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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título III. La protección de los migrantes por sus Estados de origen: el caso de Colombia

Capítulo I. Un interés creciente de las autoridades colombianas hacia su diáspora

Texte intégral

  • 810 Cuando el número de colombianos en el exterior no era muy significativo pero constituía un colecti (...)
  • 811 A modo de ejemplo podríamos citar el caso de Venezuela donde el derecho al voto para los residente (...)

1El interés de Colombia de actuar en favor de sus nacionales en el extranjero nació con la ratificación de la Convención de Viena sobre las relaciones diplomáticas de 1961 y la Convención de Viena sobre las relaciones consulares de 1963. A partir de estos instrumentos se organizó el servicio consular para que cumpliese funciones de asistencia, representación y gestión. Por otro lado, en 1964810, los nacionales en el extranjero comenzaron a votar en las elecciones presidenciales nacionales. Esta fue la primera medida concreta implementada con el fin de establecer vínculos con nacionales que vivían en el exterior invitándolos a participar en las decisiones nacionales811.

2Posteriormente, podemos mencionar tres momentos claves que enmarcaron la respuesta institucional de Colombia a su diáspora: la promulgación de la Constitución de 1991, la inclusión del tema migratorio en los proyectos de desarrollo y la promulgación de leyes migratorias, y la asignación de las funciones a las autoridades nacionales para el cumplimiento de funciones en la materia.

la constitución de 1991 y los nacionales en el exterior

3La regulación de las migraciones ha seguido un proceso de constitucionalización de sus preceptos, especialmente a partir de 2000. Así, las constituciones de los principales países de destino comenzaron a incluir entre sus disposiciones referencias a los derechos y al tratamiento de los extranjeros. Esta tendencia no fue ajena a los países de origen de los migrantes, los cuales incluyeron disposiciones concernientes a los extranjeros presentes en su territorio y también disposiciones sobre sus nacionales en el extranjero. Ahora bien, algunos países fueron más generosos en el reconocimiento de una participación en la vida política y de una acción en favor de su diáspora. Esta tendencia es reciente, por lo cual el texto constitucional colombiano de 1991 no se enmarcó dentro de ella.

4Antes de la promulgación de la Constitución, la opinión de los colombianos residentes en el extranjero fue consultada con ocasión de la reforma de la Constitución de 1886 que dio lugar a la promulgación de la Constitución de 1991. A pesar de este gesto, la Constitución de 1991 solamente incluye cuatro disposiciones relacionadas con la situación de los colombianos en el extranjero.

  • 812 Artículo 4 del texto constitucional.

5Primero que todo, la Constitución establece que los nacionales colombianos así como los extranjeros que se encuentran en Colombia están obligados a respetar la Constitución Nacional y las leyes nacionales, y deben igualmente respetar y obedecer a las autoridades812. Las normas constitucionales y las leyes se aplican entonces a todos los nacionales y a las personas que se encuentran en su territorio, sin distinción de nacionalidad (salvo en los casos establecidos por el Derecho Internacional y los tratados sobre la inmunidad diplomática de los agentes diplomáticos). La Constitución no hace distinción entre los nacionales que se encuentran en el país o en el extranjero en cuanto a este precepto. Ahora bien, si existe un deber de obediencia, podemos inferir que este deber debe tener como contraprestación un derecho para los nacionales a invocar su propia Constitución ante las autoridades de su país de origen, ya que continúan estando vinculados por las leyes y la Constitución, incluso fuera del territorio.

6Por otro lado, el artículo 2 párrafo 2 del texto constitucional establece: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades […]”. Una lectura aislada y exegética de este texto daría a entender que las autoridades nacionales no están obligadas a proteger a los nacionales no residentes. En consecuencia, nos encontraríamos en una situación en la cual todos los nacionales estarían obligados a respetar las normas constitucionales así no se encontrasen en el territorio nacional, pero, por el contrario, no se encontrarían protegidos por las autoridades nacionales.

  • 813 Defensoría del Pueblo. Resolución 953, que adopta el plan estratégico del defensor del pueblo para (...)

