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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título I. El surgimiento de espacios de discusión, estudio e investigación sobre la gobernanza migratoria a escala regional

Capítulo III. Los procesos regionales: conferencias sobre las migraciones

Texte intégral

1Acabamos de ver cómo el fenómeno migratorio ha ganado importancia entre los mecanismos regionales de cooperación y de integración, a consecuencia de su impacto sobre las relaciones entre los países miembros y también como expresión de una voluntad de gestión conjunta del fenómeno. Corolario de esta evolución, se han ido conformando conferencias especializadas sobre el tema migratorio, las cuales constituyen espacios de discusión que se encuentran en proceso de consolidación, por lo cual están todavía lejos de tener un alcance necesario para constituir verdaderas plataformas de creación de obligaciones para los Estados.

  • 377 Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo, 5-13 de novi (...)

2Ya hemos tenido la oportunidad de evocar la Conferencia Internacional sobre la Población de El Cairo de 1994, la cual consagró un capítulo a las migraciones internacionales en su programa de acción377. En este se hizo una invitación a los Estados para que le asignaran una mayor importancia al tema y conformaran espacios de colaboración y de debate. En un primer momento se propuso crear un espacio mundial de discusión sobre las migraciones, idea que, como lo vimos en la primera parte, no fue bien recibida por algunos países. Frente a las dificultades que existían para llegar a un consenso mundial, aparece la propuesta de conformar espacios regionales de discusión con un carácter más informal, con la idea de que en estos escenarios será más fácil obtener consensos y alcanzar resultados concretos.

3Fue así como se conformaron dos procesos consultivos sobre el tema del continente sudamericano: la Conferencia Suramericana de Migraciones y la Conferencia Regional de Migración (o Proceso de Puebla).

  • 378 Plan elaborado en el marco de la Conferencia Suramericana, del cual hablaremos después.
  • 379 Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones, aprobado en la Décima Conferencia Surameric (...)

4El objetivo de estos dos espacios es compartir experiencias en la gestión migratoria, llegar a un consenso y mejorar la comprensión del fenómeno. El enfoque, los resultados y el alcance de las discusiones adelantadas en estas estructuras dependen, sin duda, de la experiencia migratoria de cada bloque (se trata de países de origen, destino o tránsito), de sus percepciones políticas alrededor del fenómeno y, como lo recuerda el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las migraciones378, de la “homogeneidad o heterogeneidad de los países participantes”379, es decir, de la fuerza política o económica de los miembros.

5En efecto, los procesos consultivos responden a los intereses de los países que los conforman, a pesar de que hay algunos temas transversales a todas las estructuras; su profundidad y alcance varían entre uno y otro. Así, por ejemplo, los procesos asiáticos son conocidos por sus discusiones alrededor de la contratación de trabajadores y de las condiciones de trabajo de los migrantes (Diálogo de Abu-Dabi que se desprende del proceso de Colombo). Otros han hecho hincapié en los controles fronterizos y la lucha contra la migración irregular (Proceso de Puebla, Proceso de Budapest, Proceso de Soderkoping, Diálogo mediterráneo de tránsito migratorio).

  • 380 Mediante la incorporación del desarrollo humano como uno de sus ejes principales. Se trata de un t (...)

6El proceso sudamericano, por su parte, a semejanza del Diálogo de Migración para África del Este, ha hecho hincapié en la protección de los derechos humanos de los migrantes. Es así como en 2010 fue aprobado el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las migraciones, documento en el cual los Estados del subcontinente asumen una posición importante y se comprometen frente a una concepción de las migraciones, compromiso que ha repercutido en otros espacios de discusión, como el Foro Global de Migración y Desarrollo380.

7El Proceso de Puebla reúne a los países de origen, de tránsito y de destino de los migrantes de América Central y América del Norte, por lo cual resulta difícil generar consensos en su interior y construir posiciones conjuntas. Sin embargo, se trata de un espacio de discusión que ha impulsado la realización de talleres, reuniones y cumbres sobre el tema migratorio con el fin de llamar la atención de las autoridades locales sobre la importancia del tema. Es por esto que vale la pena detenerse en su análisis. Empezaremos por la Conferencia Suramericana sobre Migraciones.

conferencia suramericana sobre migraciones

  • 381 Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, así como la oim(...)

8Esta conferencia fue inaugurada en 1999 por iniciativa de un grupo de países381 reunidos en la Cumbre Suramericana sobre la Migración, Integración y Desarrollo. Se trata de una instancia de cooperación y consulta cuyo objetivo es promover la creación de políticas alrededor del tema migratorio en el subcontinente. La conferencia se reúne cada año en el territorio de uno de los países miembros; al final de estas reuniones se emiten declaraciones adoptadas por consenso entre los representantes de los Estados, las cuales están desprovistas de fuerza obligatoria.

