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La gobernanza internacional de las migraciones

 | 
Alexandra Castro Franco

Título I. El surgimiento de espacios de discusión, estudio e investigación sobre la cuestión migratoria a escala mundial

Capítulo I. Movilización alrededor de la cuestión migratoria: en la búsqueda de un espacio global de gestión migratoria

Texte intégral

1La búsqueda de un espacio conjunto para la discusión del tema migratorio a una escala mundial ha tenido como consecuencia la elaboración de consultas, la conformación de grupos de trabajo y la creación de foros de discusión sobre la materia.

  • 134 En aplicación de la Resolución 49/127 de la Asamblea General de 19 de diciembre de 1994.
  • 135 Informe del secretario general de las Naciones Unidas, Asamblea General, Migraciones internacional (...)
  • 136 A partir de la Resolución de la Asamblea General 52/189 de 1997.

2En un primer momento, la Asamblea General de las Naciones Unidas consideró pertinente la elaboración de una conferencia mundial sobre las migraciones internacionales. Es por esto que con ocasión de la Conferencia Internacional sobre la Población, de El Cairo, en 1994, elevó una consulta a los Estados participantes sobre la utilidad de una conferencia de este tipo134. La encuesta no arrojó los resultados esperados, muy pocos Estados respondieron a la misma y los que lo hicieron emitieron un concepto. Esta situación puso en evidencia la existencia de grandes disparidades en el campo y una falta de voluntad política para abordarlo en un escenario global135. Más tarde, en 2003, se intentó de nuevo elaborar la consulta136, pero una vez más los resultados y la débil participación de los Estados no permitieron que la conferencia mundial sobre migraciones pudiese realizarse.

  • 137 Los procesos consultivos regionales estuvieron precedidos de una recopilación de normas jurídicas (...)
  • 138 Office fédéral des migrations (odm), oim. Agenda international pour la gestion des migrations: per (...)

3Como la iniciativa de reunir a los Estados bajo una conferencia mundial no recibía una buena acogida, otros foros y espacios de discusión comenzaron a aparecer. El primer espacio de consulta interestatal tuvo lugar en 2001, por fuera del marco de las Naciones Unidas, a partir de la solicitud del gobierno suizo y con el apoyo de la Organización Internacional para las Migraciones (oim). Se trató de la Iniciativa de Berna, concebida como un proceso consultivo que se llevó a cabo con el objetivo de establecer un marco político para la gestión de las migraciones a nivel mundial. Se organizó mediante el esquema de cuatro encuentros regionales que reunieron a líderes gubernamentales, representantes de organizaciones internacionales y expertos de todas las regiones. De esta manera, se llevaron a cabo reuniones en Hungría, Etiopía, Chile y China137. Al término de estos encuentros, se construyó y publicó la Agenda internacional para la gestión de las migraciones, en 2004. Es preciso mencionar que este documento no fue fruto del consenso entre los participantes y que constituye principalmente una muestra del “intercambio abierto”138 de ideas, recogiendo así las preocupaciones, puntos de vista y concepciones sobre el asunto. Esta agenda detallada da cuenta de las disparidades que existen en las concepciones, propósitos y perspectivas de los Estados frente a lo que debería ser la gestión migratoria y el tratamiento que debería darse a los migrantes como titulares de derechos.

4En segundo lugar, en 2003, el secretario general de las Naciones Unidas conformó una comisión integrada por 19 expertos independientes provenientes de todas las regiones del mundo, llamada Comisión Mundial sobre la Migración Internacional (cmmi). La comisión se creó con el objetivo de establecer un marco global que aportara respuestas a los interrogantes suscitados por el fenómeno migratorio. Existió hasta diciembre de 2005, cuando entregó su reporte final al secretario general de las Naciones Unidas.

  • 139 Entre 1998 y 2005 estuvo en funcionamiento el Programa Internacional para las Políticas Migratoria (...)

5Con esta comisión se buscaba la inclusión del fenómeno migratorio dentro de la agenda mundial, la promoción del debate entre todos los actores y el análisis de las dinámicas existentes alrededor del tema. Con el propósito de redactar un reporte final, los expertos organizaron sesiones de consulta regional en Manila (Filipinas), El Cairo (Egipto), Budapest (Hungría), Ciudad del Cabo (Suráfrica) y Ciudad de México (México), así como talleres temáticos con los países interesados139.

