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Bogotá en la encrucijada del desorden

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Óscar A. Alfonso Roa

Segunda parte. Estructura económica, dinámica socioespacial y sistema metro

Capítulo 7. La imposibilidad de un sistema metro de transporte colectivo de pasajeros1

Óscar A. Alfonso R.

Texte intégral

  • 1 Una primera versión de este capítulo fue publicada por la revista Ópera de la Universidad Externado (...)

1El colapso de la movilidad cotidiana de pasajeros en Bogotá ha justificado la adopción de una serie de medidas de política que, en la práctica, han resultado poco eficaces. Por el contrario, decisiones como la de la flexibilización del contrato de trabajo incrementaron considerablemente la demanda de movilidad cotidiana (Alfonso, 2015b). En este contexto, la iniciación de las obras de la primera línea del metro de Bogotá aparece, para muchos, como la solución a los déficits acumulados de capital para la movilidad. En el presente análisis se sostiene que la línea prioritaria del metro es una solución eficaz para los problemas que enfrentan miles de pasajeros que residen en las zonas más densas de la ciudad siempre y cuando el trazado las involucre, pero que no resuelve otros problemas, como el de la congestión. A pesar de que la decisión no es tan compleja como se aparenta, una teoría de la inversión, como la de los rezagos distribuidos en el tiempo, permite analizar con algún detalle las indefiniciones y los riesgos no asumidos que han llevado a que la ciudad no cuente con al menos una línea de metro y, además, sugiere unas razones por las que probablemente no la tendrá. Es decir, discute en el fondo las razones por las que la política pública de transporte masivo de pasajeros se ha tornado insostenible en diferentes planos, como el ecológico y el financiero.

2Los vínculos teóricos entre la gestión comercial del transporte masivo de pasajeros y la teoría de la inversión productiva se presentan en la primera parte como preámbulo a la identificación y al análisis de los elementos que explican los tres rezagos considerados –el de decisión, el de financiación y el de instalación– de que se ocupa la segunda parte. La tercera sección está orientada a complementar el análisis anterior, enfatizando en aquellos problemas adicionales que se espera que resuelva el sistema metro y que, en efecto, no resolverá. Las reflexiones finales contienen una síntesis de los argumentos y sugieren algunas líneas de acción política.

7.1 El modelo público comercial de la prestación de servicios públicos y colectivos por el Estado y la teoría de la inversión

3El modelo público comercial es una de las formas dominantes que en la actualidad adopta la prestación de algún servicio público o colectivo. A diferencia de otras prácticas monopólicas del Estado asociadas generalmente con la explotación de alguna rama de la economía, tales como la producción minera y de hidrocarburos, su ciclo de vida tiene un horizonte temporal muy prolongado. La provisión del servicio de educación por el Estado produce beneficios sociales, pero a la gestión comercial realizada por medio de sociedades de capital le son inseparables los fines de lucro traslucidos bajo la forma de costos y beneficios privados.

7.1.1 La inversión en un modelo público comercial de prestación de los servicios públicos y colectivos

4Los enclaves productivos se agotan cuando el subsuelo ya no es depositario de alguna riqueza o cuando precios muy bajos no permiten su explotación. Por su parte, la competencia puede arruinar a algún monopolio estatal, como el de los licores, por razones de eficiencia y, además, por la injerencia de la política en las decisiones comerciales. La prestación domiciliaria de los servicios de acueducto y de los del saneamiento básico (alcantarillado pluvial y sanitario, recolección y disposición final de basuras), así como la energía eléctrica y la telefonía fija adopta ese esquema sin que la responsabilidad del Estado desaparezca por tal motivo. Desde 1994, con la promulgación de la Ley 142 (Congreso de Colombia, 1994), ese modelo se ha afianzado, quedando en claro que la prestación directa por el Estado –los entes territoriales, municipios o departamentos– es la última de las opciones por considerar. Esto ocurre por dos razones: la desconfianza de quienes ejercen el nivel central de gobierno en los entes territoriales acerca de su capacidad empresarial, traducida generalmente como “eficiencia en la prestación”, y, en segundo lugar, por la existencia de capitales sobreacumulados en todo el planeta, que demandan un espacio económico para valorizarse. Podría sumársele a lo anterior esa onda ideológica tan arraigada entre la tecnocracia y propalada por ella acerca de que la privatización es el mejor de los mundos posibles.

5Ese modelo también se replica en la movilización colectiva de pasajeros, y la estructuración, puesta en marcha y operación del sistema metro no pueden ser la excepción. Dos aspectos requieren precisarse. El primero es que no por ser público se realiza a fondo perdido; por el contrario, la remuneración del capital es indeclinable, aunque este servicio esté dentro de la órbita social de la acción estatal. La regla financiera al respecto es simple: la remuneración del capital debe ser superior al costo financiero de los capitales tomados en préstamo, pues, de lo contrario, el proyecto asumirá pérdidas financieras que en una situación extrema pueden conllevar el colapso financiero del proyecto. ¿Cómo se toma esta decisión? Las bancas de inversión proveen servicios a las entidades estatales, cuyos calificados informes son revestidos de las más complejas técnicas y argumentos financieros. No obstante, como es una decisión que influye de manera decisiva en la fijación de la tarifa técnica –la cual, por su parte, permite formar la tarifa al público–, trasciende esa esfera “técnica” para definirse en el ámbito político. Esta discusión se retomará cuando se discuta el rezago de financiación. El segundo deviene del anterior: como se persigue cierta remuneración del capital invertido, las reglas para la concepción del proyecto, su financiación, su instalación y su puesta en marcha son las mismas que para cualquier proyecto privado de inversión productiva, pero ¿entienden esto los políticos? El modelo público comercial no está exento de la interferencia de la política y en muchos casos se somete a las reglas de la política porque en esa esfera se cuenta con la capacidad de movilizar un poderoso instrumento –el presupuesto– para sufragar los sobrecostos que se derivan de sus decisiones. La política jamás ahorra un décimo, siempre incrementa el costo de las decisiones.

