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La gobernanza internacional de las migraciones

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Alexandra Castro Franco

Título II. Resultados de los espacios mundiales de discusión: diversas manifestaciones enfocadas hacia algunos aspectos del fenómeno

Capítulo III. Recomendaciones similares año tras año

Texte intégral

1El estudio de las múltiples manifestaciones en torno al fenómeno migratorio da cuenta de una invitación constante, proveniente de las más diversas fuentes y autoridades, a sacar provecho de los efectos positivos de las migraciones (analizando estos desde una óptica mayoritariamente monetaria) y a restringir sus llamados efectos negativos. Este, podemos decir desde ahora, es el trazo común más significativo de la gobernanza mundial de las migraciones.

2Hemos tenido la oportunidad de mencionar en varias oportunidades cómo el Programa de Acción de El Cairo implicó el comienzo de una etapa importante para el entendimiento de las migraciones como un factor del desarrollo. El vínculo entre migraciones y desarrollo se hace evidente en dos sentidos: por una parte, como medio para limitar las migraciones, en el entendido de que estas solamente se inspiran de factores económicos; en este sentido, se recomienda incentivar el desarrollo y el crecimiento económico en los países de origen para que los candidatos a la migración prefieran quedarse. Por otra parte, el documento promueve la cooperación entre los países de origen y de destino para sacar provecho de los efectos positivos de la migración y favorecer el retorno de migrantes.

3A la luz de estas recomendaciones, los intentos por una gobernanza mundial de las migraciones se han concentrado principalmente en la búsqueda de mecanismos para sacar provecho de las migraciones como herramienta para el desarrollo y la promoción de la cooperación entre países de origen, tránsito y destino.

4Acá encontramos, por ejemplo, los informes del secretario general de las Naciones Unidas, quien a la luz de esta visión contempla la cooperación para el codesarrollo, el respeto de los derechos de los migrantes, la construcción de políticas con impacto en las migraciones, la promoción de programas para invertir las remesas de los migrantes y transferir conocimientos, así como el reconocimiento de diplomas y la transferencia de pensiones.

5En primer lugar, constatamos que desde esa época se establece un interés particular por el envío de remesas y la fuga de cerebros como los asuntos más mencionados y discutidos. En cuanto a las remesas como factor de desarrollo, se estudiaban mecanismos para enmarcar su transferencia especialmente a través de la regulación de las tasas de envío, la conclusión de acuerdos con intermediarios financieros o de programas para promover su inversión en proyectos productivos de los países de origen. En cuanto a la fuga de cerebros, los múltiples estudios, discusiones e informes daban cuenta de la necesidad de limitar la pérdida de capital humano en los países de origen y de crear vínculos con la diáspora altamente calificada.

6Por ejemplo, la Comisión Mundial sobre la Migración Internacional en su informe de 2005 se refirió específicamente al caso de Filipinas para mostrar que el envío de remesas contribuye al desarrollo y puede constituir una herramienta para luchar contra la pobreza. A pesar de su visión positiva sobre el rol de las remesas en la economía de los países de origen, la comisión sugiere que los Estados tomen medidas para que el aprovechamiento de estas sumas sea el máximo posible. Estas medias incluyen, por ejemplo, la adecuación del sistema financiero para garantizar que estos recursos sean encauzados de manera correcta, y la promoción de canales de inversión. En cuanto a los beneficios de estas remesas, la comisión reconoce que, “sin sistemas financieros sanos, monedas estables, un clima favorable a la inversión y una administración honesta, incluso la recepción de transferencias de remesas a gran escala y sobre una larga duración tienen pocas oportunidades de contribuir a un crecimiento duradero”.

7Por otro lado, se mencionan los efectos nocivos del envío de remesas, señalándose cómo estas pueden alimentar y favorecer la creación de relaciones de dependencia económica entre los migrantes en el exterior que envían estos recursos y los miembros de su familia que los reciben en el lugar de origen. Estas sumas de dinero no son invertidas en proyectos productivos ni son ahorradas, sino que sirven para financiar gastos corrientes de las familias.

8El Banco Mundial también ha propuesto la reducción de los costos de transferencia de remesas, su inversión en proyectos productivos y la toma de medidas para asegurar que las cotizaciones a pensiones puedan ser trasladadas por los migrantes en el momento del retorno. En el interior del banco existe una unidad sobre la migración y el envío de remesas que cuenta con dos grupos de investigación, uno sobre las migraciones y la reducción de la pobreza otro sobre la migración y la protección social.

9En lo relativo a la circulación de trabajadores, se presenta el favorecimiento del desplazamiento de personas altamente calificadas como un mecanismo para facilitar el trabajo de las grandes empresas. Con el fin de promover el retorno de estas personas y evitar su salida del país de origen, se propone una estrategia llamada “formar y retener”, la cual, sin el ánimo de impedir la salida de los nacionales, busca acompañar su proceso de formación de tal manera que este corresponda con los sectores económicos y sociales y las profesiones en las cuales la mano de obra calificada es insuficiente.

10Programas de este tipo, que buscan facilitar la transferencia de saberes y el retorno de personas altamente calificadas hacia los países de origen, son también promocionados por el pnud. La unesco, por su parte, ha propuesto que se faciliten los procesos de reconocimiento de diplomas de los migrantes y se valore el aporte cultural de los migrantes a las sociedades de destino. De la misma manera, en el marco de la omc se incluyeron disposiciones en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (agcs) tendientes a facilitar el reconocimiento de cualificaciones profesionales.

  • 235 Como resultado de este trabajo conjunto encontramos, por ejemplo, un folleto sobre el género y las (...)

