Version classiqueVersion mobile

Reconfigurations de l'État social en pratique

 | 
Marie-Christine Bureau
, 
Ivan Sainsaulieu

Conclusion : Des fenêtres démocratiques dans le nouvel ordre social ?

Marie-Christine Bureau et Ivan Sainsaulieu

Texte intégral

1Tout au long de cet ouvrage, les reconfigurations de l’État social ont été appréhendées à travers une large diversité de pratiques. Dans la complexité du paysage observé, les interactions entre pouvoirs publics, acteurs professionnels et citoyens apparaissent plus riches que la restitution de logiques d'acteurs. En effet, la différenciation des rôles entre les intervenants sociaux semble affaiblie au regard de leur interdépendance. Ce sont les formes prises par ces interactions que nous allons maintenant examiner en conclusion, en prenant pour point de repère trois figures classiques de relations entre acteurs (reprises librement des « relations de pouvoirs en organisation » – Crozier, Friedberg, 1977) : la domination, la négociation, le conflit. Nous verrons comment celles-ci se manifestent autrement, en laissant une place inhabituelle au consensus mais aussi à des ouvertures démocratiques.

La mise en échec du projet de subjectivation par la culture du résultat

2Les recherches présentées dans cet ouvrage montrent de quelles façons les formes de domination qui traversent l’intervention sociale évoluent et se complexifient. Si le contrôle social fait encore l’objet de dénonciations récurrentes comme mode de domination exercée sur les populations, on observe aujourd’hui comment les travailleurs de l’intervention sociale sont eux-mêmes soumis par les pouvoirs publics à de nouveaux modes de contrôle, suscités par un souci de rationalisation gestionnaire, qui imposent leur rythme et leurs modalités de traitement des situations sociales. On a vu que ces exigences gestionnaires sont à la source d’injonctions paradoxales adressées aux salariés en institution et mettent en échec le projet de subjectivation placé au cœur des nouvelles formes d’intervention publique. Ainsi, s'il fait l’objet d’un investissement rhétorique important comme « modèle » d’intervention sociale, l’accompagnement « global » et « personnalisé » le long d’un « parcours » apparaît de ce fait peu compatible avec la prise en compte réelle des singularités et une véritable personnalisation de la relation. Le projet accompagnateur des jeunes (travailler « avec » les jeunes sur la base d’un projet éducatif) est évincé au profit d’un travail centré sur l’administration des publics : si l’institution incite effectivement les jeunes à l’expression d’une « identité narrative », ce n’est que pour la déconstruire ensuite, afin de faire émerger un facteur explicatif simple autour duquel l’intervention devient possible (Ludovic Jamet). Le traitement bureaucratique des biographies ne permet pas une véritable singularisation du sujet : le récit fournit principalement matière à catégorisation, dans la perspective d’un traitement rationnalisé des situations ; la subjectivation devient alors improbable (Romuald Bodin). Une même contradiction est au cœur de l’accompagnement vers l’emploi en zones rurales (François Brun, Martin Thibault). Dans une véritable « partie de ping-pong sans fin entre principe de compréhension et exigences gestionnaires », les professionnels arbitrent sans cesse entre un souci de prise en compte des personnes dans leur singularité et le poids des contraintes, les obligations de résultat qui pèsent sur l’exercice de leur activité.

  • 1 Il analyse les transformations actuelles en considérant qu’une troisième strate d’intervention éta (...)

3Même lorsqu’elle échappe au traitement de masse (qui défraye la chronique à Pôle Emploi), la relation personnelle d’accompagnement ne constitue pas pour autant une relation enchantée. Christophe Trombert considère ainsi que cette relation est avant tout caractérisée par une injonction au travail sur soi, repérable à travers l’usage répété des tournures pronominales : « se donner les moyens, s’activer, s’engager, se lancer… » De la sorte, loin d’être émancipatrice, elle risque d’enfermer l’usager dans une responsabilité individuelle à l’égard de sa propre situation. On voit ici comment la relation n'est pas seulement restreinte quantitativement par le temps ou dénaturée par la bureaucratie : elle fait l’objet également d’un certain prosélytisme institutionnel, qui rencontre un écho plus ou moins large selon les ressources de publics inégaux entre eux pour « s'activer euxmêmes » (Duvoux, 2009). La notion de responsabilité a changé. Elle n’a plus le même sens qu’au XIXe siècle (Genard, 1999) : l’auteur relève ainsi un glissement d’une responsabilité-moralisation, centrée sur un « vouloir guidé par le devoir » (vouloir et devoir), à une responsabilisation-capacitation, centrée sur les compétences et les capacités (vouloir, savoir et pouvoir)1. Cette nouvelle phase correspond à une anthropologie qui place l’homme au cœur d’un continuum entre le normal et le pathologique, toujours fragile, toujours vulnérable mais aussi toujours responsable, bien que toujours excusable. Le modèle d’intervention sociale associé à cette anthropologie reste cependant marqué par un paradoxe majeur, dans la mesure où il tend à occulter les inégalités qu’il s’efforce par ailleurs de combattre par une sorte d’empowerment à la française, c’est-à-dire, en particulier, non communautariste.

