sus sobretasas, de la contribución ordinaria de valorización y del impuesto de estratificación socioeconómica.
Parágrafo 1.°. Como avalúo inicial se tendrá el que figure para los terrenos en el avalúo catastral vigente en el momento de producirse el hecho valorizador. Sin embargo, el propietario o poseedor podrá solicitar, dentro de los noventa días siguientes la actualización del avalúo catastral. Como avalúo final se tendrá el administrativo especial que practique el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la autoridad catastral, respecto a los mismos terrenos, en la fecha de la captación del beneficio.
Parágrafo 2.°. En la actualización del avalúo inicial que figure en el catastro, la entidad competente no tendrá en cuenta el efecto de mayor valor producido por el hecho generador de la plusvalía.
Parágrafo 3.°. La liquidación podrá ser impugnada por el contribuyente o por el personero, en los mismos términos y procedimientos establecidos por el artículo 9o de la ley 14 de 1983.

37Pero la medida más controvertida que introdujo la reforma urbana fue la extinción del dominio y, por su importancia para el desenvolvimiento urbano de las ciudades, desencadenó dos efectos: el más hondo, de carácter estructural, es que puso en el centro de la discusión los supuestos derechos de propiedad sobre el suelo urbano que reclamaban los terratenientes y que, ulteriormente, serán esclarecidos con la Constitución Política de 1991. El de carácter coyuntural, motivado por la posibilidad de que el Estado comenzara aemplear este instrumento e iniciar procesos de extinción de dominio, causó pánico entre algunos terratenientes y rápidamente contagió a otros propietarios. La reacción de algunos de estos, los menos informados, fue la de sacar al mercado sus terrenos aun cediendo a algunas de sus expectativas de valorización como contrapartida del nuevo factor de riesgo introducido por la reforma urbana. Según se puede colegir para el caso de Bogotá, la oleada de terrenos en venta que se desencadenó llegó en un momento en el que la caída enlos precios reales del suelo para capas de ingresos altos y medios ya llevaba dos años y que se prolongaría hasta 1991, año de promulgación de la nueva Constitución Política de Colombia.

38Aunque no se dispone de estadísticas precisas en este momento, hay algunas evidencias de que una porción significativa de estos terrenos fue a parar a manos del capital estructurador urbano pues, de una parte, era el que tenía la capacidad cierta de demostrar el inicio de su urbanización, como también poseía el capital potencial para su edificacióny, con ello, podía entorpecer y hasta anular la declaratoria deextinción de dominio. Pero, además, poseía también un capitalsocial capaz de ser movilizado en contra de la extinción del dominio, ya a través de las demandas jurídicas entabladas en las altas Cortes o ya intentando desmoralizar la reforma urbana con la reedición de las viejas prácticas de la guerra fría:

En 1989, con el aporte de los diferentes propietarios de tierras y constructores, y en representación de fedelonjas, demandé laley 9.ª en lo referente a la extinción del dominio –contratando para el efecto a dos excelentes abogados, quienes después fueron magistrados de la Corte Constitucional–, pero perdimos. La Corte Suprema de Justicia –encargada de la guarda de la Constitución en aquel momento, ya que la Corte Constitucional fue creada solo en la Constitución de 1991– confirmó la extinción de dominio para asuntos urbanos, causando pánico entre los propietarios, que consideraron que había llegado el socialismo (Borrero, 2003, 106).

39La declaratoria de la extinción de dominio en la reforma urbana se vinculó a la noción de la función social de propiedad y a una de sus representaciones sociales más trascendente que es la obligatoriedad de urbanizar y construir el suelo en la ciudad:

Artículo 79. En desarrollo del principio constitucional según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, todo propietario de inmuebles dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente de conformidad con las normas sobre usos y atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social contenidas en los planes de desarrollo, o en los planes simplificados, y en su defecto, atendiendo a los usos del suelo que para estos fines establezca la oficina de Planeación departamental.
Artículo 80. A partir de la fecha de vigencia de esta ley, habrá lugar a la iniciación del proceso de extinción del derecho de dominio sobre los siguientes inmuebles que no cumplen con su función social:
a. Los inmuebles urbanizables pero no urbanizados, declaradospor el Concejo, la Junta metropolitana o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, mediante acuerdo, como de desarrollo prioritario en cumplimiento del plan de desarrollo, y que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria.
b. Los inmuebles urbanizados sin construir declarados por el Concejo, la Junta metropolitana, o el Consejo Intendencial de San Andrés y Providencia, mediante acuerdo como de construcción prioritaria en cumplimiento del plan de desarrollo, y que no se construyan dentro de los dos (2) años siguientes a dicha declaratoria.

40Dentro de los instrumentos reactivos de la reforma urbana se incorporaron, entre otros, los Bancos de tierra, la integración inmobiliaria y el reajuste de tierras. En relación con este último y para superar los problemas impuestos al desarrollo urbano de las ciudades por la fragmentacióndel suelo, la ley determinó que con su utilización se perseguía “englobar diversos lotes de terreno para luegosubdividirlos en forma más adecuada y dotarlos de obras de infraestructura urbana básica, tales como vías, parques, redes de acueducto, energía eléctrica y teléfonos”. Aunque la idea de “subdividirlos en forma más adecuada” admite varias interpretaciones, muchas de ellas insustanciales, lo que sí estaba claro es que las mencionadas segmentaciones entrababan la provisión de los bienes públicos accesibilidad y habitabilidad y, colateralmente, la distribución equitativa de las cargas y beneficios que ello representa.

41En relación con lo anterior, el artículo 2.° de la ley 9.ª de 1989 obligó a que en los planes de desarrollo municipal se incorporaran las cesiones obligatorias gratuitas que son las porciones de suelo urbano que los terratenientes y constructores inmobiliarios “tienen el deber de ceder con destino a la conformación del espacio público, los equipamientos ylas vías que permiten dar efectivamente soportes urbanosal desarrollo inmobiliario” (Pinilla, 2003, 246). La ambivalencia de la noción fue aprovechada por los terratenientes y constructores como argumento para intentar desmoralizar el instrumento: la gratuidad la asimilaban a una donación que naturalmente debía ser voluntaria y no obligatoria, de manera que cualquier cesión obligatoria y sin aparente contrapartida era interpretada por ellos como una expropiación encubiertasin indemnización. Estas cesiones fueron objeto de una de las tantas demandas de inexequibilidad constitucional y/o de ilegalidad a que fue sometida la ley 9.ª de 1989, agenciadas por el bloque de terratenientes urbanos y de grandes estructuradores urbanos organizados en la federación de lonjas de Propiedad Raíz y en Camacol. En ese mismo año, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con inusitada claridad y celeridad, profirió el fallo que fue contrario a las aspiraciones de los demandantes:

Es de suponer por otra parte, que el precio de las fajas o porciones de terreno objeto de las “cesiones obligatoriasgratuitas”, refluye a la postre en el precio del terreno restante que aumentará de valor por causa o motivo de las obras deurbanización a emprenderse por el particular. Por ello, para el propietario no resulta enteramente gratuito en la práctica el acto de enajenación que la norma acusada impone, exigenciaésta que se cimienta en la facultad de control urbanístico del Estado, vasto campo al que se viene extendiendo la noción deorden público” (Pinilla, 2003, 247).