6El modelo público comercial para el sistema metro, tal como lo establece el primer numeral del artículo segundo de la Ley 310 de 1996 (Congreso de Colombia, 1996), opera bajo la forma jurídica de una sociedad por acciones. La Empresa Metro de Bogotá S. A. fue autorizada por el Concejo de Bogotá y deberá estar constituida y operando antes del 26 de abril de 2017, y sobre ella recaerá

la planeación, estructuración, construcción, operación, explotación y [el] mantenimiento de las líneas de metro que [forman] parte del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, cumpliendo con las normas ambientales, urbanísticas, arquitectónicas, de sismorresistencia y técnicas. Así como la adquisición, operación, explotación, [el] mantenimiento y [la] administración de los trenes. (http://app.idu.gov.co/​seccion_metro_asp/).

7Simultáneamente, se aprobó la asignación de $ 4.1 billones de pesos (usd 1.379 millones) con cargo a vigencias futuras, a fin de que la ciudad cumpla con los requisitos de cofinanciación que exige la nación. Esta empresa quedó facultada para ejecutar proyectos de renovación urbana en el área de influencia del sistema y para decretar el cobro de plusvalías urbanas derivadas del mayor precio del suelo atribuible a las obras.

7.1.2 Una teoría de la inversión

8El modelo público comercial se rige por las reglas del mercado, pero por perseguir la eficiencia en la asignación de recursos no deja de ser público; es decir, se acoge también el conjunto de reglas que gobiernan la administración pública, así posea un patrimonio propio, goce de autonomía administrativa y, además, disponga un flujo de caja independiente del erario que lo aparta del principio de unidad de caja, flujo que depende enteramente del trazado de la línea metro con la que se pretenda atender la demanda insatisfecha de movilidad cotidiana.

9La demanda de movilidad cotidiana ha crecido sustancialmente desde que se tuvo la idea original hace 75 años, cuando el tamaño de la ciudad era alrededor del 10% de lo que es en la actualidad en cuanto a su área urbana y su población. Adicionalmente, las densidades de población se fueron apartando del sendero óptimo sugerido por los teóricos de la ciudad monocéntrica, caracterizada por una silueta elevada de edificaciones en el distrito comercial central, que decae a medida que la distancia hacia las zonas periféricas se incrementa. La relación capital/ producto (v=K/Y) del sistema de movilidad de una ciudad monocéntrica es superior a la requerida en una ciudad policéntrica debido a que el policentrismo es característico de las grandes aglomeraciones, que, por su parte, demandan grandes extensiones de suelo. Las variaciones porcentuales interurbanas del capital requerido para habilitar el sistema metro son menos que proporcionales a los incrementos del flujo de caja originados en el mayor volumen de pasajeros que lo demandan en el segundo tipo de ciudades: los viajes anuales por pasajero se incrementan mientras que el promedio vagón/kilómetro recorrido disminuye (Alfonso, 2012b, p. 38). Cualquier aumento sustancial de la demanda (Yt – Yt-1) por un bien o servicio origina un alza de los precios en cualquier plazo, a no ser que su oferta se incremente, para lo que se requiere aumentar el stock de capital (Kt – Kt-1) en una proporción (v) que, por regla general, es menor que el incremento en la demanda; es decir, que v asume valores inferiores a la unidad. Ese aumento del stock de capital es la inversión bruta (I).

Kt – Kt-1 = V (Yt – Yt-1)

(1)

10Desde esta perspectiva, los problemas de movilidad ocurren porque v ha sido más próxima a cero que a la unidad. Los incrementos de la demanda de movilidad cotidiana han sido atendidos con variaciones marginales en el stock de capital que ocasionaron un aumento sustancial del costo pleno de transporte, esto es, de la tarifa pagada por el usuario, adicionada con la elevación del costo de oportunidad del tiempo capturado por la ineficiencia del sistema de transporte colectivo. El stock de capital Kt es inferior al requerido para prestar el servicio en óptimas condiciones K*t y, por tanto, el rezago en la inversión se ha incrementado con el paso del tiempo. Siguiendo la notación de Bour (2004):

It = Kt – Kt 1; It* = Kt* – Kt

(2)

Kt = μKt* – (1 – μ) Kt–1

(3)

11Puesto que It* = v(Yt – Yt–1), tal que Kt* – Kt–1 = v(Yt – Yt–1) y dado que Kt–1 = vYt–1, se obtiene que:

Kt* = vYt

(4)

12Reemplazando, en la ecuación (3) se obtiene que:

Kt = μ vYt + (1 – μ) Kt–1

(5)

13Los stocks de capital se reemplazan en forma iterada en la última ecuación para obtener la expresión del stock de capital requerido en el período t:

14De donde la inversión requerida en t es:

15Esta última es una función de inversión que explica que ella es una fracción (v) de los cambios ocurridos en la demanda de movilidad en el pasado y que la inversión realizada es solamente una fracción de la inversión requerida (µ). Esta expresión de “rezagos distribuidos” que se acotan geométricamente sugiere que las discrepancias entre el stock de capital requerido y el actual se aproximan secuencialmente. Pero la celeridad del ajuste no ha sido la regla del modelo público comercial de gestión del transporte colectivo, de manera que los cambios en la demanda se han ido acumulando hasta tal punto que la brecha entre el stock de capital requerido y el actual es muy amplia. Esta idea justifica aquella parte del título que sugiere que Bogotá debería tener “al menos” una línea de metro, con la que se busca advertir sobre la amplitud de la brecha en el stock de capital para la movilidad cotidiana en Bogotá.

