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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título I. El surgimiento de espacios de discusión, estudio e investigación sobre la gobernanza migratoria a escala regional

Capítulo I. Iniciativas en el marco de los procesos de integración regional

Texte intégral

  • 324 Díez de Velazco, Manuel. Las organizaciones internacionales, Colecciones de Derecho Internacional, (...)

1Los procesos de integración regional están dirigidos al establecimiento de un marco normativo común con el fin de reglamentar los temas considerados de interés conjunto para sus miembros. Estas estructuras funcionan a través de la cesión de una parte de la soberanía de los Estados miembros, en beneficio de una autoridad comunitaria supranacional dotada de poder suficiente para imponer sus decisiones a los Estados parte324.

  • 325 onu. Secretariat general Group meeting on international migration and development in Latin America (...)

2En cuanto a las medidas relativas a la entrada y la salida de los extranjeros del territorio de un Estado, el grupo de expertos sobre las migraciones internacionales y el desarrollo en América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas señaló que “la capacidad de los Estados [para decidir de forma autónoma la entrada y la salida de sus territorios] se encuentra limitada por numerosos factores, incluido su modelo de desarrollo económico”325.

3Así, en el momento en que los Estados optaron por un modelo económico en el marco de una estructura de integración se vieron obligados a hacer concertaciones, no solamente sobre el marco de integración económica, sino también sobre los marcos de movilidad humana, con el fin de hacer posible la construcción de mercados comunes. De esta manera, los mecanismos de integración existentes en el subcontinente incluyeron el tema migratorio en sus agendas. Tal fue el caso de la Comunidad Andina de Naciones (can), el Grupo de Río (recientemente transformado en celac) y la Alianza del Pacífico y Mercosur. En el marco de nuestro estudio, vamos a analizar la emergencia de las iniciativas de gobernanza migratoria en el marco de las estructuras señaladas, con la excepción de Mercosur, organismo del cual Colombia no es miembro. Comenzaremos por estudiar su inclusión en el seno de la Comunidad Andina de Naciones (can).

iniciativas en el seno de la comunidad andina

  • 326 La can fue fundada en 1969 por el Acuerdo de Cartagena con la participación de Bolivia, Chile, Col (...)

4La can326 es un organismo multilateral que promueve el desarrollo conjunto de sus países miembros a través de la integración y la cooperación. En su interior se han destacado dos grandes fases de interés en el curso en que el fenómeno fue regulado. La primera, inspirada en la necesidad de acompañar la creación de un espacio de libre intercambio de bienes y servicios con una libertad de circulación de personas. Esta primera fase se manifestó, en los años noventa, con la aparición de una multiplicidad de decisiones; y una segunda, más reciente, que apareció en respuesta al aumento de las migraciones ínter y extracomunitarias.

  • 327 La can adopta decisiones que son normas comunitarias con carácter supranacional; tienen un carácte (...)

5Tratándose del primer periodo, la can fijó un plazo para hacer posible la creación de un mercado común en 2005. Entre las medidas evocadas para alcanzar este objetivo se contempló en varias decisiones el establecimiento de la libertad de circulación de trabajadores comunitarios, acompañada de la garantía de sus derechos sociales, civiles y políticos dentro de los países miembros327. Sin embargo, se encontraron dificultades para establecer un mercado común, lo cual a su vez impidió que se le diera aplicación a las medidas dirigidas a asegurar la libertad de circulación de los ciudadanos andinos.

6El Comité Andino de las autoridades de migración fue concebido en 1993 con el fin de hacer frente a la falta de ejecución de las decisiones en temas migratorios, para lo cual se le encargó la misión de jalonar este proceso. Su creación fue formalizada solamente en 1999 mediante la Decisión 471. El comité funcionó de manera regular entre 1993 y 2004, con pocos resultados. En consecuencia, su trabajo fue suspendido hasta 2011, después de constatar que quedaba un largo camino por recorrer antes de poder reglamentar las decisiones adoptadas, aplicarlas y así implementar una verdadera cooperación en la materia.

  • 328 Este periodo fue sin duda impulsado durante los últimos años por Ecuador que adoptó una política m (...)

