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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título III. La gestión migratoria en las relaciones interregionales: las relaciones entre América Latina y la Unión Europea, los diálogos iberoamericanos y los acuerdos bilaterales de gobernanza migratoria

Capítulo I. Cooperación Comunidad Andina - Unión Europea

Texte intégral

  • 454 Publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L-127/11 del 29 de abril de 1998. En: h (...)
  • 455 El Acuerdo de Cartagena y sus países miembros hacen referencia, bajo otra denominación, a la Comun (...)

1Las tentativas de cooperación entre las dos organizaciones comenzaron en 1993 con la firma de un acuerdo marco de cooperación454 entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros455. Se trata de un acuerdo para fomentar el comercio, la inversión y los intercambios tecnológicos entre los dos grupos. Hasta este punto ninguna mención se había hecho al tema migratorio. En efecto, en ese momento Europa era percibida como un continente lejano para la mayoría de los candidatos a la migración y primaban aún las migraciones en el otro sentido. El momento clave de la cooperación en materia de migraciones tuvo lugar diez años más tarde, cuando la situación tanto local como mundial cambió bajo la influencia de las crisis económicas de las políticas locales y la globalización. A partir de los años 2000 la migración hacia Europa con origen en los países andinos aumentó progresivamente y, aunque la mayor parte de los migrantes siguen dirigiéndose hacia Estados Unidos, Europa ha visto aumentar también el número de residentes ecuatorianos, bolivianos y colombianos, quienes llegan particularmente a España.

  • 456 Decision 595. Este acuerdo fue aprobado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriore (...)
  • 457 Artículo 49. Cooperación en materia de migración:
    1. Las Partes reafirman la importancia que otorga (...)

2En 2002 durante la Cumbre ue-América Latina en Madrid el tema migratorio fue incluido, por primera vez, con el objetivo de “adelantar un análisis integral de las diferentes cuestiones en materia de migraciones” entre las dos regiones y “aplicar soluciones y garantizar el pleno respeto de los derechos humanos de los trabajadores migrantes y de su familia”. Debido a esto, el 15 de diciembre de 2003 se firmó un nuevo “Acuerdo tipo de diálogo político y de cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por un lado, y la Comunidad Andina y sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), por el otro”456. Este acuerdo, que giraba en torno de la cooperación en materia judicial y comercial, incluyó nuevos temas, como la situación de los apátridas, las migraciones, la prevención de conflictos y el terrorismo. Lo primero que llama la atención es el lugar donde se ha ubicado la cooperación en materia de inmigración en el cuerpo del documento457. Esta fue incluida entre la cooperación en la lucha contra las drogas y la delincuencia organizada y asociada, el blanqueo de dinero y la lucha antiterrorista. Esto ilustra bien la concepción que se tiene del tema y la persistencia de los prejuicios hacia los migrantes, considerados como un peligro para la sociedad. El artículo prevé, en sus dos primeros párrafos, el establecimiento de un diálogo sobre el tema focalizado sobre la inmigración irregular, la evaluación de las necesidades de mano de obra extranjera, el análisis de las causas de la inmigración, el retorno de los inmigrantes irregulares y la política de prevención de la inmigración irregular (al respecto propone “la elaboración de una política eficaz y preventiva contra la inmigración ilegal”). Se incluye también el aspecto del otorgamiento de visas y el control a las fronteras. Llama la atención que no se haga ninguna mención a la protección de los migrantes contra la discriminación, ni sobre las medidas de integración de los migrantes, o sobre la protección de sus derechos.

  • 458 Sobre este concepto de “migrante ilegal” se levantaron múltiples críticas. Estas serán abordadas e (...)

3En el tercer párrafo se menciona la cuestión de la readmisión estableciendo que los Estados se comprometen a la readmisión de estos “migrantes ilegales”458. Esta disposición se dirige directamente a los países andinos puesto que menciona que

a solicitud de una de las partes y sin más trámites, cada país andino debe readmitir todos los nacionales que se encuentran de manera ilegal sobre el territorio de un Estado miembro de la Unión Europea. Deberá otorgar los documentos de identidad requeridos y poner a disposición los servicios administrativos necesarios a este efecto.

