« Aux premiers jours de notre existence comme aux plus récents, Djibouti, a fait le choix de ne jamais renoncer ni négocier sa souveraineté »
Ismaïl Omar Guelleh, 27 juin 2017.

1En dépit de sa taille réduite, de sa population inférieure au million d’habitants et de l’âpreté des conditions de vie sur place, Djibouti est parvenu en quelques années à acquérir une notoriété internationale. Cela fut possible de prime abord en accueillant la première base militaire américaine sur le continent africain, puis en permettant l’installation militaire japonaise, avant d’être, le siège de la lutte contre la piraterie dans le Golfe d’Aden pour les troupes européennes. Enfin, Djibouti a suscité de nombreux commentaires en accueillant la première base chinoise à l’étranger. Cette notoriété peut surprendre pour un État de cette taille, avec une influence aussi réduite. Et c’est cet étonnement qui aura guidé ce travail de recherche.

2De quelle façon un aussi petit État, avec des ressources humaines et financières aussi limitées, a-t-il pu devenir une sorte de « facilitateur » dans la lutte contre la piraterie et contre le terrorisme ? Comment expliquer ce succès ? C’est à cela que nous allons nous attacher afin de proposer quelques éléments de réponse.

3Il nous a paru que Djibouti est un cas singulièrement intéressant, et ce particulièrement pour l’étude des politiques étrangères de petits États, tels qu’il en est un. Le petit pays nous invite donc à nous intéresser à la « puissance des sans-puissances » et à la capacité des petits États de faible importance à exploiter leur taille afin d’atteindre leurs ambitions. Les États de cette nature tenteraient souvent, dit-on, de « combattre au-dessus de leur catégorie »1. Cette expression convient parfaitement, pour le cas de Djibouti.

4Examinons donc la démarche stratégique de Djibouti et la manière dont le gouvernement djiboutien a pu tirer profit de sa localisation géographique ainsi que de l’intérêt porté par les puissances internationales à la sécurité maritime et à la lutte contre le terrorisme. Ses dirigeants ont su développer une ingénieuse stratégie, que nous qualifierons de « stratégie d’extraversion ». Néanmoins, il serait trompeur de présenter cette stratégie comme un plan stratégique élaboré comme tel et mis en œuvre par la suite.

5En effet, depuis l’indépendance du petit État, les dirigeants djiboutiens ont opté pour une stratégie particulière (d’extraversion) visant dans la mesure du possible à toujours protéger sa souveraineté. Or, en Relations internationales tout autant qu’en science politique, cette notion essentielle reste à définir.

6Qui est le titulaire de la souveraineté ? Qui l’exerce ? Nous allons voir que les débats internes entre ceux qui « détiennent » et ceux qui « exercent » cette souveraineté sont majeurs. Théoriquement, selon Jean Bodin, la souveraineté est le plus haut degré d’autorité dans une société. L’État n’est soumis à aucune autre autorité. La souveraineté est la puissance de celui qui n’est soumis à aucun autre. La souveraineté interne renvoie donc à l’autorité exclusive de l’État sur son territoire et sur sa population. Il a le monopole de ce que l’on appelle « la violence légitime ». À l’extérieur, l’État n’est subordonné à aucune autre entité du système international. La souveraineté est absolue et indivisible. On note ici une contradiction inhérente à cette définition, purement théorique. En effet, d’après Rousseau, la souveraineté ne peut pas être déléguée. Mais de façon empirique la souveraineté risque bien d’être pourtant défiée, à l’intérieur comme à l’extérieur, par la délégation de pouvoir aux organisations internationales et régionales, par exemple.

7Notre argument sera donc de dire que la délégation de souveraineté n’est pas nécessairement subie, mais qu’elle peut être un « mode d’action » choisi : ce que Jean-François Bayart définit comme étant le concept d’extraversion et que nous avons défini dans l’introduction. En l’espèce la notion d’extraversion s’adapte parfaitement à l’étude d’un cas comme Djibouti. Les dirigeants de la République de Djibouti doivent en effet faire face à un dilemme : en jouant la carte politique de la dépendance, le régime djiboutien tente d’accroître son pouvoir tout en diversifiant ses partenaires et en gérant cette dépendance au travers de rentes. Ainsi, pour Djibouti, la dépendance est bien un mode d’action et une stratégie compensatoire de sa vulnérabilité. Et, l’on peut même faire un parallèle entre l’évolution autoritaire du régime et l’intensification de la stratégie d’extraversion et de la dépendance externe.

Une gouvernance centralisée et personnelle au service de la survie du régime et de l’État

8Le régime djiboutien peut capitaliser sur sa position géographique et son avantage comparatif avec les autres pays de la région uniquement si l’ordre règne en interne. Plus de quarante ans après l’indépendance et plus de cent ans après la naissance du pays, l’État djiboutien est toujours en cours de formation. Le pays n’a connu que deux dirigeants et les institutions sont un moyen d’élargir les ressources issues du patronage et assurer ainsi leur propre maintien au pouvoir. Le Président actuel a consolidé son pouvoir mais la succession reste un sujet de débat et peut être une raison de la consolidation du pouvoir. En effet, le président joue du « diviser pour mieux régner » et écarte ou marginalise les prétendants à sa succession au gré des évènements. La consolidation du pouvoir passe également par l’usage d’un large réseau de patronage et d’instruments de coercition qui font dire à de nombreux commentateurs que Djibouti est un « État policier ». Ils expliquent cette tendance parce que le Président était dans ses premières années un policier lui-même. Ces réseaux de patronage et l’appareil sécuritaire sont les piliers du pouvoir politique djiboutien. Nous souhaitons justement analyser cette consolidation du pouvoir en étudiant les moyens et la stratégie qui permet d’expliquer comment le pouvoir a été contesté, capturé et sécurisé par un parti, voire un clan. L’histoire politique de Djibouti n’a jamais été pacifiée. Les deux seules successions ont été contestées (chapitre 2).

9Djibouti est décrit, de façon consensuelle par tous les organismes d’évaluation et les analystes, comme un État autoritaire. Le régime lui-même le reconnaît à demi-mot : « Les différentes tentatives de construction d’un État de droit sont confrontées à une faiblesse de moyens matériels, humains et financiers. Les réformes destinées à renforcer l’indépendance de la magistrature n’ont guère connu d’avancées réelles. Les moyens de fonctionnement du système judiciaire demeurent toujours insuffisants au regard de l’immense chantier d’édification d’un véritable État de droit »2. Certes, la démocratie reste un idéal-type, et Robert A Dahl lui préfère même le terme de polyarchie qui serait un système de gouvernement assurant raisonnablement la représentation des idéaux démocratiques3. Il a ainsi établi une liste des critères pour évaluer le degré de démocratie d’un État : le droit de voter, celui d’être élu, celui de pouvoir entrer en compétition politiquement pour les élections. Ces dernières doivent être libres et transparentes. Il intègre également la liberté d’association, d’expression et d’informations qui doivent être assurées par des institutions rendant les politiques publiques dépendantes des votes. Cet ensemble d’instruments doit assurer le choix individuel. D’après Fred Hayward une élection est compétitive lorsque le résultat n’est pas prédéterminé et que les électeurs ont un choix clair entre les partis4. En s’appuyant sur cette définition, Djibouti, ne semble pas pouvoir être qualifiés de démocratie bien qu’elle en présente certains attributs (élections, multipartisme, etc.). D’après le classement de l’organisation publique Freedom House, Djibouti serait un pays non libre où les droits politiques et les libertés civiques seraient bafoués. De même, le Parlement européen a adopté une résolution le 12 mai 2016 qui exprime : « son inquiétude en ce qui concerne le processus de démocratisation qui est au point mort à Djibouti »5. Ainsi, les régimes autoritaires modernes voient dans les élections et le multipartisme un moyen d’acquérir une légitimité et d’attirer les aides et investissements internationaux nécessaires à la survie de leur régime. La littérature a tenté de qualifier ce type de régime : démocratie non libérale, semi-démocratie, semi-dictature, autoritarisme électoral, autoritaire compétitif, etc.6. Malgré ce caractère personnel et autocratique le système politique djiboutien demeure stable.

L’hégémonie du chef de l’État

10L’exécutif djiboutien assume une position dominante sur les autres institutions politiques. Le régime est présidentiel et le Président assume les fonctions de chef de l’État, chef de gouvernement et chef de parti majoritaire le Rassemblement Populaire pour le Progrès (RPP). L’équilibre des pouvoirs est affecté par ce poids de l’exécutif. Le régime dénote un caractère quasi monarchique où tous les pouvoirs gravitent autour, et émanent, d’un seul centre. Cette spécificité n’est pas propre à Djibouti. Les résultats des recherches sur les petits États font apparaître que la domination de l’exécutif et la dépossession des autres pouvoirs de leurs attributions sont une conséquence politique que l’on retrouve dans de nombreux petits États7.

11Le pouvoir exécutif est placé sous l’autorité du chef de l’État qui est également chef de gouvernement. Les constituants djiboutiens n’ont donc pas cédé au mimétisme institutionnel et se sont distingués de la Constitution française de 1958. Dès 1977, le Président Hassan Gouled Aptidon avait adopté une ordonnance par laquelle il s’attribuait les deux statuts ce qui avait entraîné la démission du Premier ministre Ahmed. Pour le premier Président djiboutien, un pouvoir bicéphale, sur le modèle français, aurait « fragilisé le pays et entraîné son instabilité ». Les pouvoirs du Président Hassan Gouled Aptidon ont été renforcés par un système politique qui, avant 1992, manquait d’une constitution formelle. Au moment de son indépendance de la France le 27 juin 1977, le nouvel État s’est doté de deux lois constitutionnelles dont l’objectif était de définir les pouvoirs publics, fixer les attributions des appareils et organes de l’État, et définir les rapports entre eux8. Le système fonctionnait sur une série de décisions ad hoc rendues par le cabinet du Président, ainsi que sur les lois adoptées par les soixante-cinq membres de l’Assemblée nationale, un organe présidé par le Premier ministre qui, lui-même était nommé par le Président. En 1982 et 1987, Hassan Gouled Aptidon, chef du parti unique le Rassemblement Populaire pour le Progrès (RPP), remporte les élections présidentielles. Seuls les candidats approuvés par le parti unique étaient autorisés à se présenter. Hassan Gouled Aptidon était donc le seul véritable choix offert à l’électorat, ce qui explique les suffrages obtenus : plus de 84 % en 1982 et 87 % en 1987. Le pays n’a connu qu’un Président après lui. En effet, Hassan Gouled Aptidon se retire du pouvoir en 1999 et son chef de cabinet, Ismaïl Omar Guelleh (IOG), lui succède.

12Depuis 1999 le Président assure un rôle quotidien dans l’exercice du pouvoir. Il « détermine et conduit la politique de la nation » (art. 30). Le gouvernement est ainsi réduit à un rôle instrumental car il met ses attributions à disposition du programme présidentiel. Le Gouvernement est chargé « d’assister et de conseiller le Président de la République » (art. 40). Ses membres sont responsables devant le Président. Le Premier ministre est désigné par le Président. Il est donc dépendant organiquement et pâtit d’un déficit de légitimité n’étant pas, comme le Président, issu du suffrage universel direct. Il est « chef de l’administration » et « assure une mission générale de coordination de l’État »14. Un alinéa a été ajouté dans la révision constitutionnelle de 2010 qui précise que le Premier ministre « met en œuvre la politique du Président de la République, coordonne et anime l’action du Gouvernement » (art. 40)15. Le Président fixe l’orientation de la politique djiboutienne que les différents ministres sont chargés de mettre en œuvre16. Jean Massot disait du Conseil des ministres français qu’il était « l’institution française la plus originale et la plus clairement monarchique ». Cette originalité n’est pas propre à la France puisqu’on la retrouve également à Djibouti. Elle symbolise l’unité du pouvoir exécutif. Le conseil des ministres se réunit au Palais présidentiel toutes les deux semaines sous la présidence du Président de la République afin d’y délibérer et approuvés les projets de lois, décrets et ordonnances (art. 41). La centralisation du pouvoir exécutif autour du Président de la République est illustrée symboliquement par la révision constitutionnelle qui modifie le titre III « Du président » et le titre IV « Du Gouvernement » pour créer un titre unique : « Titre III : Du pouvoir exécutif ». Le Président de la République est donc la pièce maîtresse de l’exécutif mais aussi le législateur en chef.

