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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título III. La gestión migratoria en las relaciones interregionales: las relaciones entre América Latina y la Unión Europea, los diálogos iberoamericanos y los acuerdos bilaterales de gobernanza migratoria

Capítulo IV. Los acuerdos bilaterales y la gobernanza migratoria: Colombia y Unión Europea, Colombia y España

Texte intégral

1Los acuerdos bilaterales constituyen un medio eficaz para negociar y adoptar medidas de gobernanza migratoria. Por medio de esta figura, cada Estado puede negociar condiciones favorables para sus nacionales que se encuentran en el territorio de otro Estado. Como se supone que los acuerdos bilaterales incluyen beneficios para cada parte, son considerados como una herramienta propicia para una verdadera negociación equilibrada. Vamos a hacer referencia a tres acuerdos bilaterales celebrados entre Colombia y la Unión Europea y España, que tocan de manera directa o indirecta el tratamiento de los nacionales colombianos que se encuentran en Europa o en España.

  • 505 Con 4.000 millones de dólares en exportaciones y 5.000 millones en importaciones. Fuente: www.sice (...)
  • 506 Idem.

2En primer lugar, Colombia demostró su interés por establecer un mecanismo de apoyo comercial con la Unión Europea, puesto que se trata de su segundo socio comercial505. Cuando fracasaron las negociaciones entre la Unión Europea y la Comunidad Andina, Colombia emprendió un proceso de negociaciones bilaterales con un objetivo puramente comercial, tal como lo había hecho Perú. En 2010, después de nueve rondas de negociación, las dos partes se pusieron de acuerdo para la suscripción de un acuerdo comercial de libre comercio506. Este tipo de acuerdos pueden incluir cláusulas sobre la movilidad de las personas, de la misma manera que reglamentan la libertad de circulación de bienes y servicios. El acuerdo ratificado el 26 de junio de 2012 fue incorporado en la legislación interna colombiana por medio de la Ley 1669 de 2013 y entró en vigor el 1 de agosto de 2013. La única disposición en materia de migraciones que incluye el tratado se encuentra en el capítulo del comercio y desarrollo sostenible (artículo 10) que prevé:

Tratándose de los trabajadores migrantes, las partes reconocen la importancia de promover la igualdad de trato en materia de condiciones laborales, con el objeto de eliminar toda discriminación laboral contra todos los trabajadores incluyendo los trabajadores migrantes que se encuentran en situación regular.

3Se trata entonces de una disposición que establece la igualdad de tratamiento entre los trabajadores locales y los trabajadores migrantes en situación regular. Lo que en sentido contrario deja abierta la posibilidad de que los trabajadores migrantes en situación irregular sean discriminados.

4En segundo lugar, el otro instrumento vinculante en vigor entre la Unión Europea y el Estado colombiano es el “Acuerdo tipo de diálogo político y de cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por otra parte”, celebrado en 2003. Este acuerdo solamente se incorporó en la legislación interna colombiana en 2010, tres meses antes de la firma del acuerdo comercial con la ue.

  • 507 Publicado en el Diario Oficial n.o 47.751 del 25 de junio de 2010.
  • 508 Magistrado ponente: Humberto Sierra Porto. En: www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf (...)
  • 509 Esto llevaría a atentar contra el derecho a la libertad de circulación y el derecho al libre desar (...)

5En el marco del procedimiento de incorporación de dicho tratado en el derecho interno, fue promulgada la Ley 1349 de 2009507 y la Corte Constitucional se pronunció sobre su constitucionalidad mediante Sentencia C-645 del 24 de agosto de 2010508, en la cual declaró que el tratado estaba conforme a la Constitución. Ya tuvimos la ocasión de formular observaciones en cuanto a las disposiciones de este acuerdo, particularmente tratándose de las cláusulas de readmisión que allí se consignan y la inclusión del tema migratorio en el capítulo dedicado a la lucha contra la droga y la delincuencia organizada. Conviene señalar el hecho que la Corte Constitucional, órgano encargado de asegurar la garantía y el respeto de los derechos humanos contenidos en el texto constitucional, no haga ninguna observación sobre la necesidad de conceder una protección adecuada a los nacionales en el extranjero, o al menos sobre la imposibilidad para el Estado colombiano de restringir la salida de sus nacionales del territorio nacional509. Al respecto, la Corte se limitó a decir:

  • 510 C-645 del 24 de agosto de 2010, cit.