4Ninguna otra consideración, solamente su permanencia irregular, es suficiente para validar la expulsión de los migrantes y exigir la cooperación de los países de origen de ellos para estos fines. En el parágrafo siguiente se establece que las “Partes han acordado concluir en el más corto plazo un acuerdo para reglamentar las obligaciones concretas de los Estados miembros de la Unión Europea y los países andinos en materia de readmisión”, lo que podría hacer pensar que existiría la posibilidad de precisar las obligaciones en materia de respeto al debido proceso en cuanto a las condiciones de retención y expulsión. Sin embargo, el parágrafo precisa que “el acuerdo abordará la cuestión de la readmisión de los nacionales de otros países y de personas apátridas”. Es decir, la readmisión de las personas en tránsito, aunque no sea incluida en el acuerdo, se incorporará ulteriormente.

5En resumen, este acuerdo, bajo el pretexto de la cooperación en toda clase de asuntos, incluye la readmisión, figura peligrosa que fomenta la expulsión de los migrantes sin incluir ninguna garantía para los residentes andinos. Lo que llama más la atención es que los países andinos la hayan aceptado sin tener en cuenta los esfuerzos conjuntos que, como acabamos de mencionar, se han hecho para luchar contra la exclusión, la discriminación y la estigmatización de los migrantes.

  • 459 Realizado en Luxemburgo el 26 de mayo de 2005.
  • 460 Comunidad Andina, documentos de trabajo. “Relaciones Comunidad Andina-Unión Europea: hacia una vis (...)

6Por otro lado, en 2005, durante la Reunión Ministerial de la Comunidad Andina-ue459, los ministros de relaciones exteriores de los dos bloques señalaron la importancia de gestionar de manera conjunta e integrada los asuntos relativos a las migraciones, en particular en el campo de la lucha contra el tráfico de migrantes y la trata de personas. El mismo año se organizó una reunión entre el Consejo Andino y la Troika de la Unión Europea. Para preparar este encuentro, el Consejo Andino elaboró un documento que presenta las relaciones entre los dos bloques y la posición de la región frente a varios temas, incluyendo las migraciones. En este documento, del 18 de mayo de 2005, la secretaría general precisa que, en el marco de sus relaciones con la ue, los países andinos deberían dialogar teniendo en cuenta dos perspectivas. Por una parte: “El análisis conjunto de la situación de los inmigrantes andinos en la ue, particularmente en materia de derechos humanos, derecho al trabajo y el envío de remesas y, por otra parte, la evaluación de motivos que originan las migraciones, principalmente la pobreza y la exclusión”460.

  • 461 xii Reunión Ministerial Institucionalizada, Luxemburgo, 27 de mayo de 2005.

7Para la secretaría general este enfoque es necesario a fin de evitar que las migraciones afecten el pleno goce de los derechos humanos de los migrantes, particularmente en situaciones sensibles que pueden presentarse durante su trayecto y una vez llegan a los países de destino. Infortunadamente, durante la reunión ministerial del 27 de mayo en Luxemburgo ninguno de estos puntos del documento fue tomado en consideración. Además, en el comunicado conjunto los países se limitaron a repetir lo que había dicho la Cumbre Unión Europea-América Latina sobre la importancia del diálogo y la necesaria lucha contra el tráfico de migrantes y la trata de personas461.

  • 462 Marco general para la negociación del acuerdo de asociación entre la Comunidad Andina y la Unión E (...)
  • 463 Para un análisis de fondo sobre esta cumbre ver Bushby, Kristin. “The Greater Significance of the (...)

8Finalmente, en 2007, en la can, las tensiones y diferentes ópticas políticas terminaron por minar la cohesión entre los países andinos en pleno proceso de negociación en el marco del acuerdo de asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea. Los Estados reconocieron la existencia de diversos intereses y enfoques económicos y optaron por abrir la posibilidad a cada Estado de negociar, por su lado, los grados y alcances de sus compromisos individuales462. Las tensiones se hicieron particularmente evidentes tratándose de los puntos incluidos en el acuerdo de cooperación ligados a los tratados de libre cambio. Finalmente, en el marco de la Quinta Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe (mayo de 2008), los Estados miembros de la can y de la ue decidieron establecer un “acuerdo marco flexible” en el cual cada Estado podría decidir su participación en cada uno de los tres puntos del acuerdo: comercio, política y cooperación463.

9La discusión con la can en su conjunto se encontraba un poco bloqueada; se debió entonces esperar hasta la Cumbre Unión Europea-América Latina para que los diálogos adoptaran una verdadera estructura.

Notes

454 Publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L-127/11 del 29 de abril de 1998. En: http://www.sice.oas.org/tpd/and_eu/negotiations/1993framework_s.pdf

455 El Acuerdo de Cartagena y sus países miembros hacen referencia, bajo otra denominación, a la Comunidad Andina de Naciones (can).