7El artículo 282 constituye la única referencia directa de la Constitución a los colombianos en el exterior y aclara de alguna manera su situación. Consagra entre las labores del defensor del pueblo la de guiar e informar a los colombianos en el exterior en el ejercicio de la defensa de sus derechos. El defensor del pueblo, elegido por la Cámara de Representantes, se encarga de la promoción y de la difusión de los derechos humanos, así como la defensa de oficio. Su rol específico frente a los nacionales en el exterior así como los medios de los cuales dispone para cumplir con esta misión no resultan muy claros en el texto constitucional. Con el fin de comprender su misión, analizamos la Resolución 753 que adopta el plan operacional estratégico de la institución para el periodo 2009-2012813. Podemos inferir del análisis de este documento que, para el periodo señalado, la acción del defensor se centró esencialmente en la formación de los habitantes residentes en el territorio, así como en la de los colombianos en el extranjero, en la promoción, protección y divulgación de los derechos humanos, sin distinción de edad, raza o condición social. Ahora bien, en el momento de definir su marco de gestión, la entidad se limitó a decir que actuaría en favor de los habitantes del territorio. Una situación similar se presenta en lo que concierne al acceso a la justicia, ya que el programa de acción menciona que la institución impulsará la realización de este derecho para los colombianos en el extranjero; sin embargo, a la hora de proponer acciones concretas y objetivos para los años venideros, las actividades se limitan al territorio nacional, sin que se haga ninguna otra mención de los nacionales en el extranjero.

8En efecto, la incidencia de la defensoría del pueblo más allá de las fronteras del Estado resulta limitada, debiendo encauzar su actuación por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores o centrarse en la población retornada para ejercer sus labores de acompañamiento. Sin embargo, debemos mencionar que el auge que ha ido ganando paulatinamente el fenómeno migratorio ha hecho que en los últimos años la labor de la defensoría del pueblo se redinamice, buscando una mayor incidencia frente a los nacionales que se encuentran en el exterior.

9La protección de los nacionales colombianos en el exterior, tal y como está contemplada en la Constitución nacional, presenta contradicciones y lagunas. Contradicciones, porque el texto establece que las autoridades deben proteger a los nacionales presentes sobre el territorio, sin mencionar a los nacionales en el exterior, mientras que le solicita al defensor del pueblo que informe a los nacionales en el extranjero sobre el ejercicio de sus derechos (lo que implica necesariamente un deber de garantía que incumbe a las autoridades nacionales). Lagunas, porque la Constitución no determina de qué manera esta protección podrá hacerse efectiva.

  • 814 Eladio Ramírez Francisco, durante el debate en el Senado sobre la Ley 39 de 1961. En: Watter, Urs.(...)

10Las otras referencias constitucionales a los colombianos en el exterior se concentran en el ejercicio de derechos políticos, en donde se consagra el derecho al voto de los nacionales en el extranjero para las elecciones presidenciales, concebido en los años sesenta por la Ley 39 de 1961. En su momento, el número de colombianos en el exterior no era significativo y el voto era considerado más “en un sentido romántico que como una influencia en los resultados de las urnas”814. Resulta difícil pronunciarse sobre el sentido “romántico” del voto de los colombianos en el extranjero; lo que sí podemos decir es que la medida se inspiró de las experiencias de voto de los nacionales en el exterior implementadas por Estados Unidos desde 1942.

11Por otro lado, el artículo 171 de la Constitución prevé la participación de los nacionales en el exterior en las elecciones de senadores; esta disposición aparece como un elemento innovador. Los nacionales en el exterior no cuentan entonces con un representante en el Senado, pero sí pueden votar en las elecciones.

  • 815 El equivalente en Francia de la Asamblea de Diputados.
  • 816 Así, la Constitución prevé una circunscripción especial para elegir a los representantes de las co (...)
  • 817 Número 2 de 2005.

12En cuanto a la participación en las elecciones de miembros de la Cámara de Representantes815, el artículo 176 de la Constitución estableció la posibilidad de instaurar por vía legislativa la representación de los colombianos en el exterior por intermedio de la figura de la circunscripción especial que permite elegir a representantes de grupos particulares de la población816. Ahora bien, acudir a esta figura implica que los candidatos serían seleccionados dentro del país, lo que supondría caer en el absurdo de que los representantes de los colombianos en el extranjero fueran elegidos desde el interior del país. Tuvo entonces que esperarse catorce años para que este artículo de la Constitución fuera desarrollado mediante un acto legislativo817 creando el concepto de “circunscripción internacional” que implica la participación de los ciudadanos nacionales en el exterior en la elección de un candidato a la Cámara de Representantes.