11En segundo lugar, encontramos otras temáticas frecuentes como la integración de los migrantes en los países de destino, el retorno de migrantes y los mecanismos para limitar las migraciones. En este sentido, vemos el trabajo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) que ha puesto de presente los lazos existentes entre la disminución de la explotación agrícola y las migraciones. Frente a esta constatación, en un trabajo conjunto con la oit, ha promocionado el desarrollo de actividades agrícolas como mecanismo para evitar que las personas se vean obligadas a migrar235.

12Tratándose de migraciones internacionales, la organización ha trabajado sobre dos aspectos: por un lado, la cuestión de las hambrunas y la inseguridad alimentaria como factores que pueden forzar a las personas a migrar para asegurar su supervivencia; por el otro, los factores ligados al sector agrícola, que podrían llevar a los migrantes a volver a su país de origen, por ejemplo la posibilidad de trabajar en el sector agrícola y el aumento de la producción alimentaria.

  • 236 El reclutamiento en el extranjero, acompañado de los modelos de migración laboral temporal y circu (...)

13En tercer lugar, se abordan con frecuencia asuntos relativos a la migración de trabajadores, al mercado laboral, a los procedimientos de selección de trabajadores y a la migración circular, entendiendo esta última como una manifestación del modelo de reclutamiento en el exterior236 de trabajadores para efectuar trabajos temporales y retornar una vez la labor (o la temporada) es terminada. Hemos constatado que casi la totalidad de manifestaciones de la gobernanza mundial de las migraciones abordan estos aspectos de las migraciones, en ocasiones de manera exclusiva dejando de lado los demás aspectos del fenómeno.

14El interés específico suscitado por la migración de trabajadores tiene dos orígenes: el hecho de que la oferta laboral en los países de destino sirva de factor de atracción para la llegada de migrantes, el cual es el factor determinante de las migraciones. Por otro lado, la existencia de prejuicios que se dan con frecuencia en contra de los migrantes, consistentes en considerar que estos saturan los mercados de trabajo en los países de destino y hacen bajar los salarios en la medida en que aceptan toda clase de trabajos a cambio de bajas remuneraciones.

15La migración circular, por su parte, es fomentada en casi todos los escenarios de discusión mundial sobre las migraciones. Por ejemplo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo promovió la inclusión de cláusulas sobre los movimientos temporales dentro de los acuerdos comerciales, con el fin de promover este tipo de migración. La Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales en su informe de 2005 también se mostró favorable a la migración circular, al mismo tiempo que presentaba reflexiones sobre la necesidad de liberalizar el mercado de trabajo y de reconocer los beneficios del trabajo de los migrantes en provecho del crecimiento económico de los países de destino y permitir de manera más abierta la circulación de trabajadores.

16De la misma manera, el fnuap promueve los modelos de migración circular, así como otros sistemas de migración selectiva que permitan a los empleadores seleccionar en origen a los candidatos a la migración, lo cual se presenta como un mecanismo para mejorar la protección de los derechos humanos de los migrantes.

  • 237 La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización señaló en el pasado la necesidad (...)
  • 238 La 295.ª sesión del Consejo de Administración del bit decidió la difusión y publicación de dicho m (...)
  • 239 La oit estableció el marco bajo el precepto de que contaba con una “posición ideal” para dotar a l (...)
  • 240 En concordancia con lo que ha sido establecido por la Convención 97 (art. 4) y la Recomendación 86 (...)

17Sobre la migración de trabajadores, la gestión y control de este fenómeno así como los derechos y necesidades de estas personas es preciso mencionar el trabajo de la oit. Durante la 92.a sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo, llevada a cabo bajo el auspicio de la oit en 2004, se subrayó la necesidad de llegar a un consenso sobre la migración de mano de obra. Así, se le encomendó a la oit la elaboración de un marco multilateral con carácter no obligatorio para contribuir a la gobernanza de las migraciones laborales237. El documento se publicó en 2006 sobre la base de una reunión tripartita de expertos organizada en octubre de 2005238. Parte del reconocimiento de los lazos existentes entre migraciones y desarrollo y se inspira igualmente de la necesidad puntual de protección de los migrantes239. De esta manera, esa directiva de principios y de buenas prácticas se propone sobre la base de instrumentos internacionales y de las políticas de la oit. El documento parte del reconocimiento de la soberanía de los Estados y en su potestad plena para establecer sus propias normas migratorias propone, a partir de esto, un marco no vinculante que busca responder a cuestiones ligadas con el trabajo, como las condiciones laborales de los migrantes y los derechos humanos de los trabajadores migrantes, así como a otras más generales como la gobernanza de las migraciones, la cooperación y el desarrollo y los vínculos entre migraciones y desarrollo. Entre las recomendaciones o líneas directrices que se trazan se destacan las ligadas a la construcción de políticas sociales y económicas para asegurar un trabajo decente y productivo; las relacionadas con la cooperación para la gestión de la migración de mano de obra por medio de la conclusión de acuerdos bilaterales y multilaterales, así como la participación de miembros de la sociedad civil, agentes sociales y organizaciones de trabajadores migrantes240. El documento propone también el establecimiento de bases de datos que den cuenta de los perfiles migratorios con el fin de compartirlos y de esta manera construir políticas migratorias más eficaces; la creación de políticas coherentes con los estándares internacionales en materia de derecho laboral; la generación de canales regulares de migración de mano de obra; la promoción de canales de diálogo con la sociedad civil que permitan construir una política migratoria que cuente con la participación de todos los miembros de la sociedad y el respeto de los derechos de todos los trabajadores migrantes, cualquiera que sea su estatus migratorio (incluyendo acá la protección de sus derechos sindicales y la protección contra el trabajo forzado). Con el fin de garantizar esos derechos, el texto propone, entre otras cosas, la implementación de controles por parte de los inspectores de trabajo y la cooperación con las autoridades judiciales con el fin de asegurar el acceso efectivo de los trabajadores a los recursos judiciales existentes.

