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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título II. Resultados de los espacios mundiales de discusión: diversas manifestaciones enfocadas hacia algunos aspectos del fenómeno

Capítulo IV. Elementos innovadores que muestran una evolución en el discurso

Texte intégral

1El debate migratorio ha pasado por un proceso de consolidación que ha hecho que adquiera un carácter más técnico, crítico y profundo. Prueba de esto es la inclusión de nuevos aspectos del fenómeno migratorio, antes ignorados, como las migraciones en contextos de cambio climático o las dificultades que deben enfrentar los migrantes que trabajan en el servicio doméstico. Esta evolución se ha hecho también evidente en el contenido de los debates y la postura crítica que se han ido asumiendo frente a los programas tradicionales de gestión migratoria. Por otra parte, podemos dar cuenta de una evolución en el debate migratorio en la medida en que se ha invitado a nuevos actores a participar en este. Por ejemplo, se ha ido incluyendo a la sociedad civil aun cuando sus representantes no han sido llamados a participar en el Diálogo de Alto Nivel, pero sí han sido incluidos en algunos espacios del Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo.

2En primer lugar, tratándose de la inclusión de nuevos temas, mencionaremos la División de la Población del Departamento de Asuntos Económicos que incluyó la perspectiva de los países de origen en sus estudios. Así, los informes estadísticos que antes se habían elaborado exclusivamente en función de los países de destino de los migrantes comenzaron a tener en cuenta las condiciones de vida, circunstancias económicas y políticas vinculadas a los países de origen de los migrantes. Desde 2012, estos cambios permitieron presentar una nueva base de datos más ajustada a la realidad transnacional de las migraciones, es decir, dando cuenta de los vínculos entre países de origen, de tránsito y de destino de los migrantes. La elaboración de esta base de datos demuestra una evolución frente a la posición clásica que entiende las migraciones como un asunto que interesaba exclusivamente a los Estados de destino, en el ejercicio de su soberanía.

  • 270 En este sentido, ver unfpa State of World Population 2007. Unleashing the Potential of Urban Growt (...)

3El fnuap fue uno de los primeros organismos en centrar sus estudios e informes en las dificultades que deben enfrentar los migrantes, tales como la negación de acceso a servicios médicos y a programas de planificación familiar, los peligros a los cuales son expuestas las mujeres migrantes y el impacto de las migraciones sobre las familias y las economías de los países de destino270. Aunque la situación de los migrantes en los países de destino ha sido discutida en muchos otros espacios, las reflexiones se limitan, en algunas ocasiones, a analizar la situación de los migrantes en situación irregular y particularmente en la lucha contra el tráfico de migrantes y la trata de personas.

  • 271 pnud. Informe de Desarrollo Humano 2009: Superando las barreras: movilidad y desarrollo humano.
  • 272 Idem.
  • 273 Op. cit., p. 15. Sobre los trabajos del autor ver, entre otros: Sen, Amartya. Marchés et Libertés, (...)
  • 274 pnud. Informe mundial sobre el desarrollo humano 1990: Definir y controlar el desarrollo humano, O (...)
  • 275 Ver supra segunda parte.

4En 2009 el Informe sobre el desarrollo humano publicado por el pnud se centró en el análisis del fenómeno migratorio y propuso medidas dirigidas a superar las concepciones negativas existentes con respecto a los migrantes. El informe, titulado “Superando las barreras: movilidad y desarrollo humano”, introdujo el concepto de “desarrollo humano”271. Se trata de una visión diferente del desarrollo que “defiende la libertad de las personas de llevar la vida que escojan”272 y que entiende al ejercicio de la movilidad como una manifestación de esa libertad. Este concepto, desarrollado por el premio Nobel de Economía Amartya Sen, es conocido con el nombre de “un enfoque centrado sobre las capacidades y oportunidades”273 y apareció por primera vez en los informes de desarrollo humano en 1990274 (lo veremos reaparecer en los trabajos de la Conferencia Sudamericana de Migraciones, así como en los trabajos de la Comunidad Andina)275.

