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La gobernanza internacional de las migraciones

 | 
Alexandra Castro Franco

Título I. El surgimiento de espacios de discusión, estudio e investigación sobre la cuestión migratoria a escala mundial

Capítulo II. La búsqueda de un acercamiento integral al fenómeno migratorio a partir de la participación de diversas instancias, autoridades y programas

Texte intégral

1La complejidad del fenómeno migratorio y sus múltiples implicaciones de carácter social, demográfico, económico, jurídico o cultural han suscitado el interés de varios programas, estructuras y autoridades tanto dentro como fuera del marco de las Naciones Unidas. En algunos casos, estamos en presencia de organizaciones que trabajan de manera exclusiva asuntos relacionados con la gestión migratoria o que se interesan en esta a partir de sus implicaciones en otros campos, como la educación, la salud, el desarrollo o el comercio.

  • 153 La oim tiene un representante en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
  • 154 La Organización está presente en más de 133 países.

2En primer lugar, encontramos a la oim, creada en 1951 con el objetivo de repatriar o reinstalar a las personas que se habían desplazado con ocasión de la Segunda Guerra Mundial, después de lo cual fue ampliando sus funciones para interesarse en el fenómeno migratorio en general. Se trata de una organización interestatal integrada por 132 Estados e independiente de la onu, aunque entre las dos existen grandes vínculos153. La oim es la única organización con un rol mundial para la gestión migratoria, lo que hace que tenga un lugar en todos los foros que aborden el tema, tanto a escala mundial como regional, bilateral o incluso cuando se trata de la construcción de normas internas de los Estados154.

3A partir de 1989, cuando se revisó su Constitución, la oim asumió formalmente la labor de trabajar para gestionar la migración de los individuos en función del mercado laboral de los países de destino.

4El objetivo de la oim es el de promover la gestión migratoria y encauzar los flujos de personas en beneficio del desarrollo. Para esto, la organización colabora con los gobiernos estableciendo oficinas in situ en los países que han aceptado su presencia.

5La oim elabora reportes, construye perfiles migratorios y publica estudios orientados al cumplimiento de su objetivo principal. En algunos casos, también presta asistencia puntual a candidatos a la migración organizando capacitaciones para representantes gubernamentales y acompañándolos en el proceso de construcción de políticas públicas.

  • 155 oim. Diálogo internacional sobre la migración, 83.ª Sesión del Consejo, 27-29 de noviembre de 2001,(...)

6Entre las actividades que promueve la organización encontramos el Diálogo Internacional sobre Migraciones (dim), en el cual participan los Estados miembros de la oim y otros socios. Se trata de un foro para la cooperación y el debate, creado en 2001 con ocasión de la sesión número 50 del Consejo de la oim. En el diálogo participan representantes de los Estados miembros, de los Estados observadores y de organizaciones internacionales estatales y no estatales, especialmente las que reúnen a migrantes, medios de comunicación y universitarios. Tiene lugar anualmente con la colaboración del Consejo de la oim, de los mecanismos de diálogo regionales y de la onu y persigue el objetivo de cooperar para “sacar provecho de las migraciones y reducir los riesgos potenciales que las acompañan”155. En cada ocasión el diálogo aborda un tema particular seleccionado entre los miembros y observadores de la organización. Este tema inspira los debates y conferencias que se dan a lo largo de todo el año.

  • 156 El secretario general en su informe de 2001 (Asamblea General, Resolución 56/203 del 21 de febrero (...)

7En segundo lugar, encontramos otros órganos, programas y oficinas en el seno de las Naciones Unidas, los cuales, a pesar de no tener un mandato de acción directamente relacionado con el fenómeno migratorio, sí se han interesado en su estudio y análisis desde una perspectiva global a partir del impacto que este fenómeno tiene sobre su campo de trabajo tradicional. Es así como encontramos múltiples organismos, divisiones y programas que han llevado a cabo estudios, se han pronunciado y han promovido el debate sobre gestión migratoria156. Entre ellos podemos mencionar:

la oit

  • 157 En regla general, la organización centra su trabajo sobre cinco aspectos particulares del fenómeno (...)
  • 158 El artículo 427 del Tratado de Versalles establece: “Las reglas dictadas en cada país con respecto (...)
  • 159 El preámbulo señala la obligación de la oit de mejorar la “defensa de los intereses de los trabajad (...)
  • 160 Declaración sobre las metas y objetivos de la oit de 1944: Parágrafo iii c): “La Conferencia recono (...)
  • 161 Conferencia Internacional del Trabajo, 18 de junio de 1998: “Entendiendo que la oit debe prestar un (...)

