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L'institution plurielle

 | 
Yves Bonny
, 
Lise Demailly

Chapitre 6. De l’équipement au développement durable

Les transformations institutionnelles de l’aménagement du territoire

Bruno Milly

Texte intégral

1Les transformations de l’intervention publique et des cadres juridiques, politiques et administratifs qui lui sont attachés sont génératrices de tensions au cœur des expériences des professionnels qui portent un projet institutionnel. En conséquence, la mise sur agenda d’une nouvelle politique publique, l’instauration de nouvelles législations, les redéfinitions des contours des ministères et des administrations, aussi bien au niveau national qu’aux différents échelons locaux, et plus largement les transformations des projets institutionnels et des valeurs qui les sous-tendent, ne peuvent être compris si on ne les rapporte pas aux tensions produites dans les activités de travail et les groupes professionnels. Ce sont ici deux lignes de lecture complémentaires que nous voudrions tester, sur un champ d’étude particulier, l’aménagement du territoire, dont les contours institutionnels (aussi bien le projet sociétal que les cadres juridiques, politiques et administratifs qui en découlent) ont profondément évolué ces dernières années dans la société française. En employant la notion de projet sociétal, nous recourons volontairement à une définition large de la notion d’institution. Plutôt que de limiter, comme c’est parfois le cas en sciences juridiques et politiques, cette notion à des cadres juridiques ou bien à des appareils politiques et administratifs, nous préférons étudier l’institution au sens de projet stabilisé, reconnu comme central et légitime dans une société, et décliné sous des encadrements juridiques, politiques et administratifs. En ce sens, l’aménagement public du territoire peut être conçu comme un projet institutionnel, dont il convient d’étudier les formes successives.

  • 1 Par « forme équipement », on entend la volonté sociétale et/ou étatique d’équiper le territoire en (...)

2Deux formes principales de ce projet institutionnel – l’équipement du territoire et le développement durable – paraissent aujourd’hui coexister et se faire concurrence en France. Le projet d’aménagement du territoire, longtemps stabilisé et unifié sous la forme de l’équipement1, se trouve aujourd’hui pluralisé, dédoublé, avec l’avènement et l’affermissement récents d’une forme alternative : le développement durable. Cette nouvelle forme, aujourd’hui promue dans les rhétoriques et les politiques publiques, n’est encore ni stabilisée, ni totalement légitimée ; elle ne s’est pas pleinement substituée à l’ancienne forme de l’équipement, elle-même actuellement fragilisée mais non totalement délégitimée. C’est donc bien une dualisation du projet institutionnel de l’aménagement du territoire que nous pouvons observer en mouvement : la pluralité institutionnelle est une « affaire qui marche » – « going concerns » dirait Everett Hughes (1957). Cette dualisation s’observe à l’échelle macro-sociale, dans les débats publics et politiques, mais aussi au cœur des expériences professionnelles, introduisant notamment des tensions entre acteurs de mêmes groupes professionnels, pouvant aussi introduire des tensions intra-individuelles chez certains acteurs tiraillés dans leur activité quotidienne entre leurs attachements normatifs et axiologiques aux deux formes du projet institutionnel. Pluralité et tensions peuvent ainsi être fermement liées pour comprendre l’actualité du projet institutionnel de l’aménagement du territoire.

3Par rapport à l’objet d’étude commun de cet ouvrage, notre présentation défend trois partis pris : une définition élargie de la notion d’institution, l’intérêt d’une approche historique des transformations pour lire la pluralité et les tensions institutionnelles actuelles, l’intérêt de saisir cette pluralité et ces tensions au cœur même des expériences professionnelles. C’est autour de ces deux derniers partis pris que nous organiserons notre propos. Nous dresserons d’abord une rapide histoire du projet institutionnel de l’aménagement du territoire pour en saisir les transformations progressives. Nous examinerons ensuite comment les différents personnels vivent les transformations institutionnelles passées et actuelles et les tensions que celles-ci engendrent.

1. Petite histoire du projet institutionnel de l’aménagement du territoire et de ses transformations

  • 2 On pense au ministère de l’Environnement et du Cadre de vie à la fin des années 1970.

4C’est en mai 2007 que le ministère de l’Équipement, créé en 1966, disparaît officiellement des contours politiques et administratifs en France, laissant place au ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement Durables (MEDAD). Certes, ce n’est pas la première fois dans l’histoire ministérielle française depuis 1966 que la dénomination « équipement » disparaît des étiquettes2, mais cette disparition n’avait jusque-là que peu duré et n’avait remis en question ni la légitimité de la forme institutionnelle de l’équipement du territoire, ni la légitimité des corps techniques de l’État chargés de mettre en œuvre ce projet. Ce n’est pas le cas de la décision de 2007 qui paraît pérenne (le MEDAD a depuis changé de nombreuses fois de dénomination et de périmètre, mais sans jamais recouvrer précisément la mission de l’équipement) et qui semble entériner la mort de l’équipement, la fragilisation des professions des ingénieurs et techniciens de l’Équipement, et avec elles une « révolution » du projet d’aménagement du territoire : « Le secteur de l’aménagement […] fournit une bonne illustration (des transformations de l’action publique). L’action publique y a été longtemps conçue comme le déploiement progressif sur le territoire d’équipements (routes, maisons de jeunes, hôpitaux,…) qui venaient répondre à des besoins. Mais aujourd’hui nous vivons la fin de l’équipement. » (Jeannot, 2005, p. 4) Cette mort de l’équipement comme mode d’aménagement du territoire était annoncée depuis le début des années 2000 : « L’Équipement n’a pas d’avenir, dans son mode d’organisation actuel comme dans l’énoncé de ses missions. Il n’a plus le monopole de ses savoir-faire, il a perdu la légitimité que l’État lui conférait dans la sauvegarde d’un intérêt général maintenant évanescent. Globalement la France est équipée, tout au moins au sens qu’on donnait à ce mot dans les années 1960. Surtout, rien de ce que fait concrètement l’Équipement ne peut être fait ailleurs et par d’autres » (Duran, 2001, p. 66-72). En remontant plus loin encore dans le temps, on peut repérer des tensions traversant depuis plusieurs décennies le projet d’aménagement public du territoire. La disparition symbolique de la forme équipement au cœur du projet institutionnel d’aménagement public du territoire n’est-elle pas plutôt le signe d’une évolution des tensions qui le traversent depuis plusieurs décennies que le produit d’une « révolution » ?

