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Bogotá en la encrucijada del desorden

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Óscar A. Alfonso Roa

Primera parte. Estructura residencial y calidad de la ciudad

Capítulo 3. El modo de vida popular y la regularización barrial

Óscar A. Alfonso R., Rafael A. Barrera G. et Pedro I. Bernal F.

Texte intégral

1La producción habitacional popular acostumbra encajarse bajo nociones como las de clandestinidad e ilegalidad, irregularidad y, más comúnmente, la informalidad urbana. La dualidad de nuestras ciudades, dada esa última noción que se ha erigido como el par dialéctico de la formalidad, constituye, de hecho, la plataforma de crecimiento urbano sobre la que se han edificado el pluricentrismo económico y la segregación residencial como rasgos estructurales dominantes de las metrópolis latinoamericanas. Sin embargo, a ese tipo de producción habitacional no se le puede distinguir meramente por las contradicciones con el mercado formal en razón a que el tipo de agentes que en ella participan, las reglas que facilitan su interacción y la frecuencia de la recurrencia de interacciones tienen una naturaleza diferente.

2¿Qué naturaleza es esa? Responder a esa cuestión es el primer paso para enfrentar el problema de conocimiento inmanente a la forma de operación de los mercados inmobiliarios populares sobre los que recae la mayor proporción de las soluciones a los problemas habitacionales que enfrentan los hogares pobres que residen en nuestras metrópolis. De esa cuestión derivan otras que aún no han tenido una respuesta satisfactoria, tales como las siguientes: ¿qué tipo de agentes promueven los barrios populares? o ¿en qué condiciones los hogares pobres producen un stock de mejores calidades constructivas y localizacionales que el producido directamente por el Estado o mediante las políticas mercantiles? Desde la perspectiva de la tradición marxista no canónica (Jaramillo, 2012), es posible identificar, entre otros, a promotores populares que son, en general, agentes mercantiles simples; esto es, que dentro de sus pautas de acción no se encuentra como fin el lucro o la valorización de su capital. Por el contrario, cuando el precio del activo inmobiliario popular se fija, con él se persigue el reinicio de un ciclo productivo que se valoriza con el trabajo que vinculan los hogares populares a la producción habitacional. Esa es la condición inicial para que se active la recurrencia de intervenciones populares que del lado de la demanda encuentran una masa de hogares pobres capaz de movilizar ciertos recursos que el sistema de precios formales no consigue activar, y con ello el “aprender haciendo” permite la acumulación de destrezas constructivas.

3Pero las particularidades que definen una economía inmobiliaria popular también se refieren a las reglas que se han diseñado para la interacción de los agentes que participan en ese mercado y que determinan el nivel de los costos de transacción populares. Los contratos de palabra son muy comunes, al igual que encontrar casos en los que la penuria habitacional se resuelve por mecanismos sociales como los de la solidaridad y la reciprocidad, que facilitan la interacción a bajísimo costo entre oferentes y demandantes del stock habitacional popular. La principal talanquera al desarrollo pleno de la economía inmobiliaria popular es la ausencia de políticas de suelo edificable para los hogares pobres, que además promueve la aparición y la reproducción de cierto tipo de urbanizadores calificados como clandestinos, piratas o tierreros. Esta última es una de las razones por las que el Estado ha optado por políticas reactivas que triplican el costo de la intervención urbanística estatal que se alcanzaría con las políticas activas de suelo para hogares pobres.

4Pero puede estar ocurriendo, haber ocurrido y, de hecho, puede continuar pasando que ese notable desinterés por la urbanización popular latinoamericana provenga de que tal enfoque dualista y, por supuesto, los arreglos metodológicos que entraña hayan malogrado una considerable cantidad de esfuerzos de los académicos con auténtica sensibilidad por la comprensión de una sociedad tan desigual e inequitativa como esta de la que nos ha correspondido formar parte. Esta reflexión comienza indagando por los vínculos entre la informalidad urbana y el modo de vida popular, para luego discutir las ventajas y las amenazas intrínsecas al modo de vida popular. En la tercera parte se cuestiona la eficacia de las políticas de vivienda basadas en el mercado formal como antesala al análisis de los resultados de los programas de regularización barrial. En las reflexiones finales se sugieren algunas líneas de acción al respecto de las políticas urbanas estatales.

3.1 De la informalidad urbana al modo de vida popular

5Las metrópolis latinoamericanas son, hoy por hoy, escenarios de las transformaciones socioeconómicas y demográficas con más hondas repercusiones en la calidad de vida de la mayor parte de los residentes en el subcontinente. Esto es así porque en gran parte de ellas, así no hayan alcanzado el estatus de megalópolis –como en México el Distrito Federal o el Gran abcd Paulista– o tengan una zona metropolitana consolidada -–como el caso del Gran Buenos Aires–, en donde está en curso el fenómeno de la metropolización como rasgo dominante de la etapa actual de la urbanización de la población –que acarrea que las metrópolis serán aún más grandes en el futuro cercano–, las grandes aglomeraciones metropolitanas se distinguen de otras de menor calado llamadas “ciudades intermedias” por tener la capacidad de acoger una porción considerable de la población empobrecida que opta por emigrar de sus tierras y que se dedicaba a actividades agrícolas o pecuarias antes de que sobreviniera la crisis estructural del modo de vida rural, como también a los campesinos desplazados por métodos violentos, como en el caso de Colombia.

3.1.1 El contexto colombiano

6Esa capacidad de acogida opera en un marco de desigualdad económica e institucional que torna más difícil el acceso de la población inmigrante pobre a las metrópolis. La forma de operación de los mercados formales residenciales y de trabajo dificulta la satisfacción de los derechos fundamentales de estos segmentos de la población, mientras que los sistemas públicos de educación y de salud son presionados a responder por una demanda creciente, a costa de la calidad en la prestación de esos servicios.

7Los criterios de interacción estructural y coyuntural de la población (Alfonso, 2012a, pp. 3-4) han sido el soporte de modelos analíticos sobre los cambios de residencia y los movimientos cotidianos por motivo de trabajo y educación, respectivamente, con los que se han identificado nueve zonas metropolitanas que en 2005 acogían al 45.6% de los residentes en Colombia y que, según las estimaciones realizadas con base en los dos últimos censos de población, acogen a 57 de cada 100 nuevos residentes (Alfonso, 2012b, p. 21); es decir, son zonas metropolitanas grandes que tienden a ser aún más grandes, confirmando esto su tendencia a la megalopolización. En tales zonas, las tasas de urbanización, que superan el 85.6%, son las más elevadas del país. Bogotá es la metrópoli nacional y en la actualidad establece relaciones estructurales y coyunturales de trascendencia con 20 municipios de su área de influencia inmediata localizados en la Sabana de Bogotá. Soacha es el más densamente poblado, con una población que bordea los 500.000 habitantes, cuyo rasgo definitorio es la prolongación metropolitana del eje de expansión popular hacia el suroccidente de la ciudad.

8Las necesidades residenciales que el mercado formal no resuelve por la incompatibilidad estructural entre los precios finales y el ingreso familiar popular intentan ser paliadas mediante el subsidio directo a las familias, que, en la práctica, opera como un suplemento del ahorro previo exigido con el que la disponibilidad a pagar por parte de esas familias muy pobres se incrementa; por tanto, la política del subsidio directo es funcional a la operación del mercado formal. La introducción de esta estrategia ocurrió en 1991 como parte del desmonte de la intervención estatal en la economía, que en el caso específico de la vivienda contaba con una banca especializada hipotecaria y unas entidades del orden nacional que promovían, financiaban y vendían las viviendas para los hogares de bajos ingresos. En 2008, el subsidio se segmentó en dos tramos: el primero, para los hogares muy pobres, que se atienden con los programas de vivienda de interés prioritario; y el segundo, para los hogares pobres, a los que se dedican los programas de vivienda de interés social. El precio del techo del primer segmento alcanza los 70 salarios mínimos legales (cerca de usd 17.500) y el del segundo va de ese precio a los 135 salarios mínimos legales (aproximadamente usd 34.000). De manera que en Colombia hay una fusión de la lógica del mercado con la lógica del Estado (Abramo, 2011, p. 255) en la que al afán constructivo vinculado a las metas de crecimiento económico se subordinan las aspiraciones en materia de bienestar social, que no son otra cosa que la representación fáctica de los gobiernos de interés privado inmanente a esta etapa del sistema capitalista, que “necesita un aparato funcional que sea capaz de asegurar las condiciones generales para la acumulación de capital y la cohesión social” (Schmitter, 1985, p. 49).

9La estrategia que simboliza tal fusión está conformada por los llamados “macroproyectos de vivienda de interés social nacional”, que, como en el caso de Ciudad Verde en el municipio de Soacha-conurbado con Bogotá-, ha agravado la segregación residencial a nivel metropolitano en la medida en que la calidad constructiva residencial de las 42.000 viviendas levantadas en 325 ha no es coherente con el tamaño de la familia ni con la proximidad a lugares de trabajo y de educación de sus miembros. Este tipo de intervenciones, además de dejar la huella del centralismo autoritario que arrasa con la autonomía local en el ordenamiento territorial, ha sido resultado de la subordinación de las políticas nacionales a las directrices del gremio de los inmobiliarios.