6De manera paralela a la conformación de la Comisión global en el seno de las Naciones Unidas se creó un grupo interno con el objetivo de reunir a miembros expertos de la organización. De esta manera se configuró el Grupo de Ginebra en abril de 2003 con la participación de la Organización Internacional del trabajo (oit), del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (acnudh), del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur), de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (cnuced) y de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (onudc).

7Durante tres años, el Grupo de Ginebra cumplió la misión de intercambiar información, identificar los puntos sensibles y promover el debate sobre el tema migratorio desde una óptica que incluía asuntos como los derechos de los migrantes, la protección a los solicitantes de asilo así como a otras víctimas de la violación de derechos humanos.

  • 140 La cmm presenta declaraciones en cada sesión del Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo. Ofre (...)

8En 2006, por solicitud de la Comisión Mundial sobre la Migración Internacional (cmmi), el secretario general le solicitó al Grupo de Ginebra que incorporara a nuevos miembros y extendiera su mandato. El grupo fue entonces rebautizado como Grupo Mundial sobre las Migraciones. Al grupo inicial se le agregó el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el Banco Mundial. Para 2012,16 miembros – de los cuales 15 pertenecían al Sistema de las Naciones Unidas y a la oim  – participaban en este grupo. Sus miembros se reúnen de manera regular, organizan encuentros y publican estudios y reportes sobre la materia140 que sirven de herramienta para los demás espacios de discusión.

  • 141 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución A-67/254, 67.a Sesión, 2012. Las principales f (...)

9Sus aportes en escenarios como la Conferencia Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo ofrecen una visión de los derechos humanos de los migrantes más compleja que la que tradicionalmente se presenta en los escenarios internacionales, lo cual se debe a su composición diversa y pluridisciplinaria. Este grupo reúne no solo a expertos y representantes de organismos que estudian los vínculos entre el fenómeno migratorio y el desarrollo, sino también a funcionarios encargados de estudiar y promover el respeto de los derechos humanos de los migrantes. De esta manera, se presenta una visión ampliada del fenómeno, lo cual ha sido considerado como clave para la formulación de conclusiones y recomendaciones141.

  • 142 Resolución A-60/871del 18 de mayo de 2006.
  • 143 Idem.

10Esta institucionalización del Grupo Mundial sirve sin duda para colmar una necesidad de coordinación que existía entre las diversas instancias, dependencias y oficinas que abordan el asunto migratorio, de una manera, en ocasiones, desarticulada y responde a la inquietud que en su momento fue planteada por el secretario general: “¿Cómo reflexionar en un mismo espacio?”142. El grupo está llamado a “desempeñar un rol de pionero en el mejoramiento de la eficacia general de las respuestas operacionales y normativas de la comunidad internacional a los problemas y las oportunidades que plantea el nexo de la migración y el desarrollo”143. El trabajo de este grupo ha contribuido significativamente a que el fenómeno migratorio sea abordado de manera integral, es decir, a que no solamente se tengan en cuenta las necesidades de control en cabeza de los Estados, sino que también se hagan visibles las necesidades puntuales de los migrantes como seres humanos, titulares de derechos humanos con una vocación de universalidad.

11En tercer lugar, la Asamblea General de las Naciones Unidas, frente a las dificultades encontradas para la organización de una conferencia mundial, optó por promover otro tipo de encuentro, menos ambicioso, pero muy significativo. Se trata del Diálogo de Alto Nivel, primer espacio de discusión dedicado de manera exclusiva a discutir el tema migratorio a una escala mundial, el cual a su vez inspiró la creación del Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo.

12La organización del Diálogo de Alto Nivel marcó una nueva etapa en la búsqueda de escenarios para la gestión global de las migraciones, buscando superar las dificultades que había encontrado la Asamblea General para convocar a la comunidad internacional. De esta manera, los esfuerzos se concentraron en la reunión de representantes de alto nivel para que estos discutieran la cuestión migratoria y sus vínculos con el desarrollo.

  • 144 Asamblea General Resolución A-61/515, Sesión 61, Globalización e interdependencia: migración inter (...)
  • 145 M. Kofi Annan, Secretaría General de la onu. Diálogo de alto nivel, Naciones Unidas, 2006.