  • 3 Un regard historique plus long nous emmènerait loin dans l’histoire. Par exemple, à la création en (...)
  • 4 Billon Alain, Étude historique sur les valeurs propres au ministère de l’Équipement, rapport n° 20 (...)

5Une lecture historique apparaît ainsi nécessaire, pour expliquer les transformations institutionnelles récentes du projet d’aménagement public du territoire. Mais quel point de départ adopter pour lire ces évolutions ? Nous nous limiterons ici à une histoire courte3, celle du ministère de l’Équipement, en nous appuyant notamment sur les travaux de Friedberg et Thoenig (1970), Thoenig (1973), Duran et Thoenig (1996), Duran (1999, 2001), ainsi que sur le rapport d’Alain Billon, inspecteur général de la construction4.

6Le ministère de l’Équipement est créé en 1966 sur la base de la fusion entre le ministère des Travaux publics et des Transports, et celui de la Construction ; il est alors confié à Edgard Pisani. Le rapport d’Alain Billon rappelle deux lectures historico-sociologiques classiques qui ont été données de cette création. La première est celle de Catherine Grémion : elle rapporte la création du ministère aux intentions du général de Gaulle (restaurer/créer un État fort autour des préfets et de grands ministères fusionnés comme ceux des Affaires sociales et de l’Agriculture) et à la personnalité d’Edgard Pisani, lui-même issu du corps préfectoral. La seconde est celle de Jean-Claude Thoenig et Erhard Friedberg (1970), qui insistent sur les éléments de contexte historique (situation de crise, en matière de transports publics, de logement et d’urbanisme dans les années 1960), sur le poids politique de Pisani mais aussi sur le rôle central du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées, trouvant dans le rapprochement entre les secteurs du logement et du transport une opportunité stratégique de se positionner au cœur du système politique et administratif central. Ces deux sociologues analysent ainsi comment un petit groupe d’acteurs, organisés autour de l’association professionnelle des ingénieurs des Ponts et Chaussées dirigée par Georges Pebereau, trouvent des relais et des appuis (notamment Émile Bideau et Jacques Foch, inspecteur général de la construction), se constituent comme un « lobby » d’action qui parviendra à ses fins avec la création du ministère de l’Équipement. L’intérêt de cette analyse « stratégique » est bien sûr qu’elle met des acteurs derrière les intentions et les contextes d’une création organisationnelle.

7Avec cette lecture, on insiste cependant beaucoup sur les jeux individuels des acteurs, sans nécessairement les relier aux contextes sociétaux qui les ont entourés et les ont plus ou moins légitimés (et par là fait réussir), ce que nous pourrions appeler les « sources » de l’institution. Comme dans l’analyse interactionniste des professions, il paraît pourtant utile de considérer les mandats dont se trouvent finalement dotés des acteurs et des organisations, comme le double produit de logiques d’action et de la légitimation progressive d’une mission par une société et/ou par son État. Ici, il semble important de rapporter la réussite du lobby d’une partie du corps des Ponts et Chaussées aux mutations de la société française d’après-guerre, aux projets sociétaux alors dominants et aux missions/mandats qui en ont découlé. C’est ce que fait Billon dans son rapport quand il rappelle que « la création du ministère de l’Équipement apparaît comme une réponse cohérente à une mutation historique, celle du passage d’une société demeurée longtemps largement rurale, à une société urbaine. Elle marque l’irruption massive du fait urbain dans les préoccupations de l’appareil d’État en France » (p. 7). Plus largement, on peut estimer que le projet équipement cristallise alors de nouvelles valeurs, comme la défense de l’intérêt général via le secteur public, comme l’aspiration à une distribution sinon égalitaire, du moins équitable des ressources sur l’ensemble du territoire (pensé à une échelle nationale), comme l’aspiration à une continuité territoriale de la nation. C’est ainsi, à la (re)construction d’un pays et d’une nation, que l’Équipement est censé participer.

8La décennie 1970 est celle de l’apogée du projet sociétal d’aménagement du territoire sous sa forme équipement, son « âge d’or ». Développement urbain, développement autoroutier et développement du logement font alors un large consensus au sein de la société française. Quelques fêlures apparaissent bien dans l’architecture de cette institution : critique de l’urbanisme des grands ensembles, critique de la politique du logement social, critique du tout routier, avènement des préoccupations environnementales, à quoi s’ajoutent les premiers assauts contre l’idée que cette institution doit être confiée au secteur public (cession de certaines parties du réseau routier au secteur privé, critique du pouvoir des corps d’État). Mais ces fêlures n’ébranlent guère la forme institutionnelle de l’équipement. Si l’on ne se fie qu’à l’évolution des contours des ministères, on repère que la création en 1971 d’un ministre délégué auprès du Premier Ministre à la protection naturelle et à l’environnement (occupé par Robert Poujade) ne fait guère d’ombre au « grand » ministère de l’Équipement qui englobe régulièrement au cours de la décennie les portefeuilles des Transports et de l’Aménagement du territoire. De même, l’essai de fusion entre le ministère de l’Équipement et celui de l’Environnement au sein d’un même ministère de l’Environnement et du Cadre de vie (confié à Michel d’Ornano) ne dure que quelques mois (1978-1981). Dans le premier gouvernement Mauroy, on retrouve des découpages plus traditionnels : ministère de l’Équipement et des Transports, ministère du Logement, ministère de l’Environnement, ministère de la Mer.