5El documento analiza la libertad de circulación y las circunstancias que deben enfrentar los migrantes antes y durante su trayecto así como en los países de destino. Por esto, estudia las migraciones desde múltiples ángulos: migración nacional (en el interior de una nación) o internacional, temporal o definitiva, voluntaria o forzada. A partir de esta clasificación, el pnud analiza las decisiones y obligaciones vinculadas a la movilidad, los resultados de la migración y su impacto sobre el desarrollo humano y sobre la libertad, con el fin de proponer una política propicia a los desplazamientos humanos.

  • 276 pnud. Rapport mondial sur le développement humain 2009, cit., p. iii.
  • 277 Idem, p. iii.

6En cuanto a las políticas migratorias a escala nacional, el informe las calificaba como “poco apropiadas” y los regímenes de entrada son considerados como “cada vez más restrictivos” y desajustados frente a la realidad276. En este sentido, el informe de 2009 propone un cambio en el abordaje de las políticas con el fin de que estas sean concebidas “desde la perspectiva de la ampliación de las libertades de las personas más que desde la del control y la restricción de los desplazamientos humanos”277. Las medidas propuestas incluyen la flexibilización de las fronteras, la disminución del costo de tiquetes aéreos, el respeto de los derechos fundamentales de los migrantes, la ayuda a las migraciones internas y la inclusión del tema migratorio en las políticas nacionales.

7Respecto del impacto de las migraciones, el informe analiza las consecuencias del fenómeno, no solo sobre los mercados y las economías, sino también sobre las migraciones mismas. Se retoman así, una por una, las ideas negativas existentes alrededor de los migrantes y del fenómeno migratorio en los países de destino y, apoyándose en estudios elaborados para este propósito, se demuestra que en la mayor parte de los casos se trata de ideas falsas y en todos los casos son susceptibles de análisis y de interpretaciones diferentes. Por tanto, se efectúa un examen de las ideas preconcebidas, por ejemplo aquella según la cual los migrantes saturan los servicios sociales, son una amenaza para los trabajadores locales y vienen a remplazar la cultura y las tradiciones de los países de destino.

8El informe insiste en que la demanda de mano de obra en los países desarrollados es una realidad, que se explica en parte por el débil crecimiento demográfico de estos países y que va a seguir dándose, con lo cual sirve de factor de atracción para las migraciones. Hace hincapié en la idea de no detener las migraciones y tomar las medidas pertinentes para aceptar la necesidad de los migrantes y reconocer el valor agregado en las sociedades de destino. Se utilizan fórmulas como “repensar la política aplicada” con el fin de morigerar las restricciones existentes respecto a la migración de personas poco calificadas. Así, el informe propone un “paquete de reformas” organizadas alrededor de seis pilares que buscan

  • 278 Op. cit., p. 107.

maximizar el impacto de las migraciones sobre el desarrollo humano; liberalizar y simplificar los canales legales permitiendo a las personas buscar trabajo en el extranjero; garantizar los derechos fundamentales de los migrantes; reducir los gastos de transacción asociados a la migración; obtener beneficios de la movilidad interna; y, finalmente, integrar la movilidad en las estrategias nacionales de desarrollo278.

  • 279 Idem, p. 112. Los acuerdos de readmisión y la directiva “retorno” de la Unión Europea que rige la (...)

9La cuestión del tratamiento de los migrantes en situación irregular resulta espinosa, puesto que toca la esfera del derecho interno de los Estados y sus disposiciones nacionales en ejercicio de sus derechos soberanos. Es por esto que, en general, los informes de los órganos, gabinetes y otras esferas de discusión del tema migratorio tienden a abordar el tema de manera tangencial. Por el contrario, el informe en cuestión señala las condiciones en las cuales son expulsados los migrantes en situación irregular y el tratamiento que se les da por parte de las autoridades administrativas. El documento cuestiona la ejecución de los sistemas de sanciones consideradas en casos como la expulsión de los migrantes que han vivido y trabajado durante varios años en los países de destino y que tienen miembros de su familia que se encuentran en situación regular279. En cualquier caso, el informe recomienda que la expulsión de las personas en situación irregular debe hacerse con el respeto de los derechos procesales y todos los demás derechos fundamentales.