9La Conferencia Suramericana es el espacio de discusión más importante sobre el tema migratorio en el subcontinente, por el carácter consistente de sus propuestas con relación al respeto de los derechos de los migrantes, su denuncia de las políticas instauradas por los países de destino y su voluntad manifiesta de constituir un frente común para actuar colectivamente en los espacios de discusión a escala mundial. En ella se reúnen todos los países del subcontinente, lo que constituye otro elemento positivo en términos de representatividad. Participan igualmente países observadores, organismos internacionales como acnur, oit, cepal y oim quien le presta ayuda técnica al proceso y asegura el seguimiento del plan de acción y las declaraciones adoptadas.

  • 382 Declaración de Buenos Aires, aprobada durante la Primera Conferencia Suramericana de Migraciones, (...)

10Desde la primera conferencia los Estados están comprometidos en “reunir esfuerzos para garantizar la protección, la defensa y la promoción de los derechos de los migrantes”382. Las cuestiones de la protección de los derechos humanos de los migrantes, la armonización de las políticas migratorias en la región, la lucha conjunta contra la trata de personas y el tráfico de migrantes así como la colaboración entre los consulados para proteger mejor a los residentes sud-americanos en los países de destino han sido igualmente recurrentes en los debates.

11En cuanto al contenido de sus debates, durante la tercera conferencia, que se realizó en Quito (Ecuador), se adoptó un “plan de acción sobre las migraciones internacionales en América del Sur” que constituye una hoja de ruta de la conferencia. Entre los elementos interesantes, el plan afirma la voluntad del ministro de asuntos extranjeros ecuatoriano de impulsar las reformas normativas a escala mundial con el fin de establecer un “nuevo orden migratorio internacional”. Entre los principios fundamentales de este nuevo orden señala el de la responsabilidad compartida entre países de origen y de destino de los migrantes en el tratamiento de las migraciones y del tráfico de personas; el reconocimiento de indemnizaciones en favor de los países en vía de desarrollo por las pérdidas sufridas en el curso del proceso migratorio (particularmente la pérdida de capital humano), y la inclusión del concepto de “desarrollo humano”, del cual hablaremos más adelante.

  • 383 Declaración de Montevideo, aprobada durante la Cuarta Conferencia Suramericana de Migraciones, Mon (...)

12Desde la cuarta conferencia los Estados definieron los “ejes estratégicos” del plan de acción. En estos ejes encontramos: la promoción de medidas para facilitar la circulación de los nacionales de la región, la coordinación de acciones para proteger los derechos humanos de los migrantes y la inclusión del tema migratorio en las agendas de negociación política, económica y comercial con otros países y como parte integrante de los procesos de integración regional (can y Mercosur)383.

  • 384 Acto de Cochabamba, en “Avanzando hacia una ciudadanía suramericana”, aprobado durante la x Confer (...)

13En 2010 la conferencia adoptó dos documentos importantes que sirven de base a sus trabajos ulteriores. Se trata de la Declaración de los principios generales de la Conferencia Suramericana de las Migraciones, que establece los principales objetivos de la conferencia así como del Plan sudamericano de desarrollo humano de las migraciones384.

  • 385 Plan Sudamericano. Op. cit., p. 15.

14El plan busca sintetizar los resultados de diez conferencias suramericanas dando cuenta de los acuerdos a los que han llegado los Estados miembros así como de su posición común con el fin de hacer frente a las posturas consolidadas en otras regiones del mundo y que corresponden a visiones restrictivas de las migraciones385.

  • 386 Entendido como la libertad de desplazarse como tambión la posibilidad de acceder a los servicios d (...)

15El documento recoge el concepto de desarrollo humano de las migraciones presentado algunos años antes por Ecuador, para darle una importancia mayor y ubicarlo en el corazón de las prioridades de la conferencia386. Para esto se enuncian un conjunto de principios y ejes estratégicos.

  • 387 Idem.

16Los principios reconocidos por el plan son los de “integridad del hecho migratorio”, entendido como el enfoque integral del fenómeno que toma en cuenta todas las causas y efectos de las migraciones, desde el punto de vista “socioeconómico, demográfico, cultural, psicosocial y psicopatológico”, pero tienen también en cuenta una concepción de los migrantes como titulares de los derechos. Este enfoque integral señala igualmente la importancia del trabajo conjunto con los actores vinculados al hecho migratorio, como las autoridades institucionales, la sociedad civil, el sector privado y los migrantes387. Otros principios incluidos en el plan son la coherencia entre las políticas de inmigración y el tratamiento dado por los nacionales al extranjero así como el reconocimiento de aportes de los migrantes para el bienestar y el desarrollo humano de los países de origen y de destino.