7El segundo periodo sirvió de escenario para nuevas manifestaciones, reglamentaciones y decisiones dirigidas especialmente a proteger los derechos de los migrantes andinos que se encuentran en el exterior y garantizar su movilidad328. Así, desde 1999, el tema aparece en el marco de las cumbres presidenciales andinas. Desde la undécima cumbre, los ministros de trabajo de los países miembros se encargaron de coordinar las medidas dirigidas a fomentar el trabajo y las migraciones laborales, objetivo que fue igualmente mencionado en 2000 cuando se hizo hincapié en la necesidad de flexibilizar las normas nacionales en la materia.

  • 329 Primera Cumbre Andina de Migraciones en 2008 en Quito. En: Mendoza, Guido. Avances en la formulaci (...)

8Los países miembros de la can, así como Chile en su calidad de asociado, cuentan con más de 11 millones de migrantes. La amplitud que han ganado estos movimientos de población en el curso de estas últimas décadas ha llevado a los Estados a admitir que la gestión de movilidad humana dentro de sus fronteras y la protección de los derechos de los migrantes andinos en el resto del mundo constituyen uno de los principales desafíos de nuestro siglo329.

  • 330 Aprobado en 2012 por la Decisión 1302. Durante su adopción, se declaró que pertenecería a los mini (...)

9Partiendo de esta constatación, aparecen tres instrumentos que reconocen la necesidad de respetar los derechos de los migrantes. En primer lugar, la Carta Social Andina de 2012 en la cual se consagra un capítulo a la movilidad humana330. Se trata de una declaración de derechos en el ámbito de la can, dirigida particularmente a los grupos de población vulnerable, por ejemplo las mujeres, los niños, los jóvenes, las personas mayores, las personas en situación de incapacidad, los grupos autóctonos y los afrodescendientes.

  • 331 Adoptada por el Consejo Presidencial Andino el 16 de julio de 2002. En: www.cajpe.org.pe/gep/image (...)

10En segundo lugar, encontramos la Carta Andina para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos331, de 2002, en la que los migrantes y los miembros de su familia son reconocidos como “grupo objeto de una protección especial”, frente a los cuales se invita a las autoridades nacionales y la sociedad civil a concederles una protección adecuada. Este instrumento, anterior a la Carta Social Andina, comparte algunos elementos con esta última. Sin embargo, constituye una simple manifestación de intenciones, puesto que no fue aprobada mediante una decisión.

  • 332 Aprobado en Lima en 2008.

11En tercer lugar, en 2008 fue conformado un espacio de discusión política alrededor del tema migratorio. El Foro Andino sobre las Migraciones se reúne anualmente y está integrado por los países andinos y por Chile en su calidad de asociado. Las discusiones del foro se han inspirado de la necesidad de abordar el tema migratorio de forma integral y giran alrededor de cuestiones como el control de las migraciones, la titularidad de los derechos de los migrantes y su necesidad de protección. En 2009 los participantes en el foro discutieron sobre la construcción de un Plan Andino de Desarrollo Humano para las Migraciones (padhm)332, el cual se inspira en el Plan Nacional Ecuatoriano de Desarrollo Humano para las Migraciones. Este apunta entre sus objetivos principales a la creación de mecanismos efectivos de protección de los derechos de los migrantes andinos.

  • 333 Es el caso de Ecuador que recientemente tomó medidas para garantizar los derechos relacionados con (...)
  • 334 Primer Foro Andino de Migraciones, Quito, Ecuador, 2008.
  • 335 Segundo Foro Andino de Migraciones, Lima, Perú, 2009.
  • 336 Tercer Foro Andino de Migraciones, Quito, Ecuador, 2012.

12El Foro Andino resulta ser una plataforma de discusión conjunta más adecuada para la discusión migratoria, puesto que sus discusiones han tenido un tinte más humano y social frente a la realidad de los migrantes andinos en comparación con los otros mecanismos mencionados. Se trata igualmente de un espacio propicio para el intercambio de experiencias entre los países en su esfuerzo por construir políticas migratorias para la protección de los derechos de sus nacionales y por regular la migración de migrantes provenientes de países vecinos333. Al final de cada foro se emiten declaraciones con el fin de consignar sus principales conclusiones. Las declaraciones de Quito334 y Lima335 muestran así la voluntad de los Estados de abordar de manera conjunta y concertada el tema migratorio. En estas son constantes las menciones a los derechos de los migrantes y a la necesidad de posicionar su protección en el corazón de las políticas migratorias. Los trabajos del foro cesaron entre 2009 y 2012 por cuenta de las dificultades encontradas en términos de organización. Se retomaron en 2012 en Quito336.

  • 337 xii Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración, Lima, 17 de septiembre de 2011. En: www (...)