Las migraciones son una de las materias abordadas en el tratado. Al respecto, conviene definir sus causas; y adoptar una legislación que asegure el respeto de las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951; determinar las causas de las migraciones irregulares y desarrollar la política (nacional) con el fin de reforzar los controles a la inmigración clandestina y facilitar los procesos de readmisión de los inmigrantes ilegales en cada Estado510.

  • 511 Fue descrito como la formación de la “España inmigrante”, un periodo que estuvo marcado por la exp (...)
  • 512 Acuerdo entre España y Colombia relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios la (...)
  • 513 “Mueren en un paso a nivel 12 inmigrantes que viajaban hacinados en una furgoneta en Murcia”, El P (...)
  • 514 Programa “Retorno voluntario y paulatino”, en: Geronimi. Op. cit., p. 86.

6En tercer lugar, Colombia celebró un acuerdo de gobernanza migratoria con España. Su negociación tuvo lugar en un contexto de multiplicación de los flujos migratorios provenientes de Colombia hacia los países europeos que correspondió a un periodo de demanda de mano de obra por parte de España y a una redefinición de su política de inmigración511. El acuerdo entre España y Colombia estuvo seguido por otro acuerdo entre España y Ecuador, firmado algunos días más tarde512. En el momento de la conclusión de estos acuerdos ocurrió un hecho que llamó la atención de la opinión pública. A comienzos de 2001, doce ecuatorianos murieron cuando el carro que los conducía a su lugar de trabajo (donde se desempeñaban cosechando brócoli) fue chocado por un tren513. En este contexto, tales acuerdos buscaron privilegiar la selección de trabajadores en los países de origen; la comunicación de las ofertas de empleo por canales oficiales; la selección y preparación de empleadores así como la adopción de medidas especiales para la migración circular y el seguimiento de las condiciones de trabajo de los migrantes. Los acuerdos firmados entre Colombia y Ecuador son similares; sin embargo, el firmado con Ecuador incluye alusiones a la regulación de los ecuatorianos en situación irregular. Esta disposición permitió la regularización de casi 24.000 ecuatorianos514 y su inclusión se dio como respuesta a las muertes ya citadas.

7El interés de Colombia en la firma de este acuerdo era el de entablar un diálogo privilegiado con España en materia de migración laboral, con el fin de obtener un tratamiento preferencial para sus residentes, beneficiarse de ofertas de empleo por parte de empresas españolas, de programas de formación para los candidatos a la migración y de sistemas de ayuda al retorno. El acuerdo contempló igualmente la asignación de ayudas para la creación de empresas binacionales, el financiamiento de proyectos para impulsar a las pequeñas y medianas empresas y la transferencia de tecnología, entre otras medidas. En la práctica, sin embargo, las ofertas de empleo para los residentes colombianos y ecuatorianos no se mantuvieron durante un largo tiempo después de la celebración de dichos acuerdos. Por una parte, la mano de obra europea fue privilegiada en relación con la mano de obra latinoamericana y, por la otra, la situación económica en España fue empeorando progresivamente, lo que complicó la situación de los extranjeros, más aún cuando dicha crisis afectó al sector de la construcción, el cual empleaba a un gran número de nacionales colombianos y ecuatorianos. Además, la mayor parte de las disposiciones de los acuerdos no fueron aplicadas, no existió ningún proceso de seguimiento a la situación de los colombianos en España, el número de empresas creadas fue bastante reducido y la transferencia de tecnología resultó casi inexistente.