8La oit se ha referido a los trabajadores migrantes desde el comienzo de sus actividades157; de esta manera, encontramos referencias a estos trabajadores en el Tratado de Versalles158 y en el preámbulo de la Constitución de la organización159. Más tarde, la cuestión de los trabajadores migrantes y su necesidad de protección fue mencionada en la Declaración de Filadelfia160 y la Declaración de la oit relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo161.

  • 162 La oit está integrada por representantes de los Estados, de los empleadores y de los trabajadores. (...)
  • 163 Al culminar esta reunión, el Consejo de Administración adoptó dos textos de principios rectores que (...)
  • 164 En este sentido, ver oit, Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª Sesión, 1999. Trabajadores Mi (...)

9En 1997, la oit llevó a cabo una reunión tripartita de expertos162 sobre las actividades futuras de la organización en el campo de las migraciones163. En esta ocasión se concibió la creación de un mecanismo de investigación informal y confidencial que funcionaría a solicitud de los Estados miembros, de organizaciones de trabajadores o de empleadores con el objetivo de hacerle frente a la explotación de los trabajadores migrantes. Sin embargo, no hemos encontrado rastros de la aplicación de este procedimiento164.

  • 165 Comisión independiente creada en 2002 con el objetivo de encontrar medios para hacer que la globali (...)

10Por otro lado, otras dependencias de la oit han ido interesándose en el asunto migratorio, por ejemplo la Comisión mundial sobre la dimensión social de la globalización, integrada por expertos de diversas regiones del mundo165, así como la sección sobre las migraciones internacionales de trabajo (migrant), creada con el objetivo de promover el establecimiento de estándares internacionales en materia de migraciones, promocionar la investigación y hacerle acompañamiento a proyectos sobre la materia.

11En 1999 y en 2004 la Conferencia Internacional del Trabajo (en sus sesiones 87.a y 92.a) abordó aspectos relacionados con la migración internacional y con la situación de los trabajadores migrantes.

  • 166 Organización a la que nos referiremos en la segunda parte.

12En lo que tiene que ver con los trabajos en regiones específicas, la oit cuenta con oficinas en todas las regiones del mundo, incluyendo la Región Andina donde su oficina ha desarrollado un proyecto en colaboración con la Organización Iberoamericana de Seguridad Social166 y el Ministerio del Trabajo y la Inmigración de España. El proyecto, bautizado Migrandina, tiene por objetivo gestionar los flujos de trabajadores migrantes que provienen de la región a través del acompañamiento a los gobiernos locales, la promoción de programas de retorno, la conclusión de acuerdos bilaterales con los principales países de destino así como de programas destinados a promover el envío de remesas.

el fondo de población de las naciones unidas (unfpa)

13A partir de su trabajo de fomento y promoción del bienestar de la población, del desarrollo y el respeto de los derechos humanos, el fondo se ha implicado en estudios ligados con el fenómeno migratorio, con el fin de aportar su colaboración a otros programas. Así, ha prestado su colaboración directa a los países y ha financiado estudios que cubren, entre otros aspectos, elementos ligados al fenómeno migratorio. De la misma manera, en sus reportes relativos a aspectos diversos de la población, el factor migratorio ha ido apareciendo como una nueva variable de análisis.

  • 167 Así, tal como se mencionó, un grupo de 50 expertos se reunió en Nueva York en 2003 para discutir as (...)
  • 168 Consejo Económico y Social, Informe del secretario general sobre el seguimiento a los programas de (...)

14El fondo ha contribuido al trabajo de la oim, colaborando con las reflexiones del Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas al reunir expertos sobre aspectos específicos del fenómeno167; presidió el Grupo Mundial sobre las Migraciones Internacionales en 2008, y fue bajo su coordinación que en ese mismo año se publicó un documento sobre los desafíos de la protección de los derechos humanos de los migrantes, en el marco del 60.o aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En abril de 2013, la 46.a sesión de la Comisión de la Población y el desarrollo presentó un reporte de los programas puestos en marcha por el unfpa a escala mundial, regional y local, con el fin de promover los trabajos, recolectar información y favorecer la investigación168 con miras a elaborar políticas concertadas en el campo migratorio y de desarrollo. En el reporte se da cuenta de los cuantiosos esfuerzos hechos por el fondo y de su gran contribución al debate migratorio.

el instituto de las naciones unidas para la formación y la investigación (unitar)

15El unitar trabaja en varios campos entre los que se encuentran el medioambiente, la formación para la paz, la seguridad, la diplomacia y el gobierno. Con respecto al fenómeno migratorio, ha contribuido a la formación de funcionarios locales como mecanismo para mejorar la gestión migratoria y promover el diálogo entre los Estados. En un primer momento, participó, por medio de un esfuerzo conjunto con la oim y el unfap, en el marco del Programa sobre políticas de migración internacional; luego, con el lanzamiento de trabajos independientes en el marco de la sección de gobierno y especialmente centrados en la gestión migratoria y finalmente con su ingreso en el Grupo Mundial sobre las Migraciones en 2009.