3.2 Las teorías de la informalidad urbana y el modo de vida popular

10“Irene es un nombre de ciudad de lejos, y si uno se acerca cambia” (Calvino, [1972] 1993, p. 137). Esa fue una de las inquietantes noticias que Marco Polo llevó a Kublai Kan acerca de la inestable silueta de Irene, que mutaba a los ojos de cuanto observador paulatinamente se le aproximaba, hecho misterioso contextualizado en esa descripción del deseo y la angustia latentes entre los habitantes de las ciudades medievales. De manera similar, la informalidad, teorizada desde lejos, muta a un modo de vida cuando el sujeto se confunde con ella, pues en su interior nadie se reconoce como informal, así como ningún poblador discurre a menudo sobre la formalidad. El término informal fue utilizado por primera vez por Hart en una investigación sobre Ghana, con el interés de trascender al enfoque dual dominante que incorpora como pares dialécticos al sector moderno y al sector tradicional, y que propone la existencia de un sector informal al cual considera como “una extensión del sector tradicional y un sector formal más o menos análogo al sector moderno” (Barthélemy, 1998, p. 1).

11La teoría de la marginalidad, en su versión de derecha, acuñó desde lejos el término “marginal” para calificar a aquella caravana de migrantes “cuyos valores anacrónicos les impide a sus integrantes convertirse en asalariados o en empresarios modernos en lo económico e imposibilitan su participación en las instituciones políticas y sociales avanzadas” (Jaramillo, 2012, p. 5). Los rasgos culturales premodernos, la resistencia al cambio y la construcción residencial con rasgos rurales debían ser reprimidos, y los espacios construidos con esas pautas debían ser erradicados. En su versión alternativa, esta teoría llama la atención sobre la exclusión como práctica del desarrollo y la informalidad como una alternativa racional de los excluidos de las prácticas formales, siendo, de hecho, una estrategia tolerable socialmente en la medida en que el sistema es incapaz de resolver el déficit absoluto de vivienda; es decir, que sin la informalidad urbana “la penuria habitacional hubiera sido pavorosa, mucho más grave de lo que se manifiesta en la práctica, ya de por sí alarmante” (Jaramillo, 2012, p. 8, citando a Turner, 1976).

12Las corrientes marxistas explican la informalidad como un rasgo inmanente a las economías periféricas cuyos intercambios desiguales en el comercio global y las bajas tasas de producción de riqueza, además de las presiones demográficas que inciden en el crecimiento persistente de la demanda residencial, son los factores explicativos del fenómeno que, además, es alentado por las bajas remuneraciones al trabajo. Las actividades económicas de soporte de la población que allí reside son complementos de las actividades formales en el capitalismo periférico (Jaramillo, 2012, pp. 10-11).

13La cuestión de la reproducción de la “marginalidad social” como objeto de estudio de los teóricos liberales tiene vínculos ideológicos con los enfoques recientes de las “trampas de la pobreza” (cfr. Núñez y Cuesta, 2006) y con estrategias gubernamentales como el Programa de Desmarginalización (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 1998, pp. 3-7). La inseguridad sobre los derechos de propiedad de los individuos y el incremento de las dotaciones de capital público en las zonas informales son los rasgos centrales de los programas liberales para combatir la pobreza. Estos enfoques, difundidos desde la corriente del “capital misterioso”, son auténticas “ilusiones urbanas” (Abramo, 2011, p. 300) que sitúan la informalidad urbana como un polo de acumulación de capital que individualmente permitiría el incremento del bienestar por la vía del endeudamiento de las familias, entregando la vivienda al capital financiero como garantía real de los empréstitos hipotecarios.

14La existencia de agentes mercantiles simples, que desarrollan sus actividades en el sistema sin perseguir la acumulación de capital, es una de las interpretaciones de soporte de los marxistas contemporáneos a la explicación de la informalidad. La forma informal o autoconstruida de la vivienda es una de ellas. El intercambio de bienes así producidos por otros bienes para la subsistencia tiene como referente la “cantidad de trabajo que estos productores involucran en su elaboración” (Jaramillo, 2012, p. 19), práctica riesgosa por estar expuesta a la sanción del mercado. Es el régimen de acumulación capitalista de bajos salarios el que alienta la existencia de agentes mercantiles simples, cuya impronta fundamental es la existencia de un contingente de trabajadores que se resisten a la proletarización, pues, de un lado, pueden obtener ingresos superiores a los del asalariado y, del otro, gozan de la libertad de iniciativa que los procesos productivos estandarizados no les permitirían.

15Las prácticas mercantiles simples constituyen una visión más elaborada de la informalidad laboral y urbana que las que generalmente recaban en algunos rasgos comunes a la operación de los mercados de trabajo informales en países en desarrollo que “operan al margen de los marcos tributarios y regulatorios del país, no pagan tasas o contribuciones a la seguridad social de cualquier tipo, violan las leyes sobre el salario mínimo y no cumplen con las regulaciones de protección al empleo” (Meghir, Narita y Robin, 2012, p. 2). En estos últimos enfoques, el incremento del bienestar está supeditado a la abolición de la informalidad (Meghir et al., 2012, p. 47) o, en otras palabras, se trata de establecer un régimen policivo a las empresas infractoras de las leyes laborales y sus regulaciones, en un escenario en el que el régimen de bajos salarios permanezca inalterado.

16Pero, debido a que los procesos de ocupación residencial del suelo urbano al margen de las reglas y las normas oficiales son un fenómeno que data del siglo XVI (Abramo, 2011, p. 340), es de esperarse que su continuidad en el tiempo haya dado lugar a prácticas cotidianas cuyo arraigo va más allá de los límites que la literatura convencional le impone, bajo la idea de que la informalidad es apenas una forma de vida expuesta, como tantas otras, a los vaivenes de las políticas estatales y/o al devenir de los mercados. Tales prácticas no son meramente inclinaciones llamadas “culturales”, sino conductas que moldean el espacio urbano y acrisolan costumbres que inevitablemente terminan adoptando la forma de reglas para la interacción en los mercados y que son el soporte institucional del modo de vida popular.

17En la indagación sobre el modo de vida popular y sus determinantes, es evidente que la operación por fuera de las reglas y de las regulaciones urbanísticas formales contribuye a cualificarlo, pero no explica la génesis y el devenir del fenómeno, como pretenden algunos de los enfoques teóricos enunciados. La perdurabilidad del fenómeno exige un esfuerzo de reconstrucción histórico-social y espacial para dar cuenta de las transformaciones que, sin duda, ha debido experimentar, de manera que el aporte de la urbanización popular a la estructura residencial urbana contemporánea es un acumulado histórico insuficientemente explicado. En esa explicación se imbrican la exclusión y la segregación. La exclusión tiene dos dimensiones: la exclusión real, que se refiere a la imposibilidad de ciertos grupos sociales de participar en la producción y en el disfrute de la riqueza creada; y la exclusión simbólica, que alude al rechazo de ciertas personas a que otras ocupen un lugar en una sociedad y, por tanto, a la ausencia de reconocimiento de sus miembros, por ende, al rechazo del disfrute de sus libertades y del desarrollo de sus capacidades. Por su parte, la persistencia y la profundización del esquema general de segregación socioespacial, siguiendo a Lapeyronnie (2013), serían explicadas por la existencia de grupos sociales dominantes que, en su pretensión de legitimidades, se configuran comouna categoría social superiorque decide la manera como se compone la estructura urbana. Si hay segregación, es porque hay diferenciación social.

3.3 Las virtudes y las debilidades del modo de vida popular en relación con la aspiración latente de la movilidad social

18La eficiencia asignativa de los mercados populares es notoriamente superior a la de los mercados formales, pues, de un lado, las mayores densidades brutas son sintomáticas de un uso más intenso del bien escaso suelo edificable, que, sin embargo, no goza de los bienes públicos y colectivos de los que debe ser provisto por medio de la intervención urbanística estatal. De manera complementaria, la prevalencia de las interacciones mercantiles en los submercados populares del valor de la palabra, la solidaridad y la reciprocidad se traduce en costos de transacción de muy bajo nivel si se les compara con los onerosos cargos de las transacciones inmobiliarias formales. Adicionalmente, el consumo cotidiano de los hogares pobres no está soportado en los sistemas financieros convencionales, pues, debido precisamente a la desbancarización generalizada de los sectores populares, prácticas como la de fiar se basan en una lingüística de las reglas de interacción en las que, de nuevo, el valor de la palabra adhiere a estos hogares a las cadenas de solidaridad que, por lo general, comandan los tenderos barriales.

19Entre las debilidades más preocupantes de este modo de vida, son evidentes la disolución e incluso la inexistencia de conductas colectivas y la tendencia a la “lumpenización” de los jóvenes, resultante de la exclusión simbólica. Ambos fenómenos se traducen en el deterioro de los patrones de sociabilidad. Alcanzar un elevado patrón de sociabilidad debería ser un propósito de política, pero, de manera recurrente, se ha pasado por alto en los programas de gobierno y en las mismas políticas de vivienda y urbanismo desde hace muchos años. A ese patrón le es inmanente la interacción de diversidad de agentes que residen en la ciudad y que, de una u otra forma, revelan en ese movimiento tanto su visión de la ciudad como los intereses en esta. La llamada “interacción pasiva” no importa mucho, pues corresponde más al discurso robotizante que alude a un “actor” incapaz de modificar la trama que desenvuelve. Por el contrario, un agente está interesado en anticipar el comportamiento de otros para definir su estrategia de interacción, pues conoce a ciencia cierta que del éxito de dicha estrategia puede depender parte de sus logros.