8El acuerdo contempla en el artículo 13 la siguiente cláusula de readmisión:

Cada Parte Contratante readmitirá en su territorio, a petición de la otra Parte Contratante, sin perjuicio de los derechos y garantías que otorgan las legislaciones de ambos países, a la persona que en el territorio de la Parte Contratante requirente no cumpla los requisitos vigentes de entrada, estancia o residencia si la persona en cuestión posee la nacionalidad del Estado de la Parte Contratante requerida.

9Para el caso del Acuerdo con Ecuador se prevé, además de la readmisión de sus nacionales (establecida en el artículo 14), la posibilidad de readmitir a los apátridas o las personas de nacionalidad de un tercer país que hayan transitado o permanecido en el territorio ecuatoriano (artículo 15). Así, Colombia y Ecuador se comprometieron a colaborar en la política de expulsión de España incentivados por beneficios en materia de contratación que, como lo mencionamos, no fueron otorgados.

  • 515 Había sido suscrito el 5 de septiembre de 2005.
  • 516 Suscrito el 28 de enero de 2008, entró en vigor el 1 de marzo de 2008. Entre los otros acuerdos su (...)

10Finalmente se firmaron otros acuerdos bilaterales entre Colombia y España, particularmente en materia de seguridad social. El acuerdo de seguridad social entre el Reino de España y la República de Colombia entró en vigor el 19 de abril de 2008515. Existe también un acuerdo administrativo para asegurar la aplicación de este último, que prevé las equivalencias en materia de cotización de pensión efectuadas en uno de los dos países516.

11En conclusión, analizamos en esta parte los diversos foros de discusión regional que han abordado la gestión migratoria en sus debates, cumbres, investigaciones y publicaciones. Pudimos constatar la existencia de espacios de discusión ricos, en los cuales se han asumido posiciones críticas frente a la necesidad de una gestión migratoria que tenga en cuenta la titularidad de los derechos de los migrantes y sus necesidades puntuales de protección. Analizamos los diferentes grados de aplicabilidad de las decisiones adoptadas en estas esferas y vimos cómo las estructuras de integración habían sido más efectivas en la medida en que algunas de sus disposiciones estaban dotadas de una aplicabilidad directa en el derecho interno de los Estados. En cuanto a la Comunidad Andina, sin embargo, constatamos dificultades vinculadas a la falta de voluntad de los Estados para ejecutar las disposiciones, a pesar de su carácter vinculante.

12Por otra parte, tratándose de las relaciones interregionales, la situación resulta diferente. Nos centramos en las relaciones entre los países latinoamericanos y la Unión Europea y constatamos la ausencia de simetría en sus relaciones con América Latina y los países andinos. La ausencia de reivindicaciones por parte de los países latinoamericanos en los debates conjuntos y la persistencia de la visión europea, que incluye la gestión migratoria dentro del campo de la seguridad, hacen de estos espacios escenarios para facilitar la colaboración de los países de origen de los migrantes en los procesos de expulsión de sus nacionales, sin que se dé la oportunidad de acordar medidas concretas dirigidas a garantizar los derechos humanos y el bienestar de estos migrantes.

13Por último, hicimos alusión a las relaciones entre los países latinoamericanos y España justificadas por los vínculos históricos evidentes que unen a las dos culturas. Así, mencionamos las tentativas de acercamiento dentro de la Comunidad Iberoamericana. En este contexto se conformó recientemente un espacio de debate participativo alrededor del tema migratorio, aunque desprovisto de valor vinculante. El ejercicio de los derechos sociales, particularmente de los derechos pensionales, despertó el interés de los países iberoamericanos, llevándolos a concluir pactos como el Acuerdo Iberoamericano de Seguridad Social que permite convalidar los años de cotización de pensión en el exterior. De igual modo, se mencionaron los acuerdos bilaterales entre Colombia y España como ejemplos de acercamientos bilaterales para abordar el tema migratorio.