  • 169 Organización no gubernamental que trabaja en la promoción del desarrollo y sus diversas manifestaci (...)

16El unitar trabaja mediante la organización de talleres, seminarios y visitas in situ con el fin de reunirse con responsables políticos y organizar capacitaciones con estos, así como con los miembros de la sociedad civil. De esta manera, ha organizado una serie de seminarios en Nueva York, en la sede de las Naciones Unidas, con el apoyo de la oim, del unfpa y de la Fundación MacArthur169. Y también ha organizado jornadas de capacitación para funcionarios diplomáticos.

la organización de las naciones unidas para la alimentación y la agricultura (fao)

  • 170 Population Division, Department of Social and Economic Affairs, United Nations Secretariat. Tenth C (...)

17Esta organización, con objetivos bien establecidos en favor de la nutrición, el desarrollo agrícola y la mejora en el nivel de vida de la población rural, se ha interesado igualmente en el fenómeno migratorio, especialmente frente a los movimientos migratorios que tienen lugar dentro de las fronteras de los Estados, a partir de las relaciones que existen entre estas dinámicas migratorias y las tendencias de explotación agrícola. En este sentido, ha ideado mecanismos para evitar que se den migraciones por la degradación de la explotación agrícola, pero también para promover la inversión de remesas en el sector agrícola y el retorno de los migrantes al entorno rural. Los grandes nexos existentes entre la producción agrícola y el fenómeno migratorio han llevado a que la fao solicite ser incluida en el Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas así como en el Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo170.

el fondo de desarrollo de las naciones unidas para la mujer (unifem)

  • 171 Convención 189 sobre el trabajo decente para los trabajadores domésticos, 16 de junio de 2011.

18Frente a la tendencia a la feminización de las migraciones, este fondo ha asumido la labor de promover la protección de las mujeres migrantes a través de programas regionales (por ejemplo, en Asia existe un programa que busca que las trabajadoras migrantes reciban un tratamiento igual al de los hombres). Por otra parte, con la colaboración de la oit, el fondo trabaja promocionando la Convención 189 sobre las trabajadoras domésticas, teniendo en cuenta que en este sector laboral la mayoría son mujeres171.

  • 172 Sobre la situación de las mujeres mejicanas en Estados Unidos, ver Montaner, Marilana y Kara, Hanna(...)
  • 173 Que pertenece a la División de la Promoción de la Mujer.

19Otro aspecto abordado por el trabajo de unifem es el de las mujeres migrantes que son víctimas de discriminación. Sobre este aspecto se han publicado investigaciones de las cuales cabe resaltar el análisis sobre la migración femenina en América Latina, sus causas y consecuencias172, en el cual se habla de las estructuras familiares en el subcontinente, las razones que han llevado a una feminización de las migraciones y el impacto que tiene este fenómeno en las estructuras familiares y en general en las sociedades de origen. Por otro lado, en 2004 el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la fao173 consagró su “Estudio mundial sobre el rol de las mujeres en el desarrollo” al tema de las mujeres y la migración internacional, con el fin de subrayar las múltiples necesidades de las mujeres migrantes y dar cuenta de los peligros a los que se ven expuestas.

20Otro de los campos de acción de unifem es la organización de mesas redondas con representantes de los gobiernos, empleadores y mujeres migrantes, con el fin de concientizar sobre las necesidades puntuales de las mujeres migrantes y los mecanismos para hacer efectivos sus derechos. De la misma manera, se ha creado una red de instituciones interesadas en la migración de mujeres, cuyo propósito es facilitar el intercambio de información.

organización de las naciones unidas para la educación, la ciencia y la cultura (unesco)

  • 174 Por ejemplo, en mayo de 2013 tuvo lugar en Kazakhstan la Conferencia regional para promover la inte (...)