  • 241 oit. Marco multilateral de la oit sobre migración laboral: principios y directrices no vinculantes (...)
  • 242 El anexo del documento describe buenas prácticas de los países, por ejemplo la aplicación a nivel (...)

18En general, el texto insiste sobre la necesidad de organizar las migraciones para que los candidatos a la migración cuenten con la información suficiente tanto de los países de origen como de destino. También se recalca la necesidad de controlar los procesos de reclutamiento de trabajadores migrantes y las cláusulas que se pactan en los contratos, con el fin de asegurar unas condiciones de trabajo dignas y garantizar el respeto de los derechos fundamentales de los empleados241-242. De esta manera, vemos cómo la oit se interesa en la gestión de las migraciones de mano de obra no solamente desde el ángulo del control de estas migraciones, sino también con el fin de asegurar el bienestar de las personas involucradas en estas.

19Por otro lado, la cuestión del desarrollo y sus vínculos con la migración ha inspirado la elaboración de estudios dentro de la institución con el fin de proponer estrategias para que la cuestión de los trabajadores migrantes sea incluida en los programas nacionales para el trabajo decente; que se facilite el envío de remesas y su utilización productiva y se facilite la integración de los migrantes que han retornado en los países de origen, así como para hacer frente a los desafíos propios de la globalización y de las crisis económicas.

20En resumen, la oit a partir de su mandato general de acción en favor de los trabajadores se ha ido interesando de manera progresiva en la situación de los trabajadores migrantes. En este campo, ha intentado llamar la atención de la comunidad internacional por medio de sus investigaciones y sus labores de difusión con el fin de resaltar la condición particular de los trabajadores migrantes y la necesidad de regulación de este tipo de migraciones. A lo largo de su trabajo se invita a los Estados a promover la migración digna y segura de trabajadores migrantes, a colaborar en su readmisión cuando sean expulsados y a asegurar el respeto de las garantías mínimas legales del trabajo decente.

  • 243 oim. Estado de la migración en el mundo 2010: el futuro de las migraciones. Creación de capacidade (...)

21Todavía en el campo de la migración laboral, la oim se ha interesado en la planeación de los movimientos migratorios. En su informe mundial de 2010 sobre las migraciones, analiza el escenario de la crisis económica y los medios para hacerle frente. En estos contextos señala la necesidad de “planificar los movimientos migratorios” por medio de herramientas como la gestión migratoria, el despliegue de recursos y la utilización de los beneficios de la migración. Para esto se propone controlar “la oferta y demanda de mano de obra”, consideradas como factores determinantes de la migración. Es a partir de esta concepción de la oim que dicha institución promueve los programas de reclutamiento en el exterior y los programas de migración circular243.

  • 244 oim. Estado de la migración en el mundo 2008: gestión de la movilidad laboral en una economía mund (...)

22En 2008 el informe mundial se centró en la cuestión de la migración de mano de obra. En esa oportunidad se llevó a cabo un análisis diferenciado según diversas categorías de migrantes, como trabajadores altamente calificados, semicalificados, estudiantes, turistas, personas que efectúan desplazamientos de corta duración por razones profesionales, migración familiar, migración interna y migración irregular. Tratándose de la gestión migratoria, se fomentan los modelos de reclutamiento en el exterior así como los procesos de formación de los candidatos a la migración244.

  • 245 oim. World migration report 2005: Costs and Benefits of International Migration, Ginebra, 2005.
  • 246 oim. World migration Report 2003: Managing migrations-Challenges and responses for people in the m (...)

23El informe de 2005 se centró en los costos y beneficios de las migraciones en la búsqueda de mecanismos para “minimizar los abusos ligados a la migración irregular”245, mientras que en 2003 el eje de análisis había sido la gestión migratoria en todas sus manifestaciones, incluyendo las que se dan fronteras adentro del Estado246.

  • 247 En Colombia, la oim, por solicitud del Gobierno, ha promovido campañas dirigidas a las víctimas de (...)

24De manera general, la oim ha contribuido significativamente a la comprensión del fenómeno migratorio y ha promocionado los modelos de migración circular, de reclutamiento en origen y de información a los candidatos a la migración. Aunque sus trabajos se centran en la gestión migratoria, también han abordado aspectos como la migración irregular, la migración de personas altamente calificadas o la migración involuntaria247.

  • 248 Sobre la condición general de vulnerabilidad de los migrantes hablaremos en la tercera parte.

25De cara al contexto de crisis financiera, la oim ha analizado incluso el impacto de estas realidades sobre la situación de los migrantes quienes son especialmente susceptibles a estos contextos en los que suelen perder su empleo. Esta vulnerabilidad de los migrantes es atribuida, en el informe de 2010, a la falta de preparación de los Estados y a la deficiente gestión migratoria. De esta manera, conforme a esta interpretación, los países que han adoptado políticas estrictas de control migratorio no tendrían ningún problema ligado a la vulnerabilidad de los migrantes. La realidad nos muestra, sin embargo, que esto no es así y que, a menos que la gestión migratoria esté encaminada a la protección de los derechos de los migrantes, las medidas adoptadas pueden redundar en una mayor vulnerabilidad de estos últimos248.