14Este análisis nos llevó a afirmar que los escenarios regionales pueden ser propicios para la construcción de consensos alrededor del tema de las migraciones, ya que las organizaciones regionales están conformadas por países que comparten una misma concepción del fenómeno migratorio. Sin embargo, tratándose de las relaciones con otras regiones u otros países, constatamos que reaparecen las dificultades que tuvimos la oportunidad de señalar en la primera parte a la hora de conciliar intereses y visiones del fenómeno diferentes y de concluir acuerdos que estén dotados de fuerza vinculante.

15Dentro de nuestra búsqueda de un escenario óptimo de protección de los derechos de los migrantes, vamos a explorar la situación de los migrantes como titulares de derechos con vocación universal y regional. Analizaremos los derechos de los migrantes, particularmente aquellos cuya aplicación resulta particularmente sensible durante su trayecto migratorio, así como su interpretación a escala mundial y regional.

Notes

505 Con 4.000 millones de dólares en exportaciones y 5.000 millones en importaciones. Fuente: www.sice.oas.org/tpd/and_eu/negotiations/col_eu_Concl_s.pdf

506 Idem.

507 Publicado en el Diario Oficial n.o 47.751 del 25 de junio de 2010.

508 Magistrado ponente: Humberto Sierra Porto. En: www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/2010/c-645_1910.html#1.Consultadoel7defebrerode2011.

509 Esto llevaría a atentar contra el derecho a la libertad de circulación y el derecho al libre desarrollo de la personalidad contenidos en los artículos 16 y 24 de la Constitución, tal como fue establecido por la misma Corte Constitucional en los fallos T-532 de 1992, M. P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, y T-429 de 1994, M. P.: Antonio Barrera Carbonell.

510 C-645 del 24 de agosto de 2010, cit.

511 Fue descrito como la formación de la “España inmigrante”, un periodo que estuvo marcado por la expedición de múltiples normas como la Ley orgánica 4/2000 del 11 de enero (loe) sobre los derechos y libertades de los extranjeros y su integración social, modificada el mismo año por la Ley órganica 8 de 2000; la edición en julio de 2001 del reglamento de extranjería; el inicio del programa greco para la integración de los inmigrantes, así como la ubicación de dos grandes procesos de regularización en 2000 y 2001. En: Geronimi, Eduardo et al. “Acuerdos bilaterales de migración de mano de obra: estudio de caso”, Estudio sobre Migraciones Internacionales, n.o 66, oit, Ginebra, 2004, p. 85.

512 Acuerdo entre España y Colombia relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales, 21 de mayo de 2001, y Acuerdo entre el Reino de España y la República de Ecuador relativo a la regulación y ordenación de los flujos migratorios, firmado el 29 de mayo de 2001.

513 “Mueren en un paso a nivel 12 inmigrantes que viajaban hacinados en una furgoneta en Murcia”, El País, 4 de enero de 2001. En: www.elpais.com/articulo/espana/Mueren/paso/nivel/inmigrantes/viajaban/hacinados/furgoneta/Murcia/elpepiesp/20010104elpepinac_1/Tes?print = 1

514 Programa “Retorno voluntario y paulatino”, en: Geronimi. Op. cit., p. 86.

515 Había sido suscrito el 5 de septiembre de 2005.

516 Suscrito el 28 de enero de 2008, entró en vigor el 1 de marzo de 2008. Entre los otros acuerdos suscritos por Colombia conviene mencionar el Acuerdo administrativo para la aplicación del Acuerdo Interamericano de Seguridad Social firmado en Quito entre la República de Argentina y la República de Colombia el 14 de abril de 2008; el Acuerdo de Seguridad Social entre la República de Colombia y la República de Chile suscrito el 9 de noviembre de 2003 (que aún no cuenta con un acuerdo administrativo que haga posible su aplicación); el acuerdo entre el Instituto Colombiano de Seguridad Social y el Instituto Nacional de Previsión Social de Ecuador suscrito el 18 de enero de 1968.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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