9Les années 1980 voient une plus forte remise en cause de la forme institutionnelle de l’équipement. D’abord, du point de vue de la légitimité de la mission, à l’échelle sociétale : celle-ci fait l’objet de contestations de plus en plus profondes. On pense par exemple au nouveau mouvement social que constitue le mouvement écologiste. Les réalisations passées du ministère de l’Équipement sont aussi de plus en plus critiquées : les mouvements sociaux dans les banlieues mettent ainsi au jour les effets de la construction des grands ensembles. Mais ce sont aussi les appareils juridique, politique et administratif qui subissent des remises en cause dans cette décennie. Les quatre lois de décentralisation de 1982-1985 transforment fondamentalement le ministère de l’Équipement et son maillage territorial. Comme dans la décennie précédente, les périmètres du ministère et de ses concurrents directs évoluent constamment, au gré des remaniements ministériels et des alternances politiques, mais c’est beaucoup moins à cette échelle ministérielle qu’à l’échelle de la répartition des pouvoirs entre État et collectivités locales que se jouent les évolutions de fond. Les directions départementales de l’Équipement voient leurs prérogatives et leurs liens avec les collectivités locales (notamment les conseils généraux) fondamentalement redéfinis par la décentralisation. Malgré tout, la forme institutionnelle de l’équipement et le ministère qui la soutient restent puissants. Symboliquement, le ministère adopte alors un nouveau logo (un carré bleu barré de trois flèches symbolisant l’urbanisme, le logement, les transports) qu’il a conservé jusqu’au milieu des années 2000 et qui marque son emprise d’alors sur trois champs qui lui seront plus tard contestés.

10Les années 1990 voient se renforcer le mouvement jusque-là latent de contestation de l’équipement, sous la double poussée de la politique de la ville et de l’environnement. L’avènement en 1990 d’un ministère d’État à la Ville (en lien avec les mouvements urbains) et la montée en puissance des structures de l’environnement redistribuent là encore les prérogatives du ministère et des structures de l’Équipement. La décennie, marquée de nombreuses alternances gouvernementales, est pour ce ministère une période de réflexions et de doutes : grand débat « Ensemble traçons notre avenir » lancé par quelques-unes de ses élites, parution d’un Livre bleu en 1995, rapports Delevoye (1999) et Mauroy (2000). La forme institutionnelle de l’équipement est aussi fragilisée à travers de nouvelles dispositions juridiques : loi sur l’intercommunalité (1999), loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (1999), loi Solidarité et Renouvellement Urbain (2000), perspective d’une seconde décentralisation. Si l’on suit l’argumentation de Billon, le ministère vacille sur ses piliers.

11« Chacun des trois piliers du triptyque fondamental des valeurs de l’Équipement apparaît désormais soumis à un processus d’altération :

  • l’intérêt général (source de légitimité du service public) devient pluriel, et par voie de conséquence, source de contradictions ; la logique juridique européenne gagne du terrain face à la logique jacobine linéaire ; d’autres logiques apparaissent, avec une légitimité « venant d’en bas », celle de l’usager ;
  • le pilier technique du ministère se voit de plus en plus communément concurrencé par le secteur privé (BTP, routes) ; les nouvelles techniques pertinentes se trouvent de plus en plus souvent maîtrisées aussi en dehors du ministère ;
  • la territorialité départementale est durement contestée par la montée en puissance des collectivités locales et des nouveaux « acteurs-aménageurs »", par de nouvelles logiques de territorialité (zones frontalières, consistance accrue du niveau régional) et par des évolutions technologiques et de nouveaux modes de communication. » (Billon, 2004, p. 56-57)

12Les transformations sociétales convergent ainsi pour mettre en discussion la forme institutionnelle de l’équipement. Les trois valeurs repérées comme ses fondements historiques – le service public, la compétence technique et la territorialité – sont réinterrogées.

13Les années 2000 confirment le déclin de l’équipement, le recul de son ministère, la montée en puissance d’une autre forme institutionnelle. En 2002, est certes entérinée l’existence d’un ministère de l’Équipement, du Logement, des Transports, du Tourisme et de la Mer, mais celui-ci doit cohabiter avec un nouveau ministère de l’Écologie et du Développement durable et un ministère délégué à la Ville et à la Rénovation urbaine, rattaché au ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité. Le ministère de l’Équipement perd donc la mission de rénovation urbaine et voit ses prérogatives se réduire comme peau de chagrin. La mission logement lui est retirée en 2004 ; la loi de décentralisation « libertés et responsabilités locales » (2004) organise le transfert de certaines de ses compétences (notamment la construction, l’entretien et l’exploitation des routes et ouvrages d’art) et de certains de ses personnels (30 000 agents) des DDE vers les conseils généraux ou les directions interdépartementales des routes (DIR) ; et les préoccupations autour du développement durable se font plus visibles et publiques dans l’agenda politique.