« Small is personal », la forte personnalisation du pouvoir présidentiel

13« Le pire inconvénient d’être petit réside dans les relations établies entre les individus » s’inquiète Wood17. Dans les sociétés de taille réduite la parenté joue inévitablement un rôle dans les nominations ou l’attribution des emplois dans l’administration. Les relations personnelles ont une profonde influence sur les affaires publiques et conduisent généralement à des conflits d’intérêts. Alors même, que la littérature classique sur les petits États argumentait sur les avantages des relations interpersonnelles et le sentiment d’être une collectivité solidaire, Burton Benedict contredit cette hypothèse et affirme que les petites communautés connaissent de profonds antagonismes personnels et une forte animosité entre les individus ou groupes sociaux qui pénalisent la stabilité du système politique18. Le népotisme de l’exécutif est omniprésent dans le système politique de certains petits États. L’hypothèse explicative la plus souvent avancée réside dans le manque d’institutionnalisation de l’État définit comme « néopatrimonial ».

14Le concept de néopatrimonialisme nous permet d’appréhender l’interface entre une Constitution récente qui proclame les principes démocratiques et une pratique plus autoritaire. Dans les monarchies européennes du Moyen-âge, le patrimonialisme désignait la capacité du Roi à voir son royaume comme une extension de ses propriétés. Ainsi, le néopatrimonialisme serait le prolongement de cette logique patrimoniale. Il définit alors les pays où les dirigeants considèrent l’État comme leur bien personnel. L’accaparement est à la base de l’État patrimonial. Ceci est rendu possible par l’existence de facteurs propres aux sociétés en développement, comme la faible mobilisation sociale par exemple. De plus, l’absence de véritables élections et donc la présence de contrepoids politique et d’une opposition, ne permettent pas de contenir le prince et la bureaucratie. Des critères qui sont observés à Djibouti. Les ressources publiques peuvent être appropriées mais dans le cadre d’un État doté de structures légales modernes (stateness20). La distinction public/privé existe donc formellement. C’est d’ailleurs ce que Christopher Clapham fait apparaître dans sa définition : « Une forme d’organisation au sein de laquelle les relations de type généralement patrimonial se répandent dans un système politique et administratif construit de manière formelle selon une ligne rationnelle et légale »21. De nombreux États postcoloniaux du continent ont l’apparence d’États bureaucratiques, mais cette organisation a été imposée par le colonisateur. En réalité, les dirigeants ont recours à des formes de domination patrimoniale (contrôle des ressources, népotisme, clientélisme22, par exemple). La confusion est perceptible entre les domaines politiques et économiques23. Jean-François Médard décrit ainsi la figure du big man24 guidé par une stratégie d’accumulation financière pour s’assurer une clientèle dépendante. La réussite du big man provient donc d’un chevauchement (straddling) entre l’économique et le politique. Les élites dirigeantes sont donc plus des entrepreneurs économiques que des responsables politiques, vivant de la politique et non pour elle, comme l’avait déjà souligné Max Weber25. Or, Jean-François Médard l’explique parfaitement : « Dans le processus d’étatisation du pouvoir, il existe un seuil difficile à franchir entre l’accumulation primitive personnelle du pouvoir et son accumulation institutionnalisée (…). Le big man est amené ainsi, rationnellement, à détruire l’État au fur et à mesure qu’il contribue à le construire »26.

15Ainsi, à Djibouti, les traits néopatrimoniaux se manifestent par la forte personnalisation du pouvoir présidentiel (big man) basée sur des structures bureaucratisées. Dans son roman, Splendeur éphémère, l’opposant Daher Ahmed Farah décrit ainsi ce système : « la plupart des responsables avaient effectivement la fâcheuse habitude de faire passer le profit personnel avant l’intérêt général, de se servir au lieu de servir l’État »27. Pourvu de pouvoirs étendus, le Président représente le pilier du système politique. Il a pu sauvegarder sa place à la tête de l’État par des rééquilibrages et des adaptations. Malgré leur institutionnalisation formelle, les structures politiques de ce type d’État reposent sur un effritement de la limite entre sphère publique et privée, à un degré plus ou moins élevé. Comme le note Barouk Mesfin, à Djibouti le parti au pouvoir se confond avec l’État et les deux entités sont difficilement distinguables. Ainsi, obtenir un poste important dans l’appareil du parti va souvent de pair avec l’obtention d’un poste dans les institutions étatiques. Une autre pratique est également de promettre des positions administratives afin de calmer les oppositions. Les partis gouvernementaux tissent un réseau d’affiliés dans toutes les institutions du régime et à tous les niveaux, permettant le contrôle élargi dans tout l’appareil étatique28. On retrouve en particulier l’emploi des ressources étatiques par l’élite dirigeante, afin de maîtriser les ambitions des élites locales et consolider son propre pouvoir. L’illustration de cette politique se trouve dans la délégation de postes à des membres de la famille présidentielle29. Pour se maintenir au pouvoir, les dirigeants doivent par ailleurs s’assurer le maintien des rentes. Ainsi, un câble de Wikileaks notait sur les élites djiboutiennes : « La présence américaine a créé de nombreuses attentes et les élites économiques attendent un retour sur investissement. (…) Djibouti est moins un pays qu’une cité État commercial contrôlé par un homme, Ismaïl Omar Guelleh »30. Les principales entreprises ou infrastructures (le port par exemple) du pays sont ainsi dirigées par des proches du régime31. D’après Jennifer Brass, c’est le désir de maintenir le contrôle de l’État, notamment sur ses ressources, qui guide la prise de décision politique32.

16Les choix économiques gouvernementaux se sont orientés vers les secteurs qui apportaient un revenu direct à l’État, et donc en négligeant les investissements dans les secteurs éducatifs ou vers la diversification de l’économie, accentuant ainsi le caractère rentier de l’économie. Cette structuration du système politique favorise la corruption. Ainsi, si des centaines de millions d’euros sont tirés de la rente stratégique, les retombées restent faibles pour la population. Selon la Banque mondiale plus de 23 % des Djiboutiens vivent dans des conditions d’extrême pauvreté, et 74 % vivent avec moins de trois dollars par jour. Le pays se classe au 172^e rang sur 173 dans l’indice de développement humain33. Selon les organisations Freedom house et Transparency International, la corruption est un « sérieux problème » à Djibouti. En 2018, le pays est classé 124^e sur 180 dans l’indice de perception de la corruption et 38^e sur 54 par l’Indice Ibrahim de la gouvernance, avec une tendance déclinante. Cette corruption est facilitée par un large réseau de clientélisme que nous avons décrit plus haut. Les limites de ce système deviennent de plus en plus visibles avec des dysfonctionnements structurels, une administration hypertrophiée et paralysée par la pénétration d’éléments patrimoniaux dans le système légal-rationnel comme nous l’avons vu précédemment. En 2007, le PNUD décrivait les dysfonctionnements du système : « importance des critères politiques et ethniques dans les nominations, concentration des centres de décision (…) faiblesse de l’organisation des partis politiques ; un mode électoral ne permettant pas une représentation des différentes sensibilités »34, avant de conclure : « c’est au niveau de la perception de l’efficacité gouvernementale que Djibouti enregistre le score le plus bas avec un indice de 16,5 seulement, en comparaison de 49,9 pour la région Afrique du Nord et Moyen Orient et 41,5 pour les pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure35. Cet indicateur mesure, entre autres, la qualité de la prestation des services publics et de l’administration, la compétence des agents de la fonction publique, l’indépendance de la fonction publique vis-à-vis des pressions politiques, et la crédibilité de l’engagement du Gouvernement vis-à-vis des politiques »36.

17Djibouti est donc un État rentier « non redistributeur ». Les travaux sur l’État rentier insistent sur les conséquences négatives pour le développement économique, l’existence d’institutions faibles et d’un régime autoritaire « facilité » par la distanciation existante entre le régime et la société, en l’absence de taxation des individus. Le lien entre autoritarisme et État rentier est ainsi établi37. La rente serait utilisée pour entretenir l’appareil coercitif qui assure la longévité du régime38. En conséquence, le régime est plus enclin à vouloir consolider son pouvoir par l’utilisation de la répression, et un appareil administratif loin de la notion de bureaucratie développée par Weber, d’où la forte centralisation du pouvoir.

Une centralisation et une concentration du pouvoir

18À Djibouti, le pouvoir est extrêmement centralisé autour du Président de la République, et de son entourage. Un inconvénient de la petitesse est que l’élite politique est susceptible de dominer tous les pans de la société. Le programme de décentralisation à Djibouti en est une bonne illustration39. Bien que le pays soit petit, voire parfois considéré comme un micro-État car 80 % de la population et des richesses sont concentrées dans la capitale portuaire, le régime djiboutien s’est engagé dans un processus de décentralisation. Cette réforme permet à la fois de sortir du centralisme hérité de l’administration coloniale française mais il est également une modalité de sortie de crise. En effet, après la guerre civile de 1991-1994, les opposants souhaitaient la mise en œuvre d’un processus de décentralisation et d’un programme de développement afin de rééquilibrer les pouvoirs et redistribuer les richesses alors qu’ils estimaient que la capitale et la composante somali-issa était favorisée. Cette décentralisation a été de nouveau réclamée lors de l’accord conclu entre le gouvernement et la faction armée du FRUD le 12 mai 2001, puis lors de la signature de l’accord-cadre entre le gouvernement et l’opposition en décembre 2014. Les textes relatifs au statut, compétences et attributions des régions décentralisées et de la Ville de Djibouti relèvent du modèle de décentralisation français : gestion des affaires locales (santé, éducation, développement économique, …) à l’exclusion des domaines régaliens. Théoriquement, les régions et la Ville de Djibouti disposent de recettes fiscales et de transferts en provenance de l’État. Cette réforme pourrait être considérée comme un « apprentissage de la démocratie »40 en permettant de rapprocher les décisions politiques des citoyens. Pourtant, le processus est en panne pour trois raisons. Premièrement, les compétences administratives, financières et humaines n’ont pas été transférées aux collectivités (malgré le décret n° 2007-0099 portant transfert et répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales). Amina Saïd Chiré l’explique : « les départements ministériels ont refusé de transférer aux collectivités les compétences retenues par la loi n° 174/1N/02/4^eL portant décentralisation et statut des collectivités à l’exception du ministère de l’Intérieur »41. Deuxièmement, le processus de décentralisation a pu être perçu comme un moyen de capter des rentes. Pourtant, les organisations internationales font la promotion des avantages de la petitesse et invitent les États en reconstruction, après un conflit, à des pratiques de décentralisation et de dévolution afin de confier plus de pouvoirs et de compétences politiques à des unités réduites… Enfin, les élites politiques nationales et locales ne se sont pas appropriées le processus. Ainsi, la décentralisation mobilise une forte bureaucratie, elle permet de satisfaire des élites locales sans que le processus soit effectif. La décentralisation est une façade, le pouvoir central conserve le contrôle étatique et ne concède pas de pouvoir. Ce statut est octroyé par l’État lui-même. L’autonomie est strictement contrôlée et les collectivités territoriales ne participent pas à l’échelon national puisqu’il n’existe pas de chambre régionale au Parlement. La révision constitutionnelle de 2010 prévoit la création d’une chambre haute, qui pourrait être le représentant des collectivités locales : « Le Sénat sera institué lorsque les conditions nécessaires à sa création seront réunies » (art. 97). Néanmoins, et bien qu’elle reste à l’ordre du jour, cette création ne constitue pas une priorité, principalement pour des raisons budgétaires selon le gouvernement42. Amina Saïd Chiré explique également comment les élites politiques ont pesé sur la composition des listes de leur parti (le Rassemblement Populaire pour le Progrès – RPP) afin d’écarter de potentiels concurrents ultérieurs. Le pouvoir local reste donc entre les mains du préfet, dépositaire de l’autorité de l’État. Les réformes adoptées depuis 2002 relèvent donc davantage de la déconcentration que de la décentralisation.

19Djibouti constitue un cas d’étude peu étudié par le droit et la science politique. L’analyse de sa Constitution et de ses pratiques nous apporte de nombreuses informations sur sa nature politique. Si la littérature classique sur les petits États a pu vanter les avantages de la petitesse sur la gouvernance (tendance au consensus, gouvernements plus efficaces, etc.), le caractère néopatrimonial et rentier de l’État djiboutien questionne ces dimensions. Au contraire, on y observe une compétition politique. L’analyse de la Constitution djiboutienne nous permet de conclure à une domination du chef de l’État sur tous les pouvoirs étatiques. Le système politique donne l’image d’un régime fortement centralisé. La figure du Président est centrale. Il contrôle les différentes institutions de l’État. La séparation des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires semble donc limitée. Le déséquilibre entre les institutions se traduit par un pouvoir législatif non autonome de l’exécutif et peu efficient ainsi qu’un système judiciaire proche du gouvernement. Il résulte de cette personnalisation de la politique autour d’un Président de la République omniprésent d’autres effets qui affectent le système politique : des relations de clientélisme et l’absence de réelle opposition.

