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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título III. La protección de los migrantes por sus Estados de origen: el caso de Colombia

Capítulo II. Las medidas tomadas por el Estado colombiano para enfrentar la salida masiva de sus nacionales

Texte intégral

1Cuando se analizan las medidas adoptadas por el Estado colombiano para responder a las necesidades de sus nacionales en el exterior, vemos reaparecer ideas propias de los foros de discusión a escala mundial sobre los vínculos entre migraciones y desarrollo, como las del Diálogo de Alto Nivel, la Iniciativa de Berna o el Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo. El Estado colombiano ha reconocido las necesidades de protección de sus nacionales en el exterior y ha participado en espacios de discusión tales como la Conferencia Suramericana sobre Migraciones, en los cuales se ha puesto de presente la vulnerabilidad particular de los migrantes y la necesidad de acción de los países de origen. No obstante, tal y como lo veremos, los medios de acción empleados por el Estado para acercarse a sus nacionales en el exterior tienen como objetivo principal sacar provecho de las migraciones como generadoras de recursos y factores de desarrollo.

2Analizaremos en primer lugar los programas destinados a atraer la inversión de las remesas de los colombianos. Estudiaremos después los programas para promover el retorno de los colombianos en el exterior y terminaremos por analizar la oferta institucional en materia de asistencia y protección de los derechos de ellos.

el envío de remesas de los colombianos en el exterior, un negocio floreciente

  • 834 En 2012 el mercado conoció una ligera caída respecto al año anterior: de 4.168 millones de dólares (...)
  • 835 “El envío de remesas cayó un 2,3% en 2012”, El País, 27 de marzo de 2013. En: www.elpais.com.co/el (...)

3Como lo anunciamos en nuestra introducción, las sumas enviadas al país por los nacionales en el extranjero representan miles de millones de dólares. El promedio de estas remesas supera los 4.000 millones de dólares anuales834 y representó el 5,4% de ingresos corrientes de la balanza de pagos de 2012[835]. Por consiguiente, estas remesas corresponden a una porción nada despreciable de la economía nacional.

  • 836 Mejía, William y Jaramillo, María Adelaida. “Situaciones más relevantes que dificultan el proceso (...)

4A partir de esta constatación, aparecen en 2003 los primeros programas destinados a la diáspora colombiana, inspirados en la intención de captar las remesas de los nacionales en el extranjero. Así nacieron los “salones inmobiliarios”, con el apoyo de los bancos privados; estos “salones” constituían un medio de inversión de remesas de los migrantes en los proyectos inmobiliarios del país. Tuvieron lugar en los principales países de destino de los migrantes a partir de reuniones con los banqueros, facilitadas por las autoridades consulares. Según las estimaciones, sirvieron de plataforma para negocios por 177,1 millones de dólares836. Los salones inmobiliarios y su éxito marcaron claramente la tendencia que seguiría luego la política colombiana hacia sus nacionales.

  • 837 Publicados en 2005 por la oim y el Ministerio de Relaciones Exteriores.
  • 838 Para el tratamiento de las estadísticas sobre el fenómeno, el Departamento Nacional de Estadística (...)

5Fue así como en 2005 el impacto del envío de remesas llevó a que se conformara un grupo compuesto por expertos, miembros del Gobierno, de la oim y de representantes del sector financiero, entre otros. Su misión fue la de determinar y entender las tendencias migratorias colombianas analizando particularmente el mercado de las remesas y su inversión. Los resultados de este trabajo se presentaron a través de cuadernos titulados “Estudio sobre la migración internacional y el envío de remesas en Colombia”837. De cierta manera, los salones inmobiliarios y estos estudios contribuyeron a establecer el perfil de la población migrante y a despertar el interés de las autoridades públicas alrededor del tema838. Estos salones inmobiliarios, por su parte, se consolidaron enseguida bajo la forma de un programa permanente coordinado por “Colombia nos Une”.

