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Bogotá en la encrucijada del desorden

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Óscar A. Alfonso Roa

Tercera parte. Calidad de vida, segregación socioespacial y gobernabilidad en la zona metropolitana

Capítulo 10. Segregación urbana y metropolítica en América Latina: el caso de Bogotá3

Joël Thibert et Giselle A. Osorio A.

Texte intégral

  • 3 Este artículo corresponde a la versión en español de “Urban segregation and metropolitics in Latin (...)
  • 4 En este sentido, Alfonso (2009) menciona la falta de interacción social entre hogares de diferentes (...)

1La segregación espacial ha sido y continúa siendo, en diferentes grados, una de las características definitorias de las ciudades latinoamericanas. Este fenómeno se manifiesta tanto en términos de diferentes grupos sociales y étnicos como en los usos y las funciones de distintas zonas en las ciudades. En el caso de Bogotá, el sistema de estratificación socioeconómica-mediante el cual se destinan subsidios de acuerdo con la identificación de las áreas de la ciudad como “pobres”, “clase media” o “ricas” – refuerza los procesos de segregación espacial4.

2Sin embargo, las evidencias demuestran que los patrones de segregación en las ciudades de América Latina han tenido transformaciones a lo largo del tiempo y continúan modificándose rápidamente. Para explicar este hecho, se ha recurrido a múltiples discusiones acerca del impacto de las reformas neoliberales de las décadas de los ochenta y los noventa sobre la polarización del ingreso y la segregación espacial (Portes y Johns, 1989; Portes, Itzigsohn y Dore-Cabral, 1994; De Queiroz Ribeiro y Correa Do Lago, 1995; Roberts, 2005). Más específicamente, se han analizado tendencias recientes de consolidación de la “invasión de predios” y la aparición de barrios cerrados a modo de gated communities en las periferias urbanas, ambos fenómenos relacionados con la desregulación del mercado del suelo y el avance de la suburbanización (Carter, 2003; Roberts, 2005; Coy, 2006).

3La segregación espacial urbana es común a toda América Latina, pero se manifiesta de diferentes maneras y no puede ser estudiada como un fenómeno homogéneo. No obstante, de la literatura revisada emerge un patrón claro: las ciudades latinoamericanas y sus regiones metropolitanas están volviéndose más diversas a nivel macro y más segregadas a nivel micro. Como lo resalta De Duren (2006), esta tendencia a la “microsegregación” origina una serie de importantes cuestiones teóricas y políticas, especialmente en lo concerniente a las consecuencias políticas de largo plazo de este nuevo modelo de ocupación territorial. Podría preguntarse: el cambio en el patrón de la segregación, ¿disminuirá las desigualdades sociales o las reforzará?

4Para responder esta pregunta, se considera necesario no solo investigar las consecuencias sociales de la segregación, sino también las consecuencias políticas de largo plazo que estos cambios tienen en la población, especialmente en las élites, desde el centro de la ciudad hacia las periferias urbanas (por ejemplo, las transiciones en las áreas rurales más allá de los límites de la ciudad). Llama la atención que la segregación espacial urbana y la inequidad social en América Latina han sido bien estudiadas y teorizadas, pero no ha ocurrido lo mismo con los cambios políticos asociados con el fenómeno de “metropolización” actual o potencial de las ciudades. De este modo, se indaga si el “alejamiento de los ricos” en barrios cerrados fuera de los límites de la ciudad –como lo describen Janoschka y Borsdorf (2004), Alfonso (2005), Coy (2006) y De Duren (2006)– podría significar el traslado del poder de las ciudades centrales hacia los municipios periféricos más ricos, originando transformaciones en la distribución de los recursos públicos.

5Ante la inexistencia de una teoría clara sobre la política metropolitana en el contexto latinoamericano, se ha tomado como referencia el libro American metropolitics, de Myron Orfield (2002), en el cual analiza el funcionamiento de las regiones metropolitanas de Estados Unidos. Orfield describe el fenómeno de la polarización de los ingresos y la difusión del poder en las regiones urbanas de Estados Unidos; así mismo, explica cómo y por qué divergen los intereses de las ciudades centrales y de las áreas suburbanas (o por qué se perciben como diferentes). De acuerdo con este estudio, los suburbios de altos y bajos ingresos tienden a aliarse contra las ciudades centrales y a resistir la redistribución regional, pues perciben que sus intereses son similares. No obstante, Orfield resalta que los suburbios pobres y los de clase media –estos últimos, de rápida expansión– tienen interés en promover la redistribución regional por cuanto encaran la incongruencia entre sus necesidades fiscales y su capacidad para suplirlas. En ambos casos, la conclusión de Orfield es que la política metropolitana está determinada por la segregación espacial, ya sea por edad, etnias o clases sociales.

6Orfield identifica tres mecanismos mediante los que opera esa relación: (1) las élites urbanas “votan con los pies” y se reubican en municipios suburbanos con menores “cargas sociales”, donde hay menos impuestos y mejores servicios públicos; (2) las ciudades centrales tratan de recapturar estas riquezas por medios políticos como, por ejemplo, las anexiones, la especialización o la redistribución de los recursos, siempre y cuando estén establecidos por el Gobierno nacional; (3) los municipios suburbanos resisten a la anexión o a la consolidación aliándose políticamente contra la ciudad central.

7Naturalmente, las ciudades latinoamericanas son muy diferentes de las estadounidenses en muchos aspectos, por lo que la teoría de Orfield es necesariamente limitada para explicar nuestro contexto. Sin embargo, muchas de las tendencias observadas en América Latina en las últimas tres o cuatro décadas, incluyendo la expansión de las regiones urbanas más allá de sus límites y la migración de la población de altos ingresos del centro de las ciudades hacia las periferias, son hechos análogos a los observados en Estados Unidos desde comienzos del siglo xx. De este modo, el modelo y los mecanismos descritos por Orfield pueden dar un “punto de partida teórico” para explorar los patrones de la suburbanización en América Latina.

8Así las cosas, este artículo tiene un doble propósito: el primero es analizar los actuales patrones de la segregación y la suburbanización en América Latina para identificar cuáles coinciden con los descritos por Orfield y cómo lo hacen, y, especialmente, cuáles no coinciden. El segundo propósito es explorar las implicaciones de la segregación a escala metropolitana en la política en el caso específico de Bogotá. Este caso permite ilustrar tanto los procesos actuales en las regiones metropolitanas de América Latina como el modo en que la suburbanización y la segregación espacial actúan políticamente. El principal interés teórico de este escrito es, por lo tanto, descubrir si los mecanismos descritos por Orfield pueden dar luces sobre los recientes procesos políticos de las ciudades latinoamericanas, particularmente de Bogotá. De una manera más general, se pretende avanzar en la teorización sobre las políticas metropolitanas en América Latina usando la metropolítica de Orfield como punto de partida.

9La primera parte del capítulo describe la evolución de la segregación urbana y la suburbanización en América Latina y destaca algunas tendencias espaciales que emergieron durante las últimas tres décadas. La segunda parte se enfoca en el caso de Bogotá, a la luz de los patrones generales identificados en la región. La última parte corresponde a la evaluación inicial de la aplicabilidad de la metropolítica al caso latinoamericano.

10.1 Segregación, suburbanización y patrones espaciales emergentes

10.1.1 Neoliberalismo y segregación espacial en América Latina

10La transformación de las economías urbanas como resultado de la globalización y las reformas neoliberales ha sido ampliamente descrita en la literatura (Graham y Marvin, 2001; Sassen, 2002 y 2006; Taylor, Derudder, Saey y Witlox, 2007; The World Bank, 2009). No obstante, las transformaciones espaciales asociadas con estos cambios en las ciudades del sur no han sido bien entendidas (Michelutti, 2010). Es más, como plantea Roberts (2005), las ciudades de los países en desarrollo tienden a ser subestimadas y poco teorizadas en las investigaciones sobre globalización y sus impactos en los procesos espaciales urbanos.