20Lors de la campagne électorale de 2016, le Président-candidat dénonçait l’absence de programme de ses adversaires et leur propension à créer le désordre et le chaos. Le régime revendique une certaine stabilité, une « ressource » que vend Djibouti aux nombreux États hébergés sur son territoire (France, États-Unis, Union européenne, Italie, Japon, et la Chine. Ce discours sur l’ordre et la stabilité dans une région conflictuelle lui permet de faire diminuer la pression de démocratisation des États occidentaux et des institutions internationales. Les élites djiboutiennes présentent leur pays comme un rempart contre « l’anarchie à venir ». La stabilité du régime est particulièrement appréciée au regard des voisins que les acteurs internationaux considèrent comme « faillis ». Justement les priorités du gouvernement et l’agenda public de l’État se reflètent dans la politique extérieure conçue comme « la continuation de la politique intérieure par d’autres moyens »43. La politique extérieure est donc une exportation de la politique interne44. Aussi, les décisions cruciales en matière de politique étrangère sont largement dictées par l’objectif de servir les intérêts d’une élite de décideurs et de protéger les grands contrats d’infrastructures qui sont bilatéraux. Cette dualité rend parfois compliqué l’analyse de la politique étrangère djiboutienne, qu’on pourrait qualifier de « politique étrangère des chefs »45. Nous allons voir que comme pour la politique interne, le processus décisionnel en matière de politique étrangère est plus personnalisé que bureaucratique ce qui le distingue des exemples de petits États classiquement étudiés dans la littérature.

21Comme toute politique étrangère, celle de Djibouti ne s’élabore pas ex nihilo. Elle est influencée par l’historicité de la nation et déterminée par des objectifs, des moyens et leur mise en œuvre.

Historicité de la politique étrangère djiboutienne

22Il est possible d’envisager trois grandes périodes de la politique étrangère djiboutienne. La première va de 1977 à 1991, c’est-à-dire la période où la présence française reste forte, faisant alors de Djibouti un quasi-protectorat. Une deuxième période, que nous définirons comme étant celle allant de 1991 à 2002, est-elle marquée par le déclin de la relation franco-djiboutienne, et celle-ci sera suivie d’une troisième s’étendant, elle, jusqu’aux temps actuels. Celle-ci, notoirement, est constituée pour une grande part d’une tentative de diversification des partenaires. Djibouti, en effet, a dû progressivement élargir le champ de ses partenaires.

Les trois périodes de la politique étrangère djiboutienne

23À partir de l’indépendance, jusqu’au début des années 1990, Djibouti ressemble à un État, certes indépendant de jure, mais factuellement dépendant de la France. On peut parler d’un quasi « protectorat français ». Une relation quasi-organique s’est en effet instaurée peu à peu entre les deux pays. Comme nous l’avons vu précédemment, en 1977, la France ne comptait pas perdre cette escale sur la route vers l’Est. Dans les quelques années qui suivirent l’indépendance, la relation avec l’ancienne puissance coloniale resta alors essentielle pour le régime. Elle fut, néanmoins, ponctuée de tensions et d’incidents qui entamèrent progressivement la confiance entre les deux partenaires.

24La guerre civile (1991-1994) va marquer le début d’une nouvelle phase dans l’histoire de la politique étrangère djiboutienne. Du fait d’un certain climat de suspicion, la France fut accusée de manquer de loyauté et de soutenir les rebelles afars qu’elle aurait privilégiés avant même l’indépendance46. Puis, en 1995, l’affaire Borrel et toutes ses implications judiciaires, le conflit frontalier qui a opposé Djibouti à l’Érythrée (2008), et enfin le projet de déflation des FFDJ (Forces françaises stationnées à Djibouti), tous ces facteurs ont contribué au fait que le régime djiboutien a pu voir sa relation de confiance avec l’ancienne puissance coloniale toucher à sa fin.

25La troisième période, toujours actuelle, débute en 2002, avec l’installation de la base américaine. Depuis l’ouverture de celle-ci sur le site du camp Lemonnier on pourrait raisonnablement penser que Djibouti allait développer un partenariat privilégié avec les États-Unis. Cependant, le comportement de Djibouti est révélateur de sa propension à ne pas laisser ses partenariats se définir par un axe qui serait avant tout occidental. Par exemple, il nous a été rapporté, que lors d’un voyage officiel à Washington d’IOG, un accord prévoyant une augmentation substantielle du loyer de la base militaire américaine a été signé. En échange, Djibouti refuserait l’installation d’une base russe sur son territoire. Par la suite, lors de sa visite en 2015, le secrétaire d’État John Kerry semblait également avoir cimenté le partenariat privilégié avec Djibouti en se défaisant de la Chine. Pourtant, sitôt l’accord conclu, le président djiboutien a annoncé un partenariat stratégique avec la Chine conduisant à la mise en place d’une base militaire chinoise permanente, en 2017. Un diplomate djiboutien nous a confirmé : « nous avons compris que la cohabitation entre les Occidentaux et la Russie ne serait pas possible, en revanche nous estimons que vous partagez la même idéologie [capitaliste] que les chinois, donc nous leur avons accordé une base »47.

26Lors de nos études sur le terrain, nous avons pu constater que Djibouti se tournait également de plus en plus vers les régimes du Golfe afin de diversifier ses partenariats. L’Arabie saoudite a soutenu Djibouti dès son indépendance avec un don de 70 millions de dollars pour financer 12 projets définis (infrastructures, éduction, santé…). L’ambassadeur Rachad Farah explique que « cet appui va nous permettre de passer le cap difficile des cinq premières années de vie »48. Très tôt Djibouti a également entamé une politique d’arabisation. Au début des années 1980, l’Irak, l’Arabie Saoudite et le Yémen ont fondé des écoles (madrasas) et accordé des bourses aux étudiants. Une seconde étape a été franchie avec l’arrivée au pouvoir d’IOG. Cette phase d’approfondissement consistait à enseigner la langue arabe à partir des premières classes à l’école primaire. Cette démarche se fixait comme objectif « de former une génération de Djiboutiens parfaitement bilingue et visait à inscrire définitivement Djibouti dans le champ arabe49 ». Un tournant majeur est amorcé en 2003 avec une arrivée massive des IDE (investissements directs étranger) provenant des pays du Golfe. Cette année-là les IDE ont représenté 14 millions de dollars contre 3 millions en 2002. Le petit pays représentait également un excellent terrain pour l’exportation du wahhabisme, avant d’y voir une position privilégiée pour les opérations militaires que l’Arabie Saoudite mène au Yémen. Ce partenariat avec l’Arabie Saoudite s’est traduit par une rupture des relations diplomatiques avec l’Iran et le Qatar. Néanmoins, les relations que la petite République entretient avec les pays du Golfe restent ambivalentes.

27Dans un premier temps, Djibouti s’est rapproché des Émirats Arabes Unis jusqu’à ce qu’une crise, aux causes assez imprécises les éloigne. En effet, en 2014, les autorités de Djibouti ont porté plainte contre l’opérateur Dubaï Port World qui avait pourtant investi 400 millions de dollars pour construire un terminal géré par Doraleh Container Terminal. Cette société était détenue à hauteur de 66 % par l’autorité portuaire djiboutienne et à 33 % par l’opérateur émirati. Néanmoins, le gouvernement de Djibouti accuse DP World d’avoir versé illégalement plusieurs millions de dollars de commissions occultes à Abdourahman Boreh, président de l’Autorité des ports et zones franches de 2003 à 2008. Ancien proche du Président Guelleh, Abdourahman Boreh est accusé de fraude fiscale et de détournement de fonds publics. Il est réfugié à Dubaï, qui refuse les diverses demandes d’extradition émises par Djibouti. En février 2017, le gouvernement djiboutien a été débouté de sa demande de résiliation unilatérale auprès d’une instance arbitrale à Londres. Aussitôt, en octobre 2017, le gouvernement djiboutien promulgue une loi spécifique qui lui peut résilier de manière unilatérale des contrats publics liés à la réalisation de grandes infrastructures pour cause d’intérêt national. En février 2018, à la veille des élections législatives, le gouvernement djiboutien annonce mettre un terme, unilatéralement, au contrat de concession signé en 2006 et pour une période de 30 ans, avec DP World. En effet, selon le Président djiboutien, « DP World n’a jamais cherché réellement à développer Doraleh – qui fonctionnait à 40 % de ses capacités – afin de favoriser l’émergence du port de Dubaï, Jebel Ali. Il s’agissait de restreindre la concurrence en la contrôlant et de nous limiter au seul marché local et à l’Éthiopie, quitte à décourager les gros armateurs étrangers de venir fréquenter notre port. Ils font la même chose à Aden, à Berbera et ailleurs. C’est du malthusianisme économique à leur seul profit. Nous ne l’acceptons pas »50.

28Les tensions diplomatiques entre les deux pays s’aggravent et les EAU se tournent vers le développement d’autres ports régionaux. Cette démarche s’effectue donc au détriment de Djibouti, puisque DP World a pu obtenir la rénovation ainsi que la gestion du port concurrent de Berbera, au Somaliland et il est également présent à Assab en Érythrée… Ce dernier port est un concurrent sérieux car il dispose déjà de cuves de pétrole, d’eaux profondes et de quais rapides à réhabiliter. À Berbera le plateau continental fait entre 14 à 18 km de large, il y sera donc difficile d’y établir un port en eaux profondes.

29D’autres pays s’intéressent à Djibouti et peuvent lui permettre de diversifier encore ses partenariats. La Turquie, déjà très présente en Somalie, intensifie ses initiatives et y a affecté un attaché de défense en novembre 2016. Les enjeux égyptiens s’expriment aussi à Djibouti au regard des tensions avec l’Éthiopie, de sa lutte contre les frères musulmans et de sa politique de sécurisation de la porte australe du canal de Suez. Les relations avec le Yémen, quant à elles, subissent les soubresauts de la guerre qui y est menée et Djibouti accueille un nombre important de réfugiés yéménites.

30Le non-alignement devient ainsi le fondement de la politique étrangère djiboutienne. Les nouveaux partenaires ne sont pas que des pays dits « du Nord », mais aussi des pays de la région, comme l’Éthiopie, l’Arabie Saoudite, les Émirats Arabes Unis ou, plus loin, la Chine, l’Inde, la Turquie et le Japon… Cette diversification doit lui permettre d’éviter une relation de type prédatrice ainsi qu’une asymétrie bilatérale, qui serait à son grand désavantage. De fait, cette période actuelle est également marquée par une perte relative de l’influence de la France.

La relative perte d’influence de la France à Djibouti

31Le départ de la Légion étrangère en 2011, transférée dans les Émirats arabes unis, ainsi que la déflation en personnels envisagée par le Livre blanc de 2013, ne sont pas sans avoir laissé de traces. En effet, en 2013, il était annoncé que les FFDJ se limiteraient à 950 personnels. Cet objectif n’a pas été atteint mais l’inquiétude persiste encore aujourd’hui chez les Français, et une certaine méfiance s’est formée chez les Djiboutiens qui se sont sentis exclus des discussions autour du projet. Dans l’imaginaire collectif, Djibouti reste un territoire délaissé par la France. Ce sentiment d’abandon, équivalent d’une certaine façon à celui d’avoir été marginalisé, est encore très prégnant. « Tout se passe comme si la France ne nous considérait plus », se plaignait déjà en 2015 le président Guelleh à la revue Jeune Afrique51. Sa visite à Paris, en février 2017, révèle une nouvelle fois cet état d’esprit : « Les Français nous ont quittés », « La France n’a pas l’intention de nous aider plus longtemps et donc nous nous sommes tournés vers la Chine, qui croit en nous et en notre potentiel ». Ce n’est pas tout à fait faux, d’autant plus que cette déflation pouvait laisser croire que la France n’aurait pas la capacité d’honorer l’accord de défense qu’elle venait de signer avec la république de Djibouti. Cet accord l’engageait à maintenir à Djibouti des moyens militaires suffisants pour assumer la « clause de sécurité », prévue par le traité. Pourtant, contrairement à ce qui a pu être dit parfois, l’ouverture d’une base française aux Émirats Arabes Unis n’entre pas véritablement en concurrence avec Djibouti. Les deux dispositifs ne sont pas substituables.