26En general podemos decir que la oim es un referente en el estudio y la comprensión del fenómeno migratorio. Sus múltiples actividades, perfiles migratorios, estadísticas y análisis han sido útiles para la labor de los Estados, organizaciones y demás espacios de discusión migratoria. Con la extensión de su mandato, su campo de acción ha aumentado, lo que le ha permitido cooperar con organismos interinstitucionales y participar en todo tipo de escenarios migratorios tanto a escala internacional (especialmente en el marco de las Naciones Unidas) como también en el seno de los foros regionales y de discusiones locales sobre el asunto.

  • 249 Como lo precisamos en la Introducción, ninguna persona puede ser considerada “clandestina”.

27En cuarto lugar, se ha hecho referencia al fenómeno migratorio a través de conceptos como el de “migrantes clandestinos”249. Este tipo de ideas vienen usualmente acompañadas de una descripción de los peligros a los cuales los migrantes deben exponerse, entre los que se exhibe la trata de personas y el tráfico de migrantes como un riesgo importante que requiere de la cooperación entre los Estados.

28Como exponentes de estas concepciones encontramos, por ejemplo, el informe de la cmmi que subraya el impacto de la migración irregular sobre los migrantes y sus familias, especialmente en contextos de tráfico de personas. Sin embargo, no se hace referencia al impacto de este tipo de migración sobre la libertad de circulación de los migrantes ni sobre las condiciones de vida de estos en los países de destino. La comisión aborda la migración irregular en tres dimensiones. Primero, explora los desafíos que afronta la regulación de la migración irregular; luego, aborda el impacto social de este tipo de migración y los derechos de estos migrantes, para al final concentrarse en el impacto de esta migración sobre los mercados de trabajo. En el informe se incluyen aspectos como las condiciones de viaje de los migrantes y los riesgos en los que incurren (especialmente frente a circunstancias de tráfico y de trata); estadísticas de personas que perecen durante el trayecto o intentando ingresar de manera irregular a un Estado, así como las condiciones de vida de las personas en situación irregular. De este modo, la comisión intentó dar cuenta de la realidad de la migración irregular y de poner de presente las duras condiciones de quienes optan por este tipo de movimiento migratorio.

  • 250 Diálogo de Alto Nivel 2006. Op. cit.

29Por otro lado, en el Diálogo de Alto Nivel de 2006 se habló de la migración irregular en términos de “migración clandestina”. Los participantes manifestaron su inquietud frente al incremento de este tipo de migraciones, el cual según algunos representantes está ligado a la implementación de políticas migratorias restrictivas. En este sentido, algunos participantes resaltaron la importancia de “incrementar los mecanismos legales de inmigración y regularizar a los migrantes en situación irregular”250.

30Dentro de este mismo impulso por limitar la migración irregular, la Comisión de la Población y del Desarrollo ha sugerido que se mejoren las condiciones de vida de los candidatos a la migración en los países de origen, lo que les permitiría permanecer en estos lugares y no verse obligados a emprender el viaje de regreso.

  • 251 cgmi. Las migraciones en un mundo interdependiente, cit.

31En quinto lugar, resulta recurrente la invitación a cooperar entre los países de origen, tránsito y destino de los migrantes. Por ejemplo, la Comisión Mundial sobre la Migración Internacional, en su informe de 2005, invitó a los Estados a buscar consensos con sus homólogos provenientes de países de origen, tránsito y destino de los migrantes251. La comisión estima que la decisión de migrar debe ser libre y voluntaria y que las personas deben estar en capacidad de desarrollar su proyecto de vida en su país de origen, sin verse obligados a migrar en búsqueda de mejores condiciones, por lo cual las autoridades de los países de origen tienen un rol importante que desempeñar tanto para promover mejores condiciones de vida como para crear vínculos con la diáspora en el exterior. Por otro lado, considera que, aun cuando los Estados de destino ejercen su soberanía a la hora de autorizar el ingreso a su territorio, tienen también la responsabilidad de respetar los derechos humanos de los migrantes y de admitir a sus nacionales cuando estos retornan, ya sea de manera voluntaria o como consecuencia de un proceso de expulsión. En consecuencia, tienen el deber de cooperar en la gestión de la migración irregular, sin llegar a comprometer el respeto de los derechos humanos de los migrantes.

32La cuestión de la integración de los migrantes y su proceso de adaptación también es mencionada como un aspecto sobre el cual se debe lograr la cooperación entre los Estados. Para la Comisión esta integración debe ser respaldada por todos los miembros de la sociedad y debe hacerse tomando en cuenta la diversidad cultural de los migrantes y favoreciendo la cohesión social.

  • 252 Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales. Informe, cit., p. 4.

33Finalmente, se menciona que la gobernanza de las migraciones debe fortalecerse a escala nacional, regional y mundial buscando establecer una mayor coherencia, cooperación y diálogo entre los Estados y con las organizaciones internacionales252.

  • 253 Idem.

34En cuanto a las políticas públicas migratorias, el documento reconoce que su formulación y su aplicación resultan complicadas ya que “suponen la circulación de seres humanos determinados a hacer sacrificios y aceptar riesgos para cumplir con sus aspiraciones”253. Con el fin de promover la coordinación entre los diferentes agentes y autoridades, la comisión propone una aproximación “coordinada e integrada que refuerce las capacidades en los Estados miembros de la onu”, lo cual implica un trabajo conjunto con los organismos de las Naciones Unidas y otras agencias como la oim, así como el apoyo de los procesos regionales de consulta sobre las migraciones.