  • 818 El artículo 27 de dicho decreto consideró las reducciones de los pagos efectuados en el consulado (...)
  • 819 Fallo 665 de 2006. Magistrado: Manuel José Cepeda Espinosa.

13El acto legislativo delegó en el Congreso el deber de reglamentar la circunscripción internacional por medio de una ley, asignándole un plazo para hacerlo. Una vez expirado este plazo sin que se hubiese expedido la ley, el gobierno podía reglamentar la figura por medio de un decreto. De esta forma, el gobierno, al vencerse el plazo, expidió el Decreto 4766 de 2005. La norma dispuso, entre otras cosas, medidas interesantes para favorecer la participación de los nacionales en el exterior tales como prerrogativas económicas818 equivalentes a las concedidas a aquellos que votan en el territorio nacional, así como ayudas económicas para que la persona elegida pueda visitar a sus electores. El decreto fue, sin embargo, declarado inconstitucional por la Corte Constitucional colombiana en razón de vicios de procedimiento819. La figura quedó entonces instituida, pero sin reglamentar, lo que hacía que los nacionales en el exterior pudieran votar para elegir a un representante, pero no dispusieran de los mismos incentivos de los residentes en el territorio nacional para hacerlo.

14En 2013, por segunda vez, un acto legislativo reguló la participación de los nacionales en el exterior. En esta oportunidad se buscó darle una mayor representación a los nacionales en el exterior por medio de la ampliación de la circunscripción internacional. El Acto legislativo número 1 de 2013 aumentó la participación de uno a dos representantes de los nacionales en el exterior en la Cámara de Representantes, al mismo tiempo que eliminó la representación de las minorías políticas. En dicho acto legislativo, una vez más se le asignó un plazo al Congreso para reglamentar la figura; de lo contrario el ejecutivo asumiría la función por vía de decreto. Llama la atención la exposición de motivos del acto legislativo donde hace alusión al gran número de colombianos residentes en el exterior, a la necesidad de acercarse a esa comunidad, a sus múltiples lazos con el país, pero se hace un especial hincapié en las grandes sumas de dinero que son enviadas por concepto de remesas. En este sentido, se dice: “Hoy, es indudable el significado de los colombianos residentes en el exterior, tanto por su peso demográfico como por su valor económico, comoquiera que las remesas se aproximan a los cinco (5) mil millones de dólares al año (dane)”. Y en otra parte se completa: “Si a lo anterior se agrega el valor económico que tienen las remesas enviadas por esos compatriotas, fácilmente se concluye que es necesario mejorar su representación política”.

15Aun cuando resulta loable el que se le desee asignar una mayor representación a los nacionales en el exterior, es interesante analizar los argumentos de tipo económico que se utilizan para apoyar esta iniciativa, que a pesar de no ser los únicos empleados en el acto legislativo, sí llevan a pensar en el riesgo de asignar mayores representaciones en los órganos democráticos en función de la participación económica de los ciudadanos. En este sentido, el acto ha sido ampliamente criticado por quienes consideran que no se debería quitar la representación a las minorías políticas para asignar una curul de más a los nacionales en el exterior y mucho menos si esto se hace usando argumentos de tipo económico.

16En todo caso, no podemos dejar de resaltar que el número de representantes de los nacionales en el exterior no es proporcional con la gran diáspora de nacionales en el extranjero (dejando de lado cualquier argumento ligado a las remesas). Revisando el texto constitucional, encontramos que el mismo establece que habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y otro representante por cada grupo de 250.000 habitantes o de fracción mayor de 125.000 que excedan los primeros 250.000.

  • 820 Sin embargo, esta representación constituye ya un triunfo en comparación con otros países para los (...)

17Tomando en cuenta el número de colombianos en el exterior, estimado en más de cuatro millones de personas, encontraremos que dos representantes no son suficientes820.

18Finalmente, debemos mencionar que ante la ausencia de una reglamentación oportuna del Acto legislativo número 1 de 2013 por parte del Congreso de la República, el ejecutivo reglamentó la figura mediante el Decreto 011 de 2014 en el cual se incluyen, entre otras cosas, apoyos económicos para los representantes de los nacionales en el exterior que les permitan trasladarse hasta los lugares de residencia de sus familiares.