10El informe aborda también la cuestión del impacto de la crisis económica sobre el tratamiento de los migrantes en los países de destino, como también sobre el envío de remesas y los vínculos con los países de origen. Muestra cómo en los contextos de crisis la vulnerabilidad de los migrantes se exacerba y, con el fin de afrontar esta situación, propone medidas tendientes a evitar que los migrantes sean culpados por la opinión pública, por la crisis y los problemas que la desencadenaron, así como también a evitar que sean sometidos a circunstancias de trabajo degradantes o clandestinas y que su acceso a las ayudas sociales se reduzca en un contexto de crisis económica.

  • 280 Idem, p. 4.

11Desde el punto de vista de los países de origen y específicamente frente a las políticas tendientes a luchar contra la fuga de cerebros por medio de restricciones a la salida de los candidatos a la migración, el informe cuestiona por una parte el hecho que la salida de personas altamente calificadas implica en todo los casos una pérdida para los países de origen, puesto que considera que esto depende de las condiciones del mercado laboral de los países de origen en cuestión. Por otra parte, considera que es un absurdo “hacer cargar la responsabilidad por la fuga de trabajadores calificados a ellos mismos”, lo que va en contra del derecho fundamental de cada uno de dejar su propio país280.

12Finalmente, el informe indica que la puesta en marcha de las ideas que propone implica una voluntad firme y clara de cada Estado. No obstante, este esfuerzo debe estar acompañado de medidas para fomentar un cambio en la percepción pública con el fin de paliar las concepciones adversas al fenómeno (racismo, rechazo, discriminación), las cuales son recurrentes en las sociedades de destino y fomentan la vulnerabilidad de los migrantes. El informe invita a reducir los riesgos a los que se exponen los migrantes gracias a la elaboración de políticas más conscientes de la realidad del fenómeno y de las necesidades puntuales de los migrantes, que superen las concepciones puramente ligadas a la seguridad y promuevan la gestión migratoria sin descuidar las obligaciones existentes en materia de respeto y garantía de los derechos humanos.

13En conclusión, el pnud se aproxima a las migraciones desde el ángulo del desarrollo humano para adoptar una postura crítica respecto a las concepciones tradicionales del fenómeno y de las políticas ejecutadas por los principales países de destino, las cuales además encuentran respaldo en múltiples escenarios internacionales. Asumiendo una postura que no hemos visto en ningún otro programa de la onu dedicado al estudio de las migraciones bajo el eje del desarrollo, el informe, a partir de estudios y de un análisis científico del fenómeno migratorio, evoca la necesidad de flexibilizar las fronteras permitiendo la entrada de más trabajadores no calificados como medio para contribuir mejor al desarrollo humano. Infortunadamente, los propósitos del pnud no encontraron eco en los otros foros mundiales de discusión dedicados a las migraciones, los cuales continuaron tratando el tema desde un eje tradicional.

  • 281 Asamblea General, Resolución 67/254, Sesión 67. Igualmente en la Conferencia de Naciones Unidas so (...)
  • 282 En 2011, el diálogo internacional sobre la migración trató las cuestiones de actualidad, tales com (...)

14En segundo lugar, siguiendo con ejemplos de inclusión de asuntos novedosos en el marco del debate migratorio, la inclusión de nuevos temas demuestra la evolución en el discurso migratorio global, tal y como sucedió con el cambio climático y su repercusión sobre los movimientos de las personas, recientemente abordado en los informes del secretario general281, por la oim282, el Grupo Mundial sobre las Migraciones Internacionales y el fmmd.