16Diversos aportes a la teoría de los rezagos distribuidos de la inversión productiva se han realizado por los economistas. Guitton y Koyck (1955) centran su interés en la comprensión de la velocidad a la que las necesidades del crecimiento del producto serán satisfechas con el incremento de la capacidad productiva (cfr. Guitton, 1955, p. 128). Las velocidades de reacción confieren mayor o menor amplitud a los rezagos. Jorgenson (1967, p. 132) realizó un estado del arte del que se deduce la convergencia de hallazgos de los rezagos sobre el incremento del precio de los bienes de inversión y las modificaciones en la tasa de descuento. Eisner y Nadiri (1968) realizaron pruebas econométricas para poner en duda la incidencia de los precios relativos como determinantes de las variaciones en la demanda de los bienes de inversión argumentada por Jorgenson, modelándose en todo caso con funciones Cobb-Douglas que suponen rendimientos decrecientes a escala. Tobin (1969) denomina q al cociente resultante del valor de mercado de un activo y el de su reposición a nuevo, que sirve para orientar las decisiones empresariales sobre la tasa del ajuste de la inversión cuando se conoce el valor presente de los beneficios futuros de la firma.

17El inicio del rezago debe establecerse desde algún momento determinado, desde una fecha cierta, que es cuando se tiene certeza de que ocurrirá la variación en la demanda que requiere el ajuste del acervo de capital productivo por medio de la inversión. Como el ajuste no es automático, aparecen los rezagos, cuya amplitud depende de la celeridad con la que se tome la decisión de realizar tal ajuste, de la disponibilidad de recursos propios y del acceso al mercado de fondos prestables para financiarlo, y, por último, de la gestión económica e ingenieril que facilite la puesta en operación de la nueva capacidad de planta. Estos tres rezagos –de decisión, de financiación y de instalación– serán analizados a continuación.

7.2 Las razones para los rezagos en la inversión productiva sistema metro a la luz de algunas experiencias de sistemas metro en el continente americano

18Uno de los problemas más acuciantes que enfrenta la inmensa mayoría de los residentes en Bogotá y en los municipios de su área de influencia inmediata – la zona metropolitana – es la movilidad, entendida como el excesivo tiempo que demanda el acceso a los lugares cotidianos de desplazamiento, sea cual fuere el medio empleado. La incertidumbre sobre las frecuencias de circulación de los vehículos de transporte colectivo, la tarifa, la incultura ciudadana en el sistema integrado de transporte y la complejidad de los códigos para movilizarse en la ciudad son fenómenos que el ciudadano generalmente atribuye a la movilidad. Otros, como la creciente accidentalidad y la inseguridad en los sistemas de transporte colectivo, son atribuidos también a la movilidad, aunque son del campo de las normas de tránsito y de los códigos de policía. Se entiende que el sistema metro contribuye a resolver el problema original y que los males conexos tendrán que resolverse simultáneamente, pero no por causa exclusivamente de su entrada en operación.

19El sistema metro es un componente del Sistema Integrado de Transporte Público (sitp), y no un sustituto. Es por esto que la solución a problemas como el de la congestión recae sobre el conjunto del sistema, y no meramente sobre una de sus partes. La demanda de movilidad no es adecuadamente atendida por múltiples razones, como el estímulo en los contratos con los operadores del TransMilenio (tm) a ganar la tarifa por pasajero transportado y no por la frecuencia de despacho de los articulados y de los alimentadores, el inadecuado trazado de rutas o el uso desmedido del vehículo privado.

7.2.1 Rezago de decisión

20Los sistemas metro han pasado por varias etapas tecnológicas. El antecedente más mencionado es el tranvía halado por equinos, que luego fueron reemplazados por el impulso eléctrico, luego los monorrieles subterráneos y, en fin, en el pasado reciente hasta la actualidad, cuando los campos electromagnéticos que evitan la fricción han permitido un mejor desempeño aerodinámico de los trenes. En cada momento, esas innovaciones fueron una novedad y se incorporaron de manera versátil a los sistemas.

21La idea original de un sistema metro para Buenos Aires data de 1886, pero sus obras se iniciaron en 1909, y en 1913, cuando la ciudad contaba con 1.6 millones de habitantes, el primer trayecto de la Línea A fue inaugurado. El rezago de decisión comprendido entre la idea original y el inicio de las obras fue de 23 años. En Ciudad de México, unos estudiantes presentaron una propuesta en 1958, que finalmente fue concretada en 1967, cuando la ciudad contaba con cerca de 5 millones de habitantes; pero fue solo en 1969 que se inauguraran dos tramos, el de Chapultepec y el de Zaragoza: el rezago fue de 9 años. En Caracas, la primera noticia data de 1947, y los decretos de expropiación de la tierra requerida para el primer tramo se expidieron a final de 1968, para que luego, en 1970, cuando la ciudad tenía 2.6 millones de habitantes, se inauguraran los trayectos Catia–Petare y Catia–El Silencio: el rezago fue de 21 años. En Lima se tuvo la idea hacia 1965 y las obras se iniciaron en 1986, para que el primer tramo se inaugurara en el año 2011, cuando la ciudad tenía 8.6 millones de habitantes: el rezago fue de 21 años. La idea original en Río de Janeiro se remonta a 1950, habiéndose iniciado las obras en 1970 e inaugurado el primer tramo en Gloria en 1979: el rezago fue de 20 años. En Montreal, la idea original se remonta a 1902, pero se tiene la certeza de que se adoptó en 1910 a pesar de que las obras se iniciaron a mediados de 1962, y la inauguración del primer trayecto se llevó a cabo hacia mediados de 1966, cuando la ciudad tenía 1.3 millones de habitantes: el rezago fue de 60 años.

22En Bogotá, el rezago es de 75 años, por ahora. La idea original data de 1942, cuando el alcalde de entonces lo propuso, y el inicio de las obras está previsto para 2017, según la “promesa” del actual alcalde.