32Néanmoins, il est nécessaire de rappeler que lors de nos séjours sur le terrain nous avons été particulièrement marqués par la distinction que les Djiboutiens peuvent effectuer entre les FFDJ et la présence diplomatique de France. « Les militaires français sont les meilleurs ambassadeurs à l’extérieur de Djibouti » nous confie même l’ancien Premier ministre Dileita Mohamed Dileita52. Un diplomate djiboutien ajoute que « les militaires français sont comme une paradiplomatie, ils connaissent mieux que les diplomates »53. En effet, les FFDJ semblent avoir conservé cette confiance, contrairement à l’ambassade elle-même54. Ainsi, en 2015, la présidence djiboutienne a demandé le rappel de l’ambassadeur de France, lui reprochant ses « ingérences » et sa tendance à se comporter en « conseiller officieux de l’opposition ». En outre, la restitution de l’hôpital Bouffard aux autorités djiboutiennes a parfois été utilisée comme un instrument politique. Cet hôpital médico-chirurgical des forces françaises, avait pour mission le soutien-santé des membres des FFDJ, ainsi que le soutien au personnel des forces armées djiboutiennes et de la gendarmerie. De plus, y était soignée une partie de la population djiboutienne. Cette restitution a été vécue comme le symbole du désengagement français, tout comme l’absence de visite présidentielle à Djibouti, ou bien encore le départ des entreprises Total et Colas. De même, la résiliation des baux des logements des FFDJ dans la ville a représenté un symbole fort et un coût financier important pour de nombreux Djiboutiens. À terme, le risque pour la France est de voir les emprises françaises à Djibouti menacées. La base maritime du Héron aurait ainsi été convoitée par la Chine. En 2015, le président djiboutien aurait demandé aux Français de libérer la base des FFDJ sur l’îlot du Héron, afin que le premier contingent chinois puisse s’y installer. Pourtant, comme on a pu le constater, malgré toutes ces suspicions et ces déceptions, les FFDJ conservent une image de protecteur et de garant en dernier recours que ne cherchent pas à acquérir les autres puissances étrangères, présentes également sur le territoire.

33À Djibouti, la France ne peut ainsi concurrencer des puissances comme la Chine ou les États-Unis, dont les contingents sont déjà beaucoup plus nombreux sur place. En revanche, elle bénéficie d’avantages : une présence historique, la demande de protection qui demeure, la francophonie, ainsi qu’une solide intégration dans le tissu social (bien que compromise par le fort taux de missions « courte durée »). De plus, les forces françaises sont les seules à disposer de tout le spectre des capacités militaires et possèdent des avantages que les autres forces convoitent (champs de tir et espaces de manœuvre pour l’entraînement, piste de déroutement de Chabelley, quai permanent, au port).

34Outre l’affaire Borrel et ses conséquences judiciaires, le conflit entre Djibouti et l’Érythrée en 2008 et 2010 va durablement affecter les relations entre la France et Djibouti et participer à définir de nouveaux partenariats pour le petit État.

La relation franco-djiboutienne marquée par le conflit entre Djibouti et l’Érythrée

35Le conflit avec l’Erythrée laisse des traces au sein des relations de Djibouti avec la France. En 2008, l’affaire Borrel connaît des rebondissements et ravive les tensions entre Djibouti et Paris55, la France annonçait l’ouverture d’une base à Abu Dhabi et les deux pays étaient en train d’engager des négociations sur l’accord de défense. Pourtant, le voisin érythréen suscitait déjà la méfiance du régime djiboutien. L’auteur de la biographie du Président Ismaïl Omar Guelleh nous fait part du conseil que le président a pu recevoir du président sortant, Hassan Gouled Aptidon : « ne traite sous aucun prétexte avec Issaias Aferworki »56. Voici donc le nouveau président prévenu, et pourtant moins de dix années plus tard, un conflit armé éclatera bien entre les deux pays…

36En février 2008, les autorités djiboutiennes en effet vont reprocher aux troupes érythréennes de s’être avancées vers Ras Doumeira et d’avoir profité ainsi de travaux de terrassement pour empiéter sur leur territoire57. Selon les officiers djiboutiens présents à la frontière, le contrôle de l’île et de la péninsule de Ras Doumeira est stratégique pour le contrôle des eaux territoriales, et la partie djiboutienne offre une meilleure visibilité sur le détroit de Bab el Mandeb58. Ce n’est pas la première fois que cette zone fait l’objet de tension entre les deux pays. En avril 1996 a lieu déjà une première escarmouche, Djibouti accusant l’Érythrée d’avoir bombardé Ras Doumeira. Douze ans plus tard, en mai 2008, le Président djiboutien saisit la Ligue arabe, l’Union africaine (UA) et l’ONU, et déclare : « La violation de la frontière [par l’Érythrée] est flagrante. Les deux armées se font face. La situation est explosive ». Pour le Président érythréen : « Jamais nous n’avons franchi la frontière ». Pourtant, entre le 10 et le 12 juin, un affrontement armé fait 40 morts et 19 disparus au combat, côté djiboutien, et un nombre indéterminé, côté érythréen59. L’Érythrée aurait fait 19 prisonniers de guerre djiboutiens, et Djibouti capture 21 Érythréens. Selon nos données réunies empiriquement, la fuite de déserteurs érythréens vers la ligne de front djiboutienne aurait conduit à l’ouverture du feu par les soldats érythréens, visant leurs concitoyens. Les troupes djiboutiennes, vers qui les tirs étaient adressés, auraient répondu en déclenchant des échanges de tirs pendant plusieurs heures.

37Par la suite, l’Érythrée explique avoir répondu par le feu à la construction par l’Éthiopie d’un « nouveau camp militaire » à Moussa Ali, où se rejoignent les trois frontières, et accuse Djibouti d’être « le cheval de Troie » d’Addis-Abeba. Déjà, en 1998, lorsqu’avait débuté la guerre avec l’Éthiopie, celle-ci, ayant perdu son accès à la mer qu’était jusqu’alors le port érythréen d’Assab, lui avait préféré celui de Djibouti.

38On peut supposer que l’Érythrée a également provoqué le conflit de 2008 pour faire la démonstration d’un traitement inégal. En effet si nous revenons sur l’enchaînement des évènements qui viennent d’être évoqués, il est important de souligner que l’Éthiopie a occupé une partie du territoire érythréen sans aucune réaction de la communauté internationale, mais lorsque l’Érythrée à son tour s’avise d’occuper une partie du territoire djiboutien, elle s’attire une condamnation immédiate et unanime des Nations unies et de la communauté internationale. En affaiblissant Djibouti et ses activités commerciales, le régime érythréen espère ainsi gêner l’approvisionnement éthiopien et saboter le processus de paix pour la Somalie.

39Face à cette menace, quelle a été l’attitude de la France ? Elle a apporté un soutien logistique, médical et de renseignement, à l’armée djiboutienne. Elle renforce son dispositif militaire à Djibouti, qui compte alors 2 900 soldats, 10 avions de combat Mirage 2000 et une dizaine d’hélicoptères. Elle apporte aussi son soutien par son rôle de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU. En janvier 2009, la France propose une résolution (1862) qui donne au régime érythréen cinq semaines pour se retirer de la zone contestée, ce qu’il refuse, en mai 2009. À la fin de l’année, les troupes érythréennes construisent la nuit des bâtiments afin de consolider et pérenniser leur présence. Les autorités djiboutiennes aussitôt accusent le Président Aferworki de miner la zone, de recruter et d’entraîner des rebelles Afar, et de les infiltrer pour déstabiliser le nord du pays. Pendant ce conflit, l’entraînement des troupes du FRUD a été déplacé plus au nord, mais toujours sur les rivages de la mer Rouge, vers Ras Darma, puis à Een. Une médiation qatarie permet par ailleurs d’apaiser les tensions et un cessez-le-feu est déclaré le 9 juin 2010. L’Érythrée et Djibouti signent un accord par lequel ils s’engagent à résoudre leur différend frontalier et confient au Qatar le soin de mettre en place la procédure de démarcation de la frontière. Alors que le Président djiboutien ne s’était encore jamais exprimé devant le Conseil de sécurité des Nations Unies, il prend la parole, le 19 mai 2010 : « Il y a maintenant deux ans que l’Érythrée a décidé qu’il était temps de plonger Djibouti dans le chaos des conflits régionaux ». Le Qatar déploie 450 observateurs militaires jusqu’en 2017 date à laquelle Djibouti rompt ses relations diplomatiques avec le petit pays du Golfe persique. Cette décision intervient en pleine crise entre le Qatar et ses voisins qui l’accusent de soutenir le terrorisme. Dans cette crise diplomatique, l’Érythrée et Djibouti ont pris le parti de l’Arabie saoudite.

40Pourquoi le rôle de la France a-t-il été tant décrié par le régime djiboutien ? Au début de la crise, le 26 juin 2008, à la question « Êtes-vous satisfait de l’appui de la France dans la crise ? », le Président djiboutien avait répondu au journal Le Monde : « Oui. Dans le cadre de l’accord de défense, les Français nous ont fourni un soutien logistique et médical. Ils nous fournissent des informations. Il y a des patrouilles militaires conjointes. Et ils ont accepté de nous ravitailler en munitions ». Pourtant, malgré cette aide, les autorités djiboutiennes reprochent le manque de réactivité de la France. Près d’un an plus tard, le ton est différent et chargé de reproches. Un rapport djiboutien sur le conflit frontalier avec l’Érythrée, rédigé en décembre 2009 par le ministère des affaires étrangères, est particulièrement acerbe. Le gouvernement djiboutien y souligne le « rôle positif et constructif joué par les États-Unis durant les différentes phases de cette crise douloureuse ». Il rappelle le soutien « de la communauté Africaine, Arabe et internationale », alors qu’« avec force conviction (…) la France a, dès le début de cette crise, joué un rôle extrêmement négatif portant préjudice aux intérêts vitaux de Djibouti, sur la Ras Doumeira et l’île de Doumeira. Cette attitude incompréhensible de la France, allié historique et soutien supposé indéfectible de la République de Djibouti, dans ce type de circonstances, a profondément déçu le gouvernement et le peuple Djiboutien et risque d’affecter durablement les intérêts partagés entre les deux pays »60.

41Cette tension entre les deux pays nous a ainsi été confirmée à plusieurs reprises sur place. Les différents militaires français ont reconnu qu’ils avaient sous-estimé l’inquiétude djiboutienne. Pour eux, la menace était contenue et faible. Néanmoins, afin de rassurer le partenaire djiboutien, ils ont considéré que quelques avions auraient pu voler en rase-mottes, afin essentiellement d’effrayer les troupes érythréennes au sol. Ces incidents ont entamé la confiance du partenaire djiboutien, qui en a profité pour diversifier ses alliances. Le contexte international aurait ainsi donné l’opportunité au régime de s’éloigner d’une relation bilatérale privilégiée avec la France et d’« internationaliser » le pays, afin de profiter d’autres alliances.

42Le régime djiboutien souhaite sortir de cette image d’État-garnison en diversifiant l’ensemble de ses services. La stratégie djiboutienne paraît aujourd’hui être celle qui consiste avant tout à favoriser ses relations avec ses deux partenaires privilégiés que sont l’Éthiopie et la Chine. Cette démarche est réalisée tout en capitalisant sur les atouts majeurs que sont d’une part sa situation géographique, et d’autre part son port.

L’innovation diplomatique

43Lorsque les petits États sont définis en fonction de leurs capacités, ils apparaissent comme faibles et vulnérables. Pourtant, ils peuvent exploiter cette petitesse au travers d’ingénieuses stratégies compensatoires.