13El Diálogo de Alto Nivel se llevó a cabo por primera vez en 2006, y la segunda sesión tendría lugar en 2013. Fue organizado con el propósito de, por un lado, mejorar la coordinación entre políticas migratorias y desarrollo y, por otra parte, de promover un intercambio de experiencias y de conocimientos entre los países. Como antesala de este encuentro, se llevó a cabo un gran trabajo de preparación que consistió en la elaboración de estudios preliminares y consultas a expertos. Finalmente, el 14 y 15 de septiembre de 2006 se reunieron representantes de alto nivel en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Acudieron a la convocatoria 127 representantes estatales, en calidad de miembros, un Estado observador, así como 10 organizaciones también como observadoras. El diálogo estuvo también integrado por mesas redondas a las que asistieron 162 representantes de alto nivel de los Estados miembros; funcionarios de instituciones especializadas y remesas y programas especializados de las Naciones Unidas; los secretarios ejecutivos de las dos comisiones regionales de las Naciones Unidas; el director general de la oim y los representantes de doce organizaciones no gubernamentales (ong); miembros de la sociedad civil y de organismos del sector privado144. El objetivo general del diálogo era el de fomentar la discusión y el intercambio, pero más específicamente se buscaba establecer las bases de una cooperación mundial para la gestión migratoria. Así, durante la sesión inaugural el secretario general de las Naciones Unidas manifestó: “[…] Estamos comenzando apenas a entender cómo se debe hacer para que las migraciones faciliten, de manera más sistemática, el desarrollo. Cada uno de nosotros tiene entre las manos uno de los elementos del enigma que representan las migraciones, pero ninguno de nosotros tiene todos los elementos necesarios”145.

  • 146 Fue evocado por la Resolución de la Asamblea General 67/219 del 21 de diciembre de 2012.

14Con el fin de continuar con el proceso de discusión mundial, los participantes acordaron la realización de un nuevo diálogo en 2013146. De la misma manera, decidieron conformar un Foro Mundial sobre las Migraciones, como una instancia de intercambio y de cooperación por fuera del marco de las Naciones Unidas.

15Las conclusiones y recomendaciones del Diálogo no tienen un carácter vinculante; sin embargo, para asegurar su cumplimiento se han venido elaborando reportes de seguimiento por parte del secretario general de las Naciones Unidas, a solicitud de la Asamblea General. Así, en 2008 mediante Resolución 63/265 se entregó un informe de avance.

  • 147 Asamblea General, Resolución 67/254 del 3 de agosto de 2012.
  • 148 Asamblea General, Resolución 65/944 del 12 de septiembre de 2011.

16Para preparar el Diálogo de 2013 se propusieron elementos de discusión en 2012147, aunque ya en 2011 se habían discutido estos aspecto durante un debate informal148. El Diálogo de 2013 se presentó como una oportunidad para retomar los temas abordados en la sesión pasada agregando otros elementos de análisis como el impacto de la crisis económica sobre la circulación de personas, los cambios medioambientales y los resultados extraídos de los procesos de consulta regionales.

  • 149 Asamblea General, Resolución 67/254, idem.

17Las sesiones del Diálogo de 2013 reunieron una vez más a representantes estatales, miembros de organismos de las Naciones Unidas y la oim, así como miembros de la sociedad civil y de organizaciones no gubernamentales, a pesar de que inicialmente se habían mencionado razones de seguridad y el reducido espacio en el cual tendría lugar el foro149.

  • 150 Economic and Social Council. Report of the Asian-Pacific Regional preparatory Meeting for the Gene (...)

18Para la preparación de esta segunda sesión del foro se llevaron a cabo sesiones preliminares con el objetivo de discutir las necesidades puntuales de ciertas regiones de cara al fenómeno migratorio. Así, por ejemplo, entre el 29 y el 31 de mayo de 2013 se reunieron los miembros del grupo de trabajo temático sobre las migraciones internacionales en Asia-Pacífico150.

19El segundo Diálogo de Alto Nivel (titulado “Conseguir que la migración funcione”) se organizó con el objetivo de identificar medidas concretas para mejorar la coherencia y la cooperación en temas migratorios a todo nivel, con miras a reducir los efectos negativos de las migraciones y fortalecer los positivos ligados al desarrollo. Este diálogo se organizó en una plenaria y cuatro mesas redondas interactivas.

20En tercer lugar, como consecuencia del primer Diálogo de Alto Nivel, se constituyó en 2005 el Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo, como espacio abierto para los Estados miembros del Sistema de las Naciones Unidas y sus observadores creado con el objetivo de discutir, de manera exclusiva, las relaciones entre migraciones y desarrollo, claro está, por fuera del marco de las Naciones Unidas.

21Este espacio, que se inspira en los procesos de consulta regionales, se limita a la deliberación extraoficial y sin carácter vinculante centrada en las migraciones como aporte para el desarrollo. Dicho espacio está desprovisto de una visión política, por lo cual las declaraciones y discusiones que se dan en su interior no incitan a los Estados a asumir una postura de este tipo.