4Cette analyse confirme celle des contributions ici réunies : les reconfigurations de l’État social ne peuvent être analysées seulement comme une régression vers l’État libéral-gendarme. Pour autant, celui-ci n’a pas désarmé, comme en témoigne la montée progressive de la politisation de l’insécurité avec ses conséquences pour le fonctionnement des institutions : mesures sur la prévention de la délinquance, dispositifs de traçage des personnes et de surveillance des mouvements sociaux, contrôle accru des étrangers (Brigitte Bouquet). Les formes de contrôle inhérentes à l’action sociale se sont donc diversifiées : notre ouvrage permet d’en dénombrer des avatars productivistes, normatifs, bureaucratiques, idéologiques et policiers... Toutefois, cet inventaire – loin de Prévert – ne doit pas faire conclure trop vite à un surcroît de contraintes par accumulation dans la mesure où, d'une part, l’assentiment des publics est au moins en partie recherché et où, d'autre part, ce contrôle se caractérise par des injonctions contradictoires qui laissent de la place à des espaces de concertation intermédiaires, ni vraiment top down ni vraiment bottom up.

La production de normes locales

5Il existe de nouveaux espaces de délibération qui génèrent des formes inédites de négociation. En effet, la négociation classique est associée à l’idée de discussion, que ce soit celle du marchandage, chère aux interactionnistes de l’ordre négocié (Strauss, 1992), celle de la concertation collégiale, dans un cadre professionnel (Dubar et Tripier, 1998), celle de lieux de pouvoir organisationnels, où s'élaborent des compromis entre acteurs aux intérêts divergents (Crozier, Friedberg, 1977), celle enfin de lieux de débats dédiés à l’agir communicationnel, faisant vivre un espace public propre à la démocratie (Habermas, 1986). Or, les magistratures sociales empruntent à plusieurs modes de régulation. Espaces de rencontre entre acteurs publics, professionnels et citoyens, elles tiennent à la fois du collège d’experts et du jury populaire. Au sein de ces espaces qui visent à articuler un jugement (l’octroi ou le refus d’un droit) et une préconisation (une solution adaptée à la situation individuelle) s’entremêlent étroitement expertise technique et délibération sur des principes de justice. Pionniers dans le champ du handicap (avec la loi de 1975 qui instituait les premières commissions pour évaluer le handicap), ces espaces se démultiplient aujourd’hui, depuis les réunions d’équipe pluridisciplinaires informelles destinés à évaluer des situations complexes, jusqu’aux nombreuses commissions en charge de l’attribution de droits (aide financière, logement, droits liés au handicap, etc.) ou de l’examen des recours.

6Ce phénomène répond à plusieurs facteurs. Tout d'abord, le nouveau référentiel d’allocation des droits dans l’action sociale s’éloigne de plus en plus d’un modèle universaliste et automatique pour s’établir selon des processus de délibération à partir de l’examen des cas individuels. Le cas par cas remplace certes l’automaticité mais il ne favorise pas non plus le débat, en rendant peu adéquate toute montée en généralité, en favorisant la technique et l’expertise au détriment du politique (Fassin, 2006). Néanmoins, au sein de ces dispositifs, est organisée l’interaction entre plusieurs sources de savoirs et de pouvoir à propos des personnes (Lima, 2010).

7D’autre part, ce sont des instances de légitimation de la décision, par association du maximum de partenaires. Au principe de localisation ou de mise en situation de l’action institutionnelle s'ajoute celui de la promotion du partenariat comme modalité de mise en œuvre des politiques sociales : l’exclusion étant « multidimensionnelle », les problèmes transversaux et territorialisés, les diverses interventions publiques mal coordonnées, il convient de réunir, au plus près de la « réalité de l’usager », l’ensemble des acteurs concernés par les difficultés de ce dernier (Frigoli, 2009). Rationnelle en ce qu’elle cherche à éviter les blocages institutionnels, la recherche de partenariat évite aussi le conflit et le débat. De même, on cherche à éviter la concurrence entre organisation et pouvoir judiciaire dans l’interprétation des règles du social : afin de limiter l’ampleur des recours contentieux, de nombreuses organisations se dotent de dispositifs de médiation, de conciliation et d’ajustement de leurs décisions, plus que de mise en débat (Sayn, Droit et Société n° 67).