11A pesar de esta tendencia general, los patrones de las transformaciones espaciales urbanas en América Latina han recibido poca atención, lo que los convierte en un terreno interesante para poner las teorías a prueba. Por ejemplo, muchos autores han estudiado la transición ocurrida desde las políticas de industrialización por sustitución de importaciones (isi) en las décadas de los cincuenta, los sesenta y los setenta, hacia el neoliberalismo como una industrialización orientada a las exportaciones durante las décadas de los ochenta y los noventa, y resaltan los impactos de la desregularización del mercado, las privatizaciones y las políticas orientadas a las exportaciones, especialmente en las economías urbanas. En el siguiente texto se describen los patrones de la segregación espacial bajo cada régimen económico y se da un vistazo a algunas tendencias espaciales de las ciudades latinoamericanas. La idea no es dar cuenta exhaustiva de los procesos espaciales en juego, sino centrarse específicamente en los procesos espaciales y en los patrones que pudieron tener (o tuvieron) incidencia en las políticas metropolitanas.

10.1.2 Segregación espacial durante la industrialización por sustitución de importaciones

12La industrialización por sustitución de importaciones (isi) se refiere a una teoría de desarrollo económico y, por tanto, a una política formulada por Raúl Prebish a finales de la década de los cincuenta. Esta teoría proponía reemplazar los bienes importados por bienes producidos localmente. En muchos países, la isi estuvo acompañada de otras políticas intervencionistas que contrastaban con los mecanismos del libre mercado, incluyendo del mercado del suelo.

13En cuanto a los procesos de segregación, durante el período de isi, en muchas de las ciudades latinoamericanas se reforzó la tendencia a que los ricos se ubicaran en los sectores centrales de la ciudad, de acuerdo con la tradición ibérica referida por Butterworth y Chance (1981).

14Además, las grandes ciudades de América Latina han tenido primacía en sus países, lo que refleja el modo de gobierno “extremamente centralizado” de la región, con gobiernos locales débiles y altamente dependientes (Rodríguez-Acosta y Rosenbaum, 2005). Así, por ejemplo, hasta finales de la década de los ochenta, muchos países de América Latina no tenían elecciones a nivel municipal. Es más, la mayoría de las administraciones municipales dependían fundamentalmente de las transferencias del nivel central del gobierno, y no de su propio recaudo de impuestos. Como consecuencia, los municipios que además son sedes del poder (a nivel departamental, provincial o central) se convirtieron en los que reciben una cantidad de recursos económicos mayor que la que efectivamente distribuyen, y mayor que la que reciben el resto de los municipios (ver, por ejemplo, Gouëset, 1998, capítulo 6). Estos aspectos resaltan la importancia de la primacía para comprender la organización espacial de las ciudades del continente.

15La segunda forma en que la isi impactó los patrones de segregación en América Latina fue por medio de la intervención del gobierno en el mercado del suelo. Carter (2003, p. 47) afirma que “el control del uso del suelo y la resultante falta de tenencia en las periferias bajo el modelo de isi concentró la especulación en el centro de las ciudades latinoamericanas”. Esto, unido a la relativa falta de transportes y de otras infraestructuras en las periferias, originó una situación en la que la tierra y la vivienda se encarecieron en las áreas centrales, con lo que los grupos de bajos ingresos se vieron forzados a desplazarse lejos del centro, reforzando los patrones de segregación preexistentes.

16Sin embargo, el aumento de la congestión llevó a que eventualmente ricos y pobres se asentaran en las periferias, aunque en diferentes lugares y bajo distintas condiciones de tenencia del suelo. Mientras los ricos fueron capaces de evadir los controles sobre el uso del suelo, los pobres se asentaron ilegalmente en áreas rurales. Ya en 1982, antes del “giro neoliberal”, Bähr y Mertins (1982, p. 25) se refirieron a este fenómeno como la “expansión urbana celular en la periferia”. De ahí que, como hay evidencia, las políticas de isi sirvieron, en un principio, para reforzar las fuerzas centrífugas en juego en las regiones urbanas de América Latina, pero también empujaron a sectores ricos y pobres de la población a vivir fuera de los límites de las ciudades (Ward, 1990).

10.1.3 Segregación espacial bajo el neoliberalismo

17Como lo describe Roberts (2005), el cambio de la industrialización por sustitución de importaciones al neoliberalismo en América Latina fue gradual y no operó de la misma manera en todo el continente. Así, por ejemplo, mientras algunos investigadores encontraron que la polarización del ingreso a comienzos de la década de los ochenta estaba íntimamente relacionada con el incremento de la segregación (Portes y Johns, 1989), estudios posteriores muestran cautela al respecto (Portes, 1989; De Queiroz Ribeiro y Correa Do Lago, 1995). Tal es el caso de Caldeira (1996), quien plantea que el aumento de los barrios cerrados está relacionado con el incremento de la inseguridad urbana, la cual puede o no explicarse por la polarización de los ingresos.

  • 5 Según el Banco Mundial (2003), la inequidad social en América Latina disminuyó poco en la década de (...)

18No obstante, existe un consenso en que el neoliberalismo y la globalización han impactado los patrones de segregación espacial de diversas maneras. El primer mecanismo es el incremento indirecto de la polarización de los ingresos. De acuerdo con Roberts (2005) y Portes y Roberts (2005), el crecimiento del sector servicios parece no estar relacionado con el surgimiento de nuevas funciones globales, sin embargo, tampoco parece asociarse con la inequidad de clase y de ingreso, como sucede en otras “ciudades globales”. De hecho, el rápido crecimiento económico de los años noventa no disminuyó la brecha entre ricos y pobres que dejó la “década perdida” de los años ochenta (tal vez con excepción de Brasil)5. Esto se confirma por la evidencia recolectada por UN-Hábitat (2008), según la cual las ciudades latinoamericanas y del Caribe están entre las más desiguales del mundo, con inequidades urbanas en aumento y fortalecimiento. Esta combinación de alta inequidad y baja movilidad social exacerba los patrones de segregación existentes.

  • 6 Resulta interesante que los modelos espaciales propuestos por Arreola y Curtis (1993) y por Ford (1 (...)

19El segundo mecanismo identificado en la revisión bibliográfica es la desregulación del mercado del suelo. Carter (2003 p. 48) explica que “el neoliberalismo vuelca las inversiones y la especulación hacia la periferia, permitiendo el aumento del desarrollo suburbano por las clases alta y media y una rápida consolidación de la periferia pobre”. A su vez, este cambio de la especulación en el centro por la especulación en la periferia facilita tanto el comercio especializado (high-end) como el uso residencial, sobrepasando los límites de la ciudad frecuentemente por medio de los llamados saltos de rana (Mertins, 2004)6.

20El tercer mecanismo identificado está estrechamente relacionado con la desregulación del mercado del suelo (y de otros) en varias regiones metropolitanas, y es el desarrollo de infraestructuras, en particular de transporte. Como lo menciona Carter (2003, p. 223), “mientras los automóviles privados les permiten a las personas vivir en comunidades suburbanas más homogéneas, el desarrollo de la infraestructura permite la construcción de esas comunidades”. Es importante resaltar que la construcción de autopistas no ha cambiado significativamente la situación de los pobres, quienes continúan sin poder costearse la vida en las áreas centrales, pero tampoco pueden permitirse vivir demasiado lejos de sus sitios de trabajo, pues los costos del transporte significan más o menos lo mismo (Borsdorf e Hidalgo, 2010). El desarrollo de los sistemas de transporte público modernos facilita el establecimiento de los pobres lejos de los centros de empleo (ver, por ejemplo, Cariola y Lacabana, 2003, sobre el caso de Caracas).

21En suma, los cambios por medio del neoliberalismo han afectado los patrones de segregación espacial de tres maneras principales: 1) aumento de la desigualdad, que reduce las oportunidades para los pobres; 2) desregulación del mercado del suelo, que facilita el desarrollo comercial y residencial en las periferias; y 3) desarrollo de infraestructura, que aumenta la movilidad de algunos sectores de la población y facilita el desarrollo.

10.2 Metrópolis latinoamericanas contemporáneas: mezcladas y fragmentadas

  • 7 La tradición legal de home rule en los Estados Unidos contrasta con la relativa falta de autonomía (...)

22No sobra reiterar que las ciudades norteamericanas y las latinoamericanas tuvieron diferentes condiciones de partida en términos de su respectiva “expansión allende sus límites” en el siglo xx7. No obstante, lo que interesa en esta ocasión es la trayectoria, y no los puntos de partida. Así, los patrones descritos a continuación no pretenden abarcar la totalidad del tema, pero se rescatan precisamente porque son indicativos de la trayectoria particular que interesa analizar.