35La gobernanza implica así que se coordinen los programas y políticas migratorias nacionales, que se logre una coherencia entre estas y una cooperación entre los diversos agentes que asumen responsabilidades en el campo migratorio. Para la comisión esta cooperación entre los Estados así como la creación de instancias competentes son dos grandes desafíos para la correcta gestión migratoria.

36A los Estados se les hace una invitación a construir políticas migratorias que sean respetuosas de los tratados internacionales de derechos humanos y también a cooperar con otros Estados con el fin de adquirir las competencias necesarias para hacer una gestión migratoria acertada. En este sentido, se sugiere compartir los recursos técnicos y financieros. La comisión contempla los efectos positivos de una cooperación para la gestión migratoria sin tomar en cuenta los eventuales efectos negativos que podrían resultar en la restricción abusiva de libertades fundamentales, especialmente en lo que tiene que ver la libertad de circulación y residencia. Sin embargo, se señala de manera general: “Las iniciativas para fortalecer las capacidades [de los Estados] solo tendrán el impacto deseado si estas se dan en un contexto en el que los derechos humanos sean respetados, se preserve el Estado de derecho, y si la administración pública no se ve afectada por la corrupción y el desvío de recursos públicos”.

37Dentro de esta misma óptica, se hace mención de los acuerdos bilaterales como herramienta útil para lograr una adecuada gestión migratoria. Sin embargo, la comisión lamenta que estos acuerdos no siempre incluyan la obligación de garantizar la protección de los derechos humanos. Frente a la necesidad de contar con una agencia central de coordinación, se propone la creación de un “grupo mundial interagencias para las migraciones internacionales, con el fin de lograr tener una aproximación global a las migraciones”. Esta instancia se creó en 2006 y a ella nos referiremos posteriormente.

38Para terminar, la cuestión de las migraciones como herramientas para el desarrollo ha sido abordada de manera constante por las instancias globales de discusión y análisis migratorio. Así, la Iniciativa de Berna incluyó en su agenda, como principios generales para la gestión migratoria, la necesidad de abordar las migraciones a partir de una perspectiva nacional, pero también regional y global, y también la prevalencia de la soberanía de los Estados en la gestión migratoria y la importancia de la cooperación interestatal. Con esta base, la Iniciativa de Berna se plantea como un proceso respetoso de la soberanía de los Estados que fomenta la cooperación entre estos. Así se ve reflejado en los veinte puntos planteados al final de esta iniciativa donde, además de hacer énfasis en el respeto de la soberanía de los Estados, se subraya la necesidad de tener en cuenta los aspectos sociales, económicos, políticos y culturales a la hora de entablar relaciones de cooperación. De la misma manera, se resaltan los vínculos entre migración y desarrollo y la importancia de promover la integración de los migrantes.

39En lo que tiene que ver con los derechos humanos y la protección de los migrantes, la agenda insiste sobre la obligación de los Estados de respetar y proteger los derechos de los migrantes independientemente de su estatus jurídico.

40De la misma manera, se subraya que los sistemas de gestión de las migraciones deben tener en cuenta los principios aplicables en materia de derechos humanos y tratamiento de refugiados, entre otros.

41La Iniciativa de Berna fue pionera en debatir los lazos entre migración y desarrollo, con un fuerte acento sobre los aspectos ligados a la seguridad. Así, la agenda que se elaboró propone varias medidas tendientes a paliar los efectos de las políticas de este tipo; por ejemplo, se plantea que, a la hora de implementar leyes nacionales y procedimientos administrativos sobre la entrada y permanencia de los extranjeros, no se vean afectados los mecanismos de migración regular, y que las medidas adoptadas no favorezcan la discriminación de los migrantes. Por lo demás, las medidas que se sugieren están enmarcadas dentro de la misma perspectiva de seguridad. En este sentido, se propone crear programas de intercambio de información para impedir que se desarrollen actividades terroristas ligadas a la movilidad de personas. En cuanto a la migración irregular, se hace énfasis en la penalización, persecución y sanción de los traficantes de migrantes.

42La Asamblea General de las Naciones Unidas, por su parte, se ha interesado también en todos los aspectos mencionados sobre la gestión migratoria. Con ocasión de la 46.a sesión de la Comisión de la Población y el Desarrollo, organizada en abril de 2013, el secretario general de la Naciones Unidas, señor Ban Ki-moon, subrayó los desafíos actuales del fenómeno migratorio y sus implicaciones. Para él, se trata de

  • 254 Ban Ki-moon, secretario general de las Naciones Unidas. En: Consejo Económico y Social. Op. cit.

establecer canales de migración seguros y legales; adaptar las políticas migratorias a las demandas del mercado labora; resolver los problemas a los que se confrontan los migrantes que no tienen estatus jurídico; promover la integración en las sociedades de recepción; y facilitar el retorno de los migrantes y la migración circular con el fin de que los migrantes puedan retornar a sus hogares en buen momento254.

43El Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo ha servido igualmente de marco para la discusión de estos aspectos. Sin embargo, el tenor de sus propuestas ha ido cambiando a través del tiempo. Nuevos aspectos del fenómeno han ido ocupando la atención del foro, mientras que otros se han visto relegados a un segundo plano. En la plenaria del foro, las cuestiones que ocupan un lugar importante en la agenda son el envío de remesas, la migración de trabajadores y la fuga de cerebros.

44En primer lugar, la cuestión del envío de remesas canaliza gran parte de los esfuerzos del foro. Percibidos como una herramienta para el desarrollo de los países de origen, se han propuesto varias estrategias para potenciar los beneficios de estos envíos a través de programas de financiamiento para proyectos locales, el trabajo de los bancos privados y la promoción de canales alternos de envío de remesas con el fin de fomentar la sana competencia entre los intermediarios financieros. La gran importancia que se le da al tema de las remesas en el foro se ve reflejada en el hecho de que en cada plenaria se presentan las estimaciones mundiales sobre los montos transferidos por concepto de remesas.