42Es decir que, en términos comparativos, por causa de tales cesiones el suelo urbano remanente para la edificación adquiere un precio de mercado mayor al que potencialmente tendría aquel en donde no se realizan, por lo que ese mayor valor es la compensación exigida como si se tratase de un acto de enajenación voluntaria. Esta forma de comprender la naturaleza del suelo urbano como un bien compuesto de forma inseparable por la porción construible y la porción pública es decisiva en la estructuración intraurbana de las ciudades y más aún, como lo previó la Corte al vincular su decisión con la noción de orden público, es crucial en el proceso instituyente de la ciudadanía. Pero, si las cesiones son pagadas como si se tratara de una enajenación voluntariade la que derivaban ganancias extraordinarias, ¿qué motivaba a los terratenientes, constructores y estructuradores a oponerse tan férreamente a su institucionalización? la respuesta es que la institucionalización de las cesiones se constituiría como la principal barrera para la introducción en el mercado de una de las innovaciones que reportará mayores ganancias al capital estructurador urbano y que tiene como condición la apropiación privada de las mismas: la producción residencial en conjuntos cerrados.

43Con la promulgación de la ley 9.ª de 1989, en Colombia se comenzaron a superar algunos de los escollos que le impidieron a las ciudades colombianas contar oportunamente con los instrumentos de intervención y con los arreglos institucionales para hacer frente a la flagrante ilegitimidad que acompañó la acumulación de capitales inmobiliarios alamparo del laissezferismo impuro.

44A diferencia de lo ocurrido anteriormente, cuando algunas entidades estatales del ámbito nacional se encargaron de inducir dinámicas de especulación urbana como consecuencia de su intervención urbanística, en el periodo que se inicia se conocieron dinámicas de especulación pura surgidasde la espontaneidad del capital estructurador urbano para anticipar tanto la participación del Estado en las plusvalías urbanas como la restitución del derecho de construir a las ciudades. Si bien algunos de los instrumentos de la reforma urbana no fueron adecuadamente diseñados pues, de hecho, en algunos casos eran prácticamente inaplicables, con ella seabrió un espacio político para el debate sobre la naturaleza, el sentido y la necesidad de los mismos.

45Es el inicio de un periodo en el que se comienzan a en-tender los impactos que, para la macroeconomía urbana, tienen las ganancias extraordinarias captadas por agentes inmobiliarios que se especializan en la anticipación de las decisiones urbanísticas del Estado y el preámbulo de una renovada discusión sobre el papel de las políticas urbanas y la función social de la propiedad sobre el suelo urbano que tendrá lugar, en principio, en la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y, después en la Asamblea nacional Constituyente que promulgó la nueva Constitución Política de 1991.

46Es precisamente en esta última en la que se elevan a rangoconstitucional los principios que orientan la regulación del ordenamiento territorial: la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios de la urbanización, así como también la participación del Estado en las plusvalías que genere su acción urbanística.

47la incertidumbre que generaba la manera como las cortes resolverían la avalancha de demandas que cuestionaban la constitucionalidad o la legalidad de 94 de los 127 artículos de la ley 9.ª de 1989 (Pinilla, 2003, 241) y queeran agenciadas por los grandes terratenientes urbanos y por los estructuradores urbanos ocasionó, como es posible inferir de la figura 8, que estos últimos contuvieran sus decisiones de construir a la espera de la resolución y clarificación de los nuevos arreglos institucionales urbanos. tales decisiones condujeron la construcción civil a una fase de estancamiento durante, la cual la estructura de la producción del espacio edificado en Colombia reveló, en el primer nivel de la jerarquía de ciudades, la tendencia a la concentración de la actividad en Bogotá que guarda una estrecha relación, según esta aproximación, con la amplitud del mercado inmobiliario bogotano en el que los riesgos de demanda son menores que en las ciudades de más baja jerarquía pues, de hecho, el volumen promedio de cada emprendimiento inmobiliario es notablemente superior al del resto de ciudades, factores inerciales que son retroalimentados por la confluencia espacial de otros dos factores decisivos para la dinámica inmobiliaria: la desregulación urbana y un mayor grado de madurez que alcanzaban los grandes capitales inmobiliarios.

Figura 8. Áreas licenciadas y despachos de cemento, Colombia 1986-2003

Figura 8. Áreas licenciadas y despachos de cemento, Colombia 1986-2003

Fuente: Cálculos con base en estadísticas del icpc y del dane.

48En un segundo nivel en tal jerarquía, es evidente el relevo que en materia de producción del ambiente construido comienza a alcanzar Cali delante de medellín, fenómeno que ya se había evidenciado en materia de la urbanización de la población. Sin embargo, la dinámica y la especialización de la configuración metropolitana en el valle de Aburrá es la más clara del país: la señalada importancia de Bello en materia de crecimiento poblacional para Colombia se complementa con una participación importante de Envigadoen la producción de bienes residenciales y de Rionegro e Itagüí en bienes no residenciales. Las estadísticas de la tabla 7 exhiben estos y otros rasgos que nos inducen a apartarnos de la hipótesis de la cuadricefalia como son laconsolidación de la dinámica inmobiliaria residencial en la conurbación Bucaramanga-floridablanca y la aparición de otras dinámicas relevantes hacia el Sur del país que, aunque intermitentes, son sintomáticas de la creciente importancia que para esa región continúan cobrando Ibagué y Pasto. El estancamiento de la construcción civil implicó una contracción en los precios del suelo durante el cuatrienio que, para el caso de la residencia de estratos altos en las grandes ciudades, estimamos en cerca de 12,9% en términos reales.

Tabla 7. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1986-1991

Tabla 7. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1986-1991

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

49La Corte Suprema de Justicia resolvió con notable celeridad la mayor parte de las demandas presentadas contra la constitucionalidad de la ley 9.ª de 1989; buena parte de las querellas decisivas fueron resueltas por la Sala Constitucional y sus decisiones fueron refrendadas en Sala Plena antes de finalizar 1989. A manera de ejemplo, la demanda contra la extinción de dominio se resolvió por sentencia del 14 de septiembre y la de las cesiones obligatorias gratuitas el 9 de noviembre, ambas negando las pretensiones de los demandantes y declarando ajustado su contenidoa la Constitución. Pero, entrado 1990, en Colombia se experimentaba una gran agitación política motivada por la expectativa de modificación de la centenaria Constitución de 1886 que impulsaban los promotores de la séptima papeleta y que triunfaría en las urnas en el mes de mayo. La victoria del candidato liberal César Gaviria llegó junto con el mandato del pueblo de promover las elecciones para la conformación de la Asamblea nacional Constituyente, cuyaulterior instalación implicó el cierre temporal del Congreso de la República.

50En el lapso transcurrido entre la expedición de la ley 9.ª y la promulgación de la Constitución Política de 1991, las sentencias que profirió la Corte Suprema de Justicia permitieron acumular una rica jurisprudencia en relación con la función social de la propiedad del suelo, con lo que la reforma urbana experimenta notables avances; se llega inclusive afirmar que en ese material se encuentra el origen del derecho urbanístico colombiano, con ámbito propio de actuación jurídica y con especificidades delante de su precursor, el derecho administrativo (cfr. Pinilla, 2003). Por fuerza del nuevo arreglo constitucional, la extinción del dominio desapareció del derecho urbanístico colombiano pues, según el artículo 58 de la Constitución de 1991, enadelante se garantizará tanto la propiedad privada como los derechos adquiridos de los particulares, pero el interés público primará sobre el privado en los casos en que entraren en conflictos tales derechos con los de la sociedad; adicionalmente, si la propiedad es una función social, esto hace con que la propiedad derive también en obligaciones.

Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales nopueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentenciajudicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosaadministrativa, incluso respecto del precio.

51De forma complementaria, se elevó a rango constitucional la participación del Estado en las plusvalías que genera suacción urbanística, además de la regulación del uso de suelo y del espacio aéreo urbano que invaden las construcciones en altura:

Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (Constitución Política de Colombia, 1991).

52Los constructores y terratenientes urbanos agremiados, que seguían de cerca los debates al interior de la Asamblea, tuvieron además la oportunidad de expresar su opinión en contrario; su argumento central fue la existencia de una contradicción lógica entre la noción de la función social de la propiedad y la del derecho de propiedad que debería resolverse pregonando la Constitución esta última. Laintención del argumento minimalista puso en evidencia que los directivos de tales gremios continuaban apegados a las prácticas de la guerra fría. En contraste con la escasa sofisticación argumental de los gremios, los constituyentes del Partido Conservador, a los que se sumaron algunos liberales de derecha, recurrieron a las razones jusnaturalistas - individualistas que, de cualquier forma, fueron derrotadaspor las tesis de las facciones progresistas del Partido liberal. La renovada visión del arreglo constitucional desató una nueva etapa de las prácticas anticipadoras del capitalestructurador urbano pues, después de promulgado, solo restaba la expedición de la ley que lo desarrollara y que las ciudades, en ejercicio de la acción de planeamiento, definieran el contenido económico de la propiedad, o sea, que los Planes de ordenamiento territorial establecieran los usos del suelo y el derecho de construir sobre este: los estructuradores urbanos organizados sabían que tal derechode construir, desligado del derecho de propiedad, retornaríaa su legítimo poseedor –la ciudad– y solo les quedaba poresclarecer el tiempo en que esto se concretaría.

53En el plano financiero, la administración Gaviria mostró desde bien temprano su incomodidad con los mecanismos de regulación y control financiero existentes y su interés por introducir una reforma liberalizadora. Antes de que esta última ocurriera y con la benevolencia de la Superintendencia Bancaria, la regulación que operaba sobre la variación máximadel valor de la upac desde agostode 1974 –ver tablas 5.2 y 5.4– y que se había violado solo en una ocasión –abril de 1975–, paso a violarse de manera sistemática. Como sepuede verificar en la figura 9, tal violación ocurrió entre noviembre de 1990 y junio de 1992, alcanzando diferencias considerables que se maximizaron en octubre de 1991, período durante el que introdujeron las más fuertes modificaciones al criterio de indización –ver tabla 6–.

54La permisividad y laxitud en el control financiero que caracterizaron este lapso ocasionaron el incrementó ilegal del monto de las deudas hipotecarias y del margen de intermediación de las cav pero, más allá de ponerse en evidencia que se trataba de un Estado que actuaba por omisión, esta práctica se constituyó en el preámbulo a la reforma que debilitará la credibilidad del público en el contrato de crédito hipotecario por el sistema upac. El ambiente neoliberal de la época favoreció tal permisividad y laxitud. El ministro de Hacienda, figura pragmática en la que se idealizaban los principios del Estado mínimo y, con ella, los de la eficiencia asignativa, el individualismo y la desregulación estatal, promovió también el retiro voluntario de la administración pública de los funcionarios estatales y defendió arduamente el modelo de banca central independiente, no obstante que en una coyuntura fiscal precaria optara por endeudar nuevamente al nivel central del gobierno parapagar la reforma, lo que implicaba, en la práctica, renegar de la banca central independiente al recurrir a la emisión primaria para subsanar el déficit de las finanzas públicas.

Figura 9. Variación (%) anual observada y máxima del valor de la upac, Colombia 1974-1993

Figura 9. Variación (%) anual observada y máxima del valor de la upac, Colombia 1974-1993

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República.

55Como parte de su reforma liberalizadora, la administración Gaviria introdujo importantes modificaciones a las entidadesestatales que orientaron la política de vivienda de interés social para adecuarlas a los nuevos instrumentos: el otorga-miento del subsidio directo a la demanda y la exposición de los hogares de ingresos bajos a las vicisitudes del mercado del crédito hipotecario que se avecinaban. Sobre este último aspecto, en el inciso 4.° de la ley 9.ª de 1989 se había diseñado un esquema cuyas reglas procuraban compatibilizar el comportamiento del ingreso de los hogares con el esfuerzo financiero que debían realizar para adquirir la vivienda:

Entiéndese por sistema de financiación de vivienda de interéssocial aquel cuya tasa de interés anual no exceda el porcentaje del último reajuste del salario mínimo y su incremento anual de cuotas de amortización no supere el cincuenta por ciento (50%) del mismo índice de reajuste.

56Este arreglo fue derogado por la ley 3.ª de 1991 en la que igualmente se creó el subsidio familiar de vivienda como una suma en dinero o en especie que los hogares pobres recibirían del Estado para facilitar la adquisición de la vivienda, decisión que para el gobierno Gaviria era “el desarrollo lógicode un proceso que se gestaba desde hace cuatro años” con la que se procuró nuevas reglas para compatibilizar el sistema.

57Si el aporte se utilizaba para complementar la cuota inicialde las familias, la operación permitiría, gracias al menor monto de la deuda, disminuir la velocidad de crecimiento delas cuotas de amortización al tiempo que arrojaría un menor riesgo a las corporaciones por la drástica disminución de la relación deuda/garantía. De esta forma, la combinación upac - Subsidio genera la armonía entre el objetivo social y la racionalidad financiera necesaria para que el esquemaperdure. Así se logra adecuar el sistema upac a las características de nivel y estabilidad de los ingresos de los estratos populares (documento Conpes del Programa nacional de vivienda 1990-1994).

58El sistema financiero fue liberado de cualquier compromiso con los programas de vivienda de interés social, pues los créditos hipotecarios en adelante quedarían sujetos a lasreglas con que operaría el opaco sistema indizado; posteriormente el sistema sufrirá un ajuste ya que la conformación de la cuota inicial de las familias deberá ser administrada porlos bancos en las cuentas de ahorro programado. Al finalizarlos primeros cuatros años del nuevo sistema, los resultados en materia de cumplimiento de metas eran juzgados como positivos por el gobierno entrante: de la construcción de 500 mil soluciones de vivienda prometidas a las familias necesitadas se habrían alcanzado a construir 61,6%, mientras que 42,2% se habría beneficiad0 con el subsidio directo. Dentro de las modalidades de las viviendas de interés social a las que se dirigieron los subsidios, la mayor proporción (44%) correspondió a los lotes con servicios, modalidad que exige la prolongación de la jornada de trabajo o la participación de más miembros de la familia para levantar la edificación.