15Este último ha contribuido significativamente a la inclusión de otras perspectivas innovadoras en el debate migratorio. Por ejemplo, en 2010 los temas de la vulnerabilidad de los migrantes y su titularidad de derechos fueron discutidas repetidas veces. Los participantes del fmmd, además, respetaron un minuto de silencio en la ceremonia de clausura para rendir un homenaje a los migrantes fallecidos o desaparecidos durante su trayecto hacia otro país. Este mismo año la idea de “ciudadanía universal” fue evocada en el foro, así como el “derecho a migrar” entendido como el escenario hipotético en el cual los individuos serían libres de escoger si desean o no migrar (los cuales tienen todas las posibilidades de permanecer en su país de origen y de desarrollar allí su plan de vida-derecho a no migrar).

  • 283 fmmd. Sexta reunión del Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo, Port Louis, Mauricio, 19- (...)

16En 2012, en este mismo escenario, se presentó una propuesta para hacer evolucionar el discurso tradicional sobre la “gestión de las migraciones” hacia otro, centrado sobre la “gobernanza de las migraciones”. Este cambio implicaría un enfoque más abierto del tema migratorio que integraría no solamente los datos sobre la gestión de las migraciones, sino igualmente el aspecto humano del fenómeno: “Una experiencia humana y una conciencia ya que estamos tratando con seres humanos”283.

17Las mujeres y los niños migrantes ganaron igualmente un lugar en los debates del foro. Su titularidad de los derechos sociales, la posibilidad de reunirlos con sus familias a través de la reunificación familiar así como la situación de los niños migrantes no acompañados los cuales deben poder gozar de una protección de los Estados de destino (en virtud de las disposiciones de la convención relativa a los derechos del niño de 1989), ideas que fueron recalcadas con fuerza en 2009 y 2010.

  • 284 Particularmente en México en 2010.

18De la misma manera, el tema del cambio climático y su impacto sobre las migraciones fue incluido últimamente en los debates del foro284, y también otros aspectos innovadores del tema migratorio, por ejemplo las migraciones provenientes y con destino a los países del Cono Sur (llamadas “migraciones sur-sur”), cuyo número ha aumentado significativamente en el curso de los últimos años, así como la migración de los trabajadores domésticos.

19En tercer lugar, el debate migratorio ha evolucionado a través de la inclusión de nuevos participantes. La participación de la sociedad civil en los foros de discusión sobre el tema migratorio resulta un medio para dotar los debates de otras perspectivas y nuevos elementos, en general, más enfocados hacia la condición de los migrantes, sus necesidades y sus intereses.

  • 285 La sesión 295 del Consejo de Administración del bit decidió la difusión de este marco multilateral
  • 286 Este Gabinete Internacional del Trabajo elaboró consultas sobre las migraciones de mano de obra de (...)

20Por ejemplo, el marco multilateral y no vinculante de gobernanza de las migraciones, de trabajo de la oit, fue elaborado a partir de una reunión tripartita de expertos organizada en octubre de 2005285. Entre los elementos interesantes del documento figura una invitación a hacer participar a los aliados sociales en el debate migratorio, así como a tener en cuenta los problemas específicos de los migrantes durante la adopción de políticas migratorias. Aunque este marco no tiene carácter vinculante, el Consejo de Administración del Gabinete Internacional del Trabajo (bit) fue encargado de su seguimiento286 y fue designado como una guía de la acción de la oit sobre diversos frentes vinculados al fenómeno migratorio.

  • 287 Desde la primera reunión del foro en 2007.

21De la misma manera, el análisis de los informes del Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo revela que los discursos novedosos del foro relativos al reconocimiento de la necesidad de protección de los migrantes o a la necesidad de tomar medidas que superen el vínculo entre migraciones y desarrollo se han dado por iniciativa de la sociedad civil y de los “amigos del foro” que toman parte en los debates. Durante estos debates, que se desarrollaron de manera conjunta o separada de la plenaria, se señalaron, entre otros, la necesidad de emprender medidas diversas para el desarrollo y hacer participar a los migrantes y otros miembros de la sociedad civil en la creación y ejecución de políticas de desarrollo por medio de consultas y diálogos conjuntos287. La Comisión de la Población y del Desarrollo innovó incluyendo a la sociedad civil en sus discusiones. Así, durante la 46.ª sesión, en el mes de abril de 2012, los miembros de la sociedad civil pudieron discutir con los representantes de los Estados. Esta participación fue aconsejada por la Iniciativa de Berna que en el punto 9 de su agenda consagra que el diálogo migratorio debe reunir no solamente a los gobiernos, sino también a “las organizaciones internacionales, las ong, la sociedad civil incluyendo a las asociaciones de migrantes, las organizaciones patronales y sindicales, así como a los medios de comunicación”, con el fin de llegar a políticas públicas “equilibradas” en la materia. Sin embargo, constatamos que la tendencia a la participación de la sociedad civil no es constante, como lo ilustra el caso del Diálogo de Alto Nivel organizado en octubre de 2013, el cual no contó con esta participación.