20Es pertinente lanzar algunas hipótesis que contribuyan a explicar la idea de la sociabilidad metropolitana. La primera cuestión es que ningún agente se decide a interactuar con otro si no hay algo sustancial en juego. La segunda es que ninguno de ellos interactúa sin alguna estrategia. Esto es bien distinto a creer que en verdad existen actores que siguen guiones, pues ello implica, en la práctica, que su comportamiento es enteramente predecible. La tercera cuestión es que los encuentros rutinarios y la recurrencia facilitan el esclarecimiento del patrón de interacción, pero no la interacción en sí misma. En un juego repetitivo en el que algún participante se incline por mantener férreamente su pauta de comportamiento frente a los demás, se torna más predecible aún y el juego tiende a resolverse a favor de sus rivales. En otras palabras, la interacción se desvanece con el incremento de la previsibilidad del comportamiento de los agentes. La cuarta es la cuestión de las sorpresas, es decir, que en las interacciones primarias o complejas entre agentes pueden ocurrir bifurcaciones o inflexiones surgidas de un cambio repentino en sus estrategias, con las que intentan no solo algún logro personal, sino también la modificación del statu quo con el que algún grupo no está conforme. Y, por último, está la cuestión de la reacción de los agentes ante la apertura estratégica de otro, que puede facilitar o aniquilar las posibilidades de interacción.

21Con la noción de la interacción y sus modalidades primaria y compleja, se toma distancia también de las llamadas interacciones activas y pasivas. A los miembros de las llamadas “sociedades conservadoras” les es propio un comportamiento primario caracterizado por su estrecho círculo de interacciones, que, además, tiene la particularidad de estar compuesto por miembros, generalmente parientes o colegas de trabajo, con los que inevitablemente hay algún tipo de vínculo y de encuentro recurrente. En una sociedad de este tipo no se puede esperar más que un bajo patrón de sociabilidad, de manera que la ausencia de gestos amistosos y aun la hostilidad entre desconocidos afloran como las pautas de comportamiento normales de un agente que teme a lo que le tiene reservado el otro. El encierro, el estrés urbano y la personalidad blasé, con la que Bourdieu se refirió a los urbanitas desencantados de su medio, emergen con vigor para explicar el deterioro del carácter al que se ha referido Richard Sennet. Esta personalidad se encuentra tanto en las ciudades intertropicales andinas como en las de las zonas costeras, luego sus causas se deben buscar más en las instituciones que promueven cierto tipo de comportamientos excluyentes y no en un determinismo geográfico como la altura sobre el nivel del mar, el clima o el piso térmico. En cambio, el efecto metrópoli sí está en capacidad de amplificar este tipo de comportamientos, y, con ello, la supuesta superioridad cultural que entraña se configura como una de las limitaciones más evidentes para la profundización de la sociabilidad metropolitana.

22Cuando un agente es hostilizado por otro, es de esperarse una reacción de la misma naturaleza, la cual luego se va a encargar de eliminar abruptamente las posibilidades de recurrencia de las interacciones, a no ser que la lógica de la necesidad lleve a uno de los agentes a someterse a tal situación, pero, de cualquier manera, tal sometimiento no se augura demasiado duradero.

23Esta reflexión teórica tiene el propósito de aclarar el posible contenido de las políticas metropolitanas de sociabilidad que superan en cobertura a las de convivencia ciudadana y en alcance a las de cultura. No hay certeza de que la principal interacción sea la que se suscita entre el ciudadano y el Estado, pero sí de que este último es el receptáculo natural de todas las fallas de interacción primarias o complejas de otros agentes. Y lo es por su misma organización impersonal, burocrática y de gran densidad legal, que les permite a sus aparatos diluir una intervención que podría ser más eficaz, de manera que debe adecuarse para estos propósitos. ¿Por qué razón las personas se someten a interminables y anónimas colas en los bancos? Es posible que tengan a su alcance otros medios más ágiles, pero el estar en las colas no las torna irracionales, sino el objeto de ciertas reglas que las vincula a la línea de espera en procura de una atención rápida, colaboradora y eficaz. Cuando ello no ocurre, sobrevienen la hostilidad y el deterioro del carácter. Pero ¿qué tal si el reglamento se acompaña de una política de tiempo máximo de estadía del ciudadano en la sede bancaria? En aquellas ciudades en donde opera tal política, se ha encontrado que la injerencia de los sindicatos es cada vez menor, el dinero rota más rápidamente y con ello también las ganancias de los establecimientos financieros, aunque esto haya significado contratar más cajeros y, para el ciudadano, más tiempo libre a su disposición.

24Esa certeza de saber la hora de entrada al banco y tener garantizada la hora de salida proviene de una política que incorpora algún régimen de penalidades y estímulos. Su diseño no es muy complicado, pero sí lo es su gestión cotidiana, pues va acompañada del reconocimiento paulatino de los derechos del ciudadano. Sin embargo, es este mismo agente el que en ocasiones se encarga de hostilizar a otros agentes, tal como ocurre, generalmente, en ciertas zonas con algún atractivo de esos llamados turísticos. Decimos esto desde el convencimiento de que el principal atractivo de cualquier lugar es un trato afable, esto es, una interacción compleja entre desconocidos y ausente de hostilidad. La concurrencia a una de las tantas maravillas escasas de la naturaleza se puede incentivar con estrategias de trato afable, pero, por más escasa que sea una estrategia de trato hostil, se expandirá a la manera de un rumor que torna inaccesible ese lugar para agentes que están en procura de relajamiento, de salir del encierro, del estrés urbano y del abandono periódico de su personalidad blasé. Esa hostilidad es, por regla general, mimética y adopta formas sutiles de hacerle saber al desconocido que allí no es bien recibido.

25Las políticas de sociabilidad tienen también una dimensión material que en el sentido común se vincula con la de equipamientos colectivos y la universalización de las funciones públicas urbanas de accesibilidad/movilidad, habitabilidad y sociabilidad. Las mutaciones en la percepción social de estos elementos son cruciales para el avance de la sociabilidad. En ciertas zonas de la ciudad, por ejemplo, los parques barriales se captan hoy en día como el lugar de reunión de las bandas de delincuentes y escenarios para las fechorías del lumpen, de manera que sus efectos son los de una externalidad negativa que derivará en la contracción del precio de mercado de los activos inmobiliarios localizados en su área de influencia inmediata y en el consecuente deterioro patrimonial cuando las familias deciden cambiar de vecindario. En otros casos, como los colegios y las bibliotecas de elevada jerarquía estética y dotacional en zonas pobres, han acarreado una elevación del precio de tales activos, que, sin embargo, no rotan en el mercado inmobiliario por razones de exclusión real de la bancarización hipotecaria, por ejemplo. Esas mutaciones son también objeto de la política de sociabilidad, pues es posible contener el deterioro social con intervenciones que procuren la inclusión social y económica, esto es, una situación en la que cada agente pueda formarse expectativas diferentes a las que están en curso y que lo atan a un lugar.

26Tales mutaciones son tan trascendentes para la sociabilidad como los no-lugares de Marc Augé. La profundización del consumismo metropolitano acaecida con la globalización, cuya cara financiera y tecnológica se difunde ahora como nunca antes, acarrea cambios comportamentales al reforzar la idea de la “competitividad” e imprimir mayor velocidad en la pista de la “productividad”, en la que diferentes agentes puntean mientras otros se rezagan. En los aeropuertos-y a mayor jerarquía con más intensidad-, los viajeros exhiben su personalidad blasé y optan por la hostilidad o, como mínimo, por la escasa sociabilidad como estrategia para enfrentar la irremediable contigüidad con desconocidos con los que tienen, sin embargo, algo en común: el querer reafirmar su personalidad metropolitana. La ausencia de diálogo y de un gesto amable contrasta con el afán por surcar los cielos, no sin antes haberse aislado en las columnas de los intelectuales en boga de algún reputado periódico. Pero la trascendencia social de las personas que viajan se hace más terrenal cuando visitan el shopping center o el mall. La interacción con los demás no forma parte de la lista de cosas por hacer o de las mercancías que comprar en un espacio; por lo reducido, se disputa palmo a palmo con inusitada persistencia. Es ahí en donde el simbolismo de la disponibilidad a pagar se torna crucial, tal como lo indica el hecho de que las fotos familiares siempre estén resguardadas bajo el haz de credit cards, en sus variados colores, pero encima, siempre encima, alguna golden card. Si la bandera de MasterCard es más rememorada que la del país, ello es un indicador de que las cosas están avanzando velozmente hacia un rumbo imprevisto.

3.4 La gravitación del derecho a la vivienda digna sobre la inoperancia de la política del subsidio familiar de vivienda

27La política de vivienda del Estado colombiano es tan maleable a las coyunturas que no es posible identificar algún elemento estructural diferente al subsidio directo a la demanda que permita calificarla como tal. En los períodos recientes, la vivienda para los damnificados de la llamada “ola invernal” copó las asignaciones presupuestales y muy rápidamente, aún sin concluir su ejecución, se pasó a la vivienda en gratuidad. Durante la presente administración, el afán constructivo ha tomado cuerpo en la estrategia de la construcción residencial como “locomotora del crecimiento”. Una fábula de Esopo es útil para comprender la contradicción entre tal afán y las aspiraciones sociales a la vivienda digna consignadas como parte de los derechos en la Constitución Política de Colombia. ¿Qué va de Esopo a la “locomotora del crecimiento”? Mucho, pues cuando Esopo escribió la fábula de aquella zorra sedienta que decidió no comer las uvas porque, según ella, estaban verdes, realmente lo hacía porque le eran inalcanzables, como inalcanzable es, en el Estado actual, la realización del principio constitucional de la vivienda digna. La zorra de la fábula se asimila a los miles de hogares relegados a la pobreza por una sociedad que gravita sobre una desigualdad semejante a la de Haití o Coromoros, mientras que las uvas son como ese principio constitucional tan manoseado, pero poco degustado por los interventores sociales del diseño al servicio del statu quo.