II. EL “LAISSEZFERISMO IMPURO” Y LA PERMISIVIDAD URBANÍSTICA EN BOGOTÁ

59Los fallidos intentos de origen partidista para dotar a las ciudadescolombianasde losinstrumentosde planeamiento, gestión, regulación y financiación del desarrollo urbano, sumieron a la urbanización de la población colombiana en un proceso más azaroso que en el pasado pues confluyeron en los territorios metropolitanos las nuevas propuestas de vecindarios apalancadas con el caudal de fondos prestables de la upac y la consecuente ampliación de las necesidadesde suelo urbano surgidas de la presión de la demanda ahora solvente con el dinero del crédito hipotecario. En este marco, la primacía poblacional de Bogotá está correlacionada positivamente con su participación en los mercados inmobiliarios e hipotecarios nacionales, que va a oscilar en el rango comprendido entre 45 y 50%, lo que es reflejo del poder expansivo de los mercados que operan en la metrópoli. La nueva demanda de suelo urbano se suplió con mayores esfuerzos colectivos que se captanen elincremento incesantede los saldos de la deuda pública de la ciudad, mientras que los recaudos tributarios presentan trayectorias erráticas.

60En el plano de la Acción colectiva urbana, Bogotá inicia durante este período un desacompasamiento y en ocasiones autonomización de las normas nacionales, se erige casi un enclave regulatorio urbano pues, mientras en el país secelebra la promulgación de la Reforma Urbana hacia 1989 y las declaratorias de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia hacia 1990, en ese mismo año se adopta en Bogotá un estatuto de notoria permisividad urbanística a través del cual los estructuradores urbanos, en lo fundamental, se van a apropiarsin mayores esfuerzos de la mayor edificabilidad del suelo urbano incrementada por la intervención pública estatal proveedora de bienes públicos urbanos: es la madurez del laissezferismo impuro.

A. Bienes públicos urbanos

61A diferencia del período precedente –1950-1972–, el recaudode tributos es más errático que en el período anterior y, simultáneamente, el saldo de la deuda pública disminuye demanera ostensible. Esto indica que los esfuerzos colectivos parala provisión de los bienes públicos urbanos se incrementaronsin que haya ocurrido una respuesta semejante en los tributos, particularmente los de la propiedad, pues aunque hayantenido una tendencia creciente, tal como se ilustra en la figura 10, esos esfuerzos deberían haber contribuido notoriamentea estabilizarlos; analizando el saldo creciente de la deudapública, se encuentra que durante el período el crédito con elcual se financió la provisión de los bienes públicos urbanostambién apalancó la acumulación del capital estructuradorurbano y, con ello, la consolidación del laissezferismo impuro.

62Este fue un período de auge del endeudamiento externo. Mientras que en el anterior la deuda pública externa representó en promedio 34,8% del saldo de la deuda pública total de la ciudad, en este alcanzó el 78,1%. Las estrategias de colocación de la banca multilateral, como pequeñas donaciones a los entes territoriales, promovieron un brote de endeudamiento público externo que será cobrado en los ochenta con un incrementoen la tasadeinterés, devaluacióne imposición de cláusulas exorbitantes como la de las comisiones de prepago del crédito. Muchos proyectos financiadoscon crédito externo se estimaron sobredimensionados para las necesidades de la época y las venideras y, en otros casos, esas mega-inversiones exigían otras adicionales para su adecuación a la estructura urbana en curso.

Figura 10. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-1991(diferencia de los logaritmos)

Figura 10. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-1991(diferencia de los logaritmos)

Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda.

1. Accesibilidad

63El acceso a otras partes de la ciudad empezó a mejorar con una medida estatal de profundas consecuencias sociales quemodificó radicalmente la estructura residencial heredada del período anterior, la cual se muestra en el mapa 10. La concentración de vivienda popular en los alrededores del Paseo Bolívar, situado en la zona centro oriental, daba lugar a una mezcla de estratos sociales que las familias de altos ingresos juzgaban inaceptable, y en 1973 se decidió desalojar a los residentes para construir una vía de 7,2 metros de ancho y 13 kilómetros de longitud.

Mapa 10. Accesibilidad urbana emergente y estructura de Bogotá en 1970

Mapa 10. Accesibilidad urbana emergente y estructura de Bogotá en 1970

Fuente: Cuéllar y Mejía 2007, 135.

64La zona Sur de la ciudad acoge por entonces algo más del 30% de la población residente en la ciudad y las acciones remediales urbanas se tornaron cada vez más frecuentes. En cuanto a la accesibilidad urbana, la Avenida Primero de mayo ocupó la intervención estatal desde 1972 hasta 1984, con periódicas e interrumpidas obras en tramos que prometían su extensión y contigüidad hasta los extramuros en el borde suroccidental de la ciudad.

65Sin embargo, el verdadero interés se focalizó en la interconexión vial entre el Suroccidente y el noroccidente de la ciudad pues estas zonas –especialmente las del norte– comprendían la mayor cantidad de suelo urbano sin urbanizar potencialmente desarrollable para atender las demandas residenciales surgidas con la nueva demanda solvente, lanzada al mercado inmobiliario residencial por la upac. Las condiciones de habitabilidad ya habían sido provistas en el período anterior en razón de la anexión de los municipioscircunvecinos, pero las de accesibilidad afrontaban serias precariedades.

66Dos intervenciones sobresalen en este aspecto, la Avenida Boyacá y la Avenida Ciudad de Quito. La primera se comenzó a construir hacia 1972 con un tramo comprendido entre la calle 59, la Avenida Eldorado y la entonces Avenida Circunvalar del Sur para, posteriormente, extenderse hacia el noroccidente de Bogotá hasta sus tramos conclusivos a la altura de la Avenida Suba con calle 170 y el tramo de Iberia que se terminó hacia 1991. Por su parte, la Avenida Ciudad de Quito se comenzó a construir en 1972 con el tramo localizado en la Autopista norte en dirección de la calle 68 para concluir hacia 1976 en la Avenida de los Comuneros con calle 13, que complementó las obras realizadas a la altura de la Avenida de las Américas y del Paseo de los libertadores. De manera complementaria, la Avenida de las Américas, cuya construcción data de 1947, se interconectó a estas nuevas vías facilitando los desarrollos en Banderas y Puente Aranda, principalmente.

67Como se aprecia en el mapa 10, nuevos vecindarios se hicieron posibles y, sin embargo, las obras del eje centro-nororiente de la ciudad continuaron siendo captadas por los estructuradores urbanos como las de mayor fuente de riqueza colectiva pues, en efecto, las densidades de lanzamientos así lo permiten verificar. Hubo una iniciativa para construir una vía de seis a ocho carriles, de paramento pronunciado y que bordeara los cerros orientales desde el ya intervenido Paseo Simón Bolívar hasta el nororiente de la ciudad y que se había denominado Avenida de los Cerros. La reacción enconada de la izquierda progresista agrupada en un movimiento llamado Firmes, fue decisivapara impedir su realización que se juzgaba sobreestimada y desprovista de contenido social, a más de su elevado costo.

68A cambio, se inició una de menor calado en 1981 conocida como la Avenida Circunvalar, cuyas obras concluyeron dos años después que, de igual manera, facilitó la intervención de los estructuradores urbanos al propiciar el lanzamiento de nuevos vecindarios que terminaron por consolidar el eje noble de la expansión residencial urbana bogotana.