Des handicaps structurels

44Pour l’observateur attentif, Djibouti semble être victime de trois handicaps. En effet, il s’agit avant tout d’un petit État, et donc, en permanence, le prédisposant à être « le maillon le plus faible » dans une relation entre États. Il peut ainsi difficilement exercer une influence sur la scène internationale. Les petits États en développement tels que Djibouti souffrent de la faiblesse de leurs réseaux, d’un budget limité pour leur diplomatie et de capacités humaines réduites pour recruter. Cette difficulté ne leur permet pas d’être représentés dans tous les forums et réunions internationaux, les laissant par conséquent avec moins de renseignements et d’informations en comparaison des autres gouvernements. Cela réduit du même coup leur capacité d’influence. De plus, en tant qu’État de la Corne de l’Afrique et se situant face à la péninsule arabique, Djibouti est confronté à de nombreuses menaces sécuritaires : celles de la piraterie, aux conflits frontaliers, un ensemble de problèmes causés par le changement climatique, sans oublier évidemment la question du terrorisme…

45Michael Handel a montré que les petites économies peuvent être touchées plus durement que les autres61. En effet, en période de crises économiques ou sécuritaires les entités étatiques de faible envergure sont exagérément désavantagées dans un monde qui privilégie les grands États. Le pays se trouve ainsi avoir assez peu d’opportunités pour trouver une protection auprès d’une institution régionale, comme le serait l’OTAN ou l’Union européenne, pour d’autres pays. Il n’y a pas d’équivalent à ces organisations dans la Corne. L’Union africaine, ou l’IGAD, n’ont pas encore les capacités pour assurer la sécurité économique ou militaire de ses États membres contre des menaces extérieures. Pourtant, Djibouti est membre de nombreuses institutions internationales, comme l’UA, l’IGAD, la COMESA, le FOSS (AOSIS). Malheureusement, ces institutions demeurent trop faibles pour offrir une garantie sécuritaire satisfaisante.

46Le deuxième handicap de Djibouti est que le territoire ne bénéficie pas de ressources naturelles. On trouve dans son sol quelques ressources minières : des indices d’uranium, de cuivre, de manganèse et d’or mais elles ne sont pas exploitées. Les réserves de salines – « l’or blanc » – sont exploitées et ont fait la renommée du Lac Assal. La rumeur circule que la Chine s’intéresserait à ce lac et aurait fait construire un port au Goubet afin d’exploiter des ressources du sous-sol.

47Le coût de l’énergie est également un handicap majeur. L’électricité et l’eau coûtent cher. Or, le pays doit pouvoir augmenter son offre énergétique pour assurer son développement économique et industriel. Djibouti produit 70 MW par an et importe 50 MW de son voisin éthiopien. La consommation est de 150 MW, les 30 MW restants sont des productions indépendantes (principalement des groupes électrogènes utilisés par les bases militaires étrangères). L’offre électrique à Djibouti couvre à peine les besoins. Aussi, des délestages ont lieu en été pendant le pic de consommation électrique et le prix de l’électricité est très élevé : 25 cts/kW euros contre 15 cts/kW en France. En moyenne, un foyer consacre un tiers de son budget à la facture électrique. Ce manque d’électricité augmente le coût de production. De plus, le pays manque totalement d’indépendance dans ce domaine. En effet, la production locale se fait grâce à une centrale thermique au pétrole, le coût de production est donc dépendant des cours de la matière première et de son approvisionnement par bateau. La demande en électricité est de plus en plus forte : elle croît déjà d’environ 6 % par an. Le gouvernent djiboutien souhaite atteindre les 3 000 MW en 2025. Pour atteindre cet objectif, le développement de l’énergie solaire et géothermique serait un atout majeur. Ces sources d’énergie ont l’avantage d’être propres et non intermittentes.

48Enfin, le troisième handicap de Djibouti réside dans le fait qu’il n’est pas un État à revenu élevé. Il reste un État classé dans la liste des Pays les Moins Avancés (PMA) dont l’un des critères est la vulnérabilité économique. Les pays de la Corne de l’Afrique, et Djibouti en particulier, sont économiquement vulnérables (voir le tableau ci-dessous).

49Si Djibouti présente l’une des balances de paiement la moins déficitaire de la région et un taux d’inflation relativement stable66, le chômage y est pourtant massif du fait de la structure de l’économie basée sur les services, qui représentent 80 % des emplois, et un marché intérieur concentré puisque les deux tiers de la population vivent dans la capitale (tableau ci-dessous). Le secteur secondaire participe à hauteur de 15 % à l’économie du pays, avec une prédominance du bâtiment et des travaux publics (BTP). Le bâtiment se porte plutôt bien, dopé notamment par un programme de logements sociaux. Dans une moindre mesure, les secteurs de l’eau et de l’électricité, encore aux mains de l’État, connaissent un important développement. Le secteur privé industriel demeure faible, ce qui fait que les opportunités d’investissement sont également affaiblies compte tenu de la taille réduite du pays, avec un potentiel réduit de diversification et une capacité restreinte de production.

50Nous proposons des données numériques mais cette réalité est difficile à appréhender. Les chiffres officiels fournis par les États ou repris par les institutions internationales ne semblent pas toujours réalistes.

51Néanmoins, malgré ces handicaps structurels, la situation géographique du pays ainsi que les évolutions du système international offrent au pays certaines opportunités.

Des opportunités à saisir

52La littérature classique sur la diplomatie des petits États les décrit tous comme des États faibles, vulnérables, et à la recherche de protections. La petitesse reste définie en termes de capacités matérielles67. De fait, ces États ont un choix limité, entre la recherche d’un État protecteur – en général une ou des puissances militaires mondiales – et le risque de dépendance vis-à-vis de ces puissances, qui peuvent toujours jouer de la situation, en échange de cette protection68. Dans cette perspective, la politique étrangère des petits États se trouve être directement liée aux difficultés sécuritaires que nous avons citées précédemment. La seule issue pour ces États est donc de renforcer les règles de droit international et l’influence potentielle des institutions internationales, afin de limiter le pouvoir des États puissants. Ces dernières années, cette approche a été remise en question par de nombreuses publications qui montrent que les petits États ont aussi tendance à tirer un avantage de leur petitesse et à diminuer la vulnérabilité qui en est issue. Pourtant, ces études se limitent à des études de cas et ce principalement en Europe69.

53Nous l’avons vu, les petits États ont la possibilité de faire face à cette difficulté inhérente à leur petitesse et cela passe par le développement de niches de puissance spécifiques telles que : devenir un paradis fiscal ; ouvrir des zones franches ; accepter d’accueillir des bases militaires étrangères, pour ne citer que quelques exemples… Les petites entités sont parfois accusées d’être des « pirates des temps modernes » dont l’un des objectifs serait de contrevenir aux règles financières ou d’opérer à la marge du système financier en créant des centres financiers offshore et en attirant des fonds peu scrupuleux. Comme dans tous les petits États, les dirigeants djiboutiens doivent prendre des mesures pour assurer la survie et le développement économique du pays, en limitant autant que faire se peut les vulnérabilités inhérentes à sa petitesse et en maximisant son influence. Pour Andrew F. Cooper et Timothy M. Shaw, la vulnérabilité est naturellement imposée et devient de ce fait une condition qui restreint de beaucoup la marge de manœuvre des petits États. En revanche, la résilience est adaptation70. Elle permet la mise en œuvre d’activités diplomatiques peu orthodoxes.

54Djibouti a donc clairement identifié dans son document d’orientation stratégique quels pourraient être les leviers du développement socio-économique du pays : « Djibouti 2035 ambitionne de faire de notre pays un pôle économique, financier et commercial régional et international »71. Le pilier fondamental de ce développement est celui d’une économie diversifiée et compétitive qui reposerait avant tout sur l’exploitation des rares richesses du pays que sont la mer et sa position géographique : « Il s’agit d’exploiter les nombreuses opportunités qui existent dans les différents secteurs, et plus particulièrement la pêche, le tourisme, la logistique, le secteur des Nouvelles Technologies, de l’Information et de la Communication (NTIC), le secteur financier »72.

55Dans la mesure où 99 % des informations partagées sur internet sont transmises par les réseaux de câbles sous-marins, Djibouti entend profiter de ses avantages. En effet, en étant connecté aux principaux câbles sous-marins de télécommunication, Djibouti s’est positionné en tant que hub régional pour les télécommunications grâce à des interconnexions terrestres avec les réseaux éthiopiens et somalilandais. Djibouti revend à ses voisins une partie de son accès aux réseaux internationaux. Sept câbles internationaux arrivent par Djibouti et relient le pays à l’Europe, à l’Afrique de l’Est, au Moyen-Orient, à la Méditerranée Orientale et à l’Asie du Sud73. Djibouti ambitionne ainsi de devenir une « plateforme numérique » et construire des Centres de données, des centres d’appels, IT Parks, etc. de la région.

56Le régime djiboutien entend également développer son tourisme selon trois directions : un tourisme d’affaires et de plaisance, un tourisme balnéaire et un éco-tourisme. L’objectif est d’atteindre en 2030 les 500 000 visiteurs par an. Le but est d’exploiter au maximum ses atouts naturels que sont sa position sur le grand Rift africain, son patrimoine naturel et culturel, et surtout la mer entourant le pays et vers laquelle il semble se tourner de plus en plus.

57Enfin, les dirigeants djiboutiens entendent développer les services financiers et attirer ainsi les grands groupes bancaires afin de devenir la grande place financière de l’Afrique de l’Est. Après les grandes banques de la finance islamique en 2010, c’est l’International Silk Road Bank chinoise qui a inauguré sa propre succursale, en janvier 2017. Le développement du secteur financier est particulièrement étonnant par sa rapidité, comparativement aux voisins de la région. Ce secteur représente près de 13 % du PIB en 2016 mais moins de 15 % de la population adulte possède un compte bancaire. En 2006, le pays comptait deux banques (Bank of Africa Mer Rouge – BAO-Mer Rouge – et Banque pour le commerce et l’industrie – mer Rouge – BCIMR –). Dès 2016, on compte 34 institutions financières dont 10 banques, 20 agences de change et de transfert de fonds, 3 institutions de microfinance et 1 fond étatique de financement des entreprises74. De nombreuses banques islamiques se sont ouvertes mais elles restent peu compétitives car le système de prêts est peu développé et difficile. De plus, des soupçons de blanchiment d’argent du groupe Al-Shabaab, dans certaines banques islamiques nous ont été rapportés à plusieurs reprises. Enfin, le développement du système bancaire est un objectif pour Djibouti. Lors d’un entretien à la Banque centrale, il nous avait été indiqué que l’objectif était de faire du centre de Djibouti-ville, un centre financier75.

58Enfin, les ressources et les potentialités commerciales maritimes sont évidemment au centre des intentions djiboutiennes qui souhaite exploiter ses ressources halieutiques. Les élites politiques djiboutiennes souhaiteraient néanmoins conserver une activité artisanale et éviter le pillage des eaux tel qu’a pu connaître la Somalie voisine. Surtout, le petit pays cherche à exploiter les avantages que lui offre son port, conserver sa vocation de « cordon ombilical » de l’Éthiopie que lui confère sa possibilité de connexion aux grandes routes maritimes. Ainsi, Djibouti se voit très bien comme étant un « centre régional de transport multimodal »76, bénéficiant du développement économique de l’Éthiopie en tant que transitaire, mais également en envisageant une activité de port de transbordement. Le secteur des transports et de la logistique, de manière générale, bénéficie de la priorité des investissements publics77 afin de créer ou d’améliorer les infrastructures nécessaires au développement de ces secteurs. Le gigantesque besoin en financement (quatorze projets pour 14,4 milliards de dollars : voir le tableau suivant) que nécessitent ces infrastructures est assuré par des emprunts publics auprès de bailleurs étrangers.

59Djibouti fait reposer une grande partie de sa stratégie de développement sur le secteur du transport et de la logistique, et celui-ci est directement dépendant de la santé de l’économie éthiopienne, mais aussi de l’état des relations entre Djibouti et l’Éthiopie. La recherche d’une intégration régionale et internationale plus poussée paraît logique dans ce contexte, afin de rendre plus divers les partenaires78 économiques et commerciaux. Cela permet également de préserver la souveraineté du pays face à des tentatives de prédation. Ces objectifs sont réalisables, grâce à l’emplacement géographique de Djibouti qui constitue un avantage sur ses voisins.

60Les 32 kilomètres du détroit qui séparent Djibouti de la côte yéménite voient passer chaque jour 90 % des exportations japonaises et 20 % du trafic maritime mondial. La convention de Montego Bay de 1982 régit le statut du détroit. Il est librement accessible par tout navire désirant y transiter, sans que soit respectée la limite des eaux territoriales yéménites et djiboutiennes (douze milles). Ce régime de passage pacifique en fait une véritable porte d’entrée vers l’Europe. Le contrôle de ce passage ainsi que l’assurance de son libre accès constituent un enjeu stratégique de grande importance pour de nombreux acteurs internationaux en plus des Européens : d’une part les « émergents » asiatiques, la Chine ou encore le Japon, dont les économies dépendent fortement des exportations transitant par le détroit ; d’autre part les pays pétroliers arabes, pour qui le détroit constitue le troisième point névralgique, après les détroits d’Ormuz et de Malacca. La simple position géographique de Djibouti lui confère donc un rôle stratégique essentiel depuis l’ouverture du canal de Suez, rôle qui perdure encore aujourd’hui. En plus de sa position géographique, Djibouti est aussi un port en eaux profondes. C’est par ce port que transitent 86 % des exportations éthiopiennes, en 2015.