10.2.1 Los barrios cerrados, el gusto de los consumidores y la ciudad fortificada

23La llegada del neoliberalismo incrementó significativamente la capacidad de los ricos para segregarse a sí mismos. La globalización y el neoliberalismo no solamente mejoraron la oferta de desarrollo suburbano, también incrementaron la demanda del modo de vida suburbano (Gilbert, 1998). En el estudio de este proceso realizado por Gilbet (1998), hay una clara relación entre la internacionalización del gusto de los consumidores en América Latina y la aparición de centros comerciales suburbanos, el dramático incremento del parque automotor particular y la veloz tasa de suburbanización en el continente durante las décadas de los ochenta y los noventa. En este sentido, el proceso de suburbanización parece estar determinado por factores tanto exógenos como endógenos.

24En sus análisis sobre las tendencias recientes de la segregación espacial urbana en América Latina, Borsdorf e Hidalgo (2010, p. 25) llegan a conclusiones similares:

Como el Estado no intervino en los procesos de planeación urbana y [en] la inversión privada, se han descuidado los medios de transporte público y ha aparecido un nuevo estilo de vida basado en el automóvil, causando un grado aun mayor defragmentación y segregación espacial. El cambio en el estilo de vida también se ha convertido en motor de la expansión urbana. (Borsdorf e Hidalgo, 2010).

  • 8 Es de resaltar que los gobiernos en muchas partes de América Latina, incluyendo a Colombia, han inv (...)

25Las cifras confirman esta tendencia general: el flujo vehicular en América Latina creció cerca del 250% entre 1970 y 1990, alcanzando los 37 millones de vehículos (Onursal y Gautam, 1997). Por otro lado, el número de propietarios de vehículos en América Latina, aproximadamente 90 por cada 1.000 personas, es mucho más alto que en otras regiones en desarrollo, incluyendo Medio Oriente, y se mantiene en un incremento constante (Schipper, Gould y Deakin, 2010)8.

26Esta “internacionalización de los gustos de consumo” coincide, en términos de segregación espacial, con el rápido aumento de los barrios cerrados en las regiones metropolitanas de América Latina. Janoschka (citado por Coy, 2006) resalta que en Buenos Aires se construyeron 450 barrios cerrados en la última década del siglo xx, con una población de alrededor de 500.000 personas. Así mismo, se estima que se construyeron cerca de 700 de estos barrios alrededor de México durante el mismo período (Kanitscheider, en Coy, 2006). Coy (2006, p. 122) afirma que el atractivo inicial de este tipo de barrios proviene de la “influencia cultural” de la globalización y agrega que “refuerza el cambio en los estilos de vida tradicionales hacia un estilo de vida globalizado, más homogéneo y de privilegiados”. Lacarrieu y Thuillier (2001) afirman que la distancia social se reduce considerablemente dentro de los barrios cerrados, pues estas comunidades suelen convertirse en microcosmos de la sociedad, con sus propias normas y reglas. Sin embargo, como lo expresa Vidal-Koppmann (2007), la distancia social entre los que están fuera y los que están dentro de estos barrios aumenta considerablemente como resultado de la fragmentación y la fortificación del espacio urbano.

  • 9 Ungar (2007) se refiere a los barrios cerrados como parte del arsenal de la ciudad fortificada, que (...)

27Además de la búsqueda de exclusividad, Coy (2006) menciona la seguridad-junto con el estatus y el estilo de vida-como una de las principales motivaciones de las élites para elegir este tipo de vivienda. La hipótesis de la seguridad se puede ver desde dos puntos de vista: los barrios cerrados pueden ser la causa de la percepción de inseguridad, pero también una respuesta a esta. En cualquier caso, existe evidencia de que el miedo es el factor que explica el incremento de la seguridad privada, lo que está estrechamente relacionado con el aumento de los barrios cerrados, ipso facto, con el proceso de segregación espacial9.

10.2.2 El giro de polarización a fragmentación

28Las investigaciones analizadas sugieren que la polarización del ingreso y la segregación urbana en América Latina no siempre se relacionan directamente. No obstante, hay evidencia de que la polarización del ingreso y la reestructuración urbana pueden asociarse con el aumento de la fragmentación urbana o con la aparición de pequeñas unidades de riqueza y pobreza contiguas físicamente, pero socialmente aisladas entre sí-por ejemplo, cuando las empleadas domésticas y los jardineros de los ricos viven en la localidad vecina y tienen solamente interacciones formales con quienes viven en los barrios cerrados-. Borsdorf e Hidalgo (2010) resaltan que esta tendencia ha llevado a algunos estudiosos a concluir que las ciudades latinoamericanas presentan más interacción entre población de distintos niveles de ingreso; sin embargo, el aumento de la proximidad espacial no necesariamente aumenta la movilidad social. Así, las metrópolis latinoamericanas son socialmente más diversas a escala barrial, pero más fragmentadas espacial y socialmente al nivel de cuadras y calles. De hecho, como lo notaba Roberts (1989, p. 675) hace más de veinte años, las consecuencias del neoliberalismo son “una clase media improvisada buscando vivienda barata en barrios de bajos ingresos y población de bajos ingresos adhiriéndose a los nichos que ellos desarrollaron, cerca de los centros de empleo”. Unido al hecho de que los suelos urbanos ahora están desregulados, el resultado es una compleja colcha de retazos de barrios ricos, pobres y de clase media próximos espacialmente, pero socialmente distantes (Rojas, 2008). Este fenómeno está presente tanto dentro como fuera de los límites de las ciudades.

29¿Cómo surge este fenómeno? De acuerdo con De Duren (2006, p. 324), no es coincidencia que la mayoría de los barrios cerrados construidos durante la década de los noventa “terminaron concentrados desproporcionadamente en municipios caracterizados por un alto porcentaje de hogares pobres y una gran área de suelo sin servicios públicos”. La autora resalta que la ubicación de los barrios cerrados en municipios pobres fuera de Buenos Aires fue intencionada, pues “esos municipios aumentaron su tendencia a cambiar su normatividad y usos del suelo para recibir a los barrios cerrados, y sus recursos como prestadores de servicios e impuestos” (De Duren, 2006, p. 324). Vidal-Koppmann (2007) estudia los efectos de estos desarrollos en los modelos de ocupación territorial de la periferia de Buenos Aires, también presenta evidencia de que los promotores privados son quienes escogen la ubicación periférica, bien sea por los precios del suelo o porque creen que las excepciones tributarias serán más fáciles de conseguir en estas zonas. Cualesquiera que sean los mecanismos en juego, este proceso estructural parece estar en el centro de las dinámicas metropolitanas, como lo describen Borsdorf e Hidalgo (2010). Tendencias muy similares fueron descritas en la década pasada por diferentes estudios: para Caracas (Lacabana y Cariola, 2003), Bogotá (Alfonso, 2009; Osorio, 2011), Lima y Quito (Borsdorf, 2002), así como para las ciudades de Chile (Sellés y Stambuk, 2004), México (Rosas, 2006; Aparicio, Ortega y Sandoval, 2011) y Brasil (Coy, 2006).

  • 10 Los procesos que conducen a la aparición de espacios urbanos en los cuales la proximidad física exi (...)

30El resultado de este proceso es a menudo, pero no siempre, una forma de cohabitación sin integración o “urbanismo fragmentado”10; como lo describe De Duren (2007, p. 36): “La proximidad física de estos espacios distintos no solo produce contrastes sociales, sino también promueve una distribución desigual de los recursos entre los lugares, que fortalece los contrastes iniciales”.

31En resumen, el aumento de la proximidad espacial entre pobres y ricos no parece indicar una mayor tolerancia social, aunque puede, en algunos casos, resultar en mayor proximidad social (Cáceres y Sabatini, 2004). Más bien, parece ser el resultado de la interacción entre (1) la competencia por vivir en áreas centrales entre miembros de las clases media y baja; (2) la demanda por barrios cerrados en la región metropolitana; y (3) la provisión de estas formas de vivienda, la cual es mayor donde el suelo ya está disponible, con frecuencia en municipios pobres o rurales.