21La unesco, cuyo objetivo es la promoción del desarrollo, la paz y el respeto por los derechos humanos mediante la educación, la ciencia y la cultura, se ha interesado en el fenómeno migratorio por medio de varios de sus programas. Entre ellos se encuentra, por ejemplo, un programa sobre las migraciones internacionales cuyo objetivo es el de proteger los derechos de los migrantes y contribuir a su integración en las sociedades de destino. En el marco de este programa, la unesco ha coordinado campañas para incentivar la ratificación de la Convención sobre la Protección de los Trabajadores Migrantes y Miembros de sus Familias; ha organizado conferencias regionales sobre temas precisos como la integración de los migrantes, los derechos de los trabajadores migrantes y las migraciones femeninas; ha organizado conferencias regionales sobre temas precisos, por ejemplo la integración de los migrantes174, y ha dirigido estudios especializados sobre aspectos puntuales de la problemática migratoria, así como apoyado plataformas regionales de investigación sobre el tema.

22Finalmente, con el apoyo de la oim, la unesco ha creado una red de museos de la migración con el fin de exaltar el aporte hecho por las migraciones a las sociedades de destino.

23El análisis del trabajo de estas instituciones pone en evidencia la manera como el fenómeno migratorio ha ido ganando espacios e insertándose en las agendas de los organismos internacionales. Los aportes que hemos referenciado contribuyen sin duda a una mejor comprensión del fenómeno y dan cuenta de su carácter complejo al involucrar una gran cantidad de áreas de trabajo de las Naciones Unidas y de otras organizaciones. A continuación nos referiremos al tercer objetivo de la gestión migratoria global.

Notes

153 La oim tiene un representante en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

154 La Organización está presente en más de 133 países.

155 oim. Diálogo internacional sobre la migración, 83.ª Sesión del Consejo, 27-29 de noviembre de 2001, ppmr, oim, Ginebra, 2002.

156 El secretario general en su informe de 2001 (Asamblea General, Resolución 56/203 del 21 de febrero de 2002) construyó un repertorio sobre las principales oficinas, programas y comisiones en el seno de las Naciones Unidas que trabajan en relación con el tema migratorio y ha invitado a estas instancias a continuar con su labor. Entre los mencionados se encuentran la División de las Estadísticas y la División de la Población, adscritas a la Secretaría General; la Comisión de Derechos Humanos, la Comisión para la Prevención del crimen y la Justicia; el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación; el Fondo de las Naciones Unidas para la Población; el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados; la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, y la Organización Internacional del Trabajo.

157 En regla general, la organización centra su trabajo sobre cinco aspectos particulares del fenómeno migratorio: 1. Los estándares internacionales de protección de los trabajadores migrantes: en este campo, la oit trabaja en la difusión de los instrumentos internacionales aplicables a los trabajadores migrantes, especialmente las convenciones de la oit, como la n.o 97 sobre los trabajadores migrantes (revisado en 1949) y la Convención sobre las migraciones en condiciones abusivas y sobre la promoción de la igualdad de oportunidades y de tratamiento de los trabajadores migrantes (n.o 143) de 1975, así como todas las convenciones de la Organización aplicables a los trabajadores en general, independientemente de su origen nacional y de su estatus migratorio. Para completar este marco en junio de 2011, la Conferencia Internacional del Trabajo de la oit adoptó la Convención sobre el trabajo decente para los trabajadores domésticos (n.o 189), así como la Recomendación 201 en este mismo sentido. Teniendo en cuenta que muchos migrantes trabajan como empleados domésticos, esta convención, que promueve la protección de los derechos sociales de estos trabajadores, les es aplicable, tal como lo es la Declaración de los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998.
2. La Organización promueve la aplicación de políticas locales de migración de trabajadores con la participación de estos últimos, así como de sus empleadores. La presencia de las oficinas de la oit en varios países del mundo ha servido de trampolín para la participación de organizaciones en el proceso de construcción de políticas públicas. De esta manera, se han llevado a cabo seminarios regionales con el fin de lograr la colaboración de otros actores al lado de los Estados dentro del proceso de formulación de políticas públicas sobre la migración de trabajadores.
3. La conclusión, promoción y puesta en marcha de acuerdos bilaterales y multilaterales de migración de los trabajadores constituye igualmente un aspecto importante del trabajo de la organización (a partir de la Recomendación 86 de la Organización), así como el problema del acceso de los trabajadores a los derechos sociales. Al respecto, encontramos recomendaciones como el Marco multilateral de 2005 y la Recomendación 202 de junio de 2012 sobre las bases mínimas de protección social, que incluye propuestas para que los Estados respeten y garanticen un mínimo de derechos sociales para los trabajadores migrantes.
4. La Organización trabaja en la implementación de estas recomendaciones, su aplicación a los trabajadores migrantes (sobre este punto debemos señalar que la acción de la oit se centra en el acceso a estos derechos por parte de los trabajadores residentes), así como sobre el acompañamiento y la promoción de los acuerdos bilaterales y multilaterales que garantizan el disfrute de estos derechos.
5. Finalmente, la oit se ha interesado en el tema de los trabajadores domésticos migrantes. Al respecto ha trabajado para hacer visibles las condiciones de sumisión bajo las cuales se pueden encontrar estos migrantes, que en la mayoría de los casos son mujeres, y ha invitado a los Estados a ratificar la Convención 189.