  • 821 La constitución establece los derechos a la asistencia independientemente del lugar de residencia, (...)

19En resumen, la Constitución de 1991 es bastante tímida e imprecisa a la hora de regular la situación de los nacionales en el exterior. A título comparativo, la constitución de Ecuador, país vecino de Colombia, influenciado por el fenómeno migratorio de manera similar, cuenta con más de cincuenta disposiciones concernientes a la movilidad humana y prevé, entre otras, la protección por el Estado de los derechos de todas las personas en situación de movilidad además de la participación de 6 representantes de los ecuatorianos en el exterior ante la Asamblea Nacional821. La diferencia se explica, en parte, por lo reciente de la Constitución ecuatoriana (que es del 2008); sin embargo, como lo acabamos de ver, el legislador colombiano ha hecho reformas constitucionales en los aspectos que ha considerado relevantes sin que esto lo haya llevado a incluir una mayor protección para sus nacionales en el exterior. A continuación exploraremos entonces el desarrollo normativo posterior.

la protección de los nacionales: el desarrollo normativo a partir de la constitución de 1991

20A pesar de que las olas migratorias de colombianos no han cesado desde los años setenta, constatamos una actitud pasiva del Estado frente a la salida masiva de sus nacionales. Después de la adopción de la Constitución de 1991, y aun cuando el tema había sido abordado en los programas de desarrollo desde 1993, se tuvo que esperar muchos años antes de ver el fenómeno aparecer en la agenda de las autoridades públicas.

  • 822 Cheesman, Roxanne. Programa de optimización de contribución de las diásporas latinoamericanas al d (...)

21Los primeros intentos para acercarse a la diáspora se dieron en 1991, mediante la red colombiana de investigadores en el exterior (red “Caldas”) que fue concebida como un medio para consolidar un sistema de ciencia y tecnología a partir de un grupo virtual integrado por científicos, profesionales e intelectuales colombianos que vivían en el exterior. El objetivo del modelo era principalmente establecer vínculos con estas personas con el fin de fomentar la transferencia de conocimientos, la cooperación y las oportunidades comerciales. El programa se financió con remesas públicas y funcionó hasta 1996. En total, logró reunir a 876 miembros en 27 países822.

  • 823 Departamento Nacional de Planeación (dnp). Visión Colombia ii Centenario: 2019,7 de agosto de 2005 (...)
  • 824 Departamento Nacional de Planeación (dnp). Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitar (...)

22En segundo lugar, en 2005, el documento “Visión Colombia 2019” señaló la necesidad de construir una política migratoria “consolidada” y se refirió a los migrantes colombianos en el extranjero como los actores de una “inserción productiva del país sobre el escenario internacional”823. Un año más tarde, el Plan de Desarrollo 2006-2010824 retomó el objetivo de construir una política integral migratoria, proyecto que se concretizó en el documento de política pública (documento conpes) 3603 del 24 de agosto de 2009 titulado “Política Integral Migratoria” (pim). Este documento, elaborado bajo la coordinación del “Programa Colombia Une (del cual hablaremos más adelante), fue el primero en tratar de forma exclusiva la cuestión migratoria en Colombia.

  • 825 Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios Sociales (ces). “Lineamientos para la polític (...)

23El documento identifica las fallas del enfoque institucional del fenómeno migratorio internacional. Apunta a adoptar un enfoque integral del fenómeno y a asegurar la protección de los nacionales en el exterior, así como aquella de los extranjeros que se encuentran en el territorio. Para justificar esta política pública, el Estado reconoce la condición de vulnerabilidad de los migrantes indicando que “los migrantes son sujetos particularmente vulnerables, por lo que requieren una protección por parte de su Estado en el lugar en donde se encuentren. Esto implica desafíos de coordinación interinstitucional y armonización conceptual para ofrecer la atención requerida en los contextos de extraterritorialidad”825.