8Une autre source de consensus tient à l’ignorance que partagent les experts convoqués autour de séries de cas à la fois concrets et en même temps abstraits de leurs conditions d’existence. Les recherches présentées dans l’ouvrage montrent, dans les deux champs du logement et du handicap (Louis Bertrand, Jean-Sébastien Eidelimann et Vincent Caradec ; Catherine Bourgeois ; Marie-Christine Bureau et Barbara Rist), comment se déploie un continuum d’espaces, réunissant selon des compositions variées, des professionnels de l’intervention sociale, des élus, des personnels des administrations, des responsables associatifs, des représentants d’usagers. Compte tenu des flux, ce mode de fonctionnement ne supprime en rien un traitement bureaucratique des dossiers, la délibération ne concernant de fait qu’une minorité de cas litigieux. On observe au fil des commissions, la formation de « normes locales » et de jurisprudences, issus d’un processus d’élaboration et d’apprentissage mutuel. Il est d’ailleurs frappant de constater que, en dépit des positions contrastées qui caractérisent a priori les membres des commissions, peu de décisions font l’objet d’un vote : du fait de la forte incertitude qui affecte la qualification des situations, l’élaboration d’un diagnostic partagé tend à l’emporter, dans le cours de la délibération, sur l’affrontement direct entre principes de justice.

9Ces commissions en charge de l’attribution des droits et de la préconisation de solutions, sont fréquemment articulées avec des dispositifs d’intervention sociale mis en place pour apporter des réponses aux difficultés des personnes. L’éclatement des frontières des organisations et la complexification du paysage institutionnel ont pour conséquence de multiplier des dispositifs labiles, autorisant des micro-mobilisations visant à pallier les défaillances de l’institution. Pour Jacques Ion et Bertrand Ravon, les dispositifs se distinguent des montages institutionnels classiques par le fait que ce sont des agencements sur mesure, souvent bricolés, reliant entre eux des éléments très diversifiés, fondés sur des projets menés en réseaux sur des temps courts. Ils paraissent ainsi adaptés à une approche globale et transversale de l’action publique, telle que celle-ci s’est progressivement imposée au tournant des années 1980-1990. L’exemple étudié par Bertrand Ravon du traitement public des adolescents difficiles montre un mouvement continu de création voire de prolifération de micro-dispositifs qui émergent dans une lutte permanente contre l’inachèvement de l’action publique : la démarche réflexive qui accompagne l’action ne cesse d’identifier des problèmes non encore résolus et d’imaginer de nouvelles modalités d’intervention. Ainsi, des acteurs appartenant à des mondes professionnels différents (éducatif, médical, socio-judiciaire etc.) entrent en réseau par un souci partagé pour l’état de santé des adolescents et s’engagent alors dans une action incertaine, menée par approximations successives.

10Dans le champ de la réduction des inégalités sociales de santé, Ivan Sainsaulieu défend de la même façon l’hypothèse du rôle joué par les micromobilisations. Il évoque une « alchimie de la mobilisation qui émerge plutôt qu’elle ne suit un plan préétabli », à partir d’une crise initiale (par exemple, un centre social menacé de disparition) et en mobilisant des ressources locales « dormantes », par exemple des usagers disposés à agir du fait d’une mémoire associative locale. Ces micro-mobilisations bénéficient là encore d’un ancrage local (autrement dit des ressources d’acteurs inventifs) qui contribue à leur consistance et cimente les partenariats interprofessionnels. C’est ce qu’on observe également dans le champ de « l’insertion par la culture ». En effet, l’art et la culture sont de plus en plus souvent mobilisés au service de l’action sociale au niveau des territoires, même si, comme le montre Sylvie Rouxel, de telles coopérations engagent une lutte d’intérêts symboliques entre les différents partenaires. En outre les acteurs du champ culturel, rebelles à l’instrumentalisation de la culture, se montrent particulièrement attentifs à la tension, inhérente au travail social, entre contrôle social et émancipation. Néanmoins, l’auteur relève que l’ancrage territorial des travailleurs artistiques et des travailleurs sociaux est un facteur important pour la réussite de ces coopérations.