17La Conferencia Suramericana ha servido además de escenario para la promoción de trabajos educativos y de campañas de formación destinados a funcionarios, pero también a particulares, sobre las implicaciones del fenómeno migratorio. Estos trabajos fueron realizados por organismos observadores como la oim o la oit. La conferencia ha funcionado como instancia de coordinación para la adopción de posiciones conjuntas en los foros, por ejemplo el Diálogo del Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre las Migraciones y el Desarrollo, la Conferencia Mundial sobre la Migración y el Desarrollo y la Cumbre Iberoamericana sobre la Migración, entre otros.

  • 388 Ibid., p. 14.
  • 389 Idem.

18Finalmente, es pertinente señalar que la Conferencia Suramericana se ha caracterizado por la participación de la sociedad civil. Así, en 2009, por solicitud de Ecuador, observadores, representantes de los organismos internacionales y miembros de la sociedad civil participaron en todos los espacios de discusión de la conferencia, como un símbolo de transparencia de las discusiones. La participación de todos los países suramericanos así como de la sociedad civil en todos los espacios de discusión le han dado legitimidad a la conferencia como espacio democrático de discusión en la región. Sin embargo, el alcance de sus debates es todavía muy limitado, dado el carácter no vinculante de las declaraciones y del plan suramericano, lo que hace difícil el trabajo de implementación y seguimiento, y a pesar de lo que los participantes en la conferencia estimen en su interior, se establecen “los principios que rigen las políticas migratorias de la región”388. Se debe constatar que las disposiciones del derecho interno de los países suramericanos y sus prácticas están todavía lejos de ser homogéneas389. Es por esto que la coherencia normativa constituye uno de los objetivos del Plan Suramericano de las Migraciones, que al día de hoy se encuentra todavía lejos de ser realizada.

19El otro proceso regional que existe en el continente americano es el Proceso de Puebla que reúne once países de América Central y América del Norte. Por su composición, los temas de discusión resultan muy diferentes de los de sus vecinos del sur.

conferencia regional sobre la migración, o proceso de puebla

  • 390 “Conferencia Regional sobre Migración, o proceso de Puebla. 15 años. Promoviendo y fortaleciendo e (...)

20El Proceso de Puebla fue creado como resultado de la Conferencia Presidencial de Tuxtla ii de 1996 que incluyó el tema migratorio en el sector del desarrollo social y económico390. Se trata de una estructura interesante en el sentido que reúne a representantes de países principalmente de destino (como Estados Unidos, Canadá) y países de origen y de tránsito (Panamá, República Dominicana, Guatemala, México, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Costa Rica y Belice). El proceso funciona mediante reuniones anuales, a partir de las cuales se emite un comunicado. Estos comunicados no son vinculantes y en ocasiones constituyen simplemente un resumen de las actividades realizadas.

21La conferencia reúne a los viceministros de asuntos exteriores de los países miembros, los cuales discuten a puerta cerrada, y prevé otras reuniones abiertas para los observadores. Los observadores son por un lado países como Argentina, Colombia, Ecuador, Jamaica y Perú y, por otro, instituciones como el bid, el hcnudh y la oim.

22La sociedad civil participa en la conferencia a través de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones, que existe desde 2008. Su participación se limita sin embargo a los talleres y seminarios organizados por la conferencia. Algunas redes de organizaciones, como la Red no Gubernamental para las Migraciones (reúne 17 organizaciones de los países miembros), emiten declaraciones que se presentan durante las conferencias y constituyen observaciones o invitaciones a abordar ciertos temas.

23Tratándose del contenido de las discusiones, la primera conferencia marcó el tono para las conferencias siguientes. Así, el concepto de “migraciones ordenadas”, es decir, controladas por los países de origen, de tránsito y de destino, las invitaciones a aprovechar los efectos positivos de las migraciones, el apego estricto al respeto de la soberanía de los Estados y los derechos humanos fueron mencionados desde el principio.

24La cooperación entre los países miembros es uno de los principales objetivos de la conferencia, en particular en los campos de lucha contra el tráfico de migrantes, la migración irregular, la falsificación de los documentos de identidad, y para la construcción de bases de datos sobre los flujos migratorios.