10.3 Tendencias espaciales estables y emergentes en América Latina

32Carter (2003, p. 225) resume las transformaciones espaciales de las ciudades latinoamericanas en las últimas décadas así:

El mercado del suelo puede conducir a la segregación a nivel regional. Dependiendo del grado y tipo de las reformas neoliberales del suelo y del nivel de presión de las normas de zonificación, esta segregación puede tomar diferentes aspectos, con los grupos de más altos ingresos concentrados cerca del centro y en sectores limitados y los pobres en las periferias, como en los viejos modelos urbanos, o con los grupos más ricos en nuevas comunidades suburbanas y los pobres al otro lado de la ciudad, como en los modelos de la década de [los noventa]. (Carter, 2003, p. 225).

33Para identificar estas tendencias espaciales que pueden tener impacto en las políticas metropolitanas, se parafrasea a Carter al resaltar tres tendencias:

  1. La primera tendencia espacial de interés es la suburbanización de los ricos y de la clase media, esta última en aumento, con una considerable alteración en la estructura socioespacial centro-periferia de las ciudades latinoamericanas.

  2. La segunda tendencia es el aumento de la proximidad física entre ricos y pobres mediante los nuevos barrios cerrados, que se construyen tanto en el centro como en la periferia, cerca de áreas pobres.

  3. La tercera tendencia, que puede ser indicativa de una trayectoria, es el aumento del número de áreas “sin entrada” y “sin salida” en las ciudades latinoamericanas como producto de la fortificación de la ciudad, que en algunos lugares conduce a la falta de seguridad pública y privada.

10.3.1 El caso de Bogotá

34¿Por qué Bogotá? Es la capital de Colombia y ciudad principal, con aproximadamente 6.8 millones de habitantes en 2005 y cerca de 7.7 millones en el “área metropolitana” (Medellín, la segunda de mayor área metropolitana, tiene menos de la mitad de población, con aproximadamente 3.3 millones de habitantes, según el censo de 2005). Resulta interesante que para 1938 esta cifra era de unas 330.000 personas, aproximadamente el 5% de la población actual (Gilbert y Dávila, 2002).

35El caso de Bogotá es particularmente interesante en lo que concierne al proceso de “metropolización”, como se observa en figura 1. En primer lugar, a diferencia de otras grandes ciudades latinoamericanas, pero de manera similar a las norteamericanas, creció rápidamente durante el siglo xx por medio de la migración y el aumento vegetativo, pero también mediante la anexión de los municipios de Usme, Bosa, Fontibón, Engativá, Suba y Usaquén en 1954, cuando se formó el “Distrito Capital”. Como lo explica Gouëset (1998), este hecho, que puede parecer anodino, en realidad dista de serlo.

Figura 1. División administrativa de Cundinamarca

Figura 1. División administrativa de Cundinamarca

Fuente: Gobernación de Cundinamarca (2006).

  • 11 Los municipios incluidos en esta lista son El Rosal, Subachoque, Madrid, Mosquera, Zipaquirá, La Ca (...)

36Desde muy temprano en su historia, Bogotá recibió prerrogativas y su crecimiento no fue impedido por estrictos controles, como en el caso de otras ciudades latinoamericanas. De acuerdo con Gouëset, estas prerrogativas se debieron, en parte, al resultado de la influencia del economista de Harvard y del Banco Mundial, Lauchlin Currie, quien vino a Colombia en 1949 e introdujo la idea de que el crecimiento económico del país dependía del crecimiento de sus ciudades, y particularmente de Bogotá. Bajo este régimen de planeamiento, la ciudad no tuvo las posibilidades asociadas con el home rule de Estados Unidos, pero sí tuvo mucha más autonomía que otras ciudades colombianas o del resto del continente. Se puede afirmar entonces que Bogotá, en cierta medida, estuvo envuelta en un régimen neoliberal desde antes del cambio del continente al neoliberalismo, a finales la década de los ochenta. Otra similitud de Bogotá con las ciudades de Estados Unidos es la expansión de los incentivos tributarios en los municipios periurbanos para atraer la industria. De hecho, como lo prueba Alfonso (2012, pp. 45-46), diez de los municipios más importantes alrededor de Bogotá, incluyendo algunos de los más pobres, han adoptado esas políticas11.

37Sin embargo, a pesar de que Bogotá ha compartido algunas características con las ciudades de Estados Unidos, tales como la gran autonomía política y una normativa de planeación de uso del suelo que favorece la expansión, sigue siendo en muchos sentidos una típica capital latinoamericana, en la que “las instituciones políticas nacionales dominantes, tales como el presidente, la burocracia centralizada y los partidos políticos conservan su importancia, y las élites políticas tradicionales aún influyen en las políticas públicas” (Myers, 2002, p. 1). Así, por ejemplo, como en la mayoría del resto de América Latina, hasta 1988 el alcalde era nombrado por el presidente, y la ciudad aún concentra a la mayoría de los funcionarios y burócratas, así como a gran parte de la élite económica y política nacional. Por esta razón, cuando el alcalde de la ciudad intentó formar una comisión metropolitana de planeación a finales de la década de los noventa, los políticos nacionales participaron en el debate activamente (Bermúdez y Carvajal, 2000).

  • 12 De acuerdo con Jaramillo (2007), la población de Bogotá era de menos de 40.000 habitantes para la p (...)
  • 13 La idea de construir conjuntos de apartamentos en Bogotá surgió en la década de los cincuenta, pero (...)

38Como en otras ciudades latinoamericanas, en Bogotá ha existido históricamente un patrón de segregación de centroperiferia en el que el estatus de un hogar es directamente proporcional a su cercanía al centro (Jaramillo, 2007; Brewer-Carias, 2008)12. No obstante, desde finales del siglo xix, los hogares de altos ingresos se desplazaron hacia el norte y dieron origen a las primeras casas de campo (Jaramillo, 2007). A comienzos de los años setenta, la tasa de migraciones urbano-rurales se aceleró rápidamente; para ilustrar esta tendencia, Dureau (2010) se refiere al caso de Chía, que para esa época creció con una tasa del 8%, con más de la mitad de sus nuevos residentes provenientes de Bogotá. Resulta interesante que las dinámicas espaciales durante la primera mitad del siglo xx y la primera fase de isi (inmigración de los pobres del campo y emigración de los ricos) estuvieron alejadas del control estatal; de hecho, las autoridades asumieron el planeamiento espacial después de que la ciudad comenzara a recibir capital extranjero en 1950 (Sáenz, 2003). No obstante, las reformas de los años setenta tuvieron efectos similares en otras ciudades latinoamericanas: primero, la desregulación gradual del mercado del suelo con la descentralización de las funciones de planeación al movimiento (o desplazamiento) de los pobres urbanos hacia las periferias mediante la especulación y el redesarrollo; segundo, como se mencionó antes, esto permitió una “guerra tributaria” entre los municipios circundantes para atraer la industria; finalmente se estimuló la construcción de “conjuntos de apartamentos” en toda la región metropolitana, en áreas de ingresos medios bajos13. De hecho, como lo describe Lemus Chois (2006), las reformas iniciadas por el presidente Rojas Pinilla y las indicaciones de Lauchlin Currie estaban orientadas a fortalecer la función de la planeación económica del Estado, pero tuvieron el efecto de debilitar las funciones referidas al planeamiento del uso del suelo; especialmente, el Decreto 1119 de 1968 y el Decreto 159 de 1974 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1974) introdujeron el zoneamiento por lote individual, de esta manera se reemplazó el enfoque de la planeación comprehensiva de las décadas anteriores por la imposición de fuertes restricciones a las densidades.

39Este cambio, junto con la aparición de nuevos modelos de financiación y el regreso de algunas funciones de planeación al nivel municipal en 1978 con la Ley del Plan de Desarrollo, han sido en parte responsables del aumento del número de nuevas unidades de apartamentos en barrios de clase altas y media, así como del debilitamiento de las restricciones a la densidad en algunas áreas (Cortés, 2008).

  • 14 Según documentos oficiales, 22.6% del presupuesto de la administración municipal en el año 2011 pro (...)
  • 15 Esto ha sucedido a pesar de que la capital concentra aproximadamente al 88% de la población de la r (...)