22En resumen, estamos frente a una multiplicación de manifestaciones y de actores en el escenario internacional que persiguen un mismo objetivo: una gestión conjunta de las migraciones. Esta gestión ha sido entendida, en la mayoría de los casos, como un control de los efectos del fenómeno migratorio que permita contribuir al desarrollo y limitar los efectos “nocivos” de la circulación de personas. Esta perspectiva de control invoca igualmente la protección de los derechos humanos, aunque de manera residual y frecuentemente retórica. Es por esto que consagraremos el tercer título de esta investigación al estudio de las referencias a los derechos humanos de los migrantes en los foros de gobernanza global de las migraciones.

Notes

270 En este sentido, ver unfpa State of World Population 2007. Unleashing the Potential of Urban Growth, Nueva York, 2007; unfpa. Oui au choix non au hasard, planification familiale, droits de la personne et développement: Etat de la population mondiale 2012, p. 62.

271 pnud. Informe de Desarrollo Humano 2009: Superando las barreras: movilidad y desarrollo humano.

272 Idem.

273 Op. cit., p. 15. Sobre los trabajos del autor ver, entre otros: Sen, Amartya. Marchés et Libertés, Rationalité et Liberté en Economie, Odile Jacob, París, 2005.

274 pnud. Informe mundial sobre el desarrollo humano 1990: Definir y controlar el desarrollo humano, Oxford University Press, Nueva York, 1990.

275 Ver supra segunda parte.

276 pnud. Rapport mondial sur le développement humain 2009, cit., p. iii.

277 Idem, p. iii.

278 Op. cit., p. 107.

279 Idem, p. 112. Los acuerdos de readmisión y la directiva “retorno” de la Unión Europea que rige la duración de la detención y los procedimientos de expulsión de los migrantes fueron mencionados como controversiales.

280 Idem, p. 4.

281 Asamblea General, Resolución 67/254, Sesión 67. Igualmente en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el desarrollo duradero que se realizó en Río en junio de 2012 los Estados acordaron la inclusión de factores de población y de las migraciones en sus estrategias de desarrollo. Estos acordaron, para promover y proteger los derechos fundamentales de todos los migrantes independientemente de su situación administrativa, abstenerse de prácticas que puedan fomentar la vulnerabilidad de las migraciones. (Asamblea General, Resolución 66/288 del 11 de septiembre de 2012).

282 En 2011, el diálogo internacional sobre la migración trató las cuestiones de actualidad, tales como los cambios climáticos y el impacto económico de las migraciones en el marco del gran tema del “Futuro de la migración: construcción de las capacidades para el cambio” (oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 18: Cambio climático, degradación ambiental y migración, y n.o 19: Ciclos económicos, cambio demográfico y migración, oim, 2012).

283 fmmd. Sexta reunión del Foro Mundial sobre la Migración y el Desarrollo, Port Louis, Mauricio, 19-22 de noviembre de 2012.

284 Particularmente en México en 2010.

285 La sesión 295 del Consejo de Administración del bit decidió la difusión de este marco multilateral.

286 Este Gabinete Internacional del Trabajo elaboró consultas sobre las migraciones de mano de obra desde 1999, mediante seminarios tripartitos que contaron con la intervención de representantes gubernamentales, trabajadores y empleadores.

287 Desde la primera reunión del foro en 2007.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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