456 Decision 595. Este acuerdo fue aprobado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores reunidos en una sesión ampliada con los representantes titulares ante la Comisión de la Comunidad Andina el 11 de julio de 2004. Un acuerdo del mismo tipo fue concluido con América Central.

457 Artículo 49. Cooperación en materia de migración:
1. Las Partes reafirman la importancia que otorgan a la gestión conjunta de los flujos migratorios entre sus territorios. A fin de intensificar su cooperación, las Partes entablarán un diálogo de gran alcance sobre todas las cuestiones referentes a la migración, en especial la migración ilegal, el contrabando y el tráfico de seres humanos y la inclusión de los aspectos relativos a la migración en las estrategias nacionales de desarrollo económico y social de las áreas en las que se originan las migraciones, teniendo también en consideración los lazos históricos y culturales existentes entre ambas regiones.
2. La cooperación se basará en una evaluación específica de las necesidades realizada entre las Partes mediante consulta y se ejecutará de conformidad con la correspondiente legislación comunitaria y nacional aplicable. En particular, se centrará en:
a) Las causas originarias de la migración;
b) La formulación y aplicación de leyes y prácticas nacionales en materia de protección internacional, tanto para cumplir las disposiciones de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, de su Protocolo de 1967 y de otros instrumentos regionales e internacionales pertinentes, como para garantizar el respeto del principio de “no devolución”;
c) Las normas de admisión y los derechos y la condición de las personas admitidas, el trato justo y la integración en la sociedad de los extranjeros con residencia legal, la educación y la formación de los migrantes legales y las medidas contra el racismo y la xenofobia;
d) La elaboración de una política eficaz y preventiva contra la inmigración ilegal, el contrabando de migrantes y el tráfico de seres humanos, incluida la cuestión de cómo combatir la redes dedicadas a tales prácticas y proteger a las víctimas de las mismas;
e) El regreso, en condiciones dignas y humanas, de las personas que residen de manera ilegal, y su readmisión, de conformidad con el apartado 3;
f) El ámbito de los visados, en lo que concierne a los aspectos de interés mutuo, como los visados concedidos a personas que viajan por motivos comerciales, académicos o culturales;
g) El tema de los controles fronterizos, por lo que respecta a los aspectos relacionados con la organización, la formación, las mejores prácticas y otras medidas operativas sobre el terreno y, cuando proceda, la aportación de material.
3. En el marco de la cooperación para impedir y controlar la inmigración ilegal, las Partes acuerdan también readmitir a sus migrantes ilegales. A tal efecto:
- Previa petición y sin proceder a más trámites, cada país andino deberá readmitir a todos sus nacionales que se encuentren de manera ilegal en el territorio de un Estado miembro de la Unión Europea, proporcionarles documentos de identidad adecuados y poner a su disposición los servicios administrativos necesarios a tal efecto; y
- Previa petición y sin proceder a más trámites, cada Estado miembro de la Unión Europea deberá readmitir a todos sus nacionales que se encuentren de manera ilegal en el territorio de un país andino, suministrarles documentos de identidad adecuados y poner a su disposición los servicios administrativos necesarios a tal efecto.
Las Partes acuerdan celebrar, previa petición y a la mayor brevedad posible, un acuerdo por el que se regulen las obligaciones concretas de los Estados miembros de la Unión Europea y de los países andinos en materia de readmisión. El acuerdo abordará también la cuestión de la readmisión de los nacionales de otros países y de las personas apátridas. A tal efecto, por “Partes” se entenderá la Comunidad Europea, cualquiera de sus Estados miembros y cualquier país andino.

458 Sobre este concepto de “migrante ilegal” se levantaron múltiples críticas. Estas serán abordadas en la tercera parte de la investigación.

459 Realizado en Luxemburgo el 26 de mayo de 2005.

460 Comunidad Andina, documentos de trabajo. “Relaciones Comunidad Andina-Unión Europea: hacia una visión sistémica”. sg/ dt 291,18 de mayo de 2005.

461 xii Reunión Ministerial Institucionalizada, Luxemburgo, 27 de mayo de 2005.

462 Marco general para la negociación del acuerdo de asociación entre la Comunidad Andina y la Unión Europea. Adoptado por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en reunión extendida con la Comisión de la Comunidad Andina, el 8 de junio de 2007.

463 Para un análisis de fondo sobre esta cumbre ver Bushby, Kristin. “The Greater Significance of the 2008 eu-la Conference”, Council on Hemispheric Affairs, junio 20 de 2008.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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