23El rezago de decisión es una noción útil que indica que, cuando se difiere en demasía la ejecución de la inversión, el proyecto se torna menos viable desde cualquier punto de vista: el financiero, el ecológico, el político o el urbanístico, entre otros. Las cosas suben de precio y la incertidumbre macroeconómica sugiere aplazar la decisión; el deterioro del paisaje suele pesar más en la opinión que la potencial reducción de la emisión de gases tipo invernadero; la polarización política latente entre las élites nacionales y el potencial de algún alcalde capitalino de disputar en el futuro el comando centralista del país pospone el imperativo categórico del metro, y, finalmente están los inconvenientes que generan las obras a los residentes que, aunque acostumbrados a sobrevivir en una ciudad en estado permanente de construcción/renovación, no dejan de cobrar políticamente por el fastidio de las obras.

24Pero la prolongación del rezago de decisión deja otras secuelas difícilmente superables. Una decisión sobre el trazado, la tecnología, el número de estaciones y el área de aferencia a las estaciones era más simple cuando la ciudad tenía alrededor de 380.000 habitantes, como ocurría en 1942, y otra bien diferente es la que se piensa en la actualidad, cuando la ciudad se apresta a acoger a ocho millones de personas y en algo menos de diez años tendrá un millón más. Las decisiones se complejizan a medida que las más pertinentes se aplazan de manera reiterada, y por ello hay cada vez más opiniones sobre cuál sería la mejor opción para una metrópoli que se densifica, pero que también se expande hacia su entorno inmediato: la Sabana de Bogotá. La oleada de opiniones, muchas de ellas emitidas al calor de los intereses creados, tiene la potencia de agrandar el maremágnum: no se sabe lo que se necesita.

25Una metrópoli de ocho millones de habitantes no debe tener necesariamente el mismo trazado de otra semejante; es decir, el de Lima no tiene por qué ser semejante al de Bogotá. Menos aún debería establecerse una comparación con el metro de Medellín, que es empleado en los debates públicos como referente en cuanto a su trazado y expansión. ¿Por qué se recurre a esta comparación? El tamaño de la población de Medellín es 3.17 veces inferior al de Bogotá y goza de una geografía urbana sustancialmente diferente: el valle de Aburrá está fragmentado en 12 jurisdicciones, cuyas cabeceras son tan contiguas que hasta la maratón de Medellín atraviesa por tres de ellas (Envigado, Itagüí y Sabaneta), algo mucho más difícil en la Sabana de Bogotá, pues sus cabeceras son dispersas. El área de las cabeceras municipales de las jurisdicciones del valle de Aburrá es de 204.3 km2, que es el 11.6% de su área total, mientras que en las de Bogotá y la Sabana suman 498.3 km2 y son el 10.4% de su área total. El área total de Bogotá y la Sabana es 2.7 veces superior a la de Medellín y el valle de Aburrá. Es por ello que, en caso de que el metro de Bogotá alcance contornos metropolitanos, tendrá necesariamente que encarar rutas con prolongados tramos sin estaciones. La salida es evidente y no se necesitan costosos estudios que la releven: en la Sabana se requiere de un tren de cercanías que se integre en algún lugar con el metro de Bogotá, cuando este exista.

26Abundan los balances y las validaciones sobre las iniciativas para la primera línea de metro (cfr. Secretaría Distrital de Planeación, 2008; Universidad Nacional de Colombia, 2010; Suárez, 2015). Los estudios analizados en estos dos compendios de Sofretu-Ineco-CS (1981), InterMetro SpA (1987), jica (1996), systra-bechtel-ingetec (1997), sener-tmb-Advanced Logistic Group- incoplan-Santander Investment Colombia y Garrigues Abogados (2009) y Euroestudios-Idom Ingeniería-Cano Jiménez (2013) no concuerdan en casi nada. A manera de ejemplo, el realizado en 1997 intentó asemejarse sin éxito al de 1981 y no a su antecedente más cercano, el elaborado por jica en 1996. El intento de advertir el futuro de la ciudad con el metro ha sido uno de los principales traspiés de las iniciativas. La ausencia de una orientación del desarrollo de la ciudad, la incoherencia de las propuestas con los ulteriores trazados de los planes de ordenamiento territorial o el uso del sistema para la producción de suelo urbano para la renovación urbana son algunos de los vacíos que han advertido tales balances y validaciones. En la actualidad, systra ha sido contratada para “precisar las alternativas de trazados y longitudes para el tramo oriental” (Semana, 2016). Esto ya había sido hecho hace 20 años por la misma empresa y las firmas consorciadas, pero la novedad es que en la actualidad la ciudad se ha modificado, tiene la incertidumbre del contenido del nuevo pot y un sistema integrado de transporte rodeado de incertidumbres. La historia se repite. Nuevas recomendaciones y más desaciertos, y el rezago de decisión continúa latente. El actual alcalde anunció que la primera línea de metro llegaría hasta Mosquera, en el occidente, pero el estudio contratado con systra se refiere al tramo oriental.