40También es importante resaltar que en 1987 y 1988 el mercado del suelo fue desregulado y 40% de las zonas de conservación alrededor de la ciudad fue programado para desarrollarse. En resumen, Bogotá comenzó a expandirse hacia sus alrededores desde mediados de la década de los setenta, pero ha mantenido una forma centralizada de gobierno que aún depende del Gobierno nacional de Colombia, de modo similar a otras capitales del continente14. Estas características configuran un caso ideal para poner a prueba una teoría sobre la segregación espacial y las políticas metropolitanas, pues el proceso de metropolización es de larga data, lo que significa que los municipios suburbanos han tenido tiempo para ganar peso poblacional, económico y político con relación a la ciudad central15. El modo de gobierno de la región metropolitana no ha tenido cambios significativos en las últimas décadas, lo que ubica a Bogotá en una escala similar al de otras metrópolis latinoamericanas.

10.3.2 Tendencias espaciales y segregación en Bogotá: suburbanización de la clase alta y media y gentrificación del centro

41La suburbanización en Bogotá se desarrolló a lo largo de varias décadas, pero el crecimiento urbano se aceleró solo entre 1940 y 1970, con tasas de crecimiento de aproximadamente 6% anual. Como consecuencia de este rápido crecimiento y debido al crecimiento de la industria en las áreas periféricas, los municipios circundantes también comenzaron a crecer rápidamente desde la década de los sesenta. Para 1985, se estimaba que el 50% de los habitantes de los municipios al norte de Bogotá (Chía, Tabio y Cota) no eran nacidos allí (Mertins, 2004). Muchos de esos migrantes provenían de áreas rurales y se habían mudado para trabajar en las industrias, especialmente en el caso de los suburbios del oeste (Funza, Madrid y Mosquera), donde la industria de las flores había entrado en auge (Montañez, Arcila, Pacheco, Hernández, Gracia y Lancheros, 1994). Se estima que, para mediados de la década de los ochenta, al menos un cuarto de los habitantes de Chía estaba conformado por trabajadores del centro de Bogotá que se desplazaban a diario, muchos de ellos pertenecientes a la clase media alta (Dureau, 2003a). De acuerdo con Alfonso (2010), aproximadamente 246.000 personas se mudaron de Bogotá hacia los suburbios (de altos y bajos estratos) entre 1993 y 2005, y las proyecciones de crecimiento sugieren que esta tendencia se mantendrá.

42Mertins (2004) nota que este proceso de “suburbanización” de los ricos, que inició a comienzos del siglo xx, pero que tomó fuerza en las décadas de los ochenta y los noventa, estuvo acompañado –y en algunos casos precedido-de la migración de los colegios privados y de las universidades, así como de los clubes, centros comerciales, centros médicos y otras instituciones hacia los municipios ubicados al norte de la ciudad. Esta migración se caracterizó por una alta demanda de vivienda-tanto de la clase media como de la clase alta, pertenecientes a los estratos 3 al 6–, la existencia de límites físicos a la expansión al este y al oeste y una normatividad de uso del suelo muy laxa, que permitió la reconfiguración de la región metropolitana. Así, por ejemplo, el municipio de Chía, anteriormente rural, atrajo entre 1980 y 1990 un gran número de hogares de clase media que buscaban un “retorno al campo” o vivir lejos de la congestión (Alfonso, 2009). Según Dureau (2003b), en 1993, un tercio de los hogares del municipio había vivido allí por menos de 5 años, la mitad de los habitantes provenía del norte de Bogotá y el 52% trabajaba fuera de Chía.

43Dureau (2003c) también identifica que el proceso de suburbanización no solo implicó a los ricos (definidos como los estratos 5 y 6) que buscaron la “tranquilidad del campo”. De hecho, lo pobres (de estratos 1 y 2) también abandonaron la ciudad central –incluso los barrios que forman parte del área anexada en 1954– para establecerse en los municipios cercanos. La figura 2 muestra la distribución de los estratos en Bogotá. Existe evidencia de que el municipio de Soacha, de población mayoritariamente de bajos estratos, también comenzó a atraer familias de clase media desde finales de los años ochenta. De acuerdo con Dureau, estas familias fueron atraídas principalmente por la posibilidad de ser propietarias de sus viviendas (83% de los hogares de Soacha son propietarios). En menor medida, la tenencia de automóvil hizo posible vivir en Soacha para miembros de la clase media que trabajan en el centro o en otras áreas de Bogotá, aunque el viaje a Soacha es, sin duda, un desincentivo para mudarse allí. Otra importante tendencia que se observó en los años setenta fue la migración de los hogares rurales pobres a los municipios industriales de Mosquera y Fusagasugá, al oeste de Bogotá.

44De manera simultánea a la suburbanización tuvieron lugar procesos de densificación y gentrificación del centro de la ciudad entre 1980 y 2010: Dureau (2003b; 2010) y Sáenz (2003) identifican que la congestión y el alto costo de los transportes atrajeron a una parte de la población de altos recursos al distrito central de negocios (por ejemplo, al barrio La Macarena) y a otras áreas de empleo, con lo que se impulsó la especulación en dichas áreas y se promovió la construcción de vivienda exclusiva de alta densidad. El proceso de concentración de riqueza en los municipios suburbanos se acompañó de una concentración de riqueza en los barrios ubicados inmediatamente al norte de los centros urbanos, así como de la migración de familias de clase media a municipios del sur y del oeste de la ciudad.

10.3.3 Fragmentación en una sociedad fragmentada

45Puede decirse que, con antelación al advenimiento del neoliberalismo de finales de la década de los ochenta, Bogotá ya era una ciudad segregada y fragmentada. De hecho, un gran número de barrios cerrados se había construido en el norte y el oeste de la ciudad. De acuerdo con Dureau (2003c), esta forma de vivienda atrajo especialmente a los hogares de clase media interesados en ser propietarios. Como se mencionó anteriormente, estos barrios aparecieron tanto en los municipios al norte de la ciudad como en los municipios suburbanos pobres del sur y el oeste, lo que sugiere que la vivienda en barrios cerrados en Bogotá precedió a la “internacionalización del gusto de los consumidores”. Más bien, esto pareció responder al interés de las familias de clase media por la seguridad, haya sido esta percibida o real (Alfonso, 2009). En todo caso, y como sucedió en otras ciudades de América Latina, este tipo de vivienda se convirtió en un signo de estatus (Dureau, 2010).

46De acuerdo con Medina, Morales y Núñez (2008), Bogotá es “altamente segregada”, con gran concentración de riqueza y de pobreza en algunas áreas. Pero existe evidencia de que la ciudad es cada vez más mezclada como resultado de los múltiples movimientos de la población dentro de la región metropolitana (de y hacia la ciudad central; desde y hacia el área rural; y desde y hacia los municipios periféricos) y la gentrificación de los barrios de la ciudad central. La fragmentación dentro del perímetro de Bogotá también está aumentando, pero no tan dramáticamente como ocurre en los municipios del norte (Dureau y Salas, 2010).

47Una de las transformaciones más radicales del paisaje metropolitano está sucediendo en el municipio de Chía, donde los barrios cerrados se construyen en las veredas rurales que rodean el casco urbano del municipio, sin ninguna relación con su entorno (Osorio, 2011). Con base en una serie de entrevistas tanto a los nuevos habitantes de los barrios cerrados como a los “habitantes tradicionales” de bajos ingresos de un área rural de Chía, Osorio identifica que el nivel de interacción entre estos dos tipos de habitantes es muy bajo y casi inexistente; también relata cómo los nuevos habitantes no suelen vincularse a los asuntos locales. Es más, esta población mantiene sus vínculos con Bogotá, como lo señala Dureau (2003c), y ejercen su derecho al voto en el municipio donde se encuentren inscritos, el cual no necesariamente es el mismo donde habitan. Aunque los datos con los que se cuenta no permiten asegurarlo, se supone que una parte significativa de los nuevos habitantes de Chía no votan allí para las elecciones locales. En otras palabras, la construcción de barrios cerrados en el caso de Chía ha alterado las dinámicas sociales, pero no necesariamente las dinámicas políticas.

Figura 2. Mapa de estratos en Bogotá

Figura 2. Mapa de estratos en Bogotá

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004).