28¿Es posible que los hogares de los primeros deciles de la distribución del ingreso desdeñen la vivienda producida formalmente aun con el subsidio familiar de vivienda? ¿Por qué razones? La vivienda en gratuidad no es ninguna conquista social. La locomotora inmobiliaria probablemente impulsa el crecimiento económico, pero en sus vagones conduce a la periferia a miles de hogares colombianos. En términos de la calidad constructiva de la vivienda de interés social que circula al amparo del subsidio familiar de vivienda, una evaluación reciente precisa, en torno a la respuesta de los beneficiarios del subsidio, que

preocupa que un 21.7% empeore su situación frente al acceso a servicios públicos y, en general, cerca del 20% de la población que recibe el sfv considera que sus condiciones de vida y situación económica han empeorado. Para estos hogares, pareciera que la vivienda recibida no cumpliera sus expectativas y no tuviera el potencial atribuido como instrumento de superación de la pobreza. (UT Econometría – dnp, 2012, pp. 102-103).

29La evaluación de ese segmento de la población insatisfecha con la vivienda adquirida con el subsidio se encuentra en la base de la explicación de por qué la autoconstrucción es preferida por un contingente de población que no aplica o no utiliza el subsidio y que, en no pocas ocasiones, rechaza las soluciones habitacionales ofrecidas por los productores formales. En esa misma evaluación se encuentra que para el subperíodo 2007-2011:

Según información suministrada por el Fonvivienda, respecto al número de hogares postulantes observados en cada etapa del ciclo del subsidio, el porcentaje de demanda insatisfecha alcanza el 85.5% de la demanda total y el 78% de las postulaciones válidas, este porcentaje resulta al comparar la cantidad de postulados de cada año con su situación actual de disfrute o no del subsidio. (UT Econometría – dnp, 2012, p. 235).

30Es decir, que al subsidio familiar de vivienda tan solo accede entre el 14.5% y el 22% de los postulados, magro resultado que induce a pensar que esa no es la mejor vía para satisfacer la demanda residencial con dignidad.

3.5 La regularización como tránsito de la informalidad urbana al derecho a la ciudad de buena calidad

31Una ciudad de buena calidad es una aspiración social mediada por la universalización de las funciones públicas urbanas de accesibilidad/movilidad, habitabilidad y sociabilidad, funciones de soporte a otras aspiraciones estéticas, surgidas de las incesantes transformaciones sociales acaecidas al calor de las transformaciones globales de la economía y de la revelación de los principales signos del ingreso de las sociedades a una nueva transición demográfica, principalmente. Las metrópolis latinoamericanas no son ajenas a estas transformaciones, pero, además, sus gobiernos heredan déficits del pasado que constriñen tal aspiración social, siendo uno de los más persistentes el diseño de políticas eficaces para proveer de suelo edificable a los hogares pobres. En el intertanto, las políticas reactivas para subsanar los graves problemas que enfrenta la informalidad urbana siguen ocupando un lugar en las formas de intervención urbanística estatal que, como en el caso de la regularización, entran a subsanar parcialmente la aludida ausencia de políticas activas de suelo urbano.

3.5.1 La informalidad urbana y la cuestión de la ilegalidad

32La informalidad urbana es presentada como un grave problema (Abramo, 2011, p. 293; Rico, 2009, p. 13) que experimentan las ciudades latinoamericanas debido a su dimensión en relación con el área de las metrópolis y las precariedades habitacionales y urbanísticas que enfrentan sus residentes. En Bogotá, el 44.4% de los residentes habita en barrios de urbanización incompleta (Alfonso, 2016, p. 238).

33Las transacciones en el mercado informal del suelo-esto es, la promesa de cesión de derechos y las compras y ventas que la realizan, como también los alquileres-no se rigen por las reglas jurídico-políticas convencionalmente aceptadas, sino que en su interior se crean, divulgan y ejecutan reglas ad hoc para facilitar el acceso a la propiedad inmobiliaria para uso residencial a aquellos hogares cuya reducida capacidad de pago los excluye de los mercados inmobiliarios formales. Este tipo de reglas adoptan variadas formas dependiendo de las circunstancias, pero, en cualquier caso, en ellas se traslucen los principios de la confianza, la reciprocidad y del valor de la palabra, que se distancian del consensualismo, la inalterabilidad y la relatividad del contrato, que singularizan las transacciones en los mercados formales; en cambio, les son comunes los principios de autonomía de voluntad, obligatoriedad y eficiencia. La superioridad sociopolítica de los principios que singularizan las transacciones de los mercados informales y la asimilación de los que lo hacen con los contratos formales hacen inadecuada-y, por demás, inoperante-la asimilación de lo informal con lo ilegal. Abramo (2011, p. 344) sustenta la pertinencia de la noción de la irregularidad para cualificar las limitaciones que-en cuanto al derecho de propiedad sobre el suelo, a la construcción y al urbanismo-enfrentan los vecindarios de origen informal. Al respecto, Clichevsky (2006, p. 8) estudia, en perspectiva histórica, la disyuntiva de los hogares pobres entre la ocupación directa y la negociación en el mercado informal.

34La informalidad es mucho más que la situación de una masa de desposeídos frente al orden jurídico-político que promueve el Estado. Abramo (2011, p. 336) argumenta que la informalidad urbana es una de las principales “puertas de entrada” de los hogares pobres a las metrópolis latinoamericanas debido a que los mercados residenciales formales están clausurados para ellos por causa de su elevado precio, que es incompatible con los ingresos del hogar, lo que, además, no les permite ser sujetos del crédito hipotecario. Pero la entrada a las metrópolis es solo una meta intermedia, pues la movilidad social ascendente es una aspiración latente entre este grupo de hogares, que es el mayoritario. La movilidad social ascendente es impulsada por el incremento de las dotaciones de capital humano de los miembros del hogar y por la calidad residencial. Esta última es delimitada a menudo por la legalidad de los títulos de propiedad, pues su inexistencia reduce el precio de mercado del activo residencial e inclusive puede llegar a impedir la circulación de los activos residenciales originados en la informalidad urbana. Es por esto que la regularización es la llave que abre las puertas de la movilidad social ascendente a los hogares pobres, movilidad que es inmanente a una ciudad cuyos gobiernos intervienen para mejorar su calidad a partir de la universalización de las funciones urbanas de los bienes públicos.

35La calidad residencial es una noción en la que se integran tanto las calidades constructivas de la vivienda como el acceso universal de los pobladores de una ciudad al urbanismo y a sus elementos constitutivos, que garantizan las mejores condiciones de accesibilidad/movilidad, habitabilidad y sociabilidad (Alfonso, 2009, p. 141) al alcance de la sociedad.

3.5.2 ¿Qué es la regularización?

36Desde la óptica estatal, es posible entenderla como el conjunto de regulaciones urbanas, procedimientos jurídicos y administrativos que conducen a la legalización de los barrios de origen ilegal (cfr. Azuela, 2006, p. 126 y ss.), y desde la visión de los residentes en estos barrios, es la formalización de su derecho a la vivienda (cfr. Rico, 2009, p. 86 y ss.). La legitimidad de los dos puntos de vista usualmente se coloca en entredicho. Para los defensores del primero, la ley es universal y el derecho a la propiedad privada es inalienable e imprescriptible, por ello, los derechos de propiedad de los terratenientes deben ser protegidos; mientras que para los otros, la propiedad es una función social y, como tal, el Estado debe garantizar aquella forma de desarrollo que sea coherente con tal principio, por tanto, esos derechos son legítimos cuando el suelo se emplea activamente, pues de resto es una forma de especulación a la que cabe una intervención activa, como la de la expropiación con indemnización por vía administrativa, la que, en las regulaciones urbanas modernas, toma como base el precio comercial de los activos inmobiliarios, mecanismo por medio del cual se facilita la realización de la especulación del terrateniente y que no conlleva deterioro patrimonial alguno.

37Los procesos de ocupación que anteceden a la regularización asumen diferentes modalidades determinadas, en buena medida, por la naturaleza de sus promotores (Jaramillo, Hataya y Alfonso, 1997, p. 88 y ss.), cuya ideología incide decididamente en el ritmo de la regularización y puede ir desde la adhesión irrestricta al Estado, pasando por la negociación, hasta las que pretenden el desarrollo autónomo de las comunidades. Con la regularización se logran las primeras dotaciones, como la apertura de vías barriales, la extensión de las redes eléctricas de media y baja tensión y las de agua potable, quedando la urbanización incompleta hasta la tercera fase de la ocupación, en la que se dota a estos vecindarios de los sistemas de alcantarillado sanitario y pluvial, de la totalidad de la vialidad, de la señalización de los andenes y del alumbrado público (Eibenschutz y Benlliure, 2009, p. 191; Hataya, 2010, p. 269).

38Precisamente, Eibenschutz y Benlliure (2009, p. 210) estiman que, en las metrópolis mejicanas, durante la etapa de la regularización se forma el 18% del precio final de la vivienda en asentamientos informales, y en la etapa subsiguiente se forma el 61% como resultado de la dotación de servicios. El acceso al terreno explica solamente el 9% del precio final, quedando un remanente del 12%, que se forma con posterioridad a la regularización y a la intervención urbana reactiva del Estado, que da lugar a la consolidación de los vecindarios de origen informal. La formación de los precios en los mercados inmobiliarios informales goza de varias explicaciones. En cuanto al precio pagado por el suelo a los fraccionadores ilegales, es explicado por Jaramillo (2012, p. 29) mediante la noción de “precios de anticipación”, que es una práctica en la que tales fraccionadores capturan una parte de las rentas resultantes de la intervención urbanística estatal de manera anticipada a que ello ocurra y, de hecho, solo con fundamento en la promesa de que ello ocurrirá. Abramo (2011, p. 255 y ss.) plantea que la existencia de redes de autoayuda y solidaridad entre los pobres localizados contribuye a la formación de los precios, de manera que su ausencia se traduce como una limitación para el desarrollo de estos vecindarios.