13Ahora bien, conviene señalar que Colombia fue particularmente reticente a apoyar los trabajos del Foro Andino. La posición oficial de las autoridades colombianas invita a concentrarse en el trabajo del Comité Andino de las autoridades migratorias337. Esto demuestra la voluntad de las autoridades colombianas de centrar sus esfuerzos en la aplicación de las medidas adoptadas en los años noventa, sin perseguir las discusiones sobre temas que han ido ganando mucha importancia estos últimos años. Desde nuestro punto de vista, esto se explica por el hecho que el discurso de los foros resulta muy crítico y contestatario de las medidas adoptadas por los Estados de destino de los migrantes, actitud que no es compartida por las autoridades colombianas. En efecto, los foros formulan críticas respecto a las políticas migratorias de los principales países de destino y al tratamiento dado a los migrantes, particularmente en lo que tiene que ver con sus condiciones de retención y los casos de discriminación en su contra.

  • 338 xvii Consejo Presidencial, Tarija, Bolivia, 12-14 de junio de 2007.
  • 339 Emitido en el curso del xv Consejo Presidencial Andino. En: www.comunidadandina.org/documentos/act (...)
  • 340 Creado en septiembre de 1998, este comité tiene la mision de promover la cooperación intrarregiona (...)

14Así mismo, encontramos en la can otras manifestaciones que demuestran una voluntad de concertación sobre el tema migratorio. Es así como el Consejo Presidencial Andino tuvo la ocasión de pronunciarse sobre el tema durante el xvii Consejo Presidencial en Tarija338, así como en el acto de San Francisco339 en el cual se hizo hincapié en la necesidad de garantizar los derechos humanos de los migrantes. En este mismo sentido, encontramos las declaraciones del Consejo Andino de los Defensores del Pueblo340 que invitan a los Estados a moderar sus acciones para defender y promover los derechos humanos de los migrantes.

15Ahora bien, los desafíos y dificultades que representa la regulación migratoria dentro de la Comunidad Andina son los mismos que enfrenta todo mecanismo de integración. El irrespeto de las decisiones andinas en el derecho interno – e incluso su absoluto desconocimiento cuando no son publicadas en el diario oficial de los países miembros – constituye un obstáculo que afecta a la can en su conjunto. A esto se suma la falta de voluntad política de los Estados para hacer posible la integración, y una tendencia a privilegiar las relaciones bilaterales. El carácter no vinculante de las decisiones dificulta sin duda su implementación y nos hace dudar de los resultados prácticos que aportarán las manifestaciones más recientes sobre el tema. No queda entonces más que esperar a que este nuevo impulso dure el tiempo suficiente para que las decisiones existentes puedan ser reglamentadas y puestas en obra.

16Además de la can, algunas estructuras de integración más recientes abordaron el tema migratorio.

iniciativas de la alianza del pacífico

  • 341 La alianza fue formada en 2011 por la Declaración de Lima, 20 de abril de 2011, y el Acuerdo Marco (...)

17La Alianza del Pacífico constituye un bloque comercial compuesto por cuatro países latinoamericanos (Colombia, Chile, Perú y México), dirigido a la integración económica de sus países miembros y la libertad de circulación de las personas, bienes, servicios y capitales341.

  • 342 vii Cumbre Alianza Pacífica, Cali, 20-23 de marzo de 2013.

18El aspecto de la libertad de circulación de los ciudadanos fue acordado a partir del 1 de noviembre de 2012, cuando se consagró la supresión de las visas de turismo para los residentes de los países miembros. Estos últimos consagraron, en la Declaración de Cali (Colombia), el establecimiento de embajadas y consulados conjuntos para asegurar los servicios diplomáticos necesarios, como el caso de una representación conjunta en Ghana, así como una embajada colombo-chilena en Marruecos y en Argelia y una embajada colombo-peruana en Vietnam342.

19Aunque se trata de una estructura de cooperación muy reciente, queremos señalar el hecho de que hasta el momento ya se han puesto en marcha dos medidas dirigidas a la circulación de las personas y su asistencia diplomática y consular en el extranjero. Además, algunos de los principales países de destino de los migrantes provenientes de los países miembros manifestaron su voluntad de participar en la estructura como países observadores (por ejemplo, España, Canadá, Francia, entre otros).

el enfoque de la unión de naciones suramericanas

  • 343 El tratado constitutivo de Unasur de 2008 entró en vigor en marzo de 2011.
  • 344 ii Reunión de presidentes de América del Sur, Cochabamba, Bolivia, 2006.