10.3.4 Diferentes realidades suburbanas, diferentes intereses locales

48Hasta aquí se ha mostrado cómo los procesos de suburbanización, segregación y fragmentación en la región metropolitana de Bogotá han sido variados y multifacéticos. Aunque va más allá del alcance de este artículo proveer un informe detallado del proceso en cada municipio suburbano de la región, el contraste que se observa entre la conurbación del sur (municipios suburbanos pobres recibiendo hogares de clase media), la conurbación del norte (municipios con comunidades tradicionales rurales recibiendo hogares de ingresos altos y medios altos) y la conurbación de occidente (suburbios industriales fuera del Distrito Capital recibiendo migrantes rurales y hogares de ingresos medios y bajos) resulta ilustrativo: no todos los suburbios tienen la misma composición social ni la misma trayectoria socioeconómica.

  • 16 El artículo 326 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece: “Los municipios circunve (...)

49Gouëset (2005) identifica diferentes “tipos ideales” de comunidades suburbanas en la región de Bogotá de acuerdo con su interés de permitir o no la cooperación regional y la redistribución de recursos económicos. La propuesta de Peñalosa de 1999 encontró una férrea oposición por parte de algunos alcaldes municipales, mientras que otros fueron indiferentes y otros se interesaron en compartir recursos con Bogotá. Así, aunque Bogotá no tiene el poder para anexar a sus municipios vecinos16, varios de los alcaldes de los municipios denunciaron el plan propuesto por Peñalosa como un velado intento de “arrancarles” su autonomía. La propuesta no pasó de allí, en parte por la oposición de algunos de los municipios y de la Gobernación de Cundinamarca.

50Dejando de lado las intenciones reales del alcalde de Bogotá, resulta interesante advertir que los municipios ricos ubicados inmediatamente al norte de la capital, a pesar de tener actitudes diferentes entre sí, fueron los principales opositores a una anexión, mientras que otros municipios ricos del norte, pero no vecinos inmediatos, se mostraron menos preocupados por ser absorbidos o anexados para convertirse en parte del área metropolitana. Los municipios más pobres del oeste y el sur, al contrario, se mostraron dispuestos a formar parte del área metropolitana y a ganar acceso a los comparativamente abundantes recursos a disposición del Distrito Capital, por proveer vivienda y servicios sociales asequibles a la población necesitada (Gouëset, 2005). No obstante, estos municipios no estaban dispuestos a “importar” hogares pobres de Bogotá o a ver relocalizadas las plantas industriales contaminantes en sus territorios. Posteriormente, en 2008, el alcalde de Bogotá y el gobernador de Cundinamarca firmaron un acuerdo para fundar la “región capital”, que comprendería a todos los municipios del departamento y al Distrito Capital. Una vez más, el plan falló, no por las movilizaciones públicas en contra de la iniciativa, sino por la firme oposición de los alcaldes, de manera individual (Instituto de Estudios Urbanos y Lincoln Institute of Land Policy, 2010).

51De lo anterior se infiere que los municipios dentro del área metropolitana “funcional” de Bogotá reaccionaron a la propuesta del alcalde de Bogotá según sus propios intereses específicos, determinados por la composición socioeconómica de cada uno. Resulta interesante, sin embargo, que la sociedad civil en general y los actores privados en particular –como las ong y las corporaciones privadas– se mantuvieron alejados del debate (Gouëset, 2005). En efecto, el conflicto que apareció alrededor del tema en la región metropolitana de Bogotá no fue impulsado por la opinión pública, sino por los propios actores políticos. La revisión del archivo del periódico El Tiempo lo confirma: de 352 artículos que mencionaban el área metropolitana de Bogotá en 1999 (el año de la propuesta formal), solo unos pocos se refieren al apoyo u oposición a la iniciativa (El Tiempo, edición en línea, s. f.).

52Como se observa en la tabla 1, los resultados de las elecciones locales en Cundinamarca para los años 2003,2007 y 2011 (Registraduría Nacional del Estado Civil, 2011) confirman el indicio de que los nuevos habitantes de los municipios suburbanos cercanos a Bogotá no votan de manera distinta en comparación con los registrados en las áreas rurales del departamento. Es común votar por diferentes partidos en cada elección, siendo fuertes los partidos Liberal, Conservador, Unidad Nacional y otras coaliciones. En los dos últimos comicios, el electorado de Bogotá tendió a votar por el partido de izquierda, pero, por lo general, no hay una clara “coalición” de los votantes rurales y suburbanos opuestos a la ciudad. Con base en los datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (2011), no hay un patrón claro de votación en los municipios ricos al norte de Bogotá, ni en términos generales ni analizando únicamente los casos de los municipios que se ubican inmediatamente al norte de Bogotá (Chía, La Calera, Cota, Cajicá).

Tabla 1. Perfil de las votaciones por partido en los municipios de la Sabana de Bogotá (2003, 2007 y 2011)

Tabla 1. Perfil de las votaciones por partido en los municipios de la Sabana de Bogotá (2003, 2007 y 2011)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (http://www.registraduria.gov.co/​Informacion/​elec_2011_histo.htm) y Secretaría Distrital de Planeación (2009). Proyecciones de población e indicadores demográficos de Bogotá.

53Para citar otro ejemplo, los municipios de Soacha, Funza, Mosquera y Madrid acordaron trabajar con Bogotá para planear, entre otras cosas, el desarrollo del sistema Trans-Milenio, empero, el plan fracasó por motivos legales y solo fue posible la extensión del sistema TransMilenio hasta el municipio de Soacha.

54Todos los intentos de asociación entre entidades territoriales (tanto de ciudad región como de región central) habían fracasado por la oposición de los alcaldes de los municipios pequeños –desde los suburbios ricos, pasando por los de población rural y los industriales–, hasta que a finales de 2014 se conformó la Región Administrativa y de Planeación Especial (rape) con base en las nuevas atribuciones que ofrece la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) (Congreso de Colombia, 2011) para la asociación de entidades territoriales. Esta región incluye a Bogotá y los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Meta y Tolima. Sin embargo, la rape aún no se ha hecho efectiva, por lo que es temprano para concluir e incluso para aseverar cualquier cosa sobre el papel de los actores políticos. Por otro lado, a la fecha no se ha tomado ninguna determinación sobre el área metropolitana de la ciudad, es decir, aún no existen mecanismos para la gobernabilidad metropolitana en Bogotá. La ausencia de una voluntad política fuerte del gobierno central y la falta de movilización pública hacen dudar de la posibilidad de un cambio frente a esta situación.

10.4 Metropolítica en América Latina: un balance inicial

55¿Constituyen las tendencias espaciales observadas en América Latina un indicio de la metropolización de las políticas urbanas? Para responder a esta pregunta, se deben considerar las tres principales implicaciones observables de este proceso, como las describe Orfield (2002), en términos de la segregación espacial y de sus efectos. Se analiza a continuación si estas implicaciones se cumplen o no en el caso de estudio del área metropolitana de Bogotá.

10.4.1 Primera consecuencia: los suburbios se polarizan en términos de ingresos

56Si la metropolización de la política estuviera sucediendo en América Latina, existiría una “especialización” de los municipios suburbanos como resultado del proceso descrito por Tiebout (1956), según el cual los municipios de una región metropolitana abastecen grupos socioeconómicos específicos ofreciendo diferentes “canastas de servicios” con precios diferenciados, o simplemente como resultado de la habilidad y del deseo de los hogares ricos de autosegregarse tanto física como políticamente.

57Aunque hay evidencia de que algunos municipios suburbanos de las regiones metropolitanas de América Latina se han “especializado” en ciertos nichos socioeconómicos (Janoschka y Borsdorf, 2004), el grado de especialización parece mucho más bajo que en las regiones metropolitanas de América del Norte. De acuerdo con De Duren (2006), esto se debe, en parte, a que los resultados de la descentralización y la suburbanización están profundamente afectados por el contexto socioeconómico al que pertenecen. Por un lado,el análisis clásico de Tiebout (1956) de la descentralización en Estados Unidos, donde las personas ‘votan con los pies’, no se traduce fácilmente a una población de recursos limitados”; por otro lado, “su evaluación del control de la movilidad como un activo de mercado se aplica a los promotores que pueden elegir qué municipio les ofrece las mejores condiciones para invertir” (De Duren, 2006, p. 324).