24En este documento, el Estado reconoce su responsabilidad por la falta de un servicio integral de asistencia en favor de sus nacionales en el exterior y reconoce que durante muchos años la única atención prestada ha sido aquella brindada por los consulados. Admite igualmente que sus programas no han sabido adaptarse a los cambios en las tendencias migratorias, y que es necesario comprender el fenómeno para aportar una respuesta adecuada frente al mismo. Así, las directivas, estrategias y acciones son propuestas a partir de un marco conceptual. El documento identifica situaciones tales como la inserción precaria en el trabajo, el difícil acceso a los derechos sociales, la necesidad de establecer vínculos con la sociedad de origen, preservar la cultura y los valores nacionales en el extranjero. En general hace un balance de las situaciones problemáticas que requieren de una intervención por parte del Estado y, a partir de este diagnóstico, dispone un conjunto de medidas, programas y responsables encaminados a dar respuesta a las problemáticas identificadas.

  • 826 Mejía, William. Comentarios acerca del proyecto de ley para la creación del Sistema Nacional de Mi (...)

25En tercer lugar, la política pública en la materia se ha ido complementando por medio de la adopción de leyes. Por una parte encontramos la Ley 1465 de 2011 que crea el Sistema Nacional de Migraciones. Esta ley es el resultado de una iniciativa de la sociedad civil, cuyas propuestas fueron distorsionados por los parlamentarios. En efecto, la idea original de elaborar un proyecto de ley migratoria (proyecto de ley 070 de 2009) nació de un grupo de investigadores que propuso la creación de un “sistema nacional migratorio”. El proyecto apuntaba al aumento del presupuesto destinado a financiar los servicios de asistencia a los nacionales en el extranjero, así como a la formación de un “consejo de nacionales en el exterior” como instancia participativa que debía actuar ante los consulados y participar en la toma de sus decisiones. Este trabajo fue impulsado por una plataforma de la sociedad civil (la Plataforma Hermes) y obtuvo el apoyo de algunos parlamentarios que decidieron presentar el proyecto de ley ante la Cámara de Representantes. El proyecto era muy ambicioso puesto que ponía de presente la inconformidad con la labor de los consulados, implicaba revisar el presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores y disponía la creación de nuevos mecanismos de participación de los ciudadanos. Es por esto que sufrió un boicot parlamentario826. Se presentó de manera paralela un segundo proyecto de ley, con el mismo objeto y el mismo título, pero cuyas disposiciones no incluían ni el aumento de presupuesto ni la creación del consejo de nacionales en el extranjero. Al existir una unidad de materia, los dos proyectos de ley fueron reunidos en uno solo para que el Congreso deliberase sobre un solo texto. Así, mientras que el proyecto inicial buscaba garantizar una participación de la diáspora en la toma de decisiones de las autoridades consulares, mejorar las relaciones de los nacionales en el extranjero con sus consulados y aumentar el presupuesto dedicado a la asistencia y el acompañamiento de estas personas, le ley que se terminó adoptando se limitó a agregar nuevas instancias a una estructura ya burocrática. Creó un “sistema nacional de migraciones” reuniendo todas las entidades gubernamentales vinculadas a la gestión migratoria, una comisión del Senado y de la Cámara de Representantes dedicada a este tema, así como una “Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las migraciones” donde deben reunirse el sector privado, las ong y las organizaciones de colombianos en el extranjero. Su alcance es sin embargo muy limitado: la Mesa Nacional, que reúne sectores con intereses bien diferentes, debe constituirse como persona jurídica y elegir a un solo representante quien participará ante la Comisión Intersectorial de Migraciones (de la cual hablaremos en la próxima sección). Finalmente, la ley incluye algunas disposiciones tímidas sobre la protección de los derechos de los nacionales en el extranjero.

26A pesar de los tímidos resultados de esta disposición normativa, la situación que se presentó con el proyecto de ley nos permite dar cuenta de tres elementos que aunque no analizaremos en detalle sí debemos mencionar y son, en primer lugar, el grado de organización de la sociedad civil que le ha permitido organizarse para presentar proyectos de ley abogando por los intereses de los migrantes; en segundo lugar, la inconformidad de la diáspora colombiana frente a los servicios prestados por las autoridades consulares, lo cual muestra cómo los problemas que habían sido señalados por el Documento conpes 3603 continúan existiendo; y en tercer lugar, la falta de voluntad de las instituciones públicas para responder a las inquietudes de la sociedad civil.