25El plan de acción fue adoptado durante la segunda conferencia en 1997 en Panamá. Allí los Estados trazaron tres ejes de trabajo: políticas migratorias y gestión, derechos humanos, y migraciones y desarrollo. Estos ejes han sido abordados a través de la organización de actividades paralelas, como talleres, programas de formación y reuniones con expertos. Por su composición, la conferencia ha encontrado dificultades para conciliar las diferentes posiciones de los países de origen con las de los países de destino y de tránsito de los migrantes que no comparten la misma visión de las migraciones. Es por esto que, a pesar de los esfuerzos de países como México, este espacio es percibido aún como escenario de discusión consagrado a la cooperación en la lucha contra la migración irregular y el control de las fronteras exclusivamente.

26En resumen, el grado de compromiso de los países frente a las estructuras de diálogo mencionadas y su voluntad política se ven reflejados en la efectividad de las medidas y en su aplicación en el derecho interno. Las estructuras de integración como la can y la Alianza Pacífica parecen constituir los espacios más aptos para lograr alcanzar compromisos sólidos sobre la gestión migratoria y la protección de los migrantes. Aunque la Comunidad Andina sufre de grandes dificultades para incorporar sus decisiones en el orden jurídico interno de sus países miembros, estas siguen siendo normas que la can debe implementar si se desea alcanzar el objetivo de conformación de un espacio de libre circulación de las personas, bienes y servicios. La oea, por su parte, es la estructura de cooperación más activa del continente: ha abordado el tema migratorio a través de numerosos ejes, programas y oficinas. Aunque sus esfuerzos sean dispersos y no vinculantes, sin duda alguna han contribuido a la gobernanza regional de las migraciones. En lo que respecta a los esfuerzos de otras estructuras de cooperación política, su carácter netamente deliberativo constituye un obstáculo para la implementación de sus declaraciones. En general, podemos constatar la existencia de un gran conjunto de declaraciones de jefes de Estado que reiteran las mismas propuestas en cada cumbre o reunión. Faltará ver si estas manifestaciones se concretan en mejores condiciones para los migrantes tanto intercontinentales como extracontinentales.

27Por otro lado, los procesos consultivos constituyen sin duda un marco ideal para la discusión de la cuestión migratoria y han servido de espacio de intercambio para inspirar un cambio y una toma de conciencia de los Estados miembros que hasta el momento no han asumido una posición activa frente al tema. Aunque sus conclusiones estén desprovistas de fuerza obligatoria, han contribuido a la adopción de posiciones conjuntas en el marco de los debates mundiales sobre las migraciones y el desarrollo.

28Ya analizado el conjunto de estructuras existentes y el alcance de sus debates, presentaremos los principales aportes de estos espacios.

Notes

377 Informe de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo, 5-13 de noviembre de 1994. a/ conf. 171/13/Rev. 1.

378 Plan elaborado en el marco de la Conferencia Suramericana, del cual hablaremos después.

379 Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones, aprobado en la Décima Conferencia Suramericana de las Migraciones, Cochabamba, 2010.

380 Mediante la incorporación del desarrollo humano como uno de sus ejes principales. Se trata de un tema que había sido propuesto inicialmente por Ecuador, incorporado luego por la Comunidad Andina y después propuesto en el Foro Global en Manila (Filipinas) en 2008, en Atenas (Grecia) en 2009 y en México en 2010. En: Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones. Antecedentes, p. 7. Lo veremos igualmente reaparecer en el marco del informe del pnud: Informe de desarrollo humano 2009, cit.

381 Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, así como la oim.

382 Declaración de Buenos Aires, aprobada durante la Primera Conferencia Suramericana de Migraciones, Buenos Aires, 2000.

383 Declaración de Montevideo, aprobada durante la Cuarta Conferencia Suramericana de Migraciones, Montevideo, noviembre 2002.

384 Acto de Cochabamba, en “Avanzando hacia una ciudadanía suramericana”, aprobado durante la x Conferencia Suramericana de Migraciones, Cochabamba, Bolivia, octubre 2010.

385 Plan Sudamericano. Op. cit., p. 15.

386 Entendido como la libertad de desplazarse como tambión la posibilidad de acceder a los servicios de salud, de educación y a condiciones decentes de alojamiento y de trabajo, así como al ejercicio de una ciudadania plena. Plan Sudamericano. Op. cit., p. 16.

387 Idem.

388 Ibid., p. 14.

389 Idem.

390 “Conferencia Regional sobre Migración, o proceso de Puebla. 15 años. Promoviendo y fortaleciendo el diálogo y la cooperación regional”, San José, Costa Rica, octubre 2011.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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