2. Habitabilidad

69Dos grandes preocupaciones trae el período en materia de provisión de las condiciones de habitabilidad urbana: la ampliación del caudal a distribuir ocasionado con la ampliación de la demanda y, en segundo lugar, la convicción de que esto no se puede lograr con la captación de las aguas del río Bogotá.

70De nuevo, la situación prevista del suministro de agua basado fundamentalmente en la Planta de tibitoc y las consideraciones de las dificultades de seguir atendiendo el incremento de la demanda con las aguas del río Bogotá, determinaron que la empresa buscara una alternativa complementaria, con características técnicas diferentes. Se decidió aprovechar aguas de una vertiente vecina, al otro lado de la cadena de montañas que delimitan la Sabana de Bogotá, al oriente, en lo que se conoce como el Acueducto de Chingaza. Consiste en un gran embalse (Chuza), de 230 millones de metros cúbicos, una planta procesadora (El Sapo), con una capacidad inicial de tratamiento de 14 metroscúbicos por segundo en su primera fase (su capacidad final será de 22 m3/seg.), y una conducción a través de la montaña que requiere canales subterráneos bastante costosos. Las previsiones fueron que esta obra permitiera atender el crecimiento de la demanda de la ciudad hasta el año 2005 en su primera etapa (Jaramillo y Alfonso, 1990, 14-15).

71Esas previsiones estuvieron subestimadas, como ocurría en general en aquellas obras que con respaldo en el crédito externo se adelantaban por la época. El Banco Interamericano de Reconstrucción y fomento –el BIRF– fue bastante acucioso en aportar los fondos requeridos para la financiación de los programas de expansión del sistema de acueducto y alcantarillado de la ciudad, al paso que el discurso de la sostenibilidad comenzó a difundirse con representaciones técnicas e ingenieriles casi incontestables. naciones Unidas, por ejemplo, difunde un criterio según el cual el riesgo desostenibilidad de las grandes aglomeraciones urbanas inherente a la provisión de agua potable debe ser acometido con obras que garanticen una dotación del doble del caudaldemandado. Esta es una de las razones por las que las obrasde aducción, captación, tratamiento y almacenamiento del agua para consumo humano son sobredimensionadas y exigen un flujo de financiamiento externo más cuantioso.

72Por su parte, las previsiones no incorporan el efecto preciosobre el consumo de los hogares que ocurre por incorporar a la tarifa los sobrecostos del endeudamiento externo y que, irremediablemente, van a ocasionar la moderación del consumo a costa de una contracción en el presupuesto familiar disponible para otros gastos. Cuando ello ocurrió, el horizonte de la previsión se amplió, lo que implicó, además, un desbalance periódico en los flujos de caja de la empresa. De forma paralela, los excesos de caudal tratado y almacenado requieren ser distribuidos y, con tal propósito, se acometen nuevas obras de renovación y ampliación de la red matriz. Antes de que ello ocurriera, se presentan algunos hechos que en ocasiones alcanzan la magnitud del desastre cuando la antigua red no logra resistir la presión de los nuevos caudales en los que la energía cinética del agua del Sistema Chingaza termina por hacer explotar lared matriz, arrasando con la vida de los pasajeros de los vehículos que transitaban por allí.

73La red matriz de acueducto se amplió en 136,5 kilómetros, con un diámetro ponderado de 34,4 pulgadas, guarismos menores a los alcanzados en el período anterior según se observa en la figura 3; esto muestra la tendencia descendente de los logros que en adelante alcanzará la gestión de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, consistentescon el carácter exponencial de la función de producción de la empresa. Las obras de interconexión son comunes en el Sur de la ciudad y las de reforzamiento de la red matriz lo son en el resto de la ciudad. Las deficiencias de conexiones domiciliarias en el Sur de la ciudad se habían tornado casi intolerables y, por ello, una porción relevante de la nueva red se orientó a subsanar esta fuente de segregación urbana, sin que ello haya significado un desaprovisionamiento relativo en el resto de la ciudad pues, como se aprecia en el mapa 10, el mencionado reforzamiento cubrió tanto el centro de la ciudad como el occidente, el nororiente y el noroccidente de la ciudad.

74La mayor parte de estas intervenciones en el Sur de Bogotáson de carácter reactivo. La más emblemática se realizó en 1987 y es conocida como el tanque del Cielo localizado en la zona de Jerusalén en la Alcaldía menor de Ciudad Bolívar. Esa obra, construida por encima de la cota de servicios de la ciudad, implicó extender 178,7 metros de tubería de succión de 36”, 893,6 metros de tubería de impulsión de 30” y 642,6 metros de tubería de distribución de 20” desde el tanque Alto de Ciudad Bolívar. La segmentación de los trayectos y la misma localización de esta intervenciónen relación con la cota de servicios permiten inferir que los costos fueron muy superiores a los de la intervención activa y anticipadora del Estado, tales como el tanque de Santa Ana en el norte de la ciudad que, con una extensión de 1.653,6 metros, permitió el aprovechamiento de economías de escala y, con ello, la disminución de los costos de la intervención urbanística estatal. Otro tanto ocurrió en intervenciones como Silencio-Casablanca (1987), la línea El tunal (1973), Silencio – vitelma (1986), la línea a Suba (1986) y la Interconexión calle 92 – calle 129 (1973).

75las nuevas dotaciones en materia de condiciones de habitabilidad realizadas durante este período por el Estado, especialmente con las dotaciones de agua potable para atender la demanda, rebasaron el horizonte del 2005 y permitieron atender a un creciente número de hogares que realizan un consumo racional del servicio de acueducto en razón del alto nivel alcanzado por la tarifa; de manera que se ha re-estimado su alcance hasta cerca del 2025, pero esa diferencia de previsión de 20 años se ha pagado con las restricciones presupuestales de los hogares bogotanos, especialmente de los más pobres a los cuales se les restringió el subsidio al consumo entrados los años noventa.

3. Acción colectiva urbana

76La ampliación de las posibilidades de localización de las familias residentes en Bogotá tomó cuerpo en el Acuerdo 7 de 1979, mediante el cual se formalizó la política de desarrollo de la zona occidental de la ciudad, comprendida, como se mencionó, entre el Suroccidente y el noroccidente, en un semicírculo cuyo eje continuó siendo el centro de la ciudad que bordean los cerros orientales. Las intervenciones urbanísticas en accesibilidad iniciadas siete años atrás complementaron las ya existentes en habitabilidad. Pero en el Acuerdo 7 tomó cuerpo, por primera vez, el pacto de densificación y compactación de la ciudad o, en otras palabras, la política de evitar la dispersión urbana ocasionada por el crecimiento horizontal que hace que la ciudad se encarezca para todos sus residentes.

Las políticas urbanas del Plan establecidas en el presente Acuerdo en sus aspectos físicos serán las siguientes:

  • Estimular la utilización y densificación de las áreas localizadasal Sur y al occidente de la ciudad.
  • Promover el incremento de la densidad en las áreas desarrolladas, así como la densificación de aquellas por desarrollar, a fin de obtener por esa manera un uso más intenso del suelo urbano y evitar la expansión horizontal de la ciudad.
  • Reglamentar el desarrollo urbanístico de áreas que posean valor ambiental, ecológico, paisajístico o agrológico.
  • Establecer normas sobre usos de terreno y la intensidad de éstas, en aquellas áreas que no posean aptitud agropecuaria o forestal (artículo 10 del Acuerdo 7 de 1979).