27Por otra parte, en 2012, corolario de los planes de desarrollo, del Documento conpes 3609 e incluso de la Ley 1465 de 2011, el Congreso adoptó la ley denominada de “retorno”, primera ley elaborada por iniciativa del Gobierno para abordar uno de los aspectos del fenómeno migratorio. El objetivo de la Ley 1565 de 2012 es esencialmente facilitar el retorno de los colombianos por medio de reducciones de impuestos y beneficios aduaneros para la entrada de los bienes adquiridos en el extranjero. La ley define varias clases de retorno (retorno solidario, humanitario, productivo y laboral) y para cada uno de ellos ofrece medidas encaminadas a acompañar a quienes se hagan beneficiarios.

28En resumen, para abordar la cuestión de sus nacionales en el extranjero, el Estado colombiano dispone de dos leyes y de un documento de política pública que deberían servir de instrumentos para asegurar la protección de los millones de colombianos en el exterior. A continuación describiremos la labor desempeñada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.

la protección de los nacionales por parte del ministerio de relaciones exteriores y de otras autoridades

  • 827 Decreto 110 de 2004 y Decreto 3355 de 2009.

29El desarrollo de la política migratoria colombiana le corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, quien tiene también entre sus funciones la formulación y dirección de esta política827. Esta misión se le confiaba anteriormente al Ministerio de Trabajo, razón por la cual la política se centraba en la migración laboral. El Ministerio de Relaciones Exteriores se encarga de asegurar la defensa de los intereses de los colombianos en el exterior, de su representación y protección. Para esto, ha ido conformando de manera progresiva un conjunto de comités y despachos. Estas instituciones a su vez han sufrido modificaciones en la medida en que el fenómeno migratorio colombiano ha ido ganando importancia.

  • 828 Dirección de Asuntos Consulares y de Comunidades Colombianas en el Exterior, creada por el Decreto (...)

30En primer lugar, existe en el seno del Ministerio de Relaciones Exteriores la Dirección de Asuntos Consulares y de Comunidades Colombianas en el Extranjero828 que se encarga de aconsejar, guiar y evaluar las actividades de los consulados. Sus consejos versan particularmente sobre “la protección de derechos fundamentales de los colombianos en el exterior”. La dirección cumple también con la función de promover los vínculos entre la comunidad colombiana en el extranjero y el país como un medio de “exaltación de la identidad y valores nacionales” y con el objetivo de “contribuir al mantenimiento de la buena imagen del país en el exterior”. La dirección cumple con otras tareas y funciones ligadas a las actividades notariales, de envío de pasaportes, etc., desarrolladas por los consulados.

  • 829 Programa Colombia Nos Une, creado por la Resolución 3131 de 2003 del Ministerio de Relaciones Exte (...)
  • 830 Ministerio de Relaciones Exteriores. Memorias del Seminario sobre la migración internacional colom (...)

31En segundo lugar, partiendo del interés que ha despertado el tema migratorio particularmente en el marco de los programas de desarrollo, y de la necesidad de crear una instancia para coordinar la aplicación de los primeros programas destinados a la diáspora, nació el programa “Colombia Nos Une”829. Adscrito a la dirección de asuntos consulares, el programan se encarga de impulsar la política migratoria colombiana (pim), la cual se establece en el documento de política pública conpes 3603. Aunque ocupa un lugar completamente secundario en la estructura del ministerio, y sus recursos son limitados, se trata del primer programa dedicado exclusivamente a crear vínculos con los nacionales en el exterior y es la única institución que al día de hoy ha asumido este rol. Desde que fue creado, la ministra de Relaciones Exteriores declaró que “[…] el programa está dirigido a formular una política integral hacia estas comunidades [colombianos en el exterior] con el fin de identificarlos, y conectarlos entre ellos y con el país”830.

  • 831 Idem.

32En tercer lugar, el Ministerio de Relaciones Exteriores cumple sus funciones con la colaboración de la Comisión intersectorial de las migraciones. Se trata de un órgano colegial creado en 2003831, integrado por los principales ministros y directores administrativos que ejercen funciones ligadas o que tienen un impacto en el fenómeno migratorio, como el ministro del Interior, el ministro de Trabajo, Icetex, entre otros. La comisión tiene la misión de coordinar y orientar la política pública migratoria bajo la dirección del Ministerio de Relaciones Exteriores, incluyendo los asuntos relacionados con la asistencia de los colombianos en el exterior, su protección y sus vínculos con el país. En 2009 el Documento conpes 3603 resaltó las fallas del trabajo de esta comisión, particularmente su ineficacia y su ausencia de resultados, pero, aun así, mediante la ya citada Ley 1465 de 2011 se estableció que este espacio estaría también integrado por un representante de la sociedad civil.