22Entre los aspectos que son objeto de debate en el foro encontramos la migración de trabajadores, la fuga de cerebros, la migración circular, la feminización de las migraciones, el envío de remesas, la integración de los migrantes, el retorno y el control fronterizo.

23Desde un punto de vista administrativo, el foro funciona con recursos provenientes de aportes voluntarios y en cuanto a su sede es recibido cada año por uno de sus países miembros, que a su vez se encarga de la preparación del evento. Para esto se llevan a cabo reuniones preparatorias, así como visitas in situ y se expiden documentos. Igual que los demás foros que hemos mencionado, el Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo funciona bajo el esquema de deliberaciones en plenaria, acompañado de mesas redondas y con una agenda previa; en él participan Estados, pero también “amigos del foro”, que son organizaciones internacionales que se han declarado como cercanas al foro y que aportan su apoyo técnico y económico. Así, el foro tiene vínculos con la oim, el Grupo Mundial sobre la Migración Internacional, la oit, la cnuced, el Banco Mundial, el acnudh, el acnur, así como con otros organismos regionales, ong y miembros del sector privado.

  • 151 fmmd. Informe de la primera reunión del Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo, Bélgica, 9 a (...)

24Los vínculos entre el foro mundial y la onu son importantes. Ya hemos mencionado cómo la onu tuvo la iniciativa de la conformación de este foro; así pues, aunque no se trate de un foro propio del Sistema de las Naciones Unidas, anualmente se envía un reporte de sus actividades al presidente de la Asamblea General. Así mismo, el secretario general asiste regularmente a sus reuniones y fue quien pronunció el discurso de apertura del primer foro en Bruselas. El representante especial para las migraciones internacionales (del secretario general) participa también como amigo del foro. Frente a la importante participación de miembros, representantes y consultores de la onu, se ha dicho que, aun cuando no forme parte del sistema, el foro sí “se apoya en la experiencia de las entidades de las Naciones Unidas”151.

  • 152 fmmd. Cuarta reunión del Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo: Alianzas para la inte (...)

25Por otro lado, la sociedad civil, representada por miembros de organizaciones no gubernamentales, organizaciones de migrantes, representantes del sector privado, universitarios y líderes sindicales, ha sido invitada a participar en el foro, especialmente en 2008 en México, cuando sus representantes discutieron de manera conjunta con los demás miembros en el marco de un espacio común que se dio durante las sesiones plenarias. En esa ocasión se reunieron unas 800 personas y se conformó un panel conjunto con el fin de debatir “las mejoras en la percepción pública de los migrantes”152. Después de esta experiencia, la participación de la sociedad civil en el foro ha sido más bien irregular. Algunos representantes de la sociedad civil son consultados antes del foro y participan en deliberaciones paralelas que se dan durante el “día de la sociedad civil” en el marco del cual se llega a conclusiones que son presentadas a la plenaria bajo la forma de un reporte. Así, la experiencia de la deliberación conjunta solamente se dio en 2008. Por otro lado, en 2010 se creó una plataforma de patrocinio con el fin de asegurar la implementación de los proyectos específicos a partir de las recomendaciones que se hacen en los foros. Esta iniciativa busca hacer operativas las conclusiones y recomendaciones del foro. A manera de ejemplo, en esta plataforma se han discutido iniciativas como la de crear bases de datos estadísticas para ser compartidas, que reúnan la información de los migrantes y sus trayectos.

26Podemos decir que la principal virtud de este foro es la de ser el primer espacio de discusión exclusivo sobre el fenómeno migratorio a una escala global. En cuanto al contenido de los debates, se puede evidenciar una evolución progresiva que ha llevado a que cada vez se manejen más detalles del fenómeno y de una forma más técnica, lo cual da cuenta de una mejor comprensión del fenómeno y sus implicaciones. Esto sin duda ha contribuido a que se superen los estereotipos negativos existentes contra los migrantes y que se empiece a tomar conciencia de la magnitud y complejidad del fenómeno migratorio.

27En suma, estamos en presencia de un proceso de construcción de foros de discusión mundial, los cuales se van perfeccionando a través del tiempo. A pesar de que la convocatoria de una conferencia mundial sobre migraciones no se ha logrado concretar, resulta positivo que existan espacios de debate sobre el tema en los cuales participen tanto representantes estatales como miembros de la sociedad civil e incluso en ocasiones los propios migrantes. Todos estos espacios, en sus diversas modalidades y alcances, contribuyen sin duda a una mejor comprensión del fenómeno migratorio, siempre y cuando sepan socializar sus conclusiones y aprendizajes y concretarlos en medidas específicas.