27Otros elementos del sistema –tales como el número de estaciones, los tramos superficiales y los subterráneos, además del trazado y la extensión– no gozan de unanimidad en ninguno de los estudios. Se desconocen aspectos cruciales, como las áreas de aferencia de pasajeros y, por tanto, la velocidad comercial que puedan desarrollar los trenes. Las encuestas de origen-destino que han servido de soporte a los últimos estudios tienen deficiencias estadísticas originadas tanto en el muestreo como en la aplicación de los instrumentos. ¿Existe algún criterio que permita superar el rezago de decisión? La experiencia tokyoita puede ser de utilidad. Si hay algo en común con Tokyo, se trata de las elevadas densidades poblacionales alcanzadas en varias zonas de la ciudad, fenómeno que han aprovechado para garantizar el volumen más elevado de pasajeros para los sistemas metro y de ferrocarriles suburbanos (Sort, 2005, p. 96). La elevada densidad fue considerada explícitamente desde 1982 por el Conpes como una de las tres condiciones que justifican la inversión en un sistema metro. Otro aspecto en común es la escasa versatilidad de las vías urbanas para acoger gran cantidad de automóviles, pues, de hecho, siendo uno de los países que más producen vehículos de uso particular, la tasa de motorización no es tan elevada como en otras metrópolis (Sort, 2005, p. 99). Un trazado que conecte las zonas más densas de la ciudad sería el más eficiente, por cuanto garantizaría captar el flujo más elevado de pasajeros y solucionar el problema de movilidad al mayor contingente posible, demanda que además proveería los flujos de caja más regulares y elevados y que adicionalmente elevaría la productividad laboral y académica de miles de residentes en la ciudad. Decisiones con base en la densidad permiten racionalizar la construcción de estaciones, con ello moderar el costo de la infraestructura de soporte y, en simultáneo, elevar la velocidad comercial del sistema. Esta experiencia no requiere de estudios costosos, pues tanto la obra de Sort como la gestión tokyoita de la movilidad cotidiana y las densidades poblacionales de Bogotá están al alcance de todos. La propuesta de jica en 1996 ha sido la más coherente y con ella se hubiese podido acotar el rezago de decisión.

7.2.2 Rezago de financiación

28Las necesidades de financiación dependen de las de inversión. La financiación de la inversión de un sistema metro y de sus componentes tiene, como cualquier otra inversión productiva, un prerrequisito indeclinable: saber lo que se quiere. Cualquier suma puede lucir irrisoria o copiosa si se desconocen el diseño del proyecto, sus componentes y la naturaleza de los costos. Pero, a pesar del rezago de decisión, en Bogotá se adelanta el proceso de financiación de la primera línea de metro, pasándose por alto algunos dogmas financieros, como aquel que predice que cualquier cambio de opinión hará que los costos del proyecto se incrementen. Y muchos cambios harán sus finanzas insostenibles. Mediante el Decreto 1008 de 2015 (Presidencia de la República de Colombia, 2015), el Gobierno nacional reglamentó el Servicio de Transporte Masivo de Pasajeros, en el que se define explícitamente la modalidad del metro ligero y, de manera subsidiaria, del metro pesado. En ningún caso se contempla el “metro elevado”, con el que se empecinó el actual alcalde, so pretexto de que este calificativo se refiere a los “tramos” superficiales del sistema, por oposición a los subterráneos. No es un pseudo-problema semántico debido a que el numeral segundo del artículo segundo de la Ley 310 de 1996 (Congreso de Colombia, 1996) establece una condición ineludible para que la nación cofinancie o participe en el sistema: que esté clara la factibilidad técnico-económica, socioambiental y físico-espacial, así como la rentabilidad y la estrategia del Sistema Integrado de Transporte Masivo propuesto.

29Precisamente, esa norma establece que la nación participará mínimo con el 40% y máximo con el 70% del servicio de la deuda del proyecto si se cumplen esas condiciones y otras más, como la constitución de una sociedad por acciones que sea titular del sistema, sujetando la garantía de los créditos externos a la pignoración de las rentas locales con las que se cubra el remanente a cargo de la ciudad, aunque se podrían cubrir con incrementos tarifarios, peajes urbanos, gravámenes a los parqueaderos; finalmente, abre las posibilidades de concesionar tramos del sistema. Quince años atrás, el Departamento Nacional de Planeación (dnp, 1982, p. 19) recomendó que el Proyecto Metro para Bogotá fuera financiado totalmente con los recursos de la ciudad.

30Hay una idea generalizada de que los sistemas de transporte masivo, y en particular los sistemas metro, solo pueden operar con un subsidio permanente, es decir, que son insostenibles financieramente con la mera tarifa. ¿Por qué ocurre esto? Por la naturaleza, magnitud y forma de imputación de los costos, y, como resultado de esto, del cálculo de la tarifa técnica. No obstante, hay casos que contradicen esta idea. El administrador financiero de Transantiago paga a la Empresa Metro $ 349.25 por cada pasajero transportado, cifra en pesos chilenos de 2016, que es el costo neto del servicio de transporte, es decir, la tarifa técnica. Por su parte, el usuario paga $ 740, o sea, la tarifa al público. La diferencia se emplea para costear la operación de los buses por la vía de la integración tarifaria (El Mercurio, 2016).

31Al encargar la estructuración financiera del sistema metro a un privado –por ejemplo, a una banca de inversión– no desaparece la responsabilidad política del alcalde debido a que existen decisiones que en apariencia son de carácter técnico, pero que en la práctica tienen un contenido político ineludible. Una de ellas es precisamente la de la justificación de la tarifa al público y los efectos que esta decisión tiene en al menos tres aspectos inmanentes a la operación del sistema metro. La primera es el lapso de la depreciación de los activos, que juega un papel decisivo en la financiación, así como los gastos de mantenimiento y de reposición, la obsolescencia y la posibilidad de que exista algún valor de salvamento de alguna parte del equipo. Los plazos de depreciación largos amortiguan las pérdidas, pero ellos solo pueden alcanzarse con costos de reposición y mantenimiento elevados, que también impactan la tarifa técnica.

32La segunda decisión esencialmente política, aunque de apariencia técnica, es la tasa de retorno del proyecto, que refrenda su factibilidad económica y que, en teoría, debe ser superior a la tasa de interés de los créditos contratados, pues, cuando ocurre lo contrario, es previsible que en algún momento se incurra en la mora en el pago del servicio de la deuda y, por tanto, en mayores costos financieros. Sobre este segundo aspecto no hay que perder de vista que lo que se descuenta es un flujo de caja que está determinado por la afluencia de pasajeros y, por tanto, por el trazado, siendo el más conveniente, como ya se argumentó, el que conecta las zonas más densamente pobladas de la ciudad. En cuanto a la factibilidad económica, en 1982 el Conpes sugirió que el proyecto metro alcanzaría una tasa de retorno del 14.2%, mientras que en 1998 la estimó en 15.8%, “incluyendo en el flujo los costos de operación estimados para la plm y para el sistema de buses integrado, así como los costos de reposición” (dnp, 1998, p. 16); ya en el año 2000 (dnp, 2000, p. 6), la tir se estimó en 11.3%. Por su parte, la administración Petro estimó en 6.02% la tasa de descuento del proyecto, incluyendo el “riesgo país” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., s. f., p. 324), límite inferior de una tasa de retorno social que no se conoce.