58Como se ha visto en Latinoamérica, en general, y específicamente en el caso de Bogotá, el resultado es un panorama de segregación complejo con mayor proximidad entre pobres y ricos. Entonces, a pesar de existir una alta concentración de hogares de altos ingresos en los suburbios del norte, los ricos aún no representan la mayoría de la población de ningún municipio, a diferencia de lo que sucede en los exclusivos suburbios norteamericanos. Según cifras de la Gobernación de Cundinamarca (2006), en 2006, el porcentaje de población perteneciente a los estratos 4,5 y 6 no excedía el 15% en ninguno de los municipios de Cundinamarca: en Chía, solo el 12% de la población pertenecía a los estratos del 4 al 6; en Tabio y Sopó, esta población era del 7% y 3.3%, respectivamente, mientras en Cota era del 3.3%.

10.4.2 Segunda consecuencia: los municipios suburbanos rechazan la redistribución regional

59Bajo un escenario metropolitano “típico”, como el descrito por Orfield (2002), los municipios suburbanos se resistirían a la redistribución regional, pues no querrían recibir responsabilidades sobre los problemas socioeconómicos de la ciudad central. En el caso latinoamericano, se esperaría que las ciudades trataran de anexarse a los municipios circundantes o que promovieran una base tributaria compartida y que los municipios circundantes la rechazaran.

60Diversos investigadores (Gouëset, 2005; Rodríguez-Acosta y Rosenbaum, 2005) han demostrado que ha habido resistencia a la anexión de municipios suburbanos a las “ciudades centrales” en América Latina, pero que generalmente no ha sido una iniciativa de las “bases”, sino que, más bien, la resistencia parece venir de la clase política local, así como de los gobiernos provinciales y departamentales. Esto contrasta con los movimientos de protesta contra la anexión en regiones como Montreal, Toronto y Los Ángeles (Keil y Boudreau, 2005).

61A partir de las tendencias observadas en América Latina, surgen dos explicaciones para esta falta de interés de la población en los asuntos metropolitanos.

62En primer lugar, la población de altos ingresos en muchos países de América Latina paga por la provisión privada de servicios que podrían ser provistos por los gobiernos locales, tales como educación y seguridad. En cuanto a los servicios públicos, se han privatizado en muchos países latinoamericanos, así que la calidad de los servicios tiene poco que ver con la administración municipal como tal y más con la posibilidad de pagar por ella, como lo describe Ungar (2007). Por esta razón, los ricos y políticamente influyentes habitantes suburbanos pueden ser menos sensibles a los cambios de los límites administrativos.

63En segundo lugar, esta reticencia podría deberse a que los habitantes suburbanos no diferencian dónde termina la ciudad central, dónde comienza el suburbio y qué unidad de gobierno ofrece los diferentes servicios. De hecho, “muchos de los municipios vecinos a las capitales o a las grandes ciudades de América Latina están tan cerca y tan relacionados con la ciudad ‘principal’ que se hace casi imposible identificar dónde termina una y comienza la otra” (Rodríguez-Acosta y Rosenbaum, 2005, p. 296). Esto es confirmado por Gilbert y Dávila (2002), quienes, refiriéndose a los residentes en los municipios de Bogotá en la región metropolitana, resaltan que muchos utilizan los hospitales y otros servicios de Bogotá sin pagar por ellos por medio de impuestos. Estos residentes no necesariamente se sentirían afectados por una fusión, pues la ciudad y sus suburbios ya están integrados funcionalmente en muchos niveles.

10.4.3 Tercera consecuencia: los municipios suburbanos se aliarán políticamente contra la ciudad central

64La última y más importante de las consecuencias de la segregación espacial bajo las condiciones descritas por Orfield en Metropolitics (2002) sería la lucha entre los municipios suburbanos y la ciudad central, lo que se conoce como regionalización vs. Localismo –que estaría estrechamente relacionada con la segunda consecuencia–. Esta consecuencia se diferencia de la anterior en que no solo se trataría de una resistencia a regionalizar, sino de una “coalición” de los municipios suburbanos contra la ciudad central.

65La revisión de la literatura general y del caso de Bogotá en particular sugiere que hay conflictos y rivalidades entre las ciudades centrales y los municipios suburbanos; sin embargo, estos conflictos parecen más relacionados con el contexto político nacional. Hay poca evidencia de que las “coaliciones suburbanas” estudiadas por Orfield (2002) u otras (ver, por ejemplo, Weir, Wolman y Swanstrom, 2005; Puentes, 2006) se hayan formado. En el caso de Bogotá, las alianzas de “conveniencia” se formaron entre municipios suburbanos, por ejemplo, Chía y Cota, durante el debate sobre la constitución del área metropolitana, pero fueron alianzas circunstanciales basadas en los intereses inmediatos de los políticos.

66Las razones de estas particularidades estarían en la historia urbana de la región. En primer lugar, es bien conocido que las capitales latinoamericanas han tenido una fuerte primacía urbana, lo que significa que no solo son considerablemente de mayor tamaño que otras grandes ciudades, sino que son más grandes que sus suburbios, tanto en población como en representación política a nivel de Estado, departamento, provincia o a nivel nacional. Bogotá, por ejemplo, tiene una población de aproximadamente 6.776.000 personas, mientras que los otros 17 municipios de la región metropolitana suman menos de 1.000.000 de habitantes. Esto significa que es improbable que una coalición de municipios suburbanos tenga el mismo poder político que podría tener una tal coalición en una región metropolitana de América del Norte, donde los suburbios en algunos casos representan más del 50% de la población total de la región metropolitana.

67En segundo lugar, las ciudades capitales y sus regiones en América Latina suelen ser centros de poder y a menudo se enfrentan contra las regiones periféricas (o los departamentos). La notoria disparidad de riqueza política existente entre la capital y la periferia de los países no necesariamente corresponde a lo que se encuentra entre la ciudad central y la periferia de la región metropolitana. En el caso de Bogotá, por ejemplo, la ciudad “sufre de exagerada hostilidad” de los nacidos fuera. En un país centralizado como Colombia, con algunas regiones fuertes, los políticos provinciales elegidos para el Congreso deben impulsar políticas para sus propias regiones y hacen poco por ayudar a Bogotá (Gilbert y Dávila, 2002, p. 45). La lucha entre urbano-suburbano parece ser eclipsada por la lucha centro-periferia del nivel nacional.

68Finalmente, es interesante mencionar que la vida suburbana en América Latina, o al menos en Colombia, no puede analizarse de la misma manera que en América del Norte. Así, Dureau (2003c, 2010) explica que, en muchos casos, para los hogares con miembros que trabajan en Bogotá, pero que viven en los municipios cercanos (commuters), estos municipios son una estación en su “viaje” de localización y no necesariamente el destino final. Dureau identificó que algunos hogares de altos ingresos se mudaron de regreso a Bogotá en la década de los noventa y que muchos de los commuters a los que entrevistó planeaban volver a Bogotá en una etapa posterior de sus vidas. En otras palabras, los habitantes urbanos parecen tener un fuerte apego a su ciudad, incluso cuando deciden “protegerse” de ella.

Reflexiones finales

69Las regiones urbanas de América Latina están cambiando con rapidez y han aparecido nuevos patrones de segregación y fragmentación que no encajan perfectamente en cualquier teoría sobre las transformaciones urbanas. Podría decirse que la realidad de las ciudades latinoamericanas ha superado el aparato teórico disponible para comprenderlas.

70El análisis presentado sugiere que los patrones de segregación espacial urbana en las metrópolis latinoamericanas (1) difieren considerablemente de los identificados en ciudades norteamericanas (si alguna generalización es posible) y (2) no necesariamente indican una metropolización de las políticas públicas con base en la segregación por ingreso o clase. En otras palabras, los suburbios en América Latina no se están polarizando políticamente, como sí ha sucedido en Estados Unidos, y los conflictos intermunicipales tienen menos que ver con la distribución de recursos y más con la distribución de poder entre los miembros de la élite política local. Como resultado, el movimiento en contra de la redistribución regional en las regiones metropolitanas de América Latina no parece tener bases sociales ni involucrar a muchos actores de la sociedad civil, en claro contraste con el caso de los suburbios en Estados Unidos.