3.5.3 La regularización y el derecho a una ciudad de buena calidad

39El “derecho a la ciudad” es una noción que admite múltiples interpretaciones (Costes, 2012, p. 1) y su uso se ha tornado perenne desde que Lefebvre ([1968] 2009) publicó su obra con este título, en la que se encuentran discursos que debaten desde las restricciones de la época feudal hasta las consecuencias sociales de los autoritarismos de la gentrificación (Clerval, 2013). En este prolífico escenario es posible identificar esfuerzos por delimitar, ampliar y precisar su contenido. Marcuse (2012, pp. 17-21) disecciona los componentes cruciales “derecho” y “ciudad” a fin de postular su premisa, según la cual es “el derecho a tener un gobierno que amplíe sus oportunidades de vida”. Por su parte, Harvey (2013, p. 19) sugiere que la ciudad deseada permite que sus residentes tengan la posibilidad de transformarse al paso que transforman la ciudad a fin de acondicionarla para que responda a las nuevas necesidades, y de esa manera se renuevan los vínculos que la mantienen cohesionada; por tanto, es un derecho común que se ejerce a fin de promover tal transformación y que expresa la capacidad de los poderes colectivos para reorientar la urbanización.

40Habitat International Coalition promovió en 2004 la confección de la “Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad”, en la que operativiza en dos grupos nueve puntos concernientes a los derechos relativos al ejercicio de la ciudadanía y a la participación en la planificación, producción y gestión de la ciudad, y cinco puntos relativos al desarrollo económico, social, cultural y ambiental de la ciudad. En esta carta, el interlocutor es “la Ciudad”, un ente amorfo en el plano jurídico y sin responsabilidades políticas al que se le exige honrar los derechos de las personas en materias como la justicia, que es responsabilidad de los Estados, y el empleo, que lo es de las autoridades económicas y de los inversionistas privados. Para la Conferencia Hábitat iii de Naciones Unidas, celebrada en Quito en 2016, se preparó la “Nueva Agenda Urbana”, que se refiere a diez componentes con los que se renovarían y actualizarían los compromisos de los gobiernos en dirección de la justicia social inmanente al derecho a la ciudad, siendo objeto de reafirmación el acuerdo alcanzado en la ii Conferencia realizada en 1996 acerca de las garantías a la tenencia segura y, por tanto, a la prevención de los desalojos.

41Estos dos últimos fenómenos de la vida en las urbes latinoamericanas son parte de los objetivos de los programas de regularización. Con base en el estudio de las experiencias latinoamericanas, Clichevsky (2006, p. 28 y ss.) establece tres modalidades de programas de regularización: la dominial, que se dirige hacia las ocupaciones de terrenos del Estado (tierra fiscal) que superan por amplio margen las ocupaciones de tierras de particulares; la regularización urbana, que contempla la provisión de bienes y dotaciones públicas; y la integral, que, además de lo anterior, provee acompañamiento social y objetivos alternos, como la generación de empleo. Para esta misma autora (Clichevsky, 2016, p. 58), una de las principales limitaciones que enfrentan los programas de regularización en América Latina es que los marcos jurídicos y políticos privilegian el tratamiento de los propietarios como sujetos de derecho y no de obligaciones.

42La multiplicidad de interpretaciones no ha contribuido a cualificar el contenido del derecho a la ciudad, como tampoco a promover las acciones colectivas encaminadas a hacer de las metrópolis del tercer mundo, y en particular de las latinoamericanas, escenarios en donde se recree la vida con equidad. Ese ideal tipo sería orientado, en principio, hacia las acciones colectivas sobre el urbanismo, que, siguiendo a Lefebvre ([1970] 1999, p. 147), ha mutado en “ideología e institución”, de donde se colige que tal derecho se cristaliza con una visión del mundo en la que la universalización de las funciones públicas de accesibilidad/movilidad, habitabilidad y sociabilidad sería la regla orientadora de las políticas urbanas, y la regularización sería uno de los instrumentos con mayor potencial para consolidar una metrópoli de calidad superior que la prevaleciente.

3.5.4 La regulación de los barrios de origen informal en el ordenamiento jurídico-político de la ciudad

43Reconocido el potencial de la regularización barrial para propiciar la elevación de la calidad de la ciudad, en este acápite se sintetizan los aspectos centrales de las políticas de desarrollo y de ordenamiento territorial de Bogotá, que, como todo ejercicio de esta naturaleza, seguramente quedará incompleto en vista de la prolífica producción reglamentaria que se estila en Colombia.

3.5.4.1 La regularización en las políticas de desarrollo

44La elección popular de alcaldes se instituyó en 1988 y desde entonces los diez alcaldes mayores de la ciudad han presentado sus respectivos planes de desarrollo distrital, en los que concretan sus planes de gobierno. La administración de Mockus-Bromberg (1995-1997) presentó los mayores logros en cuanto a áreas barriales regularizadas, sin embargo, en su política de desarrollo, consistente en seis prioridades y otros tantos megaproyectos, no aparecen de manera explícita ni la informalidad urbana ni la regularización; esos logros fueron un antecedente inocultable para la siguiente administración. Como parte del plan de desarrollo distrital de la administración de Peñalosa (1998-2000), se diseñó el Programa de Desmarginalización, con un grueso componente de inversiones en urbanismo y servicios. En el plan se reconoce el surgimiento de “barrios marginales” como parte de un proceso de desarrollo ilegal caracterizado por la carencia de infraestructura y servicios sociales necesarios para tener unas condiciones de vida aceptables. Este diagnóstico condujo al diseño de una estrategia basada en la coordinación de las entidades distritales que intervenían en la legalización de barrios de origen informal, apalancada por la movilización de recursos de inversión en obras físicas de acueducto, alcantarillado y pavimentos locales. De manera complementaria, se propuso mitigar el déficit habitacional para los sectores más pobres y detener el crecimiento de urbanizaciones subnormales, un plan de adquisición de terrenos “para desarrollar proyectos de vivienda social” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 1998, p. 38).

45En la segunda administración de Mockus (2001-2003), se planeó desincentivar la urbanización informal por medio de la promoción de viviendas para familias de bajos ingresos; para ello, se formularon dos metas: el aumento de la oferta de suelo urbano en 545 ha en Bogotá y la región y la “puesta en marcha y fortalecimiento del Comité de Planes Parciales como ventanilla única para los promotores de desarrollo urbano” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2001a, p. 18). El control de la urbanización ilegal se previó realizar por medio de un sistema que facilitaría la capacitación ciudadana sobre normatividad urbanística y arquitectónica y el impedimento de desarrollos ilegales, sin que hubiese habido certeza de su contenido. Para los barrios legalizados, se buscó alcanzar una cobertura del 98% en acueducto y de 86% en alcantarillado, y se previó que la incorporación de nuevas áreas urbanasse realizaría bajolas reglasdel Plan de Ordenamiento Territorial (pot) y según la “capacidad de carga del territorio” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2001a, p. 34).

46La administración de Garzón (2004-2007) propuso “condiciones de habitabilidad, disponibilidad, accesibilidad física y económica a los servicios […] para la población más pobre” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2004a, p. 48) y planeó acciones encaminadas a prevenir y controlar riesgos de desarrollo ilegal, junto con el mejoramiento integral de barrios. En lo referente a la elevación del nivel de hábitat en las zonas más desfavorecidas, se consideró el reconocimiento legal de 50.000 predios, así mismo, 10.000 viviendas mejoradas en condiciones físicas y de titularidad, además de 2.500 hogares reasentados. A lo anterior se sumó el manifiesto explícito de la definición jurídica de los asentamientos no legalizados. Se partió de una línea base de 173 asentamientos ilegales y se consideró llevar semestralmente el registro de los asentamientos legalizados según el marco jurídico establecido para tal efecto (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2004a, p. 52). Para regular los alcances de las políticas, se estipuló que se orientarían bajo los dictámenes del Plan de Ordenamiento Territorial, sobreviniendo en este marco de política una prolífica producción normativa que, sin embargo, no apuntaló logros significativos.

47En el plan de desarrollo de la administración de Moreno-López (2008-2011), se estableció como meta la titulación de 6.000 predios, con una línea base de 58.810 viviendas populares sin titular, y el reconocimiento de otras 8.000 viviendas populares, con una línea base de 241.930 viviendas (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2008, p. 84 y ss.). Así mismo, se planeó la legalización de 73 barrios, con una línea base de 104 barrios, y la actualización urbanística de 51 barrios a partir de una línea base de 458 barrios por actualizar, y, con ello, alcanzar el 100% de la cobertura de los servicios de acueducto, alcantarillado y alumbrado público en los barrios legalizados. Con el Decreto 416 de 2011 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2011), se ratificó a la Secretaría Distrital del Hábitat como la entidad encargada de “diseñar esquemas de coordinación interinstitucionales que faciliten la intervención de los programas de legalización y regularización de barrios y titulación predial en el Distrito” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2011).