28A continuación analizaremos el desarrollo que ha tenido el segundo objetivo identificado de la gobernanza global de las migraciones.

Notes

134 En aplicación de la Resolución 49/127 de la Asamblea General de 19 de diciembre de 1994.

135 Informe del secretario general de las Naciones Unidas, Asamblea General, Migraciones internacionales y desarrollo incluyendo la cuestión de la convocatoria de una Conferencia de las Naciones Unidas sobre las migraciones internacionales y el desarrollo. Sesión 56,3 de julio de 2001, p. 3. Entre 1995 y 1999, solamente 78 países habían manifestado su punto de vista y 110 no se pronunciaron jamás. 47 países se pronunciaron a favor de la convocatoria de una conferencia, 5 estaban parcialmente de acuerdo y solamente 26 estaban en contra.

136 A partir de la Resolución de la Asamblea General 52/189 de 1997.

137 Los procesos consultivos regionales estuvieron precedidos de una recopilación de normas jurídicas internacionales, de declaraciones de los encuentros y otros procesos consultivos sobre la materia.

138 Office fédéral des migrations (odm), oim. Agenda international pour la gestion des migrations: perceptions communes et pratiques efficaces s’inscrivant en une approche d’ensemble planifiée et équilibrée de la gestion des migrations. Berna, 16-17 de diciembre de 2004, p. 79. En: http://imprasc.net:29572/forosydebates /Documents/4%20Iniciativa%20Berna/33.pdf

139 Entre 1998 y 2005 estuvo en funcionamiento el Programa Internacional para las Políticas Migratorias. Se trataba de un programa de colaboración entre agencias y con la ayuda del Fondo de las Naciones Unidas para la Población (fnuap), el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (unitar), la oim, la oit, el acnur y el acnudh. El programa buscaba promover la implementación de políticas públicas ligadas a las migraciones en las regiones en vía de desarrollo. Bajo su auspicio, se organizaron varias reuniones en regiones diversas del mundo.

140 La cmm presenta declaraciones en cada sesión del Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo. Ofrece también informes como Migraciones internacionales y derechos humanos, presentado en el marco del 60.° aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, octubre 2008; Mainstreaming migration into development planning. A handbook for policy makers and practitioners, oim, 2010.

141 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución A-67/254, 67.a Sesión, 2012. Las principales funciones de estos órganos son promover la ratificación y la puesta en marcha de instrumentos internacionales ligados a las migraciones; promover la salvaguarda de los derechos fundamentales y de las libertades de los migrantes y los miembros de su familia; promover la investigación, la persecución y sanción de los crímenes realizados contra los migrantes, así como la protección de víctimas, independientemente de su estatus migratorio; favorecer la cooperación entre los gobiernos y los miembros de la sociedad civil; llamar la atención sobre las causas profundas de la migración forzada. Sixth meeting of the Global Forum on Migration and development (gfmd), gfmd 2012 Summit Meeting Port Louis, Maurice, 19-22 de noviembre de 2012, p. 13.

142 Resolución A-60/871del 18 de mayo de 2006.

143 Idem.

144 Asamblea General Resolución A-61/515, Sesión 61, Globalización e interdependencia: migración internacional y desarrollo, 13 de octubre de 2006.

145 M. Kofi Annan, Secretaría General de la onu. Diálogo de alto nivel, Naciones Unidas, 2006.

146 Fue evocado por la Resolución de la Asamblea General 67/219 del 21 de diciembre de 2012.

147 Asamblea General, Resolución 67/254 del 3 de agosto de 2012.

148 Asamblea General, Resolución 65/944 del 12 de septiembre de 2011.

149 Asamblea General, Resolución 67/254, idem.

150 Economic and Social Council. Report of the Asian-Pacific Regional preparatory Meeting for the General Assembly High level Dialogue on International Migrations and Development, 2013. e/ escap/ imd/ rpm/1, Bangkok, 29-31 de mayo de 2013.

151 fmmd. Informe de la primera reunión del Foro Mundial sobre Migraciones y Desarrollo, Bélgica, 9 a 11 de julio de 2007, Bruylant, Bruselas, 2008, p. 39.

152 fmmd. Cuarta reunión del Foro Mundial sobre las Migraciones y el Desarrollo: Alianzas para la integración y el desarrollo humano: prosperidad y responsabilidad compartidas, Puerto Vallarta, México, 8-11 de noviembre de 2010.

© Universidad externado de Colombia, 2016

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