  • 5 La principale nouveauté est le transfert de la mission énergie à un nouveau ministère de l’Industr (...)

14La dénomination « équipement » disparaît officiellement en 2007 avec la création en mai du MEDAD (ministère de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement Durables). Le « Grenelle de l’environnement », ensemble de rencontres politiques organisées en octobre 2007, confirme la montée en légitimité des nouvelles dénominations « environnement » et « développement durable », ainsi que la délégitimation simultanée de l’« équipement ». Les changements de dénominations et de périmètres s’accélèrent ensuite : MEEDDAT en mars 2008 (ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire), MEEDDM en août 2009 (ministère de l’Écologie, de l’Énergie et du Développement Durable et de la Mer), MEEDDTL (ministère de l’Écologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement5) en novembre 2010. Les ministres en sont A. Juppé (mai-juin 2007), J.-L. Borloo (juin 2007-novembre 2010), N. Kosciusko-Morizet (depuis novembre 2010). Au-delà d’une « valse des étiquettes » – que les professionnels ne cessent de railler, ne sachant plus à quel saint se vouer –, ces changements manifestent la pluralisation (et les hésitations politiques qui accompagnent cette transformation) d’un projet institutionnel en train de se développer. Certaines décisions marquent la progression de la forme institutionnelle du développement durable : par exemple, la loi du 3 août 2009 dite « Grenelle 1 » et la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle 2 », la fusion d’organisations aux échelles ministérielles et locales, la redistribution des missions entre secteur public et secteur privé. Mais cette nouvelle forme institutionnelle du développement durable semble encore se chercher, tout au moins se construire.

15Dans ce mouvement de construction, la seule véritable certitude est celle de la fragilisation ou du déclin de la forme institutionnelle de l’équipement et de ses structures politiques et administratives, à l’échelle nationale comme aux échelles locales. À partir du 1 er janvier 2007 a ainsi été amorcé un mouvement de fusion des directions départementales de l’Équipement et de l’Agriculture (DDEA), qui se prolonge depuis le 1er janvier 2010 par une fusion de ces DDEA avec les structures départementales relevant du ministère de l’Intérieur (pour former les directions départementales des territoires). L’abandon de toute mission d’ingénierie concurrentielle est aussi annoncé pour les structures de l’ex-ministère de l’Équipement pour la fin 2011 : elles ne doivent plus exercer d’activité d’ingénierie (notamment maîtrise d’ouvrage et assistance à la maîtrise d’œuvre) – leur ancien cœur d’activité – qui puisse être en concurrence avec le secteur privé ; elles doivent se spécialiser sur des domaines non concurrentiels. En perdant son adossement au secteur étatique et public d’intervention, le projet de l’équipement du territoire perd alors un des derniers symboles de sa puissance institutionnelle.

  • 6 Une étude des expériences des « publics » pourrait être envisagée comme un autre complément.

16Cette rapide histoire insiste sur les transformations de l’encadrement politique et administratif de l’Équipement, mais elle souligne aussi la transformation sous-jacente du projet sociétal, des valeurs qui le sous-tendent. En quarante ans, on voit une forme institutionnelle gagner en légitimité sociale et en assise juridique/administrative, puis progressivement s’effriter, pour enfin disparaître symboliquement des dénominations et des périmètres de l’intervention publique. Cette histoire donne à voir les transformations institutionnelles, non pas comme des ruptures brutales, mais comme des évolutions continues, avec la fragilisation progressive d’une forme institutionnelle, sa mise en tension progressive avec une forme alternative, une mise en concurrence progressive de leurs légitimités respectives. Il reste que cette histoire, brossée à grands traits, paraît largement déshumanisée, au sens où l’on ne voit pas comment les projets et les appareils s’incarnent dans des acteurs. Pour éclairer cette zone d’ombre, nous nous proposons d’étudier comment les professionnels de l’Équipement ont vécu et vivent cette profonde transformation institutionnelle au cœur de leur action au travail6.

2. Les tensions institutionnelles au cœur des expériences professionnelles

  • 7 Le chapitre de D. Laforgue dans ce même ouvrage éclaire comment d’autres professionnels, avec des (...)
  • 8 On pense à la part de reconstruction hic et nunc de la mémoire dans les discours, avec notamment d (...)

17L’expérience des professionnels de l’Équipement – on se limitera ici à l’étude des deux corps techniques de l’État que sont les « ingénieurs des Travaux publics de l’État » et les « techniciens de l’Équipement »7 – est une autre porte d’entrée pour comprendre les transformations institutionnelles des dernières décennies. Nous nous appuierons dans cette partie sur nos propres travaux conduits avec G. Herreros (2009, 2010) dans plusieurs structures de l’ex-ministère de l’Équipement : une direction départementale de l’Équipement et de l’Agriculture, une direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement et un centre d’études techniques de l’Équipement. Nous y avons rencontré en entretiens de nombreux professionnels, de toutes formes d’expertises, catégories statutaires, anciennetés, carrières professionnelles. Ces entretiens permettent d’approcher les lectures que font les professionnels des transformations à la fois actuelles et passées du ministère et plus largement du projet institutionnel d’aménagement du territoire. Les rhétoriques et les mémoires professionnelles mises en œuvre dans les entretiens, même s’il convient d’en interroger méthodologiquement les usages et les contours8, deviennent ainsi une porte d’entrée sur les transformations institutionnelles vécues par les acteurs professionnels. On retrouve sur notre terrain particulier un principe défendu par différents sociologues des institutions (Dubet, 2002 ; Demailly, 2008 ; Le Bianic et Vion, 2008), selon lequel la professionnalité est un des angles privilégiés de compréhension des dynamiques institutionnelles et des processus d’institutionnalisation. Dans le cas des transformations institutionnelles de l’aménagement du territoire, on observe la montée en puissance de deux types de tensions : avant tout, des tensions entre les segments des groupes professionnels, mais parfois aussi des tensions intra-individuelles. Nous utilisons ici le terme de « segmentation » au sens où il est classiquement employé dans la sociologie des professions (Bucher et Strauss, 1961) : il s’agit de désigner les modes de structuration internes à des groupes professionnels, pouvant aboutir à la constitution de sous-groupes revendiquant des spécificités d’exercice, éventuellement des identités, des rôles, des statuts différents.