48La administración de Petro (2012-2015) tuvo como uno de sus propósitos centrales el incremento de la oferta de vivienda asequible y accesible para las personas de menores ingresos, en particular, para aquellas víctimas de la violencia. El plan consideró, entre otras, la “oferta pública de suelo a partir de las normas y obligaciones urbanísticas” (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2012, p. 78). Como parte del Programa de Vivienda y Hábitat Humanos, se planteó como meta regularizar 70 barrios de origen informal a partir de una línea base de 228 barrios sin regularizar, el mejoramiento de 3.000 viviendas y la titulación de 6.000 predios, considerando una línea base de 54.226 predios sin título de propiedad en barrios legalizados (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2012, p. 337). Como novedad, se consideró garantizar un mínimo de 7 m2 de área construida de equipamientos por cada vivienda de interés prioritario. En el Decreto 16 de 2013 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2013a) se esclarecieron las entidades a las que les corresponde llevar a cabo las diferentes tareas relacionadas con la regularización y se dictaron medidas en materia de coordinación interinstitucional, estudios, regularización de barrios y regularización urbanística de asentamientos humanos de origen informal. Con el Decreto 063 de 2015 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2015a), se ajustó el proceso de regularización de barrios legalizados y en los cuales haya habido modificación del espacio público.

3.5.4.2 La regularización en las políticas de ordenamiento territorial

49La política de ordenamiento territorial en Bogotá define la legalización como el procedimiento mediante el cual la administración reconoce, aprueba planos, regulariza y reglamenta los desarrollos humanos clandestinos, siempre y cuando cumplan con la normatividad nacional (artículo 458, Decreto Distrital 190 de 2004. Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2004b). El fundamento actual de las políticas públicas para la legalización de barrios informales en Colombia es el artículo 51 de la Constitución Política, que consagra el derecho a la vivienda digna y le asigna al Estado la tarea de hacer efectivo ese derecho. Por su parte, la regularización es definida como el instrumento mediante el cual se realizan los ajustes urbanísticos y normativos a los desarrollos de origen ilegal que fueron sometidos a procesos de legalización y cuentan con un plano aprobado y acto administrativo de reconocimiento (artículo 459, Decreto Distrital 190 de 2004. Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2004a). Rico (2009, p. 13) define la urbanización ilegal como aquellos asentamientos urbanos que no reúnen las condiciones de habitabilidad (mínimas) ni gozan de zonas de espacio público (suficientes), ni sus casas tienen título predial, en lo que, por lo general, el loteo es ilegal, la tenencia irregular, no hay dotaciones domiciliarias de servicios públicos y existen problemas de acceso y conexión con otras partes de la ciudad.

50Como parte de los objetivos sociales del ordenamiento territorial, se ha identificado la necesidad de generar suelo apto para el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria conducentes a reducir la informalidad urbana, ejecutar los programas de dotación de equipamientos y mejoramiento integral en las áreas más deficitarias y atender prioritariamente el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo (artículo 1, Decreto Distrital 619 de 2000. Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2000). En materia de vivienda popular, se propone generar nuevas soluciones que compitan con la urbanización ilegal y contribuyan a su control, pero también se busca consolidar los sectores urbanos deficitarios mediante el mejoramiento de servicios públicos, vías, transporte y equipamientos. El 32.8% de los residentes en la ciudad habita en zonas residenciales consolidadas (Alfonso, 2016, p. 238). Pero, además, se pretende desarrollar programas de reubicación de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable (artículos 109 y 275 del Decreto Distrital 619 de 2000, modificados respectivamente por los artículos 122 y 203 del Decreto Distrital 469 de 2003) (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2000 y 2003).

51En el artículo 203 del Decreto Distrital 469 de 2003 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2003) se introdujo una modificación sustancial a la política de ordenamiento, pues incorpora el cumplimiento del derecho constitucional al acceso a una vivienda digna para las familias del Distrito y la región, dando prioridad a grupos de población en condición de pobreza y vulnerabilidad, desde una perspectiva urbana y sostenible del desarrollo en la que deben concurrir los gobiernos del Distrito, de los municipios de la región, de la nación, las localidades, la población organizada, las ong, el sector empresarial y la cooperación internacional. En el artículo 122 de esta misma norma se establece la necesidad de la legalización de títulos de propiedad, realizar un inventario de las áreas de origen ilegal, así como reconocer y promover la diversidad de los procesos de producción de hábitat.

  • 1 Las modificaciones introducidas por el artículo 112 del Decreto Distrital 469 de 2003 (Alcaldía May (...)

52El componente de la política distrital en materia de asentamientos ilegales (artículo 85 del Decreto Distrital 619 de 2000, modificado por el artículo 112 del Decreto Distrital 469 de 20031) busca limitar o impedir futuros desarrollos urbanos en zonas de amenaza de deslizamientos (remoción en masa) e inundación. Para ello, exige como condición para solicitar la licencia de construcción, anexar el estudio de suelos con un análisis detallado de amenazas y riesgos con medidas de mitigación. Los suelos de protección en los cuales se restringe la posibilidad de urbanización son aquellos pertenecientes a la estructura ecológica principal, esto es, las áreas protegidas, los parques urbanos y la ronda y zona de manejo del río Bogotá, las zonas declaradas de alto riesgo no mitigable (remoción en masa e inundación), las áreas reservadas para la construcción de plantas de tratamiento en la desembocadura de los ríos Fucha y Tunjuelo, y la zona de expansión del relleno Doña Juana (artículo 90, Decreto Distrital 619 de 2000) (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2000).

53En cuanto al procedimiento mismo de legalización, la normatividad precisa que esta se aplica a asentamientos clandestinos destinados a vivienda de interés social ubicados en suelo urbano, de expansión y rural, consolidados y desarrollados antes del 27 de junio de 2003, fecha límite fijada por el artículo 66 del Decreto Nacional 1600 de 2005 (Presidencia de la República de Colombia, 2005). No serán objeto de legalización los desarrollos clandestinos posteriores a esa fecha ni los ubicados en las zonas ya señaladas como restrictivas. Para que un asentamiento sea considerado como consolidado o desarrollado y, por ende, susceptible de iniciar el proceso de legalización, debe tener una estructura urbana con trazado vial y lotes ocupados con construcciones habitadas, según criterio de la autoridad de planeación (artículos 1 y 3 del Decreto Distrital 367 de 2005, que reglamenta el procedimiento de legalización, y artículo 31 del Decreto Distrital 510 de 2010, que lo deroga) (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2005; 2010). Inicialmente, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –hoy Secretaría Distrital de Planeación (sdp)– fue el encargado de adelantar el proceso de legalización (artículo 4, Decreto Distrital 367 de 2005. Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2005), pero, posteriormente, el Acuerdo Distrital 257 de 2006 (Concejo de Bogotá, 2006) creó la Secretaría Distrital de Hábitat y Territorio (sdht) para asumir tales funciones. Por su parte, el Decreto 510 de 2010 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2010) establece el procedimiento para la legalización urbanística de asentamientos humanos en Bogotá.

  • 2 Integran este Comité el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, el Instit (...)

54El primer paso al que se refiere el Decreto 367 de 2005 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2005) es la conformación del Comité Técnico de Legalización, cuya función es coordinar y definir la viabilidad de la legalización de los asentamientos. Este Comité señala las acciones que deben seguirse de acuerdo con las competencias y los servicios que presta cada uno de los miembros que lo integran2. El Comité se reúne cada mes por invitación de la sdh. El inicio de un proceso de legalización obedece a una solicitud hecha por una comunidad interesada a la sdh, que también puede iniciarlo de oficio. En el proceso pueden participar el enajenador, el urbanizador, el gestor o promotor, la comunidad, el propietario del globo de terreno, las Juntas de Acción Comunal o asociaciones cívicas y cualquier entidad distrital cuya intervención se considere necesaria, pero solo podrá ser titular responsable del trámite de legalización el urbanizador, el titular o los titulares del derecho de dominio del inmueble o la comunidad poseedora. En una etapa preliminar, el Comité verifica la viabilidad de la legalización, de acuerdo con el grado de consolidación del asentamiento, por medio de aerofotografías, visitas técnicas, escrituras públicas y en lo relativo a zonas de riesgo o de protección ambiental, entre otras. Si hay concepto de viabilidad técnica, el Comité emite concepto favorable y se abre el “expediente urbano”, en el que se registra todo el proceso de legalización.

  • 3 Estos eventos son los siguientes: cuando el promotor no es el propietario del inmueble, pero convin (...)

55Las restricciones a la legalización (artículo 18, Decreto 510 de 2010. Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2010) son la localización de terrenos en zonas pertenecientes a la estructura ecológica principal, suelos de protección, áreas de reserva para la construcción de infraestructura de servicios públicos, áreas de afectación para el desarrollo y funcionamiento de los sistemas generales, áreas de alta amenaza y de riesgo no mitigable. En casos de posible conflicto entre los ocupantes del asentamiento de hecho y el propietario, la ley presume la “tolerancia del propietario”3 (artículo 54 de la Ley 9 de 1989. Congreso de Colombia, 1989). Una vez cumplidos los requisitos legales, la sdp expide una resolución que decide el trámite de legalización urbanística. El artículo 26 del Decreto 510 de 2010 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2010) expone que el acto administrativo de legalización hace las veces de licencia de urbanización, con base en el cual se podrán tramitar las licencias de construcción de los predios incluidos en la legalización o el reconocimiento de las edificaciones existentes, lo anterior con fundamento en el artículo 66 del Decreto Nacional 1600 de 2005 (Presidencia de la República de Colombia, 2005).