33El tercer factor que incide de manera decisiva en la tarifa técnica es la magnitud de los costos hundidos, pues, cuanto mayor sea su proporción, menor será su impacto en la tarifa técnica, pero cuando una porción de ellos sale a flote es causal, normalmente, de la aparición de pérdidas contables que afectan la gestión del sistema. El costo de los estudios y las consultorías de diseños pasados podrían considerarse dentro de este tipo de costos, así la solución propuesta no sea por la que se opte, pues el modelo público comercial, a diferencia de otras agencias de la administración pública, no opera con inversiones a fondo perdido.

34Hay un aspecto final de no poca trascendencia: la posibilidad cierta de suspensión de obras por falta de recursos financieros. Este fenómeno ocurrió un año después de haberse iniciado las obras en Río de Janeiro –en 1971–, situación que se prolongó hasta 1974. La crisis económica y el terrorismo ocasionaron la suspensión de la construcción de la primera línea del metro de Lima, que, no obstante, fue inaugurado en 1990 como una obra inservible, y solo se pudo concluir para entrar efectivamente en funcionamiento regular en 2011. El reinicio de las obras es una tarea muy compleja, pues, de manera invariable, los costos se incrementan con el paso del tiempo. Paradójicamente, el costo político de la suspensión de las obras y de las externalidades pecuniarias que deben sufragar los contribuyentes es bajo, puesto que, en la práctica, la promesa de reinicio y conclusión de las obras es asumida como bandera de los programas de gobierno de los candidatos perdedores y electos a las alcaldías. Esto es lo que ha ocurrido en los casos mencionados. Tal posibilidad se ha hecho explícita en los documentos de política del Gobierno nacional, que, como en el caso del Documento Conpes 2999 (dnp, 1998), establece que “el desarrollo de esta iniciativa no puede generar presión fiscal ni financiera sobre el gobierno central”; es decir, que la estabilidad macroeconómica se impone ante cualquier tipo de contingencia.

7.2.3 Rezago de instalación

35La irreversibilidad de las decisiones relacionadas con el trazado, el número de estaciones y las tecnologías que se van a emplear en la construcción del sistema metro de transporte colectivo de pasajeros (Alfonso, 2012a, pp. 329-335), entre otras, hace que este tipo de inversiones afronten más riesgos que aquellas en las que existe movilidad espacial del capital y cuya incertidumbre tecnológica es menor. El margen de factibilidad económica se ha reducido paulatinamente al decir del decrecimiento de las tasas internas de retorno del sistema metro en sus diferentes versiones, lo que en buena medida se debe al cambio de parecer en cuanto a los trazados, a las fluctuaciones externas y a la indefinición de la estrategia financiera.

36La apertura de la licitación para la construcción es una señal de que los rezagos de decisión y de financiación se han superado. Con justa razón, un inusitado optimismo acostumbra invadir el espíritu de los cuadros directivos de la administración local, que, en no pocas ocasiones, llega a desbordarse al punto de hacerlos creer que la inauguración está a un paso y que en las placas conmemorativas estarán sus nombres, algo invaluable para su proyecto en política. Pero las contingencias aparecen desde antes de la apertura de la licitación y se prolongan hasta después de inaugurada la obra, siendo ellas de tres tipos: las de decisión, las de financiación y las derivadas de conductas antijurídicas. De las dos primeras se derivan responsabilidades directas de la acción u omisión del Estado, cuyo daño debe ser reparado por la vía de la indemnización, mientras que de la tercera se derivan prolongados litigios, a no ser que haya una conciliación rápida, que acota los costos judiciales.

37Cuando el componente del trazado está claramente definido y se conoce el propósito principal del proyecto –el cual es el de mejorar sustancialmente las condiciones de movilidad cotidiana del mayor número posible de residentes–, así como los secundarios –que se engloban fundamentalmente en las mejoras en el urbanismo a lo largo y ancho del área de influencia inmediata de la línea–, la compra de predios a los particulares debe anticiparse al anuncio del proyecto y no postergarse para después de haber sido anunciado. Si el Estado compra los predios antes del anuncio del proyecto, neutraliza la acción especulativa de los particulares y se sustrae de iniciar procesos de captura de plusvalía, en los que se ha mostrado poco eficaz. Cuando la compra de predios no comienza con la antelación suficiente, sobrevienen los procesos de expropiación por vía administrativa, por lo general con indemnización. La duración de los procesos está determinada, de una parte, por la capacidad de interferencia del curso normal delos procesos de los profesionales litigantes, que es considerable, y, de la otra, por la eficacia de la justicia, que está condicionada, en buena medida, por la congestión judicial. El hecho es que, sin la disponibilidad de predios, la iniciación de las obras se puede retrasar y originar el reclamo de indemnizaciones por parte del constructor.

38Las contingencias de financiación afloran principalmente por los desajustes en el flujo de caja del proyecto durante las fases previas a la iniciación, pero con más regularidad aparecen durante su ejecución. Además del riesgo de iliquidez surgido de la mencionada primacía de la estabilidad macroeconómica sobre los flujos financieros del proyecto en su etapa de construcción, existen otros riesgos asociados con el carácter precio-aceptante de una economía pequeña y el riesgo cambiario. Puesto que el componente importado es elevado, la sensibilidad del proyecto a las fluctuaciones externas es considerable, pues, de un lado, los precios relativos de los bienes de inversión se elevan por tratarse de precios cuasi monopólicos, y, de otro lado, el período del pacto revaluacionista fue el más propicio para la instalación del proyecto, a diferencia del actual, en el que la devaluación galopante ha incidido poderosamente en el precio de los importables.