6En segundo lugar, la oferta de servicios y de programas para facilitar el envío de remesas de los colombianos en el exterior tomó la forma de la política integral migratoria (pim) dictada por el Documento conpes 3608. Dijimos que este documento partía del reconocimiento de una necesidad de acción del Estado para asistir a sus nacionales en el extranjero. No obstante, los programas propuestos, aunque parten del reconocimiento de un problema y una necesidad de acción, sugieren soluciones que no van más allá de la captación de las remesas de los migrantes. Por ejemplo:

7El documento conpes mencionado transformó los salones inmobiliarios en un programa dirigido a responder a la solicitud de los nacionales para que se les garantice un alojamiento en su país de origen, ya sea para ellos o para los miembros de su familia. El nuevo programa titulado “Mi casa con remesas” funciona, de la misma manera que los salones inmobiliarios, como un programa de promoción de créditos de vivienda bajo el auspicio de los bancos.

8Por otro lado, sobre la cuestión del acceso a la pensión, el documento reconoce las dificultades que deben enfrentar los migrantes para acceder a los derechos sociales en los países de destino, retornar a Colombia y validar sus periodos de cotización en el extranjero. Para enfrentar esta situación el documento propone a los colombianos en el exterior inscribirse en el régimen de pensiones voluntarias y de este modo pagar una doble cotización (en Colombia y en el país de destino), en el marco del programa “Colombianos seguros en el exterior”. Este programa existe desde 2006 y funciona a partir de una alianza entre el Instituto Nacional de Seguridad Social y una sociedad de transferencia de las remesas.

9Frente a las demandas educativas de los nacionales en el extranjero, el documento propone a los colombianos en el exterior acceder a préstamos educativos por medio del Icetex, en colaboración con los bancos privados.

10La integración de los nacionales en el exterior también es promovida a través de una plataforma denominada Redes Colombia que existe desde 2007. Se trata de una red social que permite a los colombianos en el exterior encontrarse, intercambiar ideas y generar oportunidades comerciales. Para incrementar la participación de la diáspora, responde a la necesidad de integración de sus miembros y de paliar los efectos nocivos de la fuga de cerebros; el documento se limita a promover la utilización de esta red con el fin de poner en contacto a los colombianos en el exterior.

11Finalmente, buscando la utilización productiva de las remesas, el documento propone la creación de una mesa redonda sobre el envío de remesas en el marco de la Comisión Intersectorial sobre las Migraciones.

  • 839 Por otro lado, en la parte correspondiente al financiamiento de los proyectos, constatamos que el (...)

12En resumen, el documento parte de un buen análisis de la situación de los nacionales en el exterior y del reconocimiento de las fallas del enfoque institucional de la cuestión migratoria. Sin embargo, las respuestas que se proponen a los problemas institucionales se concentran alrededor de la captación de las remesas de los nacionales, sin que se vea un verdadero esfuerzo por mejorar la oferta de servicios para los nacionales en el exterior839. En este orden de ideas, la política migratoria tiene de todo menos de integral y los múltiples problemas que se subrayan en ella continúan sin solución.

la cuestión del retorno: un interés creciente de las autoridades nacionales

13La cuestión del retorno ha suscitado un interés cada vez mayor de las autoridades nacionales, a tal punto que este aspecto del fenómeno motivó la adopción de una ley por iniciativa gubernamental.

  • 840 Al respecto ver Mejía, William y Castro, Yeim. Retorno de migrantes a la Comunidad Andina, Fundaci (...)

14Hemos subrayado cómo las reflexiones sobre la cuestión del retorno han sido presentadas en todos los foros del diálogo conjunto entre países de origen y de destino de los migrantes; también vimos cómo los Estados de origen de los migrantes se habían comprometido a promover el retorno de sus nacionales en el marco de acuerdos de cooperación en otros campos, particularmente el económico, con los principales países de destino. Es así como el interés del Estado colombiano de promover el retorno de sus nacionales no resulta una sorpresa840.

  • 841 Ya describimos cómo la partida masiva de colombianos había impactado particularmente ciertas regio (...)
  • 842 Es particularmente el caso en Ecuador donde durante ciertos periodos han funcionado programas de r (...)