56La legalización urbanística no constituye título traslaticio de dominio ni modo adquisitivo del derecho de propiedad. Según el artículo 122 del Decreto Nacional 564 de 2006 (Presidencia de la República de Colombia, 2006), la legalización urbanística implica la incorporación al perímetro urbano y de servicios cuando a ello hubiere lugar, sin contemplar la legalización de los derechos de propiedad a favor de eventuales poseedores. Así pues, el proceso de legalización distrital de asentamientos urbanos informales es un proceso de incorporación al plan de desarrollo urbano, un reconocimiento jurídico del asentamiento, pero no en términos de titulación de tierras y de aclaración de los derechos de propiedad sobre el suelo, sino en términos urbanísticos que armonicen con el plan de desarrollo urbano. En particular, si un barrio o sector está en condición de ilegalidad, no puede obtener licencia de construcción. En ese caso, incurre en “infracción urbanística” y puede ser objeto de cuantiosas multas. El Decreto 619 de 2000 (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2000) establece la prohibición expresa a las empresas prestadoras de servicios para prestar servicios en asentamientos ilegales, atendiendo al objetivo principal de la política de ordenamiento de establecer los lineamientos para desarrollar un modelo sostenible y adecuado de ciudad. Sin embargo, como parte del procedimiento de legalización, se puede realizar la prestación provisional de servicios públicos (artículo 450, numeral 9, Decreto Distrital 190 de 2004) (Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C., 2004a).

  • 4 Ver las sentencias T-1017 de 2007, T-958 de 2001, C-936 de 2003, T-894 de 2005, T-585 de 2006 y T-0 (...)

57La Corte Constitucional declaró inexequible esta prohibición al pronunciarse frente a una demanda por inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006) (Congreso de Colombia, 2003), que prohibía invertir recursos públicos en invasiones, loteos y edificaciones ilegales realizados luego de la expedición de dicha ley y que también prohibía el suministro de servicios públicos a este tipo de asentamientos. En su decisión, la Corte consideró que la norma demandada desconocía el derecho a la vivienda digna de las personas en estado de especial vulnerabilidad, además de desconocer la obligación constitucional de garantizar la prestación de servicios públicos esenciales a todos los habitantes del territorio (Sentencia C-1189 de 2008. Corte Constitucional, 2008b). Otras sentencias de tutela sobre el derecho a la vivienda digna lo abordan como un derecho social justiciable, es decir, susceptible de ser garantizado constitucionalmente, en la medida en que su desconocimiento atente contra derechos fundamentales como la vida, la dignidad humana o el mínimo vital de personas en condiciones de debilidad manifiesta o desprotección, tales como los desplazados por el conflicto, los damnificados por fenómenos naturales, la población en condición de extrema pobreza y los menores de edad, entre otros, que son objeto de especial protección constitucional4.

3.5.5 Un balance sobre la regularización de barrios de origen informal y la calidad de la ciudad

58Los registros de la Alcaldía Mayor de Bogotá – sdht indican que desde 1952 hasta finales de 2015 se han regularizado en Bogotá alrededor de 1.670 barrios de origen informal, con un área total de 7.320 ha del área urbana de la ciudad, equivalentes al 23.8% de esta, y estaban previabilizados para regulación en 2016 otros 97 barrios. Camargo y Hurtado (2012, p. 81) estiman en 8.037 ha el crecimiento informal hasta 2010. Dentro de las actividades de monitoreo en 2016, hubo 67 casos orientados al control y 185 a la prevención, principalmente por fenómenos de remoción en masa, ocupación de la estructura ecológica principal y amenaza de inundación por ocupación en las franjas de las quebradas.

59Los resultados de la regularización en el tiempo son volátiles (ver figura 1) y es posible detectar períodos en los que, de hecho, no se ha regularizado barrio alguno. Tampoco es posible detectar una continuidad programática en materia de políticas de desarrollo, pues, sin proponérselo, durante la administración de Mockus-Bromberg (1995-1997) tuvo lugar la regularización de la mayor proporción (24.7%) de suelo urbano en Bogotá, pero en la segunda administración de Mockus (2001-2003), sus realizaciones apenas alcanzaron el 2.0% de lo hecho hasta ahora. Durante la primera administración de Peñalosa (1998-2000), los esfuerzos de coordinación interinstitucional fueron notables, pues participaron con el 20.3% del suelo regularizado hasta 2015, pero en la actual administración se encuentran previabilizadas apenas 76.7 ha. Por su parte, los logros de las administraciones llamadas de izquierda o progresistas fueron bastante precarios, siendo la de Garzón (2004-2007) la que dentro de este grupo ofreció el mejor balance, con el 4.6% del suelo regularizado, seguida de la de Gustavo Petro (2012-2015) con el 1.1% y la de Moreno–López (2008-2011) con el 0.9%.

60El tamaño promedio de los lotes enfrenta una tendencia a la contracción, pero, en cualquier caso, continúa siendo considerablemente elevado en relación con las áreas construidas que ofrece el mercado formal para los segmentos de vivienda de interés prioritario y vivienda de interés social, que en la última década han oscilado entre los 45 y los 50 m2, respectivamente (Alfonso, 2015, p. 112). Estos dos submercados son sustancialmente diferentes si se les juzga en el mismo instante, pues, en efecto, el del suelo ofrece un activo sin urbanismo y sin construir, y el de la vivienda prioritaria y social es un activo inmobiliario construido. La comparación resulta pertinente si se compara el resultado final de una solución residencial terminada con otra que haya sido resultado del desarrollo progresivo, pues, en efecto, las áreas disponibles en el mercado informal son al menos tres veces superiores a las que ofrece el mercado formal. Esta es una limitación casi infranqueable para la eficacia de las políticas que proclaman la contención de la informalidad urbana a partir de la competencia con mayor oferta de unidades formalmente construidas, pero de calidad sustancialmente inferior a las autoproducidas por los hogares de los sectores populares.

Figura 1. Áreas totales de los barrios y áreas promedio de los lotes de origen informal regularizadas en Bogotá (1952-2015)

Figura 1. Áreas totales de los barrios y áreas promedio de los lotes de origen informal regularizadas en Bogotá (1952-2015)

Fuente: Cálculos con base en estadística de la Alcaldía Mayor de Bogotá – sdht (2016).

61Un segundo determinante, que comúnmente se aduce en favor de la gestión formal de la vivienda y el urbanismo para hogares pobres, es que los activos residenciales producidos se encuentran mejor localizados que los de origen informal. La producción residencial formal de vivienda de interés prioritario y social se ha concentrado durante la última década en los extramuros de las localidades de Bosa y Suba, seguidas de Kennedy y Engativá (Alfonso, 2015, p. 106; Alfonso y Amézquita, 2016, p. 7), en donde igualmente se ha producido informalmente una considerable cantidad de suelo urbano (ver figuras 2A y 2B). Es decir, que sea por la vía del mercado formal o por la del mercado informal, los hogares pobres son segregados a las periferias de la ciudad. No obstante, en el caso del mercado informal, la mancha que se extiende hacia otras localidades-como San Cristóbal, Usme, Ciudad Bolívar, Kennedy, Engativá y Usaquén-indica que la informalidad urbana ofrece mayor variedad de localizaciones residenciales que el mercado formal.

62El tránsito de la urbanización incompleta que se ha asociado con la etapa de la regularización y con el uso residencial consolidado es inmanente a la movilidad social si por tal se entiende el ascenso significativo y persistente de las condiciones de vida de los miembros de los hogares pobres. Ese tránsito no solo les reporta a estos hogares la salida de la condición de informalidad, sino el inicio de una vida ciudadana mejor cualificada por la provisión de los bienes públicos negados por su condición de ocupación previa. No obstante, ese tránsito es bastante lento, como se infiere de la comparación de los índices de calidad de la ciudad que experimentan las diferentes zonas de la periferia de la ciudad que se encuentran en estos dos estadios (ver figuras 3A y 3B). Se colige, entonces, que la regularización en Bogotá no entraña necesariamente una garantía de mejores dotaciones de bienes públicos para los residentes en los vecindarios regularizados, y esto se constituye en una poderosa limitación para la superación del confinamiento espacial de los pobres en las periferias de la metrópoli, que obstaculizaba el avance de las deseadas mezclas sociales que caracterizan a una ciudad moderna.

Figura 2. Bogotá, áreas de origen informal regularizadas hasta 2015 y proyectos de vivienda formal para hogares pobres (2006-2015)

Figura 2. Bogotá, áreas de origen informal regularizadas hasta 2015 y proyectos de vivienda formal para hogares pobres (2006-2015)

Fuente: Elaborado con estadísticas de la Alcaldía Mayor de Bogotá- sdht.

Fuente: Alfonso y Amézquita (2016).

63Las políticas reactivas son inevitablemente más onerosas que las políticas activas. No obstante, reconocida la magnitud de la informalidad urbana en las metrópolis latinoamericanas, la regularización de los barrios de origen informal es ineludible. Los detractores de esta forma de intervención urbanística estatal tienen razón cuando afirman que su empleo genera incentivos para que los loteadores ilegales reafirmen sus prácticas de fraccionamiento clandestino. Sin embargo, se conocen estrategias eficaces, como la del “urbanizador social”, creada por la Ley 9.162 de 2003 de la Prefectura de Porto Alegre, en la que el loteador que adquiere esa connotación recibe estímulos del gobierno local si realiza adecuadamente sus tareas y produce el suelo a precios compatibles con el ingreso de los hogares pobres. El urbanizador social entra a operar en asocio con el gobierno municipal, registrándose a fin de garantizar que en adelante no realizará nuevos loteamientos irregulares. La asociación del gobierno de la ciudad con el urbanizador social entabla una competencia mercantil a los loteadores irregulares, que finalmente salen del mercado por sustracción de la demanda, obteniéndose además beneficios urbanísticos, como el crecimiento ordenado, y sociales, como la reducción del déficit habitacional, cualitativo y cuantitativo.