39Otros tipos de riesgos afloran como resultado del rezago de decisión. El Documento Conpes 2999 (dnp, 1998, p. 20) incorporó el de adquisición de predios, cuya adecuada gestión exige una planeación proactiva con la que la ciudad goce del tiempo suficiente para realizar unas negociaciones que, de no culminar por consenso entre las partes, terminan en prolongados procesos de expropiación por la vía administrativa, durante los cuales las obras se suspenden al menos en los tramos en donde los litigios no hayan concluido. Los riesgos de obra civil fueron reconocidos por el Conpes en 1982 y 1998. Durante la construcción de la Línea Cuatro del Sistema Metro de São Paulo en 2007, ocurrió un derrumbe que originó un socavón de ochenta metros de diámetro, mientras que las lluvias de 2016 ocasionaron el derrumbe parcial del túnel de la Línea Dos en Santo Domingo. Otros riesgos conexos que se han considerado eventualmente son los derivados de los incrementos del precio de los combustibles y de la mano de obra, así como los costos incurridos en la obtención de la licencia ambiental.

40Finalmente, los riesgos comerciales provienen de la sobreestimación de la demanda y de la estructuración de la tarifa al público. En 1982 se preveían 1.25 millones de pasajeros/día (dnp, 1982, p. 11), mientras que en 1998 (dnp, 1998, p. 12) se estimó que alcanzaría 353.000 pasajeros/día en 2001, hasta llegar a 1.13 en 2008, cuando se saturaría la línea prioritaria. En el balance ex ante de la administración Petro (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., s. f., p. 421), se estimó que el número de abordajes iniciales sin transferencia sería de 376.900 más un porcentaje incremental anual de la amplitud del rango (690.240 – 376.900), estimándose que en 2050 los abordajes con transferencia llegarían a 743.580. Las diferencias son considerables debido a que se trata de trazados diferentes. Si algo se puede sacar en claro es que los trazados por las zonas más densas son los que proveerían el mayor número de abordajes, y con ello se cumpliría el objetivo crucial enunciado, que es el de solucionar el problema de movilidad cotidiana al mayor número posible de usuarios. Realizar un trazado por zonas poco densas y con escaso potencial para densificarse introduce un riesgo de demanda que por diferentes razones ha tratado de justificarse con ciertas interpretaciones de los resultados de las encuestas de origen-destino.

7.3 Las contradicciones y las falsas expectativas en curso

41La congestión vehicular tiene varios determinantes, siendo el más difundido el de la escasez de vías. Los dirigentes gremiales acostumbran alinearse alrededor de este discurso para reclamar una ciudad dotada de autopistas urbanas en donde los vehículos particulares no tengan mayores impedimentos para su circulación. Ese ideal empresarial es el más costoso para las metrópolis cuyos dirigentes incurrieron en rezagos de decisión virtualmente irresolubles en la actualidad. El ensanchamiento de las vías arterias conlleva la destrucción de stocks inmobiliarios con larga vida útil, al igual que la reubicación de las redes subterráneas de servicios públicos y colectivos, así como la construcción de tramos elevados y/o deprimidos en las intersecciones para que la vía expresa no sea interrumpida por una impertinente semaforización.

42El sistema metro es socialmente más deseable porque alcanza un ratio positivo en número de pasajeros transportados y, dependiendo del trazado y la tecnología, en la velocidad comercial frente al vehículo particular. Sin embargo, hay un imponderable que no puede ser subvaluado: que el sistema metro no mejore la congestión o que, en el peor de los casos, la agrave. Thomson (1997, p. 108) advierte sobre este fenómeno. Aquellos usuarios del vehículo privado que cambian al modo metro liberan espacios en las vías y en los lugares de parqueo que alientan a otros usuarios potenciales del vehículo particular a usarlos; es decir, el anuncio de la descongestión vehicular alienta a usar el vehículo privado. Esta conducta puede ser igualmente estimulada por la reducción del parque automotor de buses resultante del traslado de una porción significativa de pasajeros al sistema más moderno, que contribuye a la liberación de espacio vial para nuevos vehículos privados. En las áreas de influencia inmediata a las estaciones del metro, los cambios de uso del suelo a actividades más rentables, predominantemente comerciales, induce a que, por ejemplo, propietarios y trabajadores copen amplias zonas otrora residenciales, con lo que la afluencia de vehículos particulares se incrementa, y lo hace aún más si, como es de esperarse, la densificación residencial en altura acompaña esos cambios de uso del suelo con precios más elevados, y con ello aumenta la probabilidad de que la congestión vehicular se incremente en tales zonas.

43La regulación urbanística debería operar utilizando el “máximo de parqueos” y no algún mínimo, como usualmente ocurre (Thomson, 1997, p. 110). En ciertas metrópolis, como en Río de Janeiro, ese incremento de la densidad no ha ocurrido, y ello ha afectado sensiblemente la estructura residencial urbana, pero en la prestigiosa Zona Sur, los vecinos de Leblon se han opuesto de manera radical a que se prolongue la línea del metro hasta su barrio; es decir, la acción colectiva ciudadana ha sido más eficaz que cualquier plan de ordenamiento territorial.

44Las rigideces e inflexibilidades de ciertos segmentos de la población a emplear el sistema metro obedecen a diferentes razones, pero una que pocas veces es analizada es la dotación de parqueos privados por vivienda, que, de hecho, se ha erigido como un elemento que discrimina poderosamente según la capacidad de gasto de los hogares y el segmento residencial al que pertenecen (Alfonso, 2015a; Alfonso y Amézquita, 2016). En los segmentos más elevados, los de los hogares con mayor capacidad de gasto, se han producido viviendas con diez lugares de parqueo privado, mientras que en los segmentos con capacidad de gasto baja o virtualmente inexistente esa relación es de un parqueo por cada cinco y hasta diez viviendas. La renta de los parqueos es del mismo nivel, como mínimo, que la renta de segregación de la vivienda (Jaramillo, 2009), y, por tanto, los miembros del hogar pudiente difícilmente renunciarán a usufructuar ese espacio.