  • 832 Bajo reserva de la obtención de la opinión favorable de la Dirección de Asuntos Consulares y de la (...)
  • 833 Ley 1322 de 2009.

33En cuarto lugar, las misiones consulares ejercen un rol importante en la asistencia de los nacionales en el exterior, asumiendo las funciones inicialmente concebidas por la Convención de Viena sobre las relaciones consulares incluyendo aquellas de representación, asistencia a los nacionales en el exterior y promoción de los lazos entre las comunidades en el exterior y el Estado de origen. En lo que concierne a la protección jurídica y social de los nacionales en el exterior, la Ley 76 de 1993 (modificada por la Ley 991 de 1995) describe los servicios jurídicos y sociales ofrecidos a los colombianos por parte de los consulados. Así, existe un servicio de asistencia que se prestan en función del número de colombianos que se encuentren inscritos en el puesto consular. En un primer momento, se ofrecía este servicio solamente si el número de colombianos nacionales era superior a 10.000; sin embargo, en 2005 se revisaron las cifras y se disminuyó el número de nacionales requerido para establecer el servicio832. Actualmente las misiones de asistencia jurídica y social no se encuentran disponibles en todos los consulados sino únicamente en aquellos lugares donde el número de nacionales justifica la presencia de dichos servicios según los criterios propuestos por las autoridades ministeriales. En cuanto a lo que se ofrece por medio de estos servicios, el número de personas asignadas para estas misiones depende una vez más del número de colombianos inscritos en cada puesto consular. Su misión consiste en promover el respeto de los derechos humanos, luchar contra las discriminaciones y los abusos en el campo laboral y promover el respeto del derecho al debido proceso, particularmente tratándose de los nacionales privados de libertad. Desde 2009, las personas que asumen estas labores pueden ser los practicantes benévolos833. Así, los consulados colombianos en el exterior ofrecen un servicio de asistencia jurídica y social cuyos objetivos principales son coherentes con las disposiciones de la Convención de Viena sobre las relaciones consulares de 1963. Sin embargo, el personal no dispone generalmente de la experiencia suficiente para enfrentar las necesidades de los nacionales en el exterior, lo cual lleva a las autoridades consulares a contratar los servicios de asesores externos cuando lo considera necesario. En 2009, el Documento conpes 3609 intentó organizar el servicio consular y asegurar una oferta de servicios “permanente, suficiente y efectiva”, pero ningún presupuesto suplementario fue previsto para asegurar la profesionalización y la continuidad de los servicios consulares. Es así como la asistencia consular funciona aún con esta misma estructura, a pesar de las múltiples voces que se han levantado para señalar sus deficiencias y aun cuando el número de colombianos en el exterior y sus múltiples necesidades ameritarían que se organizara un servicio permanente y efectivo para atender a sus necesidades.

34En quinto lugar, además de las instituciones que acabamos de mencionar, existen otros organismos que, sin pertenecer al Ministerio de Relaciones Exteriores, cumplen funciones que impactan o están relacionadas con el ámbito migratorio y particularmente con la situación de los colombianos en el exterior. Se trata del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) encargado de elaborar las estadísticas sobre el número de colombianos en el exterior; el Instituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), encargado de promover los programas de préstamo de dinero para realizar estudios, y otras autoridades locales, especialmente en Bogotá y el Eje Cafetero, donde el impacto de las migraciones ha sido mayor, lo que ha forzado a las autoridades a interesarse en el tema y crear programas dirigidos a recibir a los nacionales que retornan al país.

35Podemos entonces dar cuenta de todo un conjunto de autoridades que cumplen diversas funciones en el campo migratorio bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, no existe una autoridad que se encargue de centralizar los esfuerzos y promover de manera exclusiva el desarrollo y el seguimiento de los programas creados para responder a las necesidades de millones de colombianos en el exterior.

Notes

810 Cuando el número de colombianos en el exterior no era muy significativo pero constituía un colectivo interesante para efectos electorales.