  • 9 G. Herreros et moi avons retenu cette notion (2010), en référence à Y. Clot (2008) et à « la clini (...)

18Les transformations de l’institution viennent percuter de deux façons principales les relations inter-individuelles ou encore les segmentations au sein des corps techniques de l’État. D’abord, en introduisant une fracture, une tension majeure, au sein des « anciens », entre ceux qui subissent ou regrettent la transformation institutionnelle et ceux qui s’en félicitent ou la promeuvent. Ensuite, en introduisant une fracture générationnelle entre ceux qui sont entrés dans la carrière avant le milieu des années 2000 et ceux qui sont rentrés après (les « néo-professionnels »). Ces deux tensions convergent pour opposer des « pro-développement durable » et des « pro-équipement du territoire », ou encore pour reprendre les terminologies indigènes les « pro-Grenelle », « grenellisés », « grenello-compatibles », d’une part, les « anti-Grenelle », « non grenellisés », « grenello-sceptiques », d’autre part. Notons que si les « Grenelles de l’environnement » servent de référence usuelle pour qualifier les changements institutionnels et se positionner vis-à-vis d’eux, il est clair pour la plupart des acteurs que ces « Grenelles » n’ont été que des réformes, des intentions, des moments, des affichages politiques et des aspects parmi d’autres de la transformation institutionnelle en cours. Quand ils se disent « grenellisés » ou non, les professionnels entendent généralement se positionner vis-à-vis des Grenelles de l’environnement, mais aussi vis-à-vis des problématiques actuelles de développement durable et de leur portage politique, vis-à-vis des changements de dénomination et de périmètre d’activité de « leur » ministère et de ses structures déconcentrées, vis-à-vis de la réduction de l’ingénierie publique concurrentielle. Leur positionnement est présenté comme une « affaire politique » mais aussi et surtout une affaire d’expertise professionnelle, de professionnalité, de « genre professionnel »9. Au regard de nos recherches, quatre principaux genres professionnels peuvent être distingués.

  • 10 Cela recouvre l’assistance à maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre pour la construction de rou (...)

19Un premier genre rassemble les professionnels les plus touchés par les transformations institutionnelles des dernières décennies : ce sont des professionnels généralement anciens au ministère mais aussi anciens dans les structures déconcentrées dans lesquelles ils travaillent aujourd’hui. Ce sont aussi des professionnels qui étaient porteurs des champs traditionnels du ministère de l’Équipement des années 1970 : l’ingénierie locale10, les routes et les autoroutes nationales, les ouvrages d’art, la géotechnique. Ils sont qualifiés ou se qualifient eux-mêmes de « bétonneurs », « routiers », « bitumeux », « ingénieurs techniques purs et durs ». Leurs domaines traditionnels d’activité, outre qu’ils n’ont jamais été très « verts » (réputés pour être peu soucieux d’écologie et d’environnement et gros consommateurs d’énergie) et sont en cela délégitimés « socialement » à l’heure du Grenelle, sont la cible centrale de la réduction de l’ingénierie publique dans le champ concurrentiel promue par la révision générale des politiques publiques (RGPP) : ces champs d’activité sont en effet aujourd’hui largement pris en charge par le secteur privé (notamment le secteur du BTP) et sont donc voués à être abandonnés par le champ d’intervention publique. Cette double redéfinition des périmètres d’intervention (Grenelle et RGPP) constitue une profonde remise en question des professionnalités pour certains personnels : certains ont été (ou pensent l’être à court terme) obligés d’investir de nouveaux champs d’activité, ceux-là mêmes où le secteur privé est peu présent parce qu’ils sont peu rentables, i. e. les nouveaux champs fixés par le Grenelle, mais dans lequel les personnels de l’ex-ministère de l’Équipement n’ont qu’une expertise (pour ne pas dire expérience) minimale (on pense notamment à l’énergie). Ces reconversions forcées (par exemple, un « routier » qui doit devenir spécialiste des gaz à effets de serre) ne sont pas sans provoquer de fortes déstabilisations identitaires individuelles et collectives (à l’échelle des différents groupes professionnels) : remise en question des horizons de carrière, bouleversement des modes de transmission des savoirs, remise en cause des expertises.

  • 11 Le « désarroi » était aussi le terme utilisé par D. Linhart et ses collègues (2006) pour désigner (...)
  • 12 Par expertise technique sédimentée, nous désignons un ensemble de savoir-faire, appuyé sur l’expér (...)