71Como consecuencia de la relativa falta de interés de los residentes en estos temas, puede suponerse que el principal mecanismo propuesto por Orfield (2002) de construir coaliciones suburbanas, es decir, la formación de coaliciones políticas prorredistribución de representantes ante el Estado o el nivel departamental, es improbable. Entonces, parece ser que las ciudades latinoamericanas están en un lugar diferente de su trayectoria, comparadas con sus contrapartes norteamericanas. Por una parte, los patrones de segregación espacial y fragmentación en América Latina son diferentes de los de Estados Unidos. Por otra parte, la segregación urbana en América Latina parece tener poco impacto en el desarrollo de las políticas metropolitanas, y es poco probable que aparezca una coalición de municipios suburbanos que busque la redistribución económica.

72Si bien los planteamientos de Orfield no se aplican a las ciudades latinoamericanas, sí permiten identificar unas tendencias que no parecen optimistas para los municipios pobres cercanos a las ciudades capitales, pues probablemente continuarán recibiendo a un gran número de hogares pobres sin tener los medios para proveer servicios básicos; de hecho, a pesar de la migración de población de ingresos altos, hay poca evidencia de redistribución de riqueza y poco interés de los políticos por mejorar las condiciones de los barrios pobres en los municipios periféricos.

73De Duren (2006, p. 325), citando a Mollenkopf y Castells (1991), afirma que “las sociedades polarizadas no carecen de interacción entre sus extremos, sino que además promueven la dinámica dependiente que refuerza las diferencias”. Siendo así, la pregunta que surge es si las tendencias de fragmentación y desigualdad en América Latina pueden autorreforzarse o si la mayor proximidad física entre diferentes grupos sociales podría eventualmente generar movilidad social. No hay una respuesta a esta pregunta, pero creemos que las condiciones están dadas tanto para una ciudad más equitativa como para una ciudad desigual.

Notes

3 Este artículo corresponde a la versión en español de “Urban segregation and metropolitics in Latin America: The case of Bogotá, Colombia”, publicado en la revista International Journal of Urban and Regional Research, vol. 38, núm. 4 (Thilbert y Osorio, 2014, pp. 1319-1343). El primer autor agradece a la Fundación Trudeau por el apoyo financiero. Los dos autores agradecen por la colaboración en la revisión del borrador, los comentarios y las sugerencias a los profesores Óscar Alfonso y Gerardo Ardila.

4 En este sentido, Alfonso (2009) menciona la falta de interacción social entre hogares de diferentes estratos en Bogotá. Así mismo, Uribe, Vásquez y Pardo (2006) describen los efectos negativos del sistema colombiano de estratificación en la movilidad social.

5 Según el Banco Mundial (2003), la inequidad social en América Latina disminuyó poco en la década de los noventa después del rápido incremento que tuvo durante los años ochenta. El informe especifica que “la inequidad disminuyó en la década de [los setenta], durante el tiempo de la relativa prosperidad económica, e incrementó en la década perdida de [los ochenta] (...) La recuperación de los años [noventa] debería haber traído significativas mejoras en términos de la distribución. Sin embargo, no hay evidencia de que esto haya sucedido”. (Banco Mundial, 2003, p. 47).

6 Resulta interesante que los modelos espaciales propuestos por Arreola y Curtis (1993) y por Ford (1996), unos quince años después del primer intento de Bähr y Mertins (1982), revelan estos nuevos patrones de desarrollo de manera clara, donde los centros comerciales regionales actúan como puntos focales de los desarrollos suburbanos residenciales.

7 La tradición legal de home rule en los Estados Unidos contrasta con la relativa falta de autonomía y capacidad fiscal que aún caracteriza a muchas ciudades de Latinoamérica.

8 Es de resaltar que los gobiernos en muchas partes de América Latina, incluyendo a Colombia, han invertido masivamente en la movilidad y en las vías para buses (ver Wright, 2001); sin embargo, esta tendencia ha estado acompañada del rápido incremento del parque automotor privado. En Bogotá, por ejemplo, se estima que el número de automóviles es de más del doble desde la inauguración de TransMilenio, en el año 2000, de 662.000 vehículos a 1.374.000. (Lancheros, 2011).

9 Ungar (2007) se refiere a los barrios cerrados como parte del arsenal de la ciudad fortificada, que responde a la percepción de inseguridad. Estima que más de 300.000 hombres y mujeres trabajan como guardias de seguridad privada en Argentina, y aproximadamente 1.600.000 en Brasil. Aunque no se cuenta con datos exactos sobre quién contrata las empresas de seguridad privada y en qué proporciones, no cabe duda de que los barrios cerrados constituyen una importante fuente para este tipo de empleo.

10 Los procesos que conducen a la aparición de espacios urbanos en los cuales la proximidad física existe sin proximidad social no son únicos de América Latina. Constituyen, en palabras de Graham y Marvin (2001), un nuevo urbanismo “fragmentado” global, caracterizado, entre otras cosas, por “la privatización del espacio”. En este sentido, el caso de América Latina es de interés particular, pues estos patrones de segregación son relativamente nuevos, pero en expansión.

11 Los municipios incluidos en esta lista son El Rosal, Subachoque, Madrid, Mosquera, Zipaquirá, La Calera, Gachancipá, Cajicá, Sopo y Tocancipá.

12 De acuerdo con Jaramillo (2007), la población de Bogotá era de menos de 40.000 habitantes para la primera mitad del siglo XIX, y la segregación espacial para ese entonces no difería de los patrones presentados por otras capitales latinoamericanas. Fue solo durante el período de crecimiento demográfico acelerado (1870 y 1930) que el patrón de segregación centro-periferia comenzó a transformarse. Brewer-Carias (2008) coincide con esta impresión y afirma que durante mucho tiempo el principal marcador de estatus social en Bogotá fue habitar en proximidad al centro de la ciudad.

13 La idea de construir conjuntos de apartamentos en Bogotá surgió en la década de los cincuenta, pero solo se pudo ejecutar después del Gobierno de Rojas Pinilla, quien consideraba “indecente” forzar a las familias a “vivir unas sobre otras”. (Cortés, 2008).

14 Según documentos oficiales, 22.6% del presupuesto de la administración municipal en el año 2011 provenía del gobierno central (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2011). Ante la falta de una figura administrativa metropolitana, el esquema de planeación de uso del suelo del Distrito Capital es determinado de manera centralista.

15 Esto ha sucedido a pesar de que la capital concentra aproximadamente al 88% de la población de la región metropolitana. Sin embargo, no hay una contradicción per se entre la primacía de la ciudad central en la región metropolitana y el desarrollo de políticas metropolitanas. Para un análisis detallado, consultar, por ejemplo, Gainsborough (2001) sobre las políticas de cooperación regional en Houston, Texas y Los Ángeles, California.

16 El artículo 326 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece: “Los municipios circunvecinos pueden incorporarse al Distrito Capital si así lo determinan los ciudadanos que residan en ellos mediante una votación que tendrá lugar cuando el Concejo Distrital haya manifestado su acuerdo con esta vinculación” (cursivas nuestras). Entonces, la anexión de un municipio al Distrito Capital no puede ser unilateral, requiere que ambos entes territoriales estén de acuerdo.

Table des illustrations

Titre Figura 1. División administrativa de Cundinamarca
Légende Fuente: Gobernación de Cundinamarca (2006).
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/1935/img-1.jpg
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Titre Figura 2. Mapa de estratos en Bogotá
Légende Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004).
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/1935/img-2.jpg
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Titre Tabla 1. Perfil de las votaciones por partido en los municipios de la Sabana de Bogotá (2003, 2007 y 2011)
Légende Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil (http://www.registraduria.gov.co/​Informacion/​elec_2011_histo.htm) y Secretaría Distrital de Planeación (2009). Proyecciones de población e indicadores demográficos de Bogotá.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/1935/img-3.jpg
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Auteurs

Consultor e investigador con sede en Montreal. Tiene un doctorado en Asuntos Públicos de la Universidad de Princeton y un máster en Planificación Urbana de la Universidad McGill. Sus intereses de investigación se centran en la política y la planificación metropolitanas.
Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Princeton University. Correo electrónico: jthibert@princeton.edu.

Antropóloga y magíster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia. Doctoranda en Planeamiento Urbano y Regional en la Universidad Federal de Río de Janeiro. Becaria de programa pec-pg de la Fundación capes - Brasil.
Estudiante del doctorado en Planeamiento Urbano y Regional del Instituto de Pesquisa y Planeamiento Urbano y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro. Correo electrónico: gaosorioar@unal.edu.co.

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