15El tema fue incluido en los programas de desarrollo, pero también en el Documento conpes 3608, en el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores invitó a poner en marcha el Plan Retorno. Anteriormente, el Estado había puesto en marcha, en 2009, un programa titulado “Bienvenido a casa” en Bogotá y en el Eje Cafetero841. El programa proponía una plataforma de acogida para los nacionales que retornasen al país, en la cual se les orientara y diera consejo en diversos campos, particularmente el financiero (para acceder a créditos o invertir en el sector inmobiliario), el educativo (para validar sus estudios en el exterior) o también el social (por medio de consejeros psicólogos). El programa se limitaba a ofrecer estos servicios sin incluir ningún tipo de colaboración ni de inversión de recursos públicos para fomentar la inserción profesional de los nacionales que vuelven al país842.

16Por otro lado, la Ley 1565 de 2012 prevé el Plan Retorno, en el cual se establecen diferentes categorías de retorno, que ya tuvimos oportunidad de enlistar, como el retorno solidario, el retorno humanitario, el retorno de trabajo y el retorno productivo. Para algunas de estas categorías se ha estipulado que se adoptarán medidas de acompañamiento y asistencia; sin embargo, la ley no las detalla. Así, no hay ninguna precisión sobre su contenido, su duración y los medios de financiamiento disponibles. La ley se limita a establecer que el ministerio deberá crear los “Centros de referencia y de oportunidad para el retorno” (crore) para cumplir su misión. Dispone que los migrantes en peligro podrán beneficiarse de un fondo de solidaridad, lo que les proporcionará recursos para el retorno. Por lo demás, la ley se centra especialmente en el retorno del trabajo y el retorno productivo. Con el fin de fomentar estas categorías de retorno, la ley propone ventajas aduaneras y fiscales para facilitar el envío de bienes que hacen parte del menaje personal. La ley describe el tipo de bienes que pueden beneficiarse con la exención y las condiciones para que esta sea aplicable. Por otro lado, la ley prevé medidas para definir la situación militar de los hombres que retornen después de cumplir 18 años sin haber llenado este requisito. Para esto, una vez más, se proponen soluciones a partir del pago de sumas de dinero.

17Se trata entonces de una ley que promueve el retorno de los colombianos que disponen de bienes en el extranjero y enuncia medidas para atender a quienes se encuentran en situaciones difíciles o no cuentan con medios de supervivencia, pero sin concretar, para estos casos, de qué manera se dará esta atención.

una protección insuficiente de los derechos de los nacionales en el exterior

18En primer lugar, indicamos que la protección de los derechos de los nacionales en el exterior se encuentra en cabeza de las misiones consulares. Señalamos igualmente que el documento conpes partía del reconocimiento de la necesidad de una protección especial en razón de la vulnerabilidad de los migrantes. Sin embargo, las misiones consulares continúan funcionando con la misma estructura que fue planeada en el momento de su creación.

  • 843 Esto implica el desplazamiento de funcionarios consulares durante cierto tiempo para cumplir funci (...)
  • 844 Cámara de Representantes, proyecto de ley 070 de 2009.

19Para mejorar los servicios de asistencia de los consulados, y responder a las fallas identificadas, el documento conpes propone a los consulados la posibilidad de ofrecer sus servicios vía internet y de instalar consulados móviles843 en otras ciudades de los países anfitriones. Además, para fomentar la asociación de los colombianos en los países de destino y sus relaciones con los consulados, el documento plantea que se elaborarán talleres y reuniones con las autoridades consulares y diplomáticas, en el marco del plan “Comunidad en el extranjero” creado en 2007. Estas soluciones resultaron, sin embargo, insuficientes. Las carencias institucionales persistentes fueron señaladas por la sociedad civil desde la presentación del proyecto de ley 070 de 2009. En esta ocasión la sociedad civil declaró: “El inmenso aporte económico de los migrantes a través del envío de remesas, el pago de impuestos y el pago de servicios consulares no es compensado recíprocamente por el Estado: no se ve reflejado en la calidad de los servicios que les ofrecen, ya que estos últimos son precarios, ineficientes o insuficientes y en muchos casos son proporcionados por personas no calificadas”844.

  • 845 Artículo 8 de la Ley 1465 de 2011.