45Pero el foro también se ha interesado en otras cuestiones relacionadas con el comercio y la inversión, los costos y los beneficios de las migraciones. Entre las recomendaciones hechas a los Estados en este sentido encontramos la de favorecer la reducción de los precios de los tiquetes aéreos y la de reconocer las capacidades y competencias de los migrantes con el fin de aprovecharlas mejor y así reducir los costos (en materia económica, pero también humanos) de las migraciones, y al mismo tiempo aumentar sus ganancias.

46El aspecto que tiene que ver con el trabajo es el segundo eje principal del foro. Las cuestiones ligadas con los contratos de trabajo (la manera en que estos podrían ser regulados con el fin de promover la selección de trabajadores en origen y hacer seguimiento de las condiciones de trabajo y las remuneraciones), el retorno de trabajadores migrantes (a través de programas locales de acompañamiento y de incentivo al retorno), así como un interés particular por la migración circular, son constantes en los debates. La migración circular es considerada un mecanismo importante para hacer frente a la penuria de mano de obra en los países de destino. Se proponen así alianzas con el sector privado a fin de mejorar los procesos de reclutamiento de trabajadores en el exterior para participar en programas de migración circular.

47La migración calificada ocupa igualmente un lugar importante en el seno del foro. Se proponen mecanismos para controlar las migraciones con la intención de evitar la pérdida de capital humano en los países de origen y su explotación en los países de destino. Para esto, se presentan recomendaciones a los países de origen para que inciten a los candidatos a la migración a permanecer en los países de origen o a retornar. Estas recomendaciones incluyen la proposición de ofertas laborales o de participación en programas de investigación y de inversión, así como la adopción de medidas para facilitar los procesos de validación de diplomas y de conocimientos adquiridos en los países de destino.

48Otro asunto que ha llamado la atención del foro es el de las estadísticas migratorias. A este respecto se ha discutido cómo el establecimiento de bases de datos sobre las migraciones y los migrantes así como sobre su estatus puede resultar fundamental para una correcta gestión migratoria. Para alcanzar este objetivo se propone, una vez más, la conformación de alianzas entre los países de origen, tránsito y destino, y también el diseño de modelos para la recolección de datos.

  • 255 En 2008, en Filipinas, se quiso cambiar el énfasis del foro tradicionalmente centrado en las impli (...)

49Tal cual lo hemos puesto de presente, el foro reúne las principales inquietudes y temas de discusión presentes de manera sistemática en los escenarios globales de discusión migratoria. Lo que se puede echar de menos en los debates que se dan en el foro es la consideración de una dimensión más humana de las migraciones que, yendo más allá de los aspectos puramente económicos del fenómeno, le dé prelación a un debate en que el eje de discusión sea el migrante en sí mismo como persona con expectativas y necesidades255. Esta situación, que resulta evidente al analizar las conclusiones de los diversos foros, se denunció en 2011 cuando representantes de la sociedad civil manifestaron que el foro no se encontraba suficientemente centrado en los migrantes y que además se requería que este espacio arrojara mayores resultados sustanciales que fuesen útiles para los Estados.

  • 256 oim. International Dialogue on Migration n.o 2. Compendium of intergouvernmental organisations act (...)
  • 257 oim. Dialogue international sur la migration n.o 2. Les normes juridiques internationales en matiè (...)

50Para terminar, hemos mencionado que el trabajo de la oim, aun cuando se ha centrado en la gestión de la circulación de personas, ha abordado también otros aspectos del fenómeno migratorio. En efecto, el Diálogo Internacional sobre las Migraciones, organizado por la oim, sirve de tribuna para la discusión y el estudio de otros aspectos ligados al fenómeno. Así, en 2001, durante el primer diálogo, Canadá propuso que se abordase la cuestión de la multiculturalidad y de la integración de los migrantes en sus países de recepción como un medio para luchar contra la discriminación. En el contexto de estos diálogos, la oim publica “libros rojos” sobre cuestiones diversas, con los cuales se busca enriquecer el debate y dar cuenta de los resultados alcanzados en el diálogo. En 2002, por ejemplo, se publicó un documento sobre las organizaciones intergubernamentales que trabajan en el campo migratorio, con el fin de resaltar la importancia de su trabajo, describir sus actividades y promover la coordinación entre estas, así como de invitar a los gobiernos a cooperar con estas estructuras con el fin de acercarse a su diáspora en el exterior, pero también para conformar canales de participación que hagan posible la construcción de políticas públicas inclusivas256. Ese mismo año se publicó un estudio sobre el conjunto de instrumentos internacionales existentes que abordan asuntos migratorios como el de las autoridades responsables y el rol de los Estados, el retorno de los migrantes, la migración de mano de obra, la libertad de movimiento, los derechos humanos de los migrantes, la migración y el desarrollo e incluso la migración a la luz de las relaciones comerciales257.

  • 258 oim. Diálogo internacional sobre la migración. 84.ª Sesión del Consejo, 2-4 de diciembre de 2002. (...)

51En 2003 el diálogo tuvo como tema “Las migraciones en un mundo globalizado”; en esta oportunidad se discutieron los desafíos que deben afrontar los responsables gubernamentales a la hora de abordar de manera global el fenómeno migratorio, especialmente en lo que tiene que ver con la integración de los migrantes, las relaciones entre los Estados y su diáspora, la migración irregular258 y el envío de remesas. En esa oportunidad la ocde organizó un seminario junto con el Banco Mundial y la oim en el cual se abordó la cuestión de la inversión de recursos por parte de los migrantes así como la de sus hábitos de consumo.