77La densificación de las áreas desarrolladas y por desarrollar complementaba normativamente la aspiración del desarrollo del radio pendular que marcaba el occidente; la zonificación de usos y la densidad de ocupación fueron los instrumentos de la intervención. Además de delimitar concienzudamente el perímetro habitable y de incorporar a este los desarrollos de vivienda popular localizados en la periferia de la ciudad, esta norma introdujo un estándar de habitabilidad relacionado con el área socialmente aceptable de la vivienda, la que no podría tener una cabida inferior alos 20 m2 de vivienda por alcoba. Así se pretendía controlar el ajuste por cantidades de vivienda que los constructores realizaban a fin de hacer compatibles el presupuesto familiar disponibles para la vivienda con los incrementos en los costos generales, suelo y materiales de la construcción, de su producción.

78Hacia mediados de 1990, las políticas y normas sobre el uso de la tierra fueron modificadas por el Acuerdo 6 que, conformado por 547 artículos, contiene el Estatuto para el ordenamiento físico del distrito Especial de Bogotá, con el cual se pretende orientar el ordenamiento físico de la ciudad y de su espacio público. Son quince las políticas dedesarrollo urbano para Bogotá que contiene el Acuerdo; la de mayor importancia es la que se refiere a la producción de suelo edificable, porque incorpora la idea de que de ahí se deriva riqueza, idea que hace posible fortalecer el capital público y que deriva, por obvias razones, en la regulación de su apropiación por el mercado inmobiliario.

79El Acuerdo concibe incorporar como áreas urbanas las áreas de actividad agrológica que hayan perdido o pierdan su vocación como suelos agrícolas y adquieran en cambio vocación urbana por su accesibilidad, por la posibilidadde instalación y prestación de servicios públicos para el desenvolvimiento de usos urbanos, a costos razonables, porcercanía de los centros de trabajo e inminente integración conotras áreas urbanas, y, en general, por todos aquellos factoresque determinen que el uso urbano sea el más indicado para satisfacer las necesidades sociales, acelerar la generación de riqueza, fortalecer y regular el mercado inmobiliario e incrementar los ingresos fiscales del distrito Especial de Bogotá. (numeral 9, artículo 8.° del Acuerdo 6 de 1990).

80El Acuerdo buscó una intervención urbanística estatal activa, de manera que la informalidad en la ocupación delsuelo urbano que se trataba por la vía de la legalizaciónno tendría por ninguna razón que ser el mecanismo más empleado; por el contrario, tendría que ser en adelante laexcepción. Esa idea induce a creer que los planificadores de la época ya tenían conciencia de que los programas de legalización y similares no hacían más que reproducir y estimular la dinámica de la informalidad, así estos programas sean socialmente deseables. En otras palabras, se ponían en juego las políticas activas para reducir periódicamente las intervenciones reactivas. No por casualidad, el éxito de estaspolíticas se le atribuye a la eficiencia y a la credibilidad del público en las entidades estatales encargadas del control urbanístico pues, en efecto, los persistentes avances en la ocupación informal se atribuían a la omisión estatal.

Eficiencia de las instituciones y organismos de control e impulsión del desarrollo, así como el fortalecimiento o recuperación de la confianza pública en los mismos, de manera que se garantice una ordenada transformación de los sectores sin desarrollar, la protección de las áreas consolidadas, la utilización quieta y pacífica de la propiedad inmueble con arreglo a las normas sobre usos de los terrenos y edificaciones, al plan de servicios públicos y de obras públicas y en general, a lasreglamentaciones urbanísticas y el marchitamiento paulatino de la legalización como instrumento generalizado de definicióndel desarrollo, a fin de que se convierta en institución urbana de excepción (numeral 1, artículo 10.° del Acuerdo 6 de 1990).

81La necesidad de suelo público se incorporó como un aspectodecisivo de la nueva normativa urbanística en el Capítulo ix dedicado a las cesiones urbanísticas que, de nuevo, incurre en la alusión a la gratuidad como si en efecto fuera un mecanismo de expropiación del suelo sin retribución alguna. Esa noción de la gratuidad dio lugar a múltiples demandas de inconstitucionalidad ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia cuya Sala Constitucional, al igual que las otrasinstancias judiciales, fallaron en contra las pretensiones de los demandantes aupados por las lonjas de Propiedad Raíz y la Cámara Colombiana de la Construcción, creando con ello un precedente jurisprudencial de profundas repercusiones para el ordenamiento territorial.

Cesiones obligatorias gratuitas que forman parte del patrimonio de los bienes de uso público en el distrito. Dentro de las cesiones obligatorias gratuitas, se destacan aquellas que están destinadas a ingresar al patrimonio de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de la ciudad. Serán cesiones obligatorias gratuitas con destino a incrementar el patrimonio de bienes de uso público, las siguientes:
1. todas aquellas cesiones al espacio público que determinan la viabilidad de un proyecto urbanístico específico, como son las vías locales, las cesiones tipo A para zonas verdes y comunales y las áreas necesarias para la infraestructura de servicios públicos del proyecto mismo, independientemente de si existen o no zonas de reserva en el predio, de las que tratan los capítulos anteriores.
2. En los predios afectados por vías del plan vial arterial son de cesión gratuita al espacio público, además:
a. Las zonas de protección ambiental de las vías del plan vial arterial, no incluidas como parte de la sección transversal de la vía, deducida la porción de ellas computable como zona de cesión tipo A.
b. Una proporción del área bruta del terreno a urbanizar, para el trazado de la vía arteria.
El monto de las indemnizaciones a las que se refiere el artículo 37 de la ley 9 de 1989, por causa de las afectaciones viales, deberá disminuirse de manera que al establecerlo se tenga en cuenta la cuota de cesiones obligatorias gratuitas de que trata el presente numeral, las cuales no pueden ser fuente de obligaciones indemnizatorias a cargo del Estado.
Las demás cesiones para el uso público, o para el espacio público de propiedad pública, serán objeto de negociación o expropiación entre los particulares y las entidades públicas, siguiendo los procedimientos establecidos por el capítulo 3 de la ley 9 de 1989 (artículo 149 del Acuerdo 6 de 1990).

82Para la conformación del sistema vial arterial se previó una cesión del 7% del áre abruta de terreno mientras que el artículo 426 estableció que tales cesiones en tratamientos de desarrollo para uso residencial no serían inferiores al 17% ni superior al 25% del área neta urbanizable, cifras más razonables que lasprohibitivas que se habían establecido en 1961. Sin embargo, las pretensiones de los ideólogos del Acuerdo 6 de contrarrestar por la vía de la acción colectiva el auge de la ocupacióninformal quedaron desdibujadas con las pálidas medidasen materia de producción de espacio edificable para usosresidenciales de las clases populares de Bogotá pues, como se pone en evidencia en el tercer párrafo del artículo 170, seintrodujo la permisividad urbanística al eliminar “el cumplimiento de todos los presupuestos” que el Acuerdo preveíapara el adecuado funcionamiento de los usos urbanos delsuelo. De manera paradójica y contradictoria al espíritu delas políticas pretendidas por el Acuerdo 6, el último párrafodel artículo 170 le asigna un papel crucial a los programas demejoramiento que suceden a los de legalización en materia dellogro de mayores patrones urbanísticos y de sociabilidad enlas zonas populares de Bogotá objeto de estas intervenciones:

Pre-requisitos para el funcionamiento de los usos urbanos. Los usos permitidos en las áreas de actividad y zonas dentro del área urbana del distrito Especial de Bogotá no podrán funcionar sino cuando se haya concluido el proceso de urbanización de los terrenos y la construcción de las edificaciones adecuadas para los usos permitidos.
Tales edificaciones deberán contar con servicios públicosinstalados y en condiciones de ser prestados, todo ello de conformidad con las licencias de urbanismo y construcción regularmente expedidas, en las cuales deben quedar establecidas las obligaciones de propietarios, urbanizadores, constructores y demás interesados, de manera que se garantice la viabilidad o aptitud de las estructuras y edificaciones para el funcionamiento de los usos permitidos.
Se exceptúa de lo anteriormente establecido, el funcionamientode los usos urbanos en los barrios, asentamientos o desarrollos que sean objeto de legalización, caso en el cual los usos urbanos podrán funcionar con arreglo a los actos administrativos mediante los cuales se adopte la reglamentación urbanística de la zona, barrio, asentamiento o desarrollo legalizado, aun sin el cumplimiento de todos los presupuestos de que trata el presente artículo.
La viabilidad de las estructuras de los barrios, asentamientos o desarrollos legalizados se obtendrá paulatinamente a través de los programas de habilitación y regularización que se adopten dentro del proceso de mejoramiento (artículo 170 del Acuerdo 6 de 1990).

83Con esta medida los urbanizadores piratas recibieronlicencia del Estado para imputar al precio del suelo para los hogares pobres la promesa de la llegada de su acción remedial pues los programas de habilitación y de regulación para el mejoramiento barrial quedaron incorporados a una Acción colectiva urbana de carácter reactivo y, con ello, los mercados informales se fortalecieron. Ese régimen de excepciones a la urbanización de los terrenos no implica meramente la laxitudy la tolerancia del Estado sino, además, su omisión y aun impulso al empleo de mecanismos de expoliación de las familias de ingresos bajos de la ciudad: ya en 1990 se detectaron 247 mil desarrollos clandestinos que abarcaban 547 mil hectáreas (Hataya et ál, 1994, 35) yque, en adelante, se expandieron a una mayor velocidad aupada por la permisividad urbana del Acuerdo 6. Pero a ese régimen de excepciones también se incorporó la norma específica del aprovechamiento del suelo que sugiere la permisividad de alturas de excepción que, con origen en la exposición de motivos de los estructuradores urbanos, permite un mayor aprovechamiento del suelo con la edificación de otros volúmenes (accesos y aislamientos) y de estacionamientos, además de otros paliativos como la prohibición de la interferencia en la visual hacia los cerros orientales, principalmente; es decir, hacia el eje de expansiónnoble de la ciudad. El pacto de densificación y compactaciónconsignado en el Artículo 10.° asumió la forma del aprovechamiento de mayores derechos de edificabilidad por los estructuradores urbanos sin entrega onerosa por parte del Estado que los creó.

Alturas. Sobre alturas se establecen las siguientes reglas para los efectos de adoptar las normas específicas:
Como principio general, los decretos de asignación de tratamiento establecerán las alturas básicas permitidas en el sectorobjeto de reglamentación. Otras alturas permitidas, ya sean inferiores o superiores a las alturas básicas se denominan alturas de excepción, las cuales también deben ser determinadas en lasnormas específicas, al igual que los motivos de excepción que puedan dar lugar a su aprobación.

  1. Las alturas de excepción que soliciten los interesados podránser negadas por el departamento Administrativo de Planeación distrital, con fundamento en razones de inconveniencia urbanística.
  2. la concesión de alturas máximas está sujeta a la posibilidad de cumplimiento de las demás normas específicas, en particular las otras exigencias de volumetría y los requisitos de estacionamientos.
  3. En el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico, las alturas no pueden entorpecer la perspectiva visualde los cerros desde el área urbana principal.
  4. las alturas máximas permitidas en un sector se establecerán en función del ancho de las vías y en general de todos loselementos de idoneidad del espacio público y de las redes de servicios públicos, elementos que prevalecen sobre aquellos que caracterizan las edificaciones existentes en la manzana.

En sectores para los cuales se hayan definido límites de densidad, la mayor altura permitida podrá establecerse comoalternativa volumétrica para una misma solución de densidad residencial, mediante el aumento de las áreas mínimas de viviendas permisibles.
Las variaciones en altura dentro de un sector deberán mantener la densidad permitida para el mismo, mediante el manejodiferenciado de las áreas mínimas permisibles para la viviendaen relación con las alternativas volumétricas (artículo 449 del Acuerdo 6 de 1990).

84El arduo trabajo que significó configurar un exhaustivo estatuto de 547 artículos, terminó impulsando dinámicasinequitativas de distribución de la riqueza creada al calor delproceso de estructuración residencial urbana pues, mientraslos estructuradores urbanos formales quedaron facultados para aprovechar alturas de excepción sin retribución algunaal Estado, a los clandestinos el Acuerdo 6 les despejó el mercado de las promesas sobre la futura intervención curativa del Estado y, con ello, se terminó facilitando la expoliación de los hogares pobres.

B. Estructura residencial urbana

85En materia del tipo de bien residencial producido formalmente, la forma dominante en el período anterior, el lote urbanizado sobre el que los estructuradores urbanos levantaban residencias encargadas por las familias de ingresos medios altos y altos, entró prácticamente en desuso, según se observa en la figura 11, al paso que los edificios de apartamentos con fachada a la calle (51,7% de la residencia nueva lanzada en el período) y en conjunto cerrado(16,0%) le sustituyeron, mutación auspiciada por el nuevo caudal de fondos prestables con los que el recién creado sistema upac irrigó a los estructuradores urbanos y a las familias de altos ingresos con capacidad para amortiguar las innovaciones financieras y residenciales introducidas con énfasis desde 1972.

Figura 11. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-1991

Figura 11. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-1991

Fuente: Rubiano, 2007.

86La inflexión en la pendiente de la línea del área promedio licenciada de la figura 12 a partir de 1972, es sintomática dela verticalización de la ciudad que se tornó más frecuente desde entonces, pues además la escala de las operacionesinmobiliarias formales se incrementó de manera inusitada: mientras que en el período precedente el tamaño promedio licenciado fue de 204 m2, a partir de 1973 ese dinamismo llevóa que durante el período tal tamaño ascendiera a 829 m2. La mayor densidad vial y las condiciones de habitabilidad producidas ex ante por la intervención urbanística estatal enel eje de expansión centro norte y centro nororiente fueron los determinantes de que tal verticalización se concentraseen esa zona de la ciudad.

Figura 12. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-1992

Figura 12. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-1992

Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.