61Djibouti, est aussi un îlot de stabilité, dans un environnement explosif, le tout sur fond de terrorisme islamiste, auquel le pays n’échappe que par miracle. En effet, le seul attentat terroriste islamiste commis sur le sol djiboutien est l’attaque du restaurant « La Chaumière », le 27 mai 2014, revendiquée par le groupe djihadiste somalien Harakat Al-Shabaab. Le bilan de cette attaque s’élève à 3 morts et 20 blessés. Les grandes puissances ne s’y sont d’ailleurs pas trompées et multiplient les accords pour positionner troupes et moyens militaires à Djibouti, permettant au pays d’en tirer une rente non négligeable.

Consolidation de la rente dans le cadre de la lutte contre le terrorisme

62Il y a une dizaine d’années, l’écrivain djiboutien Waberi a justement décrit cette capacité djiboutienne à intercepter de nouvelles ressources à travers les enjeux de sécurité contemporains :

« La guerre contre la terreur, voilà l’arme miraculeuse. Cette war on terror comme le scandent tous les éditorialistes américains, depuis le New York Times jusqu’à San Diego Union-Tribune, reprenant au bond le nouvel évangile de la Maison-Blanche a changé la donne : le malheur des uns fait la survie des autres. Le nouvel ordre mondial, voilà la belle aubaine pour les gens d’ici »79.

63À ses débuts, la prospérité de la Côte française des Somalis témoignait déjà de la capacité de Djibouti à capter les flux extérieurs. Cette période fut qualifiée « d’âge d’or » ou de « glorieuses années » par Colette Dubois (1888-1942).

64Le lancement de la « guerre globale contre le terrorisme » puis l’apparition de menaces maritimes ont donné un regain d’intérêt pour la situation géographique de Djibouti. En 2006, la coalition déployée en Afghanistan a rencontré des difficultés de taille et la Corne de l’Afrique commença d’inquiéter l’administration américaine. La Task Force 150, déployée dans le nord de l’Océan indien dans le cadre de l’opération « Enduring Freedom », eut pour mission d’interdire l’exfiltration de terroristes depuis l’Afghanistan vers la péninsule arabique ou la Corne de l’Afrique. Dans les années 2000, déjà, deux attentats avaient été perpétrés contre des navires, dans ce même secteur. Le premier visait le destroyer américain USS Cole, en octobre 2000. Le second attentat eut lieu en octobre 2002, contre le pétrolier français Limburg, qui fut touché par un canot rempli d’explosifs. La montée en puissance d’AQPA, l’implantation de l’organisation État islamique (EI) et la multiplication des groupes rebelles au Yémen firent alors redouter que des attentats aient été en préparation contre les navires empruntant le détroit de Bab el-Mandeb, au large du Yémen.

65Djibouti entend donc tirer parti de sa position stratégique particulière pour accueillir des militaires étrangers80. La rente annuelle des concessions de base avoisine les 170 millions de dollars. Après avoir signé en 2014 un bail de vingt ans, les États-Unis devaient payer une rente annuelle de 63 millions de dollars. Cette base regroupe près de 2 000 personnels et des moyens aériens dont des drones. C’est à Djibouti qu’est installée la seule base américaine permanente, en Afrique. Pour sa part, la France utilise Djibouti en tant que base de projection et terrain d’entraînement au combat. Elle paierait, près de 40 millions de dollars par an. La France conserve à Djibouti un contingent de 1 350 hommes, ainsi que des moyens terrestres et aériens. Outre les bases américaine et française, il faut ajouter les 30 millions de dollars versés par les Japonais, 30 millions pour l’Italie et 20 millions par la Chine. Pourtant, selon le Président djiboutien, ces sommes ne constituent pas un revenu si important pour le pays. Dans une interview qu’il donna en 2015, il affirme que : « Les revenus générés par ces bases ne représentent même pas 10 % du budget national ». Il précise également que le gouvernement consent une exonération de taxes vis-à-vis de nombreuses importations destinées aux puissances militaires étrangères installées à Djibouti81. Toujours selon le Président, le principe de concession de bases militaires à des puissances étrangères à Djibouti doit être compris non comme un procédé choisi pour faire gagner des devises au pays, mais plutôt comme le canal trouvé pour lui conférer une certaine visibilité sur le plan international82.

Carte 5. Infrastructures et bases militaires étrangères à Djibouti ville.

66Notons par ailleurs que les rentes liées aux bases militaires ne constituent pas la seule ressource du pays. Entre 2010 et 2013, elles étaient accompagnées aussi d’aides publiques au développement, d’un montant de 10,1 % du PIB de Djibouti : 10 millions de dollars de Pékin, plus de 45 millions de dollars de la part de Washington, et plus de 522 millions de dollars provenant d’autres donneurs83. Les dons ont augmenté de 6,7 % à 8,9 % entre 2014 et 2016. L’addition des revenus de l’État issus des dons et de ceux des contrats de location des bases militaires représentait 15,7 % du PIB en 2015 soit 42 % du budget de l’État.

67Enfin, la question de la localisation de Djibouti a eu également son rôle à jouer dans le cadre de la lutte contre la piraterie, au large des côtes somaliennes.

Une nouvelle rente : la lutte contre la piraterie

« La mer Rouge voit passer un trafic de grande importance, entretient de multiples foyers d’instabilité qui peuvent à tout moment dégénérer, mais elle ne mobilise pour l’instant que de très faibles moyens. (…) L’absence de déploiement spectaculaire n’enlève en aucun cas son importance (…). [Elle] mérite d’être suivie avec beaucoup plus d’attention que cela n’a été fait jusqu’à présent. Dans une mer aussi étroite, il n’y a pas besoin de gros moyens pour menacer la liberté de navigation »84.

68Cette analyse d’Hervé Coutau-Bégarie, datant de 1993, prend tout son sens près d’une décennie plus tard. La piraterie somalienne explose, entre 2005 et 2011. Bien que ce phénomène soit aussi ancien que le commerce maritime, il était jusque-là beaucoup plus répandu dans le détroit de Malacca et dans les eaux de l’Asie du Sud-Est, des Caraïbes et du golfe de Guinée. On ne peut pas parler vraiment d’une « renaissance », même dans une région comme le Golfe d’Aden. Ce qui est par contre exceptionnel dans le cas somalien, c’est la fréquence des attaques, son ampleur et la mobilisation internationale qu’elle provoque afin de régler militairement un problème dont les acteurs, les parrains et les bénéficiaires sont à terre… Les pirates somaliens attaquent les navires afin de retenir les cargaisons et de prendre en otage les équipages, et négocier leur libération en échange d’une rançon.

69La communauté internationale s’est mobilisée pour combattre cette flambée de piraterie. Plus de 40 pays ont participé à des opérations militaires de lutte contre la piraterie, à titre national ou au travers de coalitions telles que l’Union européenne, avec l’opération Atalante, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), avec l’opération Ocean Shield, et la Combined Task Force 151. À partir de 2008, le Conseil de sécurité des Nations Unies (ONU) a adopté des dizaines de résolutions pour soutenir l’action de lutte contre la piraterie dans la région. Au-delà des Nations Unies, l’Union européenne (UE), l’Union africaine (UA), la Ligue des États arabes et l’OTAN ont tous pris des mesures de grande ampleur pour soutenir la lutte contre la piraterie. Le Groupe de surveillance des Nations Unies sur la Somalie, créé par une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU en 2003, a par ailleurs élargi son mandat afin d’y inclure la piraterie. Un Groupe de contact sur la piraterie somalienne a été créé en 2009, conformément à la résolution 1851 de l’ONU. L’objectif de ce groupe est de faciliter la coordination des 60 pays et des 20 organisations internationales œuvrant sur le sujet.

70Dans cette mobilisation sans précédent dans le but de protéger un axe de communication maritime majeur du commerce international, Djibouti est parvenu à jouer un rôle clé. Tout d’abord, tirant profit de sa fonction d’« État garnison » et de son positionnement géographique à l’entrée de la mer Rouge, Djibouti s’est proposé d’accueillir les navires internationaux. La force navale multinationale Combined Task Force 150, déjà basée à Djibouti, se transforme en CTF 151, pour inclure la lutte contre la piraterie. Le petit territoire accueille également la base opérationnelle d’Atalante, la mission européenne. EUNAVFOR Atalanta se compose de deux entités : le commandant opérationnel à Northwood et le commandant de la force, à Djibouti. Depuis 2009, des contingents allemands et espagnols stationnent à Djibouti, mais sans base permanente. Qui plus est, Djibouti devient également une base arrière des sociétés militaires privées de sécurité protégeant les navires croisant dans la zone85.

71Un autre effort multilatéral de lutte contre la piraterie dans la région a été la réunion de haut niveau de 17 États de l’océan Indien et de la mer Rouge, du 26 au 29 janvier 2009, à Djibouti. Cette réunion a débouché sur un code de conduite signé au départ par neuf États (Djibouti, Éthiopie, Kenya, Madagascar, Maldives, Seychelles, Somalie, Tanzanie et Yémen) afin de coopérer dans la lutte contre la piraterie et les attaques à main armée contre les navires. Ce texte établit des mécanismes de coopération pour coordonner la lutte contre la piraterie somalienne et inclut aussi la possibilité de mener des opérations communes. Il prévoit la mise en place de trois centres régionaux d’information sur la piraterie : à Sana ‘a, au Yémen, à Mombasa, au Kenya et Dar es Salaam, en Tanzanie. Ces centres ont pour mission de collecter et diffuser des informations et des alertes sur la piraterie qui sévit dans la zone. Il prévoit également la mise en place à Djibouti d’un centre de formation pour l’ensemble des acteurs impliqués dans la sûreté maritime et un centre de formation de gardes-côte. Le centre de formation de Djibouti est une création ex nihilo dont la construction est financée par le Japon alors que la mise en place de la formation est prise en charge par l’UE.

72Néanmoins, le plus étonnant demeure la création d’une base japonaise en réponse à la piraterie. En effet, pour la première fois depuis 1945, l’armée japonaise a installé une base à l’étranger. Cette base n’est pas permanente, mais temporaire : elle restera « le temps que durera la piraterie », entendait-on dire sur place86… Pourtant, lors d’une conférence à l’École militaire à Paris, le 6 janvier 2017, la ministre de la défense, Tomomi Inada, évoquait une base semi-permanente et l’ambition du Japon de renforcer la présence japonaise sur place. À l’instar des Français ou des Américains, les Japonais paient un loyer pour les 12 hectares alloués près de l’aéroport. Pour le Japon, la piraterie qui sévit au large de la Somalie est une extension du phénomène constaté en Asie du Sud Est et pour lequel Tokyo avait joué un rôle de premier plan, notamment par la formation des gardes-côte Malaisiens, Singapouriens et Indonésiens. La dépendance énergétique du Japon explique pourquoi le pays s’est doté d’une des plus importantes marines militaires au monde afin d’assurer la sécurité de son approvisionnement énergétique et de ses exportations. En effet, la route maritime passant par le détroit de Bab el Mandeb est d’un intérêt majeur pour un pays qui exporte massivement ses technologies. 10 % des navires circulant dans le détroit de Bab El Mandeb seraient propriétés du Japon ou contiennent des marchandises japonaises. L’opinion publique s’est largement mobilisée à la suite d’attaques de piraterie87 et le Japon a décidé, à l’été 2009, de déployer deux destroyers88 et deux avions de patrouille maritime P-3C Orion pour son auto-défense. En comparaison, seuls cinq pays ont envoyé des avions. L’arrivée de ce partenaire est une opportunité pour Djibouti car la coopération japonaise ne s’arrête pas à la lutte contre la piraterie. Le Japon ouvre aussi une ambassade sur place et multiplie les projets de développement : l’aide bilatérale est passée de 2,24 millions de dollars, en 2008, à 28,22 en 2009 et 37,98 en 2010.