  • 259 Las conclusiones de este evento fueron publicadas en la serie de “libros rojos”: oim. Diálogo inte (...)
  • 260 oim. Diálogo internacional sobre migración n.o 6. Health and Migration, Bridging the Gap, oim, who(...)

52En 2004 (el tema central de este foro fue “Evaluar y valorizar las migraciones”) se organizó un nuevo seminario de seguimiento con el apoyo del Banco Mundial y de la omc. El seminario reunió representantes de 89 países, de organizaciones internacionales y de representantes de sociedades privadas con carácter comercial. El debate se centró en la cuestión de los movimientos temporales de personas y las estrategias para hacer más efectivos los procesos de reclutamiento en el exterior. Se examinó también la gestión de estos movimientos a escala bilateral y regional y también los derechos de los trabajadores migrantes en el marco del Acuerdo General de Comercio de Servicios (agcs Modo 4)259. Ese mismo año se llevó a cabo un segundo seminario sobre salud y migraciones, con el apoyo de la omc y del Centro para el Control y Prevención de Enfermedades. Este seminario contó con la participación de representantes de los sectores médicos y hospitalarios de los Estados participantes. El seminario buscó acercarse a la cuestión de la salud de los migrantes abordando aspectos como el acceso a los servicios de salud por parte de los migrantes en situación administrativa irregular y la necesidad de realizar exámenes de diagnóstico y tratamientos preventivos y curativos en esta población260.

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  • 269 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 17: Migración y mutaciones sociales, oim, 2011.

53En 2005 el tema central del foro fue la coherencia entre las agendas políticas sobre migraciones y desarrollo. Las reuniones se centraron en la necesidad de encauzar las migraciones y de convertirlas en una herramienta para el desarrollo. Otras cuestiones diversas también fueron analizadas en esta oportunidad; por ejemplo, las relaciones entre las migraciones y la consecución de los Objetivos del Milenio de las Naciones Unidas; la coherencia entre las agendas políticas de desarrollo y las migraciones y el rol de las diásporas en el desarrollo de los países de origen y de transito261. En 2006 se analizó la cuestión de la migración de los profesionales de la salud y sobre este tema en particular se llevó a cabo un seminario. Con el apoyo de la oms y de la oit, así como del gobierno irlandés, se discutió acerca del impacto de las migraciones de profesionales de la salud sobre los países de origen, así como las condiciones bajo las cuales estas personas deben trabajar en los países de destino y las medidas que deberían implementarse para evitar la pérdida de capital humano e invitar a dichas personas a permanecer en los países de origen y contribuir a su desarrollo262. El tema central del foro fueron las asociaciones en el marco de las migraciones; se buscaba así promover la participación de empresas y de la sociedad civil en la gestión migratoria con el fin de fortalecer y legitimar las decisiones tomadas al respecto263. En 2007, con el tema central de la “Gestión migratoria en una economía en plena evolución”, se organizaron tres talleres. Uno sobre el asunto de la libertad de circulación en el marco de los mecanismos regionales de cooperación e integración264; un segundo consistente en una reunión de expertos sobre las migraciones y el medioambiente265, y un tercero sobre la movilidad laboral como factor de desarrollo266. Estos talleres recibieron el respaldo de la cnucd, del unfpa y del gobierno de Italia. En 2008, por su parte, el tema central fue “El retorno: desafíos y oportunidades”. En esta ocasión se organizaron dos talleres sobre el retorno como herramienta del desarrollo267 y sobre los mecanismos para encauzar este retorno268. Más adelante, en 2010, el debate se centró en las migraciones y los cambios sociales, con base en lo cual se organizaron talleres sobre las sociedades, las identidades y el carácter trasnacional de las migraciones269. Varias cosas se pueden concluir del análisis que acabamos de hacer sobre resultados de los diversos escenarios propuestos. Primero que todo, podemos decir que la multiplicidad de foros de discusión, reportes, estudios, encuentros, etc., de los que hemos dado cuenta en los capítulos anteriores ha servido para nutrir el debate sobre el fenómeno migratorio y que al día de hoy resultaría falsa cualquier aseveración tendiente a desconocer que la comunidad internacional cuenta con las herramientas para entender los contornos del fenómeno migratorio, sus implicaciones, desafíos y alcances. El problema, sin embargo, reside en la profundidad de estos aportes. Hemos demostrado que las principales manifestaciones del debate global sobre las migraciones se concentran de manera particular en algunos de los aspectos del fenómeno y que se abordan otros de manera apenas tangencial. En efecto, el debate migratorio del cual venimos de dar cuenta se concentra especialmente en aspectos como la migración de mano de obra, los mecanismos para sacar provecho de las migraciones y controlar la llegada de migrantes, y el retorno y la cooperación para la gestión migratoria. Aun cuando estos aspectos resultan fundamentales para el debate migratorio, y puedan considerarse como necesarios para una comprensión integral de aquel, podemos preguntarnos si en verdad se trata de los asuntos centrales de la cuestión migratoria y si se justifica la gran atención que han recibido.

54Para terminar, el debate migratorio ha ido ganando mayor complejidad a lo largo de los años, lo que le ha permitido incluso adquirir un tono crítico frente a varias posturas tradicionales sobre el asunto.

Notes

235 Como resultado de este trabajo conjunto encontramos, por ejemplo, un folleto sobre el género y las políticas de empleo rural de 2010: “fao Making migration work for women and men in rural labour markets. Gender and rural employment policy”, Brief nº 6, 2010.