87Al paso que el eje de expansión residencial noble de la ciudad se densificaba en medio de la permisividad urbanística latente en la ciudad, la informalidad urbana avanzó al punto de superar en superficie la cantidad de sueloproducida por esta modalidad de mercado a la cantidad de suelo producida formalmente y con arreglo a las normas mínimas constructivas. Ese suelo, calificado como de origen clandestino, representó 39,0% del crecimiento urbano del período, según se aprecia en la figura 13, abarcando 1931,6 ha. Que han servido para alojar a cerca del 30% del crecimiento poblacional urbano de la ciudad. Se puede inferir entonces, desde una perspectiva ricardiana, que la dinámica de los mercados informales de suelo en Bogotá elevó el precio de los activos inmobiliarios residenciales pues, como es sabido, esta perspectiva sostiene que es la producción que se desarrolla en la tierra menos fértil, con menos capacidad portante en este caso, la que orienta los precios de mercado. De manera que a más del apalancamiento financiero de la upac, la informalidad fuefuncional al interés verticalizador de los estructuradores urbanos y, además, y a la anticipación de la intervención urbanística estatal.

Figura 13. Estructura de la producción de suelo, Bogotá 1972-1991

Figura 13. Estructura de la producción de suelo, Bogotá 1972-1991

Fuente: Construido con base en Hataya et. ál, 1994, 73.

88Los resultados espaciales que se presentan en el mapa 11 son coherentes con lo expuesto hasta ahora. De un lado, es evidente el sesgo reactivo de las políticas urbanas del períodoen materia de provisión de las condiciones de habitabilidad hacia el Sur de la ciudad pues, en efecto, las zonas pobres de los ejes de expansión pobres fueron afectadas positivamentecon la extensión de las redes matrices de acueducto. Esto, por su parte, tuvo un efecto igualmente positivo sobre las finanzas de la eaab que entró a reducir drásticamente –cercade 20% entre 1970 y 1988 (Jaramillo y Alfonso, 1990, 22)– elíndice de agua no facturada y, con ello, se elevó el flujo de caja ahora fortalecido con la facturación de nuevos caudales provenientes del Sistema Chingaza.

89De manera coetánea, la extensión de las condiciones de accesibilidad urbana se materializó en la ampliación de la red vial arterial en sentido pendular hacia el occidente y noroccidente de Bogotá y, con ello, se esperaba que la densificación de la ciudad ahora apalancada financieramentecon los crecientes flujos de fondos prestables provenientes del sistema upac, se reorientara hacia esta zona.

90Sin embargo, las intervenciones más modestas, como la señalada recuperación del Paseo Simón Bolívar y la posteriorextensión de la Avenida Circunvalar paralela a los cerros orientales, terminaron de complementar las desigualdades en la provisión de bienes públicos urbanos y, con ello, se dio continuidad al proceso de segregación socioespacial urbanade la ciudad. La densidad de lanzamientos residenciales nuevos por el mercado formal, tal como se aprecia en el mapa 11, alcanzó durante el período un máximo de 102 por km2, un crecimiento del 292% frente al máximo del período anterior, en zonas como Chapinero Alto y El Chicó en sus diferentes etapas. El eje de expansión norte se amplió desde los cerros orientales hacia la Autopista del norte, zonas de la ciudad que acogieron nuevos vecindarios de familias de ingresos medios altos y altos. Las expectativas de mayores aprovechamientos del suelo urbano por parte de los estructuradores urbanos eran bastante estables, pero el anuncio del triunfo de la llamada “séptima papeleta” y, con ello, la posibilidad de tener una Acción colectiva urbana menos permisiva, comenzó a modificar su visión del futuro del orden residencial urbano de Bogotá.

Mapa 11. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1973-1991

Mapa 11. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1973-1991

Fuente: Construido con base en Rubiano, 2007 y Hurtado y Moreno, 2008.

Notes

1 Las investigaciones de Samuel Jaramillo son bastante esclarecedoras de éste fenómeno; en particular, la acción estatal en materia de producción de vivienda popular por parte del Instituto de Crédito territorial es emblemáticaal momento de indagar sobre los avatares que el Estado enfrentó antes de la reforma urbana y sus efectos sobre la movilización de capitales especulativosurbanos.

2 Desde comienzos de los ochenta esta serie puede estar distorsionada por el incremento en la demanda de cemento que significó su empleo comoprecursor del ácido de coca en la producción de la cocaína. No dispongo aún de estadísticas para demostrar algo en sentido contrario, pero creo que esto no va a cambiar sustancialmente el análisis en el sentido que lo estoy proponiendo

Table des illustrations

Titre Tabla 3. Crecimiento poblacional urbano por grupos de municipios, Colombia 1973-1991
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en los Censos de Población, dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 172k
Titre Mapa 8. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1973 - 1985
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 505k
Titre Figura 6. Despachos de cemento a las ciudades y urbanización de la población, Colombia 1970-2005
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del icpc y Censos de Población del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 193k
Titre Tabla 4. Modificaciones a la metodología de cálculo del valor de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1972-1992
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 209k
Légende Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 142k
Titre Tabla 5. Iniciativas de reforma urbana, Colombia 1973-1991
Légende Fuente: Construida con base en Valencia Jaramillo (2003, 99-103), Jaramillo (2003,129-136) y Jaramillo (1994, 304-339).
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 340k
Titre Tabla 6. Límites administrativos a la variación de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –upac–, Colombia 1974-1993
Légende Fuente: Elaborada con base en información del Banco de la República.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Mapa 9. Participación de las ciudades en el crecimiento de la población urbana, Colombia 1985 - 1993
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 475k
Titre Figura 7. Tasas anuales de inflación y dtf, Colombia 1986-2004
Légende Fuente: dane y Banco de la República.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 243k
Titre Figura 8. Áreas licenciadas y despachos de cemento, Colombia 1986-2003
Légende Fuente: Cálculos con base en estadísticas del icpc y del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 289k
Titre Tabla 7. Diez ciudades con la mayor participación en las áreas licenciadas para la construcción de bienes residenciales y no residenciales, Colombia 1986-1991
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 177k
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 77k
Titre Figura 9. Variación (%) anual observada y máxima del valor de la upac, Colombia 1974-1993
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-13.jpg
Fichier image/jpeg, 256k
Titre Figura 10. Velocidad del crecimiento del saldo de la deuda pública y de los ingresos tributarios, Bogotá 1950-1991(diferencia de los logaritmos)
Légende Fuente: Construida con base en estadísticas de las Secretarías distritales de Planeación y Hacienda.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-14.jpg
Fichier image/jpeg, 300k
Titre Mapa 10. Accesibilidad urbana emergente y estructura de Bogotá en 1970
Légende Fuente: Cuéllar y Mejía 2007, 135.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-15.jpg
Fichier image/jpeg, 849k
Titre Figura 11. Estructura de la producción residencial formal por tipo de residencia, Bogotá 1952-1991
Légende Fuente: Rubiano, 2007.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-16.jpg
Fichier image/jpeg, 1009k
Titre Figura 12. Área total licenciada para usos residenciales y tamaño promedio de la licencia, Bogotá 1952-1992
Légende Fuente: Cálculos del autor con base en estadísticas del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-17.jpg
Fichier image/jpeg, 390k
Titre Figura 13. Estructura de la producción de suelo, Bogotá 1972-1991
Légende Fuente: Construido con base en Hataya et. ál, 1994, 73.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-18.jpg
Fichier image/jpeg, 302k
Titre Mapa 11. Producción de bienes públicos urbanos y lanzamientos residenciales, Bogotá 1973-1991
Légende Fuente: Construido con base en Rubiano, 2007 y Hurtado y Moreno, 2008.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/309/img-19.jpg
Fichier image/jpeg, 548k

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