20Certains d’entre eux – les plus anciens parmi eux – ont connu l’âge d’or de l’Équipement, celui des années 1970 et 1980, le temps du « grand ministère de l’Équipement », le temps de la construction des grandes autoroutes et ouvrages d’art prestigieux, le temps de l’ingénierie des directions départementales de l’Équipement auprès des collectivités locales. Mais bien d’autres sont arrivés après, dans les années 1990, voire au début des années 2000, et regrettent aussi cet « âge d’or » que leur content les « anciens » et plus encore la remise en cause actuelle de leur domaine d’activité. L’institution qu’ils voient changer, avec amertume, dépit ou désarroi11, est aussi présentée comme un ensemble de valeurs qui déclinent. Ils se réfèrent notamment aux trois « piliers » de l’Équipement des années 1970 et 1980 : le service public, la compétence technique et la territorialité. Au milieu des années 1990, au moment même où le ministère commençait à vaciller et perdre de ses prérogatives, ce sont ces trois principes, institués au rang de valeurs, qui ressortaient comme ceux qui étaient fondateurs et unificateurs des personnels de l’Équipement. Ce sont des principes que G. Herreros et moi avons retrouvés récemment chez certains personnels. Certains défendent ainsi une expertise qu’ils conçoivent comme devant être sédimentée dans le temps, éprouvée dans la maîtrise d’ouvrage et l’assistance à la maîtrise d’œuvre, territorialisée dans un espace régional et auprès d’interlocuteurs reconnus, publique par opposition aux logiques prêtées au secteur privé12. Certains professionnels vivent donc au cœur de leur activité de travail les transformations de la forme institutionnelle de l’équipement ; ils vivent cette transformation comme un phénomène extérieur, qui les dépasse et auquel ils ne participent pas. Leur activité est alors toute en tensions : tensions avec les autres professionnels (notamment les hiérarchiques et les « nouveaux ») qui ne partagent pas leur désarroi, leurs inquiétudes, leurs valeurs, leurs projets ; tensions parfois aussi intérieures quand ils savent leur attachement à des domaines d’activité en contradiction avec l’« air du temps » (on pense par exemple à des professionnels qui se disent personnellement partisans du développement durable mais professionnellement opposés à un abandon du projet d’équipement).

21Un second genre rassemble des professionnels qui eux aussi sont anciens dans le ministère et les structures déconcentrées qui les emploient, mais qui sont spécialisés dans des champs d’activité différents, aujourd’hui légitimés dans le nouveau périmètre d’action du ministère : l’urbanisme, l’énergie, l’habitat… Ces derniers champs ont longtemps été illégitimes, délégitimés au sein du ministère de l’Équipement : ceux qui en étaient les spécialistes et experts étaient largement dénigrés ou marginalisés au temps de « l’âge d’or » des routes, des ouvrages d’art et de la géotechnique (années 1960-1970 voire 1980) ; ils constituaient le segment « inférieur » des ingénieurs et techniciens de l’État. Aussi ces mêmes experts se trouvent-ils aujourd’hui légitimés par les transformations politiques récentes, vécues comme un heureux retournement de l’histoire. Les ordres de grandeur entre activités se sont inversés, l’ordre des segments professionnels s’est retourné. Les anciens disqualifiés peuvent aujourd’hui afficher leur détachement à l’égard de ce qu’ils considèrent être les missions passées et passéistes de l’équipement du territoire, et leur attachement à l’égard de ce qu’ils considèrent comme les missions d’avenir du développement durable. Cet affichage ne se fait pas sans heurts et tensions auprès de leurs collègues « non grenellisés », aujourd’hui disqualifiés, autrefois disqualifiants. Si un large accord se fait avec eux autour de la défense d’une expertise sédimentée, éprouvée, territorialisée, publique ou encore des grandes valeurs fondatrices que sont le service public, la compétence technique et la territorialité, les tensions et fractures sont vives autour des missions et secteurs d’activité sinon légitimes, du moins prioritaires. Les membres de ce second groupe professionnel ne connaissent guère de tensions intra-individuelles : au contraire, leurs gains en moyens et en légitimité au sein des organisations et équipes de travail permettent à ces professionnels de faire coïncider, en tout cas plus qu’il y a quelques années, la conduite de leur activité avec leurs attachements normatifs et axiologiques privilégiés.

22Un troisième genre professionnel est constitué de ceux qui sont en position de management dans les organisations et de pilotage des réformes à l’échelle organisationnelle locale. Il est aussi traversé par le clivage entre ceux qui portent l’ancienne forme de l’équipement et ceux qui portent la nouvelle forme du développement durable. Selon leur spécialité initiale, selon leur parcours dans le ministère, les hiérarchiques sont plus ou moins attachés à des activités portées ou délégitimées par le Grenelle et le nouveau ministère. La principale différence avec les autres genres vient de ce qu’ils ne sont généralement pas spécialisés dans un domaine d’activité : leur accession aux postes de responsabilité se faisant principalement au sein du ministère de l’Équipement en changeant de type de poste, d’organisation et de région d’affectation, les hiérarchiques sont des « généralistes ». Et ce qui importe pour ces « managers généralistes », c’est avant tout de porter, en fonctionnaires loyaux ou obéissants, les orientations politiques ministérielles et gouvernementales, elles-mêmes émanation de la légitimité démocratique. Ils mettent ainsi en avant une valeur qui leur semble supérieure aux valeurs de l’équipement et du développement durable : le respect de la démocratie et de l’autorité politique qui en découle. C’est ce respect qu’ils défendent derrière le « principe de service public ». En se faisant donc les rouages des décisions politiques du nouveau ministère, ces acteurs participent pleinement des nouveaux contours du projet institutionnel qui se met en place. Certains ressentent bien des tensions normatives intérieures entre leur attachement au projet de l’équipement du territoire et l’obéissance hiérarchique qui les conduit à remettre en question ce projet et à en porter un nouveau, mais ces tensions sont généralement facilement résolues par la prédilection donnée en toutes circonstances au principe de loyauté.