Figura 3. Bogotá, suelo regularizado y calidad de la ciudad en unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta y de uso residencial consolidado
Figura 3A. Unidades de planeamiento zonal de uso residencial consolidado

Figura 3. Bogotá, suelo regularizado y calidad de la ciudad en unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta y de uso residencial consolidadoFigura 3A. Unidades de planeamiento zonal de uso residencial consolidado

Figura 3B. Unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta

Figura 3B. Unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta

Fuente: Elaboradas con base en estadísticas de la Alcaldía Mayor de Bogotá – sdht (2016) y Alfonso (2016).

Reflexiones finales

64El Estado colombiano ha tenido a su disposición tres alternativas para desarrollar la política habitacional para los hogares pobres: i) la intervención directa por medio de la producción activa de suelo para hogares de los sectores populares, el diseño de proyectos, la asignación, la venta y la financiación de las unidades producidas; ii) el diseño de estrategias de mercado para viabilizar la participación de promotores y desarrolladores inmobiliarios en la producción habitacional; y iii) el acompañamiento a las organizaciones populares de vivienda en la autogestión de las soluciones habitacionales o su empleo como organizadores de la demanda en proyectos cuyo promotor es el Estado. Cuando optó por la primera, se requirió la administración de los programas habitacionales por medio de un complejo aparato estatal que sucumbió a las prioridades otorgadas a la reproducción política por sus administradores y, por tanto, fue presa fácil de las críticas incontestables de los reformistas neoliberales. Puestas en marcha las políticas habitacionales con rostro formal, el diseño del subsidio directo a la demanda se esgrimió como la cara social de una política habitacional orientada estratégicamente a la valorización del capital inmobiliario; el subsidio directo no es más que una forma de paliar la desigualdad en la distribución personal del ingreso, que, como es de esperarse, no alcanza siquiera a mitigarla, reconocidas las dimensiones que ha adquirido. La tercera, la del acompañamiento a la autogestión habitacional popular, jamás ha sido considerada, a no ser en programas asistencialistas de impacto marginal, tales como los de mejoramiento barrial. En años recientes optó por la gratuidad, pero los afanes constructivos para alcanzar metas en épocas preelectorales condujeron a menospreciar la gestión ex ante de la demanda, dando paso a la costosa gestión correctiva ex post, generalmente infructuosa, dejando secuelas sociales como la amenaza de “lumpenización” de los beneficiarios.

65Los resultados sociales y urbanos de las dos primeras alternativas no han sido los esperados. La escasa transparencia en la selección de los beneficiarios de la primera opción introdujo más desigualdad entre los pobres, mientras que los ajustes de mercado de la segunda han redundado en la producción de un stock residencial mal localizado y de pésimas calidades constructivas. El fracaso de esas opciones se palpa en el hecho de que alrededor del 60% del espacio residencial de las metrópolis colombianas ha sido construido al margen de una u otra opción de la política habitacional, y en la actualidad ni siquiera la vivienda gratuita constituye una salida eficaz a los problemas habitacionales de los pobres, por cuanto rebaja aún más los estándares sociales malogrados por la vivienda de interés prioritario.

66La ciudad dual –formal e informal– ha sido discutida de tiempo atrás, tal vez demasiado poco como para haber llegado a comprender plenamente el fenómeno, aunque en tiempos recientes el interés por su conocimiento parece haberse diluido ante el elogio de los logros de los programas de mejoramiento barrial y de los proyectos de regularización barrial. ¿Cuál es la razón de tal desilusión? La proclama de victoria de los defensores de los mercados formales sobre cualquier otra forma de gestión de las necesidades habitacionales, la proliferación de los discursos de las trampas de la pobreza y, en el caso colombiano, la asociación casi instantánea de la urbanización popular con el desarraigo a que han sido sometidos millones de desplazados a causa del prolongado conflicto interno armado han propiciado un caldero en el que las preocupaciones por la comprensión de la naturaleza de la desigualdad y sus manifestaciones socioespaciales se han amalgamando con otras reivindicaciones.

67La regularización de la informalidad urbana es uno de los mecanismos con mayor potencial para acercar los beneficios públicos y privados de una ciudad de buena calidad a los hogares pobres, pero en ningún caso alcanza la eficiencia socioeconómica de la producción activa de suelo edificable para hogares pobres. La acción del Estado en esta materia ha sido discontinua, tanto en los diseños de la política de desarrollo como en los de la política de ordenamiento. Los buenos propósitos en materia de política urbana, como los contenidos en la Ley 388 de 1997 (Congreso de Colombia, 1997), no han encontrado un respaldo adecuado en las prácticas de la gestión, y ello se refleja en las oscilaciones abruptas e intermitentes de las áreas regularizadas. En perspectiva histórica, estos resultados son paradójicos, pues aquel gobierno que no formuló un programa explícito de regularización es el que más ha contribuido al proceso. Finalmente, la oferta habitacional del mercado formal, aun con el aliciente del subsidio directo a los hogares, no logra competir con la informalidad en términos de calidad/área y localización, por tanto, la calidad global de la ciudad no avanza significativamente e inclusive puede estar en fase de deterioro. La experiencia del programa del urbanizador social en Porto Alegre es un buen indicio de que existen alternativas de política urbana para desestimular las prácticas de loteamiento irregular y mejorar simultáneamente la calidad de la ciudad.

Notes

1 Las modificaciones introducidas por el artículo 112 del Decreto Distrital 469 de 2003 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003) agregan que la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias emitirá los términos de referencia para los estudios de amenazas y riesgos, y que corresponde a la Subsecretaría de Control y Vivienda verificar la existencia de las obras de mitigación.

2 Integran este Comité el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –anteriormente fopae–, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, la Secretaría Distrital de Planeación, Ambiente, Hábitat y Territorio, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y otras empresas prestadoras de servicios públicos que asisten como invitadas.

3 Estos eventos son los siguientes: cuando el promotor no es el propietario del inmueble, pero convino con este la ocupación; si el propietario no inició oportunamente las acciones para recuperar la posesión del inmueble; si el propietario no es el vendedor y recibe en parte o totalmente el precio pagado por los ocupantes; si el promotor es el apoderado, corredor o administrador del propietario del inmueble; y cuando el promotor ha sido objeto de sanción administrativa por parte de la Subsecretaría de Control de Vivienda del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, hoy Secretaría de Ambiente.

4 Ver las sentencias T-1017 de 2007, T-958 de 2001, C-936 de 2003, T-894 de 2005, T-585 de 2006 y T-079 de 2008.

Table des illustrations

Titre Figura 1. Áreas totales de los barrios y áreas promedio de los lotes de origen informal regularizadas en Bogotá (1952-2015)
Légende Fuente: Cálculos con base en estadística de la Alcaldía Mayor de Bogotá – sdht (2016).
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Titre Figura 2. Bogotá, áreas de origen informal regularizadas hasta 2015 y proyectos de vivienda formal para hogares pobres (2006-2015)
Légende Fuente: Elaborado con estadísticas de la Alcaldía Mayor de Bogotá- sdht.
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Légende Fuente: Alfonso y Amézquita (2016).
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Titre Figura 3. Bogotá, suelo regularizado y calidad de la ciudad en unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta y de uso residencial consolidadoFigura 3A. Unidades de planeamiento zonal de uso residencial consolidado
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Titre Figura 3B. Unidades de planeamiento zonal de urbanización incompleta
Légende Fuente: Elaboradas con base en estadísticas de la Alcaldía Mayor de Bogotá – sdht (2016) y Alfonso (2016).
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Auteurs

Doctor en Planeamiento Urbano y Regional por el Instituto de Pesquisa en Planeamiento Urbano y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro. Economista. Profesor ordinario e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Autor de Los desequilibrios territoriales en Colombia, Bogotá segmentada y El enigma del método y el inconformismo radical, y coautor y editor académico de Alimentación para las metrópolis colombianas, La utopía metropolitana I, Colombia en movimiento, Plusvalías urbanas, El centro tradicional de Bogotá y Ciudad y región en Colombia, entre otros. Ha traducido libros, publicado artículos y presentado ponencias sobre economía metropolitana y regional en varios países. Fue investigador del cinep, del cede y del cider, y profesor en las universidades de los Andes y Javeriana, jefe de la Oficina de Regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y subdirector técnico de Planeación del Departamento de Cundinamarca. Ha sido consultor de agencias de Naciones Unidas en el país y de organizaciones gubernamentales nacionales y locales. Conferencista internacional, es coordinador académico del proyecto editorial Economía Institucional Urbana y del grupo de investigación Construcción de Estado, Territorio y Paz, de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia.

Economista, magíster en Economía por la Universidad Externado de Colombia y especialista en Estadística Aplicada por la Fundación los Libertadores. Profesor titular e investigador de la Universidad Externado de Colombia. Ha traducido libros y publicado artículos sobre conflicto armado, demoeconomía y economía urbana. Ha sido profesor en las universidades de La Sabana, Jorge Tadeo Lozano y ean. Es profesor de la Escuela Colombiana de Ingenieros Julio Garavito.

Economista de la Universidad Externado de Colombia, magíster en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos del Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, según Convenio Instituto de Estudios Políticos de París – Ministerio de Relaciones Internacionales – Universidad Externado de Colombia, y dea en Políticas Urbanas y Ordenamiento Territorial del Instituto de Urbanismo de París de la Universidad de París xii. Actualmente es docente investigador en la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia y miembro del grupo de investigación Construcción de Estado, Territorio y Paz en la línea de Economía Institucional del Agua.

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