11Sous certaines conditions, les acteurs locaux parviennent à défendre leurs propres normes. Malgré la pression gestionnaire, le modèle de la relation personnelle d’accompagnement survit ainsi au sein d’espaces protégés. Par exemple, dans la mise en œuvre du contrat de transition professionnelle, la dimension expérimentale de l’opération permet aux professionnels d’échapper à l’industrialisation de leurs pratiques : chaque référent ne suit qu’une trentaine de bénéficiaires, à la différence d’un conseiller de Pôle Emploi, doté d’un portefeuille de 150 à 200 personnes. Par ailleurs, l’acteur local s’engouffre dans la brèche. À Morlaix, le chef de projet défend la personnalisation de la relation d’accompagnement, se refusant à faire « de l’abattage », tandis que l’équipe revendique une pratique de « travail avec autrui ». Comme le montrent François Brun, Delphine Corteel, Brigitte Frotié et Jérôme Pelisse, la conjonction de plusieurs facteurs locaux ou particuliers (stabilité de l’équipe, philosophie partagée par les professionnels) permet d’utiliser la fenêtre d’opportunité institutionnelle donnée par la dimension expérimentale de l’action.

12Démarche expérimentale, réflexive, ressources locales : ces dispositifs et micro mobilisations ne nous entraînent pas pour autant dans une apologie du local comme ressort nécessairement alternatif. Si l’on voit émerger des dispositifs locaux et si l’on peut s’interroger sur les signes d’une autonomisation du local en matière d’action publique, on a vu que l’on produit aussi des normes locales voire des « ordres locaux » dans la mise en œuvre des règles du social. Reprenant la thèse de Patrick Le Galès selon laquelle « la politique locale dépend de plus en plus d’acteurs non gouvernementaux », Solen Berhuet montre que les conséquences pour la mise en œuvre de la politique de l’emploi ne vont pas nécessairement dans le sens de l’innovation sociale. Le champ d’intervention des maisons de l’emploi résulte principalement d’un jeu politique local et la concurrence entre villes amène les maisons de l’emploi à privilégier le développement économique, au détriment des politiques de cohésion sociale. L’ordre économique peut donc aussi prévaloir localement à l’innovation sociale.

De l'imbrication des sphères à l'ouverture de fenêtres démocratiques ?

13L’euphémisation du conflit s’inscrit dans un cadrage plus général, via un processus d’éviction du politique par l’éthique. En opérant une mise en perspective historique depuis la fin du XIXe siècle, Colette Bec montre ainsi que la vogue actuelle de l’éthique et le recours incantatoire aux droits de l’homme se font au détriment du politique. L’intention éthique s’en trouve de fait affaiblie, car le projet d’organiser la société sur le principe d’une égale liberté fait défaut, faute d’une puissance collective capable de rendre effective cette intention éthique. C’est pourquoi, conclut l’auteur en citant P.-H. Imbert, « les droits des pauvres sont de pauvres droits ».

14Les syndicats investissent eux aussi le thème de la déontologie et de l’éthique, organisant des espaces de réflexion sur le fichage des gamins, le secret partagé etc. La mobilisation éthique des professionnels du social face aux dérives sécuritaires a pris de l’ampleur ces dernières années, posant la question du seuil de re-politisation des débats. Lise Perino montre que la résistance à ces politiques et aux pratiques qu’elles suscitent constitue aujourd’hui un objet majeur de mobilisation des assistants sociaux, pouvant conduire jusqu’à des actions publiques radicales : refus de fournir des renseignements, actes de désobéissance civile, boycott de manifestations publiques.

15Marginalisé en temps que logique d'affrontement, le conflit se manifeste donc surtout comme forme de résistance éthique, voire comme modalité d'appropriation ou de mobilisation locale, pour laisser une trace diffuse au sein de dispositifs marqués par l’interdisciplinarité ou la collaboration entre institutions et associations. Des tensions démocratiques naissent pourtant sans que l’on sache toujours bien si elles échappent à la norme, tels des villages gaulois face à l’invasion romaine, ou bien si des étincelles démocratiques se produisent au sein du halo de préoccupations multiples qui entoure l’action publique.

16On a vu que les milieux professionnels peuvent fabriquer de la résistance face au rouleau compresseur gestionnaire et productiviste. De même, des espaces virtuels de communication et de discussion sont créés par les nouvelles technologies. Les associations d’usagers disposent ainsi, à travers le développement du droit des usagers mais aussi à travers le recours aux medias et la publicisation sur Internet, de nouvelles armes et de nouveaux moyens pour se faire entendre. L’exemple, analysé par Abdia Touahria, des associations de parents d’enfants placés montre comment Internet offre une tribune pour une présentation de soi contrôlée, une publicisation des injustices vécues, la conquête d’un droit de réponse public. Cette « contreexpertise de la victime » contribue ainsi à rééquilibrer partiellement le rapport de domination subi par les usagers des services sociaux, dans une logique de contre pouvoir démocratique.