23Un dernier genre – les « néo-professionnels » – a un positionnement singulier vis-à-vis des transformations de l’institution. Ce sont les nouveaux professionnels arrivés depuis quelques années dans le ministère et qui n’ont pas connu personnellement au cours de leur carrière ces transformations. Ces acteurs se sentent généralement très extérieurs aux débats qui animent leurs différents collègues. On repère ainsi un effet génération, au sens de Mannheim, caractérisant ceux qui ont connu ou n’ont pas connu un moment – ici un tournant – historique fondateur. Les jeunes professionnels se disent largement convaincus par le virage institutionnel de l’équipement vers le développement durable. Cela ne signifie pas qu’ils défendent toutes les transformations politiques récentes de leur ministère et de l’intervention publique dans leur champ d’activité ; au contraire, beaucoup se montrent critiques vis-à-vis de l’abandon par le service public des activités d’ingénierie rentables au bénéfice du secteur privé. Mais les « néo-professionnels » défendent quasi-unanimement la légitimité d’un virage de l’équipement vers le développement durable.

24La distinction d’un genre professionnel spécifique à un groupe générationnel n’est pas sans interroger sur les façons dont la métamorphose d’un projet institutionnel peut prendre corps au cœur des régulations intergénérationnelles d’un groupe professionnel. Sur les autres terrains qu’il nous a été donné d’investir (notamment la prison, l’hôpital, les rectorats), la « lunette » générationnelle donne peu à comprendre des genres professionnels et des différents attachements institutionnels. Ici, les néo-professionnels se distinguent nettement, par rapport aux autres genres, par un attachement plus uniforme et plus fort à la forme institutionnelle du développement durable et une distance plus uniforme et plus forte à la forme institutionnelle de l’équipement. Et il apparaît que ce phénomène est nouveau, à l’échelle même des ingénieurs et des techniciens de l’État. À titre comparatif, nous pouvons nous référer à l’étude conduite en 1999 avec S. Grillet et G. Herreros sur les modes d’intégration des jeunes ingénieurs de l’ENTPE dans les différentes structures du ministère. En une décennie, les profils des jeunes ingénieurs et leurs modes d’intégration ont beaucoup changé. Il y a encore dix ans, les jeunes ingénieurs rencontrés (alors qu’ils occupaient leur premier poste après la sortie de l’école) étaient caractérisés par une grande diversité de profils et ne partageaient pas de conviction commune autour de ce qu’aurait pu être le projet institutionnel de leur ministère ou de leur groupe professionnel. Il aurait été alors impossible de distinguer un groupe de « néo-professionnels », tant les pratiques et les valeurs de ces jeunes ingénieurs les opposaient entre eux et les rapprochaient d’autres profils d’ingénieurs plus anciens. Aujourd’hui, un groupe de néo-professionnels se distingue nettement parmi les ingénieurs et les techniciens, par un attachement commun à la nouvelle forme institutionnelle du développement durable, ou de façon négative, par une répulsion commune à l’égard de l’ancienne forme institutionnelle de l’équipement du territoire. La métamorphose du projet institutionnel d’aménagement du territoire s’est accompagnée de la naissance d’une génération. Une génération au sein de laquelle les professionnels sentent généralement leur activité en accord avec leurs aspirations normatives et axiologiques. Autrement dit, ce genre professionnel est largement épargné par les tensions intra-individuelles qui habitent les autres genres professionnels. Certains néo-professionnels ne sont néanmoins pas à l’abri de telles tensions, notamment quand ils exercent dans des collectifs (organisations, services, équipes…) où une majorité d’acteurs se trouvent en situation de désarroi.

25Cette existence actuelle d’un genre professionnel superposable à un groupe générationnel distinct est un symptôme fort du déclin de la forme institutionnelle de l’équipement. Ce déclin apparaît aussi dans la fragilisation manifeste des anciens modes de socialisation, qui conféraient un poids important aux aînés, aux corps d’État et aux syndicats dans la formation initiale et professionnelle des nouveaux. Avec cette métamorphose institutionnelle, ce ne sont donc pas que des attachements à des formes institutionnelles qui sont modifiés, ce sont aussi les modes de transmission des savoirs et des valeurs, les modes de « socialisation institutionnelle » qui sont redéfinis. La socialisation professionnelle a toujours été et reste faite d’influences réciproques entre les professionnels des différentes générations. On peut néanmoins penser que les équilibres entre générations qui donnaient à la socialisation des professionnels techniques ses contours passés – du temps de la dominance de la forme institutionnelle de l’équipement – ont été profondément transformés en même temps que la métamorphose de cette forme institutionnelle.

26Équipement versus développement durable, anti-Grenelle versus pro-Grenelle, anciens contre jeunes : les différentes organisations de l’ancien ministère de l’Équipement sont donc désormais traversées de formes institutionnelles plurielles, qui se manifestent sous la forme de fortes tensions entre professionnels, et parfois pour un même acteur. Certains professionnels se sentent délégitimés dans leur professionnalité par les transformations juridiques, politiques et administratives actuelles et plus encore par le regard porté par la société sur leur ancienne activité d’équipement du territoire ; d’autres se sentent au contraire confirmés et légitimés dans leur attachement au développement durable. Les dynamiques institutionnelles s’inscrivent au cœur des expériences professionnelles.