20Así, en el proyecto de ley inicialmente presentado por la sociedad civil, se disponía la prestación de servicios adecuados a los nacionales en el exterior a través de personal calificado y contando con recursos suficientes para cubrir las necesidades de estas personas. En efecto, el proyecto de ley presentó un balance del presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores asignado a la protección de los nacionales en el exterior y realizó una comparación con las sumas que eran canceladas por los nacionales a título de remuneración de otros servicios consulares (por ejemplo, actos civiles y la expedición de documentos). Se indicó que de las sumas percibidas el ministerio asignaba apenas un 0,035% en la asistencia de los nacionales. El proyecto proponía aumentar esta proporción y asignar el 20% de estos montos a las misiones de asistencia. Como lo describimos, la mayor parte de las disposiciones del proyecto no fueron recogidas por el legislador en el proyecto que finalmente fue adoptado. Por ejemplo, no se modificó el presupuesto de los consulados en ningún porcentaje. La Ley 1465, tal y como se adoptó finalmente, se limitó a establecer que los consulados “desarrollarán actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior, y ejercerán ante las autoridades del país donde se encuentran las acciones pertinentes para garantizar el respeto de los intereses de las personas físicas y morales, en conformidad con los principios y normas del derecho internacional”845.

21En segundo lugar, existen otros medios que hacen posible la protección de los derechos de los nacionales en el exterior. Anteriormente, los nacionales que habían sido expulsados o no admitidos en el territorio de los países de destino eran registrados en una base de datos del Departamento Administrativo de Seguridad (das) en el momento de su retorno al país. Esta práctica constituía una criminalización de los migrantes que no respetaba las garantías mínimas de un procedimiento justo y, a lo sumo, limitaba el derecho a la libertad de circulación de los nacionales, puesto que estos eran sometidos a controles más estrictos y eran objeto de sospechas cuando querían abandonar el país después de haber pasado por una deportación o expulsión. La Ley 1465 de 2011 eliminó esta medida.

22Por otro lado, las medidas de protección de los nacionales en el exterior deben tener en cuenta la situación de aquellos que han decidido abandonar el país por causa del conflicto armado interno por el que atraviesa Colombia desde hace seis décadas. No evocaremos acá la situación de los refugiados colombianos que han renunciado a la protección del Estado colombiano para acceder a la del Estado de destino, pero sí la de las personas que se consideran víctimas del conflicto y en la cual su situación no es cubierta por la definición de la Convención sobre el Estatus de los Refugiados de 1951.

  • 846 Ley 1448 del 10 de junio de 2011 y Decreto reglamentario 4800 del 20 de diciembre de 2011.
  • 847 Art. 3.o de la Ley 1448 de 2011: “[…] se consideran víctimas […] aquellas personas que […] hayan s (...)

23En 2011, Colombia inició un proceso de reparación de víctimas del conflicto, para lo cual se expidió una ley de víctimas y de restitución de tierras846. Esta prevé, entre otras cuestiones, la indemnización de los nacionales que quepan dentro de la definición de “víctima” prevista en el artículo 3 de la ley y que se encuentren en el extranjero847. Las personas que quieran beneficiarse de tal indemnización deben acercarse al consulado y solicitar una reparación integral administrativa a través de un proceso que es iniciado por las autoridades consulares y transmitido luego a las autoridades nacionales. De esta manera, se le asignó una nueva función a la ya saturada estructura consular, encaminada a recibir la declaración de las víctimas en el exterior. La ley, por lo demás, está diseñada para que la reparación y la restitución de tierras se dé en el territorio nacional, por lo cual quienes encontrándose en el exterior deseen beneficiarse plenamente de la figura, deberán retornar.

  • 848 El artículo 13 de la Constitución, que consagra el derecho a la igualdad y la prohibición de la di (...)
  • 849 Rannveig Agunias, Dovelyn (comp.). Closing the Distance: How Governments Strengthen Ties with Thei (...)

24En resumen, la Constitución de 1991 estableció la obligación para el Estado de proteger de manera específica a las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad848. La vulnerabilidad de los migrantes, reiterada en múltiples ocasiones, fue reconocida por el Estado colombiano en el Documento conpes 3608. No obstante, las autoridades no han actuado en consecuencia y se han limitado a analizar la salida de sus nacionales con el único prisma del desarrollo. Consideramos que las políticas públicas de aproximación con los nacionales en el exterior están encaminadas a ganar su confianza con el fin de que inviertan más recursos en el país. En este orden de ideas, se debe tener en cuenta que el éxito de estas políticas depende en gran parte de la confianza que sus destinatarios tengan en las instituciones del Estado849. Podemos decir que, en términos generales, los colombianos en el exterior desconfían de sus instituciones, como lo revela el proyecto de ley 070 de 2009, donde se muestra cómo perciben que el Estado los invita a invertir en el país sin ofrecerles nada a cambio. De esta manera, la política institucional fracasa a la hora de generar confianza y promover la inversión de recursos de los nacionales en el exterior.