811 A modo de ejemplo podríamos citar el caso de Venezuela donde el derecho al voto para los residentes en el extranjero fue instaurado solamente en 1998 y este se ejerce únicamente para las elecciones presidenciales; o el caso de Bolivia donde el derecho al voto desde el exterior no está asegurado en la totalidad de países, sino solamente en aquellos lugares donde la presencia de bolivianos es bastante importante. Estados Unidos concedió el voto de los nacionales en el extranjero en 1942 para los miembros de las fuerzas militares, y de sus equipos de apoyo en 1975 de manera generalizada.

812 Artículo 4 del texto constitucional.

813 Defensoría del Pueblo. Resolución 953, que adopta el plan estratégico del defensor del pueblo para el periodo 2009-2012, con fecha 8 de junio de 2009. En: www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/01/resolucion753PlanEstrategico.pdf.Consultadoel13deagostode2011.

814 Eladio Ramírez Francisco, durante el debate en el Senado sobre la Ley 39 de 1961. En: Watter, Urs. El voto en el exterior: la experiencia colombiana, University of Basel, Suiza, Fundation of population, migration and environment (pme), 2006, p. 1.

815 El equivalente en Francia de la Asamblea de Diputados.

816 Así, la Constitución prevé una circunscripción especial para elegir a los representantes de las comunidades indígenas, afrodescendientes y minorías políticas.

817 Número 2 de 2005.

818 El artículo 27 de dicho decreto consideró las reducciones de los pagos efectuados en el consulado para servicios como la expedición de pasaportes.

819 Fallo 665 de 2006. Magistrado: Manuel José Cepeda Espinosa.

820 Sin embargo, esta representación constituye ya un triunfo en comparación con otros países para los cuales no existe representante en los países de origen. En 2007 los únicos países que habían establecido tal representación eran Argelia, Angola, Cabo Verde, Colombia, Croacia, Ecuador, Estados Unidos, Francia, Italia, Mozambique, Panamá y Portugal.

821 La constitución establece los derechos a la asistencia independientemente del lugar de residencia, a beneficiarse de los servicios de orientación y a una protección integral, entre otros. Determina también la obligación para el Estado de “designar, adoptar, evaluar y ejecutar políticas, planes, proyectos y coordinar la acción de sus organismos con aquella de otros Estados y organizaciones de la sociedad que trabajan en pro de la movilidad humana a nivel nacional e internacional”.

822 Cheesman, Roxanne. Programa de optimización de contribución de las diásporas latinoamericanas al desarrollo de los países de la región. Informe presentado por la Corporación Andina de Fomento, Perú, marzo de 2008, pp. 25-32.

823 Departamento Nacional de Planeación (dnp). Visión Colombia ii Centenario: 2019,7 de agosto de 2005, p. 86.

824 Departamento Nacional de Planeación (dnp). Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario, Desarrollo para Todos, Bogotá, 2007, p. 546.

825 Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios Sociales (ces). “Lineamientos para la política integral migratoria”, junio de 2008. Contrato de Consultoría entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Universidad Nacional. En: Departamento Nacional de Planeación. Documento conpes 3003, p. 27.

826 Mejía, William. Comentarios acerca del proyecto de ley para la creación del Sistema Nacional de Migraciones, presentados en el foro realizado el 17 de marzo de 2011 en la Comisión Segunda de la Cámara, Bogotá, Colombia.

827 Decreto 110 de 2004 y Decreto 3355 de 2009.

828 Dirección de Asuntos Consulares y de Comunidades Colombianas en el Exterior, creada por el Decreto 1102 de 2004, que pertenece a la Secretaría General del ministerio.

829 Programa Colombia Nos Une, creado por la Resolución 3131 de 2003 del Ministerio de Relaciones Exteriores.

830 Ministerio de Relaciones Exteriores. Memorias del Seminario sobre la migración internacional colombiana y la formación de comunidades trasnacionales, 18 y 19 de junio de 2003, mre, Bogotá, 2004.

831 Idem.

832 Bajo reserva de la obtención de la opinión favorable de la Dirección de Asuntos Consulares y de las Comunidades Colombianas en el Extranjero, Ley 991 de 2005.

833 Ley 1322 de 2009.

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