Conclusion

27L’aménagement du territoire est un exemple illustratif des dynamiques de transformation d’un projet institutionnel et de leurs déclinaisons dans les pratiques et expériences professionnelles. Au titre de projet sociétal et de politique publique régalienne, l’aménagement du territoire a pris, à partir des années 1960, des contours juridiques, politiques et administratifs singuliers qui visaient à défendre un projet d’aménagement tourné vers l’équipement du territoire par le secteur public. Les années 2000 ont vu une profonde transformation de ces contours, sous le signe emblématique du Grenelle de l’environnement et de la Révision générale des politiques publiques : Charte de l’environnement, fin du ministère de l’Équipement, fusion de structures de différents ministères aux échelles départementale et régionale, réduction/abandon de l’ingénierie publique dans le champ concurrentiel, redéfinition des périmètres d’action du ministère et de ses structures déconcentrées, autant de transformations radicales marquant la fragilisation, sinon la fin, de la forme institutionnelle de l’équipement et l’implantation de la nouvelle forme du développement durable. Cette transformation, aussi radicale (« révolutionnaire ») puisse-t-elle paraître au premier regard, peut être lue sous un angle moins séquentiel : tant l’étude des mutations du ministère que celle des mémoires professionnelles des personnels (ingénieurs, techniciens) amènent à voir les dernières transformations comme le fruit d’une pluralisation progressive au fil des dernières décennies. Cette transformation peut aussi se lire au travers des tensions qu’elle provoque dans les activités et expériences professionnelles. Certains segments des corps techniques de l’État se sentent extérieurs à des changements qu’ils regrettent et subissent, en défendant des expertises et/ou des valeurs telles qu’elles étaient promues sous la forme de l’équipement ; d’autres les soutiennent et entendent y prendre part, en portant et développant de nouvelles expertises et/ou valeurs telles qu’elles sont promues par et dans le développement durable. La segmentation au sein des cadres et collectifs de travail – qu’ils soient organisationnels ou professionnels – en ressort forte. De même, certains professionnels sont confrontés à une difficulté croissante à faire tenir ensemble leurs différents attachements. Les acteurs vivent et produisent donc au cœur de leur action au travail la pluralité et les tensions institutionnelles.

Notes

1 Par « forme équipement », on entend la volonté sociétale et/ou étatique d’équiper le territoire en voies de communication (routes, ponts, canaux, puis voies ferrées, aéroports, autoroutes…), avec toutes les dimensions qu’un tel aménagement implique des points de vue politique (affermissement du rôle de l’État, réduction des inégalités spatiales) et économique.

2 On pense au ministère de l’Environnement et du Cadre de vie à la fin des années 1970.

3 Un regard historique plus long nous emmènerait loin dans l’histoire. Par exemple, à la création en France en 1716 du Corps des Ponts et Chaussées, en 1747 de l’École royale des Ponts et Chaussées, en 1775 de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, en 1794 de l’École centrale des travaux publics, future École Polytechnique.

4 Billon Alain, Étude historique sur les valeurs propres au ministère de l’Équipement, rapport n° 2004-0105-01 du Conseil Général des Ponts et Chaussées, 2004, 117 p.

5 La principale nouveauté est le transfert de la mission énergie à un nouveau ministère de l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique, lui-même sous la direction du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie.

6 Une étude des expériences des « publics » pourrait être envisagée comme un autre complément.

7 Le chapitre de D. Laforgue dans ce même ouvrage éclaire comment d’autres professionnels, avec des parcours et statuts différents, vivent cet avènement du développement durable.

8 On pense à la part de reconstruction hic et nunc de la mémoire dans les discours, avec notamment des effets d’oubli et d’illusion biographique.

9 G. Herreros et moi avons retenu cette notion (2010), en référence à Y. Clot (2008) et à « la clinique de l’activité », pour qualifier les façons que chacun peut avoir de vivre son métier, au carrefour d’activités qui sont à la fois impersonnelles (des prescriptions qui valent pour tous), interpersonnelles (qui résultent du contact que l’on a avec ses partenaires de travail) et transpersonnelles (qui renvoient à une histoire collective, à la mémoire d’un milieu, à la présence sédimentée d’anciens qui ne sont plus là physiquement mais toujours présents malgré tout). La notion renvoie aussi à celles de régimes, registres, modes d’action.

10 Cela recouvre l’assistance à maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre pour la construction de routes, de réseaux d’eau potable, de réseaux d’assainissement, de stations d’épuration, etc., pour les différentes communes d’un département. La RGPP prévoit l’abandon de cette forme d’ingénierie fin 2011, dans la mesure où elle se situe dans le champ concurrentiel (i. e. en concurrence avec le privé).

11 Le « désarroi » était aussi le terme utilisé par D. Linhart et ses collègues (2006) pour désigner l’expérience des professionnels qu’ils avaient observés dans une direction départementale de l’Équipement.

12 Par expertise technique sédimentée, nous désignons un ensemble de savoir-faire, appuyé sur l’expérience des années et la durée. Par expertise technique éprouvée, il faut entendre un ensemble de savoir-faire, mis à l’épreuve, testé sur le terrain ou dans la pratique. Par expertise technique territorialisée, il s’agit de désigner le territoire comme lieu d’ancrage et de déploiement de l’expertise et de souligner l’importance de la connaissance des partenaires et des clients territoriaux. Par expertise technique publique, il s’agit de souligner l’attachement de certains personnels au secteur public d’intervention et à ce qu’il garantit à leurs yeux pour l’expertise de leur organisation, par opposition à celle du secteur privé : autonomie, indépendance, impartialité, neutralité sont les termes les plus souvent usités pour qualifier cette dimension publique/étatique de l’expertise.

Auteur

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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