73Ainsi, on peut constater qu’une véritable économie de la lutte contre la piraterie s’est développée à Djibouti. La piraterie est aussi devenue une opportunité diplomatique, au-delà des défis sécuritaires et économiques qu’elle représente. De plus, dans le cadre de la lutte contre la piraterie, l’Organisation Maritime Internationale a adopté un code de conduite (« code de conduite de Djibouti ») définissant plusieurs axes, notamment l’établissement de trois centres d’information : au Kenya (Mombassa), en Tanzanie (Dar Es Salam), au Yémen (Sanaa), et d’un centre de formation à Djibouti même. Ces centres ont pour rôle d’informer sur les possibles attaques, les avaries, l’immigration clandestine… Le port de Djibouti est devenu une base maritime d’importance pour ces opérations de contre-piraterie, générant ainsi de nouveaux revenus pour l’État djiboutien. Bien que les attaques se soient raréfiées, le Japon a conservé sa présence et augmenté la surface de sa base à Djibouti. Ils ont ensuite été suivis par les Italiens, en 2012, qui établissent à Djibouti une base de formation et de coopération régionale de 150 hommes. En 2017, les Chinois ont ouvert une base navale qui pourrait, à terme, accueillir 10 000 hommes. Comme pour le Japon, il s’agit de la première base permanente chinoise à l’étranger. Des rumeurs indiquent qu’une implantation saoudienne (notamment dans le cadre de la guerre au Yémen) ou russe seraient aussi envisagées.

74Nous pouvons sur le sujet conclure que ces différentes initiatives de lutte contre la piraterie ont renforcé l’importance stratégique de Djibouti, carrefour entre le Bab El Mandeb, le Golfe d’Aden et l’Océan Indien. La France ne semble pas avoir véritablement pris conscience de ce changement donne régionale89. Elle semble avoir conservé une vision enclavée et se refuse à penser plus globalement Djibouti. La recherche de dividendes stratégiques mettant en valeur sa position géographique est un succès qui a su profiter très opportunément des évènements régionaux.

Djibouti, leader de la gestion de la crise somalienne ?

75Ce rôle prépondérant tenu par la République de Djibouti contre la piraterie somalienne permet aussi au régime djiboutien de conserver la main sur le dossier somalien, dans lequel il est très investi. Dès septembre 1999, le Président djiboutien exprimait, devant l’Assemblée générale des Nations unies, son souhait de proposer « un plan de paix pour un règlement du conflit somalien ». L’année 2000 est un tournant avec l’organisation de la Conférence d’Arta. La société civile est pour la première fois conviée et la Conférence aboutit à la formation d’un Gouvernement National de Transition, le premier gouvernement somalien depuis 1991.

76En juin 2008, les efforts de la communauté internationale, à travers le Processus de Djibouti, aboutissent à un accord entre le Gouvernement Fédéral de Transition (GFT) et une faction considérée comme plus modérée de l’ARS (Alliance pour la relibération de la Somalie) menée par Sheikh Sharif Ahmed, ancien de l’Union des Tribunaux Islamiques. Le parlement somalien, réuni à Djibouti en janvier 2009, élit près de 150 nouveaux membres issus du principal groupe d’opposition, l’ARS. Le nouveau parlement a choisi Sheikh Sharif Sheikh Ahmed comme nouveau président d’un GFT élargi. Pourtant, cet accord est loin de résoudre la crise. Le nouveau président somalien s’oppose à Hassan Daher, dirigeant d’Hizbul Islam. Ce dernier groupe, fondé en réaction à l’élection de Cheikh Sharif Cheikh Ahmed, est une coalition de quatre groupes Islamistes. Au final, le contrôle effectif du gouvernement sur le territoire somalien se réduit à quelques quartiers de la capitale somalienne, et seul le maintien d’une force de l’Union Africaine l’AMISOM – African Mission in Somalia – empêche la chute du GFT.

77Il n’en reste pas moins que Djibouti est concurrencé dans la région. Le Kenya constitue la base arrière de la diplomatie internationale pour gérer l’ensemble de la crise somalienne, et lorsque le Gouvernement Fédéral de Transition (GFT) est créé, en octobre 2004, la situation sécuritaire en Somalie l’oblige à s’établir à Nairobi.

78La présence militaire internationale sur le territoire djiboutien et le déploiement de troupes djiboutiennes en Somalie est l’occasion pour le gouvernement djiboutien de moderniser sa propre armée. Le Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale, publié en juin 2017 à l’occasion du 40^e anniversaire de l’indépendance de Djibouti, a fixé des objectifs opérationnels et financiers afin de moderniser l’armée nationale pour la prochaine période triennale (2017-2020). Cette modernisation implique en priorité le développement du renseignement et celui du commandement. Deux bataillons sont déjà prévus au sein de l’AMISOM : 2 000 personnels militaires sont régulièrement engagés dans l’opération, et 1 000 sont en préparation, soit près de 33 à 34 % de l’armée. Cet effort considérable est soutenu par une politique de recrutement visant à augmenter le nombre de personnel passant de 8 000 à 15 000. Bien que l’on ait pu s’attendre à un « effet AMISOM » dans le budget de la défense, il s’est néanmoins maintenu au taux stable de 3,9 % du PIB, entre 2010 et 2017. La plupart des véhicules en état de marche et plus d’un tiers des équipements déclarés ont été déployés dans la mission somalienne. Cette présence génère de nouvelles ressources issues du déploiement de troupes à l’étranger (renouvellement du matériel, formation des troupes, professionnalisation des armées…).

79Pour Wivel et Bueger, cette capacité des petits États à générer une rente dans de nombreux secteurs dépend en grande partie de la culture politique du pays90. Les succès diplomatiques de Djibouti en matière commerciale et de sécurité maritime seraient-ils le fruit d’une culture politique spécifique ? Les travaux sur la politique étrangère et la diplomatie ont parfois tendance à oublier que la diplomatie n’est pas uniquement une question de moyens et de ressources, mais aussi de personnes, façonnées par leur culture, leur expérience et bien sûr, leur histoire propre.

80Le gouvernement djiboutien a développé une sorte de marque « Djibouti » comme le décrit très bien Abdourahman A Waberi : « La thèse de la “clé” ou du “verrou de la mer Rouge”, sortie tout droit du cerveau des militaires français, vient réconforter les images de “chaudière”, d’“œil du cyclone” ou de “bouche du volcan” qui reviennent sous la plume des “experts” en mal de métaphores poétiques. Mais où est le Djiboutien dans tout cela ? Qui s’en soucie ? Les autorités locales essayeront, en vain, de mettre du baume sur les plaies trop vives de la mémoire nationale. Ainsi “l’œil du cyclone” se muera en “havre de paix” et la “colonie maudite” deviendra la “terre de rencontres et d’échanges”. Tout un programme »91. Ainsi, alors même que la devise officielle du pays est « Unité-Égalité-Paix », c’est le slogan « Djibouti, terre de rencontre et d’échange » qui s’est diffusé et qui traduit la perception qu’ont de nombreux Djiboutiens de leur rôle sur la scène internationale. L’ambassadeur Rachad Farah ajoute même que l’« Équilibre et l’Harmonie », sont les valeurs qui qualifient la diplomatie de Djibouti et « font son originalité »92. Djibouti est une ancienne colonie française peuplée d’Afars, de Somalis, d’Arabes, de Yéménites, elle se trouve encastrée dans une région anglophone. De fait, on ne peut que le constater, la culture djiboutienne a de nombreuses sources et ressources. Le poème d’Abdi Mohamed Farah illustre cet impact sur la politique étrangère du pays93 :

« J’appartiens à un pays
Paisible dans ses rapports
J’appartiens à un peuple
Atemporel et inébranlable ».

81Les poèmes, mais tout aussi bien de nombreux discours politiques, soulignent que Djibouti est un melting-pot de nombreuses influences. Cette vision optimiste de son rôle dans le monde transparaît régulièrement dans les discours des dirigeants et explique aussi la participation du pays à de nombreuses organisations internationales. Le Président précise même : « Notre société de demain doit être construite sur les valeurs culturelles traditionnelles conjuguées aux valeurs universelles modernes sans tomber sans une évolution des mœurs et coutumes impropres à notre histoire »94. Si les capacités réduites du gouvernement djiboutien peuvent être perçues comme un handicap, elles peuvent apparaître également comme une force. Nous l’avons vu, le pouvoir est très centralisé, il est donc plus facile de coordonner les actions des différents ministères, et un échange d’informations s’avère plus rapide entre eux.

82Nous allons voir à présent qu’au-delà de l’autoritarisme, la stratégie politique du pays est importante. Les petits États ont besoin d’être « smart ». Comment ? En proposant leurs propres solutions à des problématiques internationales, notamment celles d’intérêt vital pour les grandes puissances. Il semble que les dirigeants djiboutiens l’ont assez bien compris. En jouant le rôle de médiateur ou d’« honest broker » (intermédiaire honnête), les petits États ont l’opportunité de maximiser leur influence car ils ne sont pas considérés comme une menace. Leurs gains et leurs pertes, dans une coopération ou dans un conflit, étant sans conséquence pour les grandes puissances du système international qui s’accordent avec le petit État, sans risque. En multipliant leur réseau diplomatique sous un mode plus ou moins informel et en s’intégrant dans des organisations régionales pour faire entendre leur voix, ils sont en mesure d’exercer une influence significative. En ce sens, les petits États transforment leur vulnérabilité en avantage et passent d’une posture internationale passive à une posture active.

83Si l’intégration internationale n’est qu’une sous-partie du cinquième pilier de la stratégie « Vision 2035 », elle n’en est pas moins fondamentale du fait qu’elle se trouve être existentielle.

Les institutions internationales dans la politique étrangère djiboutienne

84Les petits États comme Djibouti « ne peuvent (…) répondre à leurs besoins en matière de sécurité, et ne peuvent – même regroupés en coalition – contester les actions des puissances95 », leur but est donc de souscrire à des accords multilatéraux et de promouvoir des « clubs de sécurité » afin de résoudre leur dilemme de sécurité. Les institutions multilatérales ont ainsi une forte propension à niveler et sont en mesure de donner une voix parfois disproportionnée aux petits États comme Djibouti, du fait du principe « un État, une voix ». Les organisations continentales, comme l’OUA, ou sous-régionales, comme l’IGAD, permettent aux petits États de promouvoir le respect de la souveraineté et la non-ingérence. Ils s’assurent de la solidarité des autres membres de l’organisation, en cas d’agression. Ces petits États sont donc les meilleurs promoteurs des normes du régionalisme. En théorie, le régionalisme est, en effet, un avantage à plusieurs niveaux : il leur permet d’obtenir des informations que la taille de leur administration et de leurs ressources diplomatiques ne leur permettent pas d’avoir, il leur donne de la visibilité pour être entendus et leur permet de s’extraire de la domination des autres États96.

85Le Président djiboutien va en ce sens lorsqu’il déclare : « Si j’ai privilégié l’ouverture de Djibouti sur le monde, notamment en diversifiant nos partenaires et en densifiant notre réseau diplomatique, c’est uniquement dans l’optique de positionner notre pays comme un maillon de cette grande chaîne de la mondialisation »97. Mahamoud Ali Youssouf, ministre des Affaires étrangères le confirme de son côté en déclarant en 2018 : « Djibouti joue dans la cour des grands, tout est dans la vision et la stratégie de partenariat et de développement de notre Président »98.

86Ainsi, c’est donc l’ensemble du système international en matière de sécurité qui offre l’opportunité au régime djiboutien de développer une stratégie d’extraversion et la création d’une dépendance, avec chacun des acteurs extérieurs. Cette stratégie lui permet in fine de trouver un équilibre entre son activisme diplomatique et ses priorités nationales.

Les organisations régionales dans la politique étrangère de Djibouti

87Le premier Président, Hassan Gouled Aptidon, décide d’adopter ce qu’il qualifie de « neutralité positive », c’est-à-dire une ligne qui reste encore le fil conducteur de la politique étrangère djiboutienne. Cette neutralité n’est pas entendue au sens juridique du terme et pourtant nos interlocuteurs comparent souvent Djibouti à la Suisse : « car notre pays est en bon terme avec tout le monde, on y parle plusieurs langues »99. Cela représente une position classique chez les petits États. Le principe de non-interférence demeure un des principes fondamentaux de la culture diplomatique de ces États. Ainsi, en 1986, le premier Président djiboutien, tout en étant directement impliqué dans le règlement du conflit entre les présidents somalien et éthiopien, Mohamed Siyaad Barré et Hailé Mariam Mengistu, a su garder les mains libres. C’est aussi au cours de cette première phase de sa politique étrangère que Djibouti fut à l’initiative de la création de l’Intergovernmental Authority on Drought and Development (IGADD). Le souhait de Hassan Gouled Aptidon était de faire de Djibouti une capitale diplomatique régionale, et son successeur a poursuivi ce projet en offrant sa médiation dans plusieurs conflits locaux. Les dirigeants djiboutiens considèrent leur pays comme un « pays nodal » de la région. « Notre positionnement régional, disent-ils, nous place idéalement pour prendre des initiatives de paix et de dialogue avec nos voisins, dans l’espoir de mettre un terme à des conflits qui minent notre développement »100.