20La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) es una estructura de integración y cooperación multilateral que reúne a todos los países de América del Sur. Entre sus objetivos se encuentra la construcción y consolidación de una identidad y una ciudadanía suramericanas343. El asunto migratorio ha estado presente a lo largo de las reuniones de los presidentes de América del Sur, al igual que el tema de la ciudadanía Suramericana. Así, en el marco de las reuniones de los presidentes de América del Sur, y por medio de declaraciones no vinculantes, los Estados han manifestado su voluntad de cooperar para asegurar la protección de los derechos de los migrantes suramericanos344, así como para exaltar los valores de la ciudadanía del subcontinente.

21La Unasur ha tenido que afrontar dificultades de orden político, puesto que reúne a todos los países latinoamericanos, lo que ha hecho difícil que en su interior se logre adoptar medidas concretas, por lo que se ha limitado a reproducir el comportamiento de las estructuras de cooperación en las cuales, como lo veremos a continuación, se hacen declaraciones políticas desprovistas de fuerza normativa.

Notes

324 Díez de Velazco, Manuel. Las organizaciones internacionales, Colecciones de Derecho Internacional, 2002.

325 onu. Secretariat general Group meeting on international migration and development in Latin America and the Caribbean. Population Division Department of Economic and Social Affairs, United Nations Secretariat. Pérez Vichich, Nora. El Mercosur y la migración Internacional, Ciudad de México, 30 de noviembre.

326 La can fue fundada en 1969 por el Acuerdo de Cartagena con la participación de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Venezuela adhirió en 1973 y se retiró en 2006; Chile a su vez se retiró en 1976 y en 2006 se vinculó como país asociado.

327 La can adopta decisiones que son normas comunitarias con carácter supranacional; tienen un carácter vinculante y una aplicación directa en el derecho interno de los cuatro países miembros.

328 Este periodo fue sin duda impulsado durante los últimos años por Ecuador que adoptó una política migratoria muy ambiciosa a partir de su Constitución de 1998.

329 Primera Cumbre Andina de Migraciones en 2008 en Quito. En: Mendoza, Guido. Avances en la formulación de un Plan Andino de Desarrollo Humano para las migraciones, Biblioteca Digital Andina, 2008. En: www.comunidadandina.org/bda/docs/ can-int-0045.pdf. Consultado el 2 de febrero de 2012.

330 Aprobado en 2012 por la Decisión 1302. Durante su adopción, se declaró que pertenecería a los ministros de relaciones exteriores la facultad de establecer su rigor “en el momento oportuno”.

331 Adoptada por el Consejo Presidencial Andino el 16 de julio de 2002. En: www.cajpe.org.pe/gep/images/stories/carta_andina.pdf. Consultado el 30 de enero de 2012.

332 Aprobado en Lima en 2008.

333 Es el caso de Ecuador que recientemente tomó medidas para garantizar los derechos relacionados con la movilidad humana.

334 Primer Foro Andino de Migraciones, Quito, Ecuador, 2008.

335 Segundo Foro Andino de Migraciones, Lima, Perú, 2009.

336 Tercer Foro Andino de Migraciones, Quito, Ecuador, 2012.

337 xii Reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración, Lima, 17 de septiembre de 2011. En: www.comunidadandina.org/camtandinos/Documentos/pdf/sg_caam_xii_informe.pdf

338 xvii Consejo Presidencial, Tarija, Bolivia, 12-14 de junio de 2007.

339 Emitido en el curso del xv Consejo Presidencial Andino. En: www.comunidadandina.org/documentos/actas/Quito.htm.Consultadoel20defebrerode2012.

340 Creado en septiembre de 1998, este comité tiene la mision de promover la cooperación intrarregional en materia de derechos humanos.

341 La alianza fue formada en 2011 por la Declaración de Lima, 20 de abril de 2011, y el Acuerdo Marco de la Alianza Pacífica (Tratado constitutivo de la Organización) fue firmado durante la iv Cumbre de la Alianza del Pacífico en Antofagasta, Chile, el 6 de junio de 2012.

342 vii Cumbre Alianza Pacífica, Cali, 20-23 de marzo de 2013.

343 El tratado constitutivo de Unasur de 2008 entró en vigor en marzo de 2011.

344 ii Reunión de presidentes de América del Sur, Cochabamba, Bolivia, 2006.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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