17Depuis les années 1980 et les mobilisations exemplaires des associations de lutte contre le sida, la reconnaissance de l’expertise profane ou expertise d’usage a sensiblement progressé. Comme le rappelle Mélaine Cervera, certains de ces acteurs sont devenus des partenaires à part entière des pouvoirs publics dans la construction de l’action publique. Mais l’auteur montre que ce mouvement d’institutionnalisation n’épuise pas la vitalité des mobilisations militantes qui se renouvellent aujourd’hui sur d’autres thèmes, tels que l’accès à l’emploi des personnes vivant avec le VIH, réunissant au sein de collectifs des travailleurs sociaux ou issus du champ sanitaire, des jeunes diplômés et des militants associatifs. Arnaud Trenta montre de même comment la politique de prévention du suicide met en évidence une interpénétration des sphères associatives, professionnelles et politiques : des bénévoles sont encadrés par des professionnels de la santé mentale, des psychiatres s’organisent en associations et des militants professionnels occupent des charges politiques. On note néanmoins une remarquable absence, celles des personnes concernées par le risque de suicide.

18La reconnaissance par l’État et l’institutionnalisation ne constituent plus l’horizon ultime des mobilisations associatives. D’autres modalités d’étayage institutionnel apparaissent possibles, basées sur la construction de la confiance au sein de réseaux stabilisés. En étudiant l’évolution du réseau des Ateliers de pédagogie personnalisée nés au début des années 1980 et labellisés par l’État dès 1986, André Moisan montre ainsi que le désengagement de l’État ne signifie pas la mort de ce réseau à la fois professionnel et militant : à partir d’une conception commune de l’éducation permanente, celui-ci parvient à reconstruire une procédure de labellisation, d’« auto administration de la qualité », de façon à nouer de nouveaux liens de confiance avec les acteurs administratifs. La ressource cognitive de la pédagogie et le bénévolat qu’elle inspire créent un lien transversal entre État et société civile.

19Au total, on a vu à la fois la multiplication des contraintes qui réduisent l’autonomie des acteurs, des interactions normatives mais aussi des espaces innovants et des dispositifs ouverts. En sus de la liberté d’expression et de manifestation, la société française amende sa logique administrative en autorisant des ouvertures ici et là, des prises citoyennes et professionnelles sur la vie des institutions, notamment au plan local, ou dans des domaines spécifiques comme la prévention, la pédagogie ou la prise en charge de la dépendance, domaines constitutifs du social mais pas toujours mis en avant. Ajoutées au caractère labile des dispositifs, autorisant des micro mobilisations, ces ouvertures créent une impression d’imbrication des acteurs, voire de rôles interchangeables : la même personne peut tout à fait être impliquée dans une relation personnelle d’accompagnement, siéger dans une commission d’attribution des droits, participer à un dispositif local, militer dans une association et appartenir à un syndicat d’assistants sociaux. Cette pluralité des positionnements individuels, qui se superpose au pluralisme des institutions voire à la prolifération des dispositifs, fait partie intégrante de la réalité de l’intervention sociale aujourd’hui.

20Si la complexification du paysage s’accompagne d’une plus grande réflexivité de l’action publique, l’une de ses conséquences les plus inquiétantes reste le phénomène massif du non recours au droit par des citoyens désorientés, ou rendus méfiants à l’égard d’une relation qu’ils jugent intrusive. Comme tout ordre social, celui que nous décrivons organise les inégalités sociales, même s’il permet à quelques fenêtres de s’ouvrir sur la démocratie.

Notes

1 Il analyse les transformations actuelles en considérant qu’une troisième strate d’intervention étatique, celle de l’État-réseaux, vient se superposer aux strates plus anciennes de l’État libéral-gendarme et de l’État-Providence : après les droits-libertés et les droits-créances, l’État-réseaux se caractériserait par la mise en place de droits-autonomie : si l’État libéral opposait citoyens capables et incapables, l’État-réseaux se refuse à opérer un partage objectivé et définitif entre les citoyens mais assigne aux politiques sociales la tâche de « restituer ou de développer chez ceux qui en sont dépourvus ou insuffisamment pourvus ces capacités subjectives qui vont les rendre aptes à « faire avec », à « s’en sortir » dans la vie » – GENARD J. -L., « Responsabilité et solidarité : État libéral, État-providence, État-réseaux », texte téléchargeable sur le site : http://difusion.ulb.ac.be/(2011)

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search