158 El artículo 427 del Tratado de Versalles establece: “Las reglas dictadas en cada país con respecto a las condiciones de trabajo, deben asegurar un tratamiento equitativo a todos los trabajadores que residen de manera legal en el país”. En el mismo año (1919) la Recomendación 2 sobre la igualdad de trato abordó la cuestión de la igualdad de trato entre trabajadores nacionales y extranjeros, así como la necesidad de crear un foro que reúna a los gobiernos, las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores con el fin de construir una política migratoria.

159 El preámbulo señala la obligación de la oit de mejorar la “defensa de los intereses de los trabajadores empleados en el exterior”.

160 Declaración sobre las metas y objetivos de la oit de 1944: Parágrafo iii c): “La Conferencia reconoce la obligación solemne para la Organización Internacional del Trabajo de secundar la puesta en marcha, entre las diversas naciones del mundo, de programas que busquen [...] la implementación, mediante garantías adecuadas que resulten adecuadas a todos los intereses, de posibilidades de formación y de mecanismos propios para facilitar la transferencia de trabajadores incluyendo las migraciones de mano de obra y de colonos”.

161 Conferencia Internacional del Trabajo, 18 de junio de 1998: “Entendiendo que la oit debe prestar una atención especial a los problemas de las personas con necesidades sociales particulares, especialmente [...] los trabajadores migrantes, movilizar y promover los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales tendientes a resolver sus problemas y promover políticas eficaces que busquen crear empleos”.

162 La oit está integrada por representantes de los Estados, de los empleadores y de los trabajadores. Su manera de trabajar refleja esta configuración tripartita.

163 Al culminar esta reunión, el Consejo de Administración adoptó dos textos de principios rectores que buscan prevenir la explotación de los trabajadores migrantes.

164 En este sentido, ver oit, Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª Sesión, 1999. Trabajadores Migrantes. Informes de la Comisión de Expertos, 1999.

165 Comisión independiente creada en 2002 con el objetivo de encontrar medios para hacer que la globalización implique beneficios para todos los sectores de la sociedad.

166 Organización a la que nos referiremos en la segunda parte.

167 Así, tal como se mencionó, un grupo de 50 expertos se reunió en Nueva York en 2003 para discutir asuntos relativos a la migración femenina, con el fin de contribuir al Diálogo de Alto Nivel de 2006.

168 Consejo Económico y Social, Informe del secretario general sobre el seguimiento a los programas de población centrados en el tema “Evolución de las migraciones: aspectos demográficos”, Resolución e/ cn. 9/2013/4 del 13 febrero 2013.

169 Organización no gubernamental que trabaja en la promoción del desarrollo y sus diversas manifestaciones.

170 Population Division, Department of Social and Economic Affairs, United Nations Secretariat. Tenth Cordination Meeting on International Migrations, Nueva York, 26 de enero de 2012.

171 Convención 189 sobre el trabajo decente para los trabajadores domésticos, 16 de junio de 2011.

172 Sobre la situación de las mujeres mejicanas en Estados Unidos, ver Montaner, Marilana y Kara, Hanna. Mujeres que cruzan fronteras, Unifem y Mexican Secretary of Foreign Affairs, 2006.

173 Que pertenece a la División de la Promoción de la Mujer.

174 Por ejemplo, en mayo de 2013 tuvo lugar en Kazakhstan la Conferencia regional para promover la integración de los migrantes en Asia Central. En 2012 se organizó en Suecia una Conferencia sobre los derechos de los trabajadores migrantes, la restructuración de los mercados de trabajo y el rol de la sociedad civil en la gobernanza mundial. En 2011 se organizó un taller sobre la integración de la segunda generación de migrantes en China y otro sobre los desafíos a los que se enfrentan las mujeres en China. El mismo año, en Sudáfrica, se realizó una reunión sobre el cambio climático, la degradación ambiental y las migraciones como medio de subsistencia.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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