236 El reclutamiento en el extranjero, acompañado de los modelos de migración laboral temporal y circular, consiste en la selección de trabajadores en el país de origen antes de la migración.

237 La Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización señaló en el pasado la necesidad del mencionado marco multilateral con el fin de evitar los problemas ligados al desplazamiento transfronterizo.

238 La 295.ª sesión del Consejo de Administración del bit decidió la difusión y publicación de dicho marco multilateral.

239 La oit estableció el marco bajo el precepto de que contaba con una “posición ideal” para dotar a la comunidad internacional de una serie de lineas directrices con el fin de guiar las políticas en materia de migración de mano de obra, aun cuando se trate de un marco no vinculante.

240 En concordancia con lo que ha sido establecido por la Convención 97 (art. 4) y la Recomendación 86 de la oit.

241 oit. Marco multilateral de la oit sobre migración laboral: principios y directrices no vinculantes para un enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos, Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2006.

242 El anexo del documento describe buenas prácticas de los países, por ejemplo la aplicación a nivel nacional de disposiciones nacionales, la protección de los derechos humanos de los trabajadores migrantes, la consulta con las asociaciones de la sociedad civil y con los migrantes, el diálogo social, el incremento de la migración regular de mano de obra, el trabajo decente, los acuerdos regionales, entre otros.

243 oim. Estado de la migración en el mundo 2010: el futuro de las migraciones. Creación de capacidades para el cambio, Ginebra, 2010.

244 oim. Estado de la migración en el mundo 2008: gestión de la movilidad laboral en una economía mundial en plena evolución, Ginebra, 2008.

245 oim. World migration report 2005: Costs and Benefits of International Migration, Ginebra, 2005.

246 oim. World migration Report 2003: Managing migrations-Challenges and responses for people in the move, Ginebra, 2003.

247 En Colombia, la oim, por solicitud del Gobierno, ha promovido campañas dirigidas a las víctimas del desplazamiento forzado, así como programas de reintegración de desmovilizados y de ayuda a las víctimas del conflicto. En este mismo sentido, ha dirigido trabajos de formación de funcionarios públicos y de difusión de conocimientos. Vemos así cómo la oim ha traspasado el marco de sus misiones tradicionales (migraciones voluntarias), para asumir tareas ligadas a la asistencia de víctimas de movimientos involuntarios de población en el marco del conflicto, entre otras cosas.

248 Sobre la condición general de vulnerabilidad de los migrantes hablaremos en la tercera parte.

249 Como lo precisamos en la Introducción, ninguna persona puede ser considerada “clandestina”.

250 Diálogo de Alto Nivel 2006. Op. cit.

251 cgmi. Las migraciones en un mundo interdependiente, cit.

252 Comisión Mundial sobre las Migraciones Internacionales. Informe, cit., p. 4.

253 Idem.

254 Ban Ki-moon, secretario general de las Naciones Unidas. En: Consejo Económico y Social. Op. cit.

255 En 2008, en Filipinas, se quiso cambiar el énfasis del foro tradicionalmente centrado en las implicaciones económicas de las migraciones. “Con la preocupación de resaltar el rostro humano de la migración”, el foro tuvo por tema central “Proteger y empoderar a los migrantes para el desarrollo”. En esta ocasión se incluyeron nuevos elementos para proteger a los migrantes dentro de la agenda. fmmd. Protección y empoderamiento de los migrantes para el desarrollo, Segunda reunión del fmmd, Manila, 27-30 de octubre de 2008.

256 oim. International Dialogue on Migration n.o 2. Compendium of intergouvernmental organisations active in the field of migration. ppmr, oim, Ginebra, 2002.

257 oim. Dialogue international sur la migration n.o 2. Les normes juridiques internationales en matière de migration: tour d’horizon. oim, 2002.

258 oim. Diálogo internacional sobre la migración. 84.ª Sesión del Consejo, 2-4 de diciembre de 2002. oim, Ginebra, 2003.

259 Las conclusiones de este evento fueron publicadas en la serie de “libros rojos”: oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 7: Gestión de los movimientos de personas: posibles enseñanzas de interés para el modo 4 del agcs, Ginebra, 2005.

260 oim. Diálogo internacional sobre migración n.o 6. Health and Migration, Bridging the Gap, oim, who, cdc, Ginebra, 2004.

261 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 8. Incorporación de las migraciones en las agendas políticas de desarrollo, oim, dfid, Ginebra, 2006.

262 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 9: Migraciones y recursos humanos al servicio de la salud: de la toma de conciencia a la acción. oim, oms, Ginebra, 2006.

263 Un segundo encuentro en 2006 trató la cuestión de la situación de los migrantes en las sociedades de destino. Este taller contó con el apoyo del gobierno de Australia y con la participación de representantes de 60 Estados. Las conclusiones y lecciones de este evento fueron publicadas en: oim, Diálogo internacional sobre la migración n.o 11: Migrantes y sociedades receptoras, alianzas prometedoras, oim, 2008.

264 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 13: La libre circulación de personas en los procesos de integración regional, oim, 2007.

265 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 10: Seminario de expertos: migraciones y medio ambiente, oim, 2008.

266 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 12: Making global labour mobility, a catalyst for development, oim, 2010.

267 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 15: Alentar la función del retorno para fomentar el desarrollo, oim, 2010.

268 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 14: Gestión del retorno, oim, 2010.

269 oim. Diálogo internacional sobre la migración n.o 17: Migración y mutaciones sociales, oim, 2011.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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