88Le 5 février 1985, le premier pas vers la coopération régionale a eu lieu avec la tenue, à Djibouti, d’une conférence régionale pour combattre la sécheresse et la désertification. « Nous devons mettre fin à ce sentiment de fatalité et nous engager à devenir plus entreprenants en trouvant une approche régionale au problème de la sécheresse et en conduisant des actions communes plutôt que des actions isolées et spasmodiques »101, lancera alors le Président djiboutien, Hassan Gouled Aptidon. La naissance officielle de l’IGADD suit le sommet des chefs d’État et de gouvernement de la région, qui s’est tenu à Djibouti les 15 et 16 janvier 1986. Ce premier sommet de l’IGADD permit aux chefs d’État de se rencontrer pour la première fois depuis la guerre de l’Ogaden qui les avait opposés.

89L’IGAD a aujourd’hui des difficultés à se montrer impartiale dans les conflits régionaux en lesquels une grande part de ses États membres sont partie prenante. Si elles demeurent essentiellement bilatérales, les relations entre États visent néanmoins à promouvoir aussi une meilleure intégration régionale. Djibouti et l’Éthiopie militent donc pour une plus grande implication de cette organisation dans la résolution des conflits. Le rôle joué par l’Éthiopie dans l’IGAD est pourtant très contesté. Le Kenya et l’Ouganda donnent la priorité à l’East African Community (EAC) et laissent l’Éthiopie poursuivre ses propres intérêts au sein de l’IGAD. Malgré l’intérêt que Djibouti lui porte, l’IGAD n’est pas parvenue à résoudre l’un des conflits majeurs de la région, celui qui oppose l’Éthiopie à l’Érythrée depuis 1998. Cet échec et le maintien de cette situation de « ni guerre ni paix » pendant vingt ans sont révélateurs de la domination de l’Éthiopie au sein de l’organisation. Selon Bereketeab Redie, « toute discussion qui offenserait l’Éthiopie est inenvisageable au sein de l’IGAD »102. Les diplomates locaux critiquent l’emprise de l’Éthiopie sur l’organisation. Elle serait principalement utilisée par Addis Abeba pour légitimer ses actions extérieures. Cela a été particulièrement le cas au Soudan du Sud où Hailemariam Dessalegn s’est retrouvé inaudible face à Meles Zenawi. Le gouvernement éthiopien utiliserait donc l’organisation régionale comme moyen de pression et d’isolement des pays rivaux103. Sans surprise, l’Érythrée a donc suspendu en 2007 sa participation, au motif que l’IGAD serait utilisée par les États-Unis et l’Éthiopie dans leur propre intérêt et « en raison du fait que nombre de résolutions récurrentes et irresponsables, qui sapent la paix et la sécurité régionale, ont été adoptées sous couvert de l’IGAD »104. Un autre symbole fort de ce contrôle de l’IGAD par l’Éthiopie est le fait que les réunions se tiennent rarement au siège de l’organisation, à Djibouti, mais plutôt à Addis Abeba. Enfin, lors de la visite du Premier ministre éthiopien en Érythrée, le 8 juillet 2018, le rétablissement des relations diplomatiques entre les deux pays est allé semble-t-il de pair avec l’invitation de rejoindre l’IGAD.

90Compte tenu de ces éléments, il est possible de considérer que la participation de Djibouti à l’IGAD et à l’UA constitue un engagement qui contredit parfois ses propres principes de politique étrangère. Ainsi, le principe de « neutralité positive » est remis en question par son engagement en Somalie, auprès de l’Éthiopie. Dès le début de la crise, la diplomatie djiboutienne était parvenue à faire instaurer le principe de non-intervention des voisins frontaliers de la Somalie sur son territoire. Pourtant, l’Éthiopie y est intervenue en 2006, puis le Kenya en 2011. Les deux pays intègrent ensuite l’AMISOM, rejoints par Djibouti. Dans une tentative de jouer des deux côtés, les officiels djiboutiens ont justifié a posteriori leur décision d’intervenir en Somalie par la nécessité de « contrôler et surveiller les actions éthiopiennes en Somalie ». En outre, la principale ressource djiboutienne dans la gestion de la crise somalienne est bien le partage d’une identité somali. En effet, les diplomates Djiboutiens se sentent plus légitimes que les Éthiopiens à mener des négociations en Somalie. À Djibouti, les agents de l’administration publique ont condamné le contrôle de l’organisation sous régionale par l’Éthiopie, censé légitimer ses actions extérieures, en particulier au Soudan du Sud.

Le corps diplomatique djiboutien et les institutions internationales

91L’internationalisation de Djibouti va de pair avec le renforcement de tout le corps diplomatique. Ainsi que tous les ministères, le Ministère des Affaires Étrangères et de la Coopération Internationale (MAECI) est très centralisé. Nous l’avons vu précédemment, dans ce système présidentiel l’équilibre des pouvoirs est rompu à la faveur de l’exécutif, et en particulier du Président. Ceci n’est pas une spécificité djiboutienne puisqu’on retrouve ce déséquilibre dans de nombreux petits États. C’est le Président qui définit la politique de l’État que les ministres doivent mettre en œuvre. La politique étrangère également est directement déterminée par le Président. En outre, près de 21 pays étrangers sont représentés à Djibouti, les partenaires pouvant dialoguer entre eux directement à Djibouti, ce qui naturellement confère un rôle important à la « centrale ».

92La structure du MAECI révèle les priorités géographiques de la diplomatie djiboutienne. Le ministère est composé de neuf directions : la Direction de la Coopération internationale, la Direction des Relations bilatérales (avec trois sous directions : Afrique, Europe-Amérique ; Asie-Océan indien) ; la Direction des Relations multilatérales (comprenant trois sous-directions : Organisations internationales, Organisations régionales, Organisations non-gouvernementales), et la Direction du Monde arabe et musulman. Par ailleurs, le site Internet du MAECI évoque les relations avec le monde arabe avant les relations avec « l’Union africaine » ou l’IGAD. En fait, Djibouti a rejoint la Ligue arabe dans les mois qui ont suivi son indépendance, et les relations avec les pays arabes se sont renforcées au début des années 1990. Presque tous les États du Golfe ont une ambassade à Djibouti, et vice et versa.

93En 2006, le Président djiboutien a organisé la première réunion des ambassadeurs. La feuille de route était claire : renforcer l’attractivité du pays et « affirmer la présence de Djibouti sur la scène mondiale ». Le pays devait aussi être capable de diversifier ses aides au développement. La nouvelle politique a ainsi doublé le nombre de représentations diplomatiques à travers le monde. En 2017, Djibouti compte environ 45 représentations diplomatiques à l’étranger, une caractéristique assez exceptionnelle pour un petit État. En effet, en 2002, Ali Naseer Mohamed a étudié le nombre moyen de représentations des petits États. Sur 37 États seulement 8 avaient des représentations dans plus de 10 pays. Le nombre moyen de missions pour chaque pays est de sept mais 60 % des petits États étudiés en ont moins105. À l’époque, Djibouti était déjà au-dessus de la moyenne avec 11 représentations.

94Cette activité nécessite une formation des fonctionnaires. En 2014, le président djiboutien a inauguré « l’Institut d’études diplomatiques », situé en face du MAECI et financé par la Chine. Ce centre vise à former les diplomates Djiboutien. Jusqu’à présent, il existe trois catégories au sein du ministère : catégorie A1 (niveau licence), catégorie A2 (niveau Deug), catégories B et C (sous le niveau licence). Les cadres A1 bénéficient du titre d’ambassadeur après vingt ans d’expérience professionnelle.

95Le pays a également l’intention d’obtenir des postes au sein des institutions internationales. Djibouti est membre de plus de cinquante institutions internationales non africaines. Il est très actif dans les négociations internationales et a été parmi les premiers à signer l’accord de la COP 21, sur le changement climatique. L’objectif est d’améliorer sa compréhension des mécanismes des institutions internationales afin d’obtenir plus de postes dans ces organismes. Pourtant, malgré ses efforts pour obtenir des postes de direction dans les grandes organisations internationales, le pays a dû se contenter de postes intermédiaires au sein du Programme des Nations Unies pour le développement, de la Banque africaine de développement, du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), de l’Unesco et de l’Organisation de Coopération islamique, le Programme alimentaire mondial et la Commission économique pour l’Afrique.

96À d’autres occasions, lorsqu’il n’a pas réussi à gagner des positions, le gouvernement a choisi d’en tenir responsable les autres. Le gouvernement djiboutien a ainsi proposé en 2017 sans succès des candidats aux postes de vice-président et commissaire aux affaires politiques de la Commission de l’Union africaine ; le Président a alors adressé des reproches à l’Afrique du Sud : « Le président Zuma vote systématiquement contre les candidats djiboutiens des institutions pour nous punir d’être soi-disant pro-américains, comme s’il était lui-même pro-soviétique ».

97Le gouvernement djiboutien semble avoir choisi de développer de nouveau la francophonie. Après avoir laissé passer plusieurs arriérés, Djibouti a finalement versé en 2016 ses contributions à l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), recevant pour cela une remise de dette ainsi qu’une réduction de sa contribution future. En outre, en 2016, Djibouti a financé l’édition française du rapport scientifique de l’Unesco et a reçu, en 2017, la visite du Secrétaire général de l’OIF. Enfin, le 14 novembre 2017, une réunion des pays de l’Afrique de l’Est qui se tenait à Addis Abeba a officiellement lancé la candidature de Djibouti au Conseil de sécurité des Nations unies, pour 2020 alors que l’UA a validé la candidature du Kenya106.

98Nous sommes à présent revenus sur la façon dont un petit État africain peut chercher à équilibrer ses intérêts et vulnérabilités dans sa politique étrangère. Face à la nécessité de contourner les hiérarchies internationales traditionnelles107 et afin de promouvoir ses propres intérêts, nous avons vu que la diplomatie djiboutienne a choisi de diversifier ses partenaires et services tout en développant ses positions dans les institutions internationales. La politique étrangère djiboutienne tente de compenser ses faiblesses en renforçant son influence sur la scène internationale, à la fois par des stratégies d’extraversion avec les grandes puissances et par la participation aux institutions internationales. Bien que les contours de sa stratégie soient de plus en plus visibles, la question reste de savoir si elle sera effectivement en mesure de répondre aux aspirations djiboutiennes. Cela représente une question fondamentale pour l’avenir de ce petit État. La sécurité du pays, ou tout du moins sa souveraineté, paraît ainsi préservée, en pratiquant une méthode de multiplication des partenaires. Sur le principe, cette position est le corollaire de l’affirmation de la souveraineté nationale. Ce qui fait dire à un membre du gouvernement djiboutien : « Le territoire est devenu un peu comme Casablanca pendant la seconde guerre mondiale »108, ce qui signifie le lieu où tous les nouveaux pôles du système international se superposent… Le gouvernement ne manque pas de rappeler les règles du jeu : « Djibouti ne peut pas être une terre de confrontation, s’il y a un problème, cela doit passer par moi, avertit le ministre des affaires étrangères, Mahamoud Ali Youssouf. La ligne rouge, c’est notre souveraineté, si elle n’est pas respectée, les termes des accords bilatéraux peuvent être remis en cause »109.

99Or, la stratégie djiboutienne de multiplication des partenaires semble aujourd’hui remise en question par l’hyperdépendance à l’égard de la Chine. Cette dernière est devenue un important bailleur de fonds et l’acteur central de la construction des infrastructures essentielles au développement du pays. Ces deux dernières années la Chine a prêté près de 1,4 milliards de dollars à Djibouti. En valeur absolue cette somme est « modeste » mais le pays est petit et cela représente une grande partie de son PIB et la Chine détient plus de 80 % de cette dette. Passé la période d’euphorie, la question se pose de rembourser les prêts. La viabilité de la dette, le surendettement du pays et son impact politique inquiètent. La Chine pourrait vouloir utiliser cette dette pour promouvoir des objectifs stratégiques, d’autant qu’elle possède déjà une base militaire sur le territoire. La question reste de savoir si la stratégie adoptée et, semble-t-il assumée, par le régime sera effectivement en mesure de répondre à aux aspirations djiboutiennes. Cela représente une question fondamentale pour l’avenir de ce petit État.