Reflexiones finales

45La teoría de los rezagos distribuidos de la inversión productiva ha permitido analizar, de manera integral, los desaciertos acumulados durante 75 años por las políticas de transporte masivo en Bogotá en relación con la introducción del sistema metro. La procrastinación administrativa en materia de movilidad ha ocasionado el aplazamiento de la decisión y, por ende, ha llevado a perder la oportunidad de orientar el crecimiento de la ciudad con esta infraestructura, como sí lo consiguieron aquellas metrópolis del continente que tomaron la decisión con celeridad. No obstante, ese discurso persiste en la actualidad, cuando la estructura física de la ciudad presenta tal rigidez que difícilmente un sistema metro podrá reorientar su estructura económica y residencial para superar sus rasgos dominantes, tales como la segregación socioespacial.

46Durante ese lapso de tiempo, las decisiones cruciales de la política de movilidad se aplazaron y produjeron un acumulado de déficits de movilidad, tanto en los modos como en los medios de transporte colectivo. La insostenibilidad del actual sistema integrado de transporte público es un acumulado histórico que se percibe de diferentes maneras: en lo económico se trata de un mercado con una elevada demanda en el que, sin embargo, pierden casi todos los agentes que participan; en lo ecológico es un sistema entrópico (Alfonso, 2015b) que dilapida una cantidad ingente de materia y de productividades laborales y académicas; y en el plano político es un contexto en el que los políticos acostumbran reeditar sus propuestas mesiánicas.

47El sistema metro, en el contexto de una metrópoli construida y densamente poblada, tiene un objetivo central: resolver los problemas de movilidad cotidiana del mayor número posible de usuarios del transporte colectivo. Para alcanzar tal propósito, el trazado de la línea prioritaria intenta conectar el mayor número posible de las zonas con mayor densidad poblacional de las metrópolis. Esta es la regla con la que se han definido los trazados, las áreas de aferencia de pasajeros, el número de estaciones y la velocidad comercial (Alfonso, 2012a) en los sistemas más eficaces del mundo, y con ello se ha superado rápidamente el rezago de decisión. Resuelto este rezago, los abordajes esperados son los máximos, quedando por resolver los montos de las tarifas técnicas y al público. Como ilustra el caso de Transantiago, la tarifa técnica puede ser inferior a la tarifa al público, con lo cual el rezago de financiación y los riesgos conexos se reducen; pero, para ello, es necesario tomar decisiones sobre tres aspectos cruciales: la vida útil del proyecto y las inversiones en mantenimiento y reposición, los costos hundidos y la rentabilidad interna del proyecto. Estas decisiones las puede sugerir cualquier banca de inversión, pero finalmente se tomarán en la esfera política. Superados los rezagos de decisión y de financiación, la instalación puede ser más expedita, pero no exenta de riesgos, como la disponibilidad de suelo para las obras civiles y otros derivados de la sismorresistencia en las zonas de trazado.

48La política de transporte masivo de pasajeros es pública a pesar de que se opte por un modelo de gestión comercial. La responsabilidad del Estado no se diluye en las bancas de inversión que sugieren decisiones o en las sociedades de capital que persiguen la eficiencia en la asignación de recursos con independencia de las decisiones políticas. Un sistema eficaz de transporte masivo de pasajeros cuya prioridad sea la de conectar las zonas más densas de la ciudad privilegia la opción del sistema metro por varias razones, entre las cuales la principal es que goza de la frecuencia con que no cuenta TransMilenio; y otras, como el incremento de la velocidad comercial, refuerzan esta decisión, a no ser que se conciba el metro como una de sus rutas alimentadoras.

49La sostenibilidad del sistema de transporte masivo de Bogotá requiere de políticas osadas que promuevan la resolución del déficit de capital de movilidad, cuyo diseño aún se encuentra en ciernes, pues, en efecto, no se ha aprendido de los errores ni de los escasos aciertos, así como tampoco se conocen las inflexibilidades infraestructurales de una ciudad construida que en 2017 alcanzará los ocho millones de habitantes, en 2027 los nueve y los diez en 2041, momentos en los que se prevé que se reitere la pregunta ¿y por qué razones Bogotá no cuenta con al menos una línea de metro?

Notes

1 Una primera versión de este capítulo fue publicada por la revista Ópera de la Universidad Externado de Colombia en el número 19 del segundo semestre de 2016 (ver Alfonso, 2016).

Auteur

Doctor en Planeamiento Urbano y Regional por el Instituto de Pesquisa en Planeamiento Urbano y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro. Economista. Profesor ordinario e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Autor de Los desequilibrios territoriales en Colombia, Bogotá segmentada y El enigma del método y el inconformismo radical, y coautor y editor académico de Alimentación para las metrópolis colombianas, La utopía metropolitana I, Colombia en movimiento, Plusvalías urbanas, El centro tradicional de Bogotá y Ciudad y región en Colombia, entre otros. Ha traducido libros, publicado artículos y presentado ponencias sobre economía metropolitana y regional en varios países. Fue investigador del cinep, del cede y del cider, y profesor en las universidades de los Andes y Javeriana, jefe de la Oficina de Regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y subdirector técnico de Planeación del Departamento de Cundinamarca. Ha sido consultor de agencias de Naciones Unidas en el país y de organizaciones gubernamentales nacionales y locales. Conferencista internacional, es coordinador académico del proyecto editorial Economía Institucional Urbana y del grupo de investigación Construcción de Estado, Territorio y Paz, de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia.

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