Notes

834 En 2012 el mercado conoció una ligera caída respecto al año anterior: de 4.168 millones de dólares en 2011, las remesas pasaron a 4.074 millones de dólares (una caída del 2,3% según las estimaciones de la banca central).

835 “El envío de remesas cayó un 2,3% en 2012”, El País, 27 de marzo de 2013. En: www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/envios-remesascayeron-23-2012.Consultadoel31demarzode2013.

836 Mejía, William y Jaramillo, María Adelaida. “Situaciones más relevantes que dificultan el proceso de adquisición de vivienda en Colombia por parte de los emigrantes internacionales” (versión preliminar). Documento base para la discusión del taller Diagnósticos y perspectivas del financiamiento de vivienda para los emigrantes colombianos en el exterior, Alma Mater, Bogotá, 18 de enero de 2008, p. 5. En: http://migracionescolombianas.edu.co/Documentos/Nuestros/Memorias%20y%20eventos/tallervivienda.pdf.Consultadoel19denoviembrede2012.

837 Publicados en 2005 por la oim y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

838 Para el tratamiento de las estadísticas sobre el fenómeno, el Departamento Nacional de Estadísticas (dane) impulsó la creación del Comité Interinstitucional de las Estadísticas de Migración, encargado de recibir los datos en la materia.

839 Por otro lado, en la parte correspondiente al financiamiento de los proyectos, constatamos que el documento no concede nuevos recursos, además del presupuesto ordinario de las instituciones responsables, para desarrollar los programas. La única novedad presupuestal es el aumento concedido para el financiamiento del programa Colombia Nos Une.

840 Al respecto ver Mejía, William y Castro, Yeim. Retorno de migrantes a la Comunidad Andina, Fundación Esperanza, agosto de 2012, p. 161.

841 Ya describimos cómo la partida masiva de colombianos había impactado particularmente ciertas regiones y departamentos, como Risaralda, Quindío, Caldas, Atlántico y ciudades como Bogotá y Barranquilla. A partir de esta realidad, el ministerio fomentó la inclusión del tema en los planes de desarrollo locales, lo que fue hecho por ciudades como Bogotá y otras de la región cafetera. Según las cifras oficiales, los colombianos en el exterior provienen en un 24,1% del Valle del Cauca, 18,7% de Bogotá, 11,9% de Antioquia, 7,8% de Risaralda y 6,6% de Atlántico. En: Departamento Nacional de Planeación. Op. cit., p. 32.

842 Es particularmente el caso en Ecuador donde durante ciertos periodos han funcionado programas de retorno, por ejemplo Remesas Cuncayo que ofreció recursos no reembolsables a los nacionales que retornen al país con la intención de iniciar proyectos productivos (programa incluido en el Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones).

843 Esto implica el desplazamiento de funcionarios consulares durante cierto tiempo para cumplir funciones consulares en un lugar diferente de la sede consular.

844 Cámara de Representantes, proyecto de ley 070 de 2009.

845 Artículo 8 de la Ley 1465 de 2011.

846 Ley 1448 del 10 de junio de 2011 y Decreto reglamentario 4800 del 20 de diciembre de 2011.

847 Art. 3.o de la Ley 1448 de 2011: “[…] se consideran víctimas […] aquellas personas que […] hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1.o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario o de violaciones graves o manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno […]”.

848 El artículo 13 de la Constitución, que consagra el derecho a la igualdad y la prohibición de la discriminación en los términos establecidos en los principales instrumentos internacionales, estipula que el Estado “protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

849 Rannveig Agunias, Dovelyn (comp.). Closing the Distance: How Governments Strengthen Ties with Their Diasporas, Migration Policy Institute (mpi), Washington D.C., 2009.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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