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Reconfigurations de l'État social en pratique

 | 
Marie-Christine Bureau
, 
Ivan Sainsaulieu

Les territoires de l'insertion : quelle mobilisation des acteurs locaux ?

L’inflexion des Maisons de l’Emploi en faveur du développement local des territoires

Solen Berhuet

Texte intégral

Introduction1

  • 1 Nous tenons à remercier Ivan Sainsaulieu et Sylvie Rouxel pour leurs lectures et conseils qui nous (...)
  • 2 Jean Marimbert, 2004, Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité su (...)
  • 3 Loi de programmation pour la Cohésion Sociale, loi du 18 janvier 2005, n° 2005-32, titre 1 « Mobil (...)
  • 4 La loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de (...)

1Le Service Public de l’Emploi (SPE) français s’est construit à partir de la fin des années cinquante pour faire face à un chômage limité et de courte durée. Mais les années quatre-vingt seront marquées par la montée du chômage et son installation dans la durée. Pour faire face à cette situation, l’État va centrer son action sur des populations cibles et territorialiser son intervention (Guitton, 2008). Le système français d’accompagnement des demandeurs d’emploi s’est ainsi développé sous l’effet conjugué de la décentralisation et de l’installation du chômage dans la durée pour finalement aboutir à un paysage de l’emploi extrêmement complexe. Cet éclatement du système a produit un paysage confus et peu lisible de dispositifs « sans qu’il soit établi a priori que la subtilité de cette mosaïque serait justifiée par la diversité des situations individuelles et territoriales à prendre en compte2 ». C’est pour simplifier ce paysage institutionnel que le plan de Cohésion Sociale3 introduit les Maisons de l’Emploi (MdE), dispositif organisant le rapprochement géographique et/ou organisationnel du SPE (État, ANPE, réseau opérationnel de l’UNEDIC4) et de ses partenaires à l’échelle locale.

  • 5 Jean-Paul Anciaux, 2008, Rapport de la mission d’évaluation du dispositif des Maisons de l’Emploi, (...)
  • 6 Dans le cahier des charges des MdE, l’État, l’ANPE et les ASSEDIC constituent les trois membres co (...)

2Un des enjeux majeurs des MdE est de simplifier les démarches des chômeurs, par exemple en réunissant l’ensemble des opérateurs du marché du travail sous un même toit. La proximité ainsi organisée entre les acteurs de l’emploi est par ailleurs présentée comme une solution efficace pour une meilleure coordination de leurs actions respectives. Un des objectifs des MdE est de « compléter » les actions du SPE et de ses partenaires en fonction des besoins du territoire. Sur la base d’un diagnostic partagé, les acteurs locaux de l’emploi peuvent ainsi « conduire un plan d’action complémentaire, expérimental et innovant » pour permettre une harmonisation de « l’offre institutionnelle » jugée « trop sectorielle »5. Un autre objectif du dispositif est d’améliorer les services rendus aux entreprises, notamment par la diffusion d’études sur le fonctionnement local du marché du travail et de ses évolutions potentielles afin que ces dernières puissent ajuster leurs activités (plans d’actions, recrutements…). Le dispositif national des MdE laisse la liberté aux élus locaux de définir le territoire d’intervention, les partenaires composant la MdE6, l’architecture territoriale de la structure, ainsi que le détail des activités développées. Dans cette perspective, les interventions de l’État deviennent « plus souples, plus décentralisées, plus ajustées aux situations locales » (Lallement, 2006). L’intérêt général autrefois garanti par l’État central se transforme en un « intérêt général local » (Baron, Bouquet, Nivolle, 2008).

3L’objet de notre contribution est de montrer comment les acteurs locaux se saisissent du dispositif des MdE. Quelles sont les actions mises en œuvre par les structures ? Pour répondre à quels besoins ? L’enseignement majeur qui ressort de cette enquête est que les acteurs locaux accordent une importance accrue au développement local, au détriment des autres champs d’intervention pourtant évoqués dans le cahier des charges. Nous allons montrer par quelles actions les MdE contribuent à faire du développement local. Comment et par qui ces actions sont-elles décidées ? Il s’agit ensuite de comprendre les raisons pour lesquelles les acteurs locaux sacrifient les dimensions évoquées dans le plan de Cohésion Sociale au profit du développement local. Le premier niveau d’explication est à rechercher dans le cadre législatif. La loi dite de Cohésion Sociale ne transfert pas la compétence emploi aux collectivités territoriales, mais ces dernières peuvent toutefois intervenir en matière de développement économique. Le second niveau d’explication renvoie aux opportunités locales liées aux contraintes et atouts économiques du territoire. Du point de vue des acteurs locaux, le développement local permet d’assurer l’attractivité économique du territoire tout en contribuant à faire diminuer le chômage.

  • 7 Les entretiens ont été réalisés alternativement avec Patrick Nivolle, chargé de recherche CNRS/LIS (...)
  • 8 Nous avons été aidés par l’Alliance Ville Emploi (AVE) pour sélectionner les structures à contacte (...)
  • 9 Dans sept structures, nous avons rencontré le directeur-rice-de la MdE qui a associé un de ses pro (...)
  • 10 Les actions développées par la MdE n° 7 (cf. annexe) ne sont pas évoquées dans ce texte puisque le (...)

4Nous avons sollicité7 les directeurs de MdE sur la base des critères suivants : l’ancienneté de création des structures ; le caractère urbain ou rural du territoire d’implantation ; les acteurs composant la MdE ; la sensibilité politique de la gouvernance et les principales activités mises en place par les structures. Nous nous sommes rendus dans neuf MdE8 (cf. annexe) dans lesquelles nous avons échangé avec seize acteurs locaux9 sur les activités principales mises en œuvre. Pour décrire les actions des MdE, nous nous sommes appuyés sur les activités présentées par nos interlocuteurs ainsi que sur la consultation des différents sites internet des structures10.

Une focalisation sur le développement local de l’emploi

5Le cahier des charges des MdE précise que ces dernières doivent intervenir autour de trois axes de travail : « l’observation, l’anticipation et l’adaptation au territoire » ; « l’accès et le retour à l’emploi » ; « le développement de l’emploi et la création d’entreprise ». Concernant le premier axe, il s’agit de réaliser un diagnostic de territoire autour des besoins des publics et des entreprises. Ce diagnostic doit être partagé par les acteurs locaux et servir de base pour définir une stratégie locale en matière d’emploi. Le second axe stipule que les MdE doivent participer à l’amélioration de l’accueil et de l’information des demandeurs d’emploi et des salariés. Les MdE peuvent donc recruter du personnel pour accompagner, voire placer des demandeurs d’emploi. Le troisième axe de travail des MdE précise que ces dernières doivent aider au « développement de l’emploi et à la création d’entreprise ». C’est précisément ce dernier axe qui est privilégié par les acteurs locaux. Dans cinq des MdE (MdE n° 1, 3, 4, 6 et 9), le développement local constitue un axe central d’intervention des structures. Les initiatives décrites permettent de mettre en évidence quatre niveaux d’intervention.

Favoriser le développement économique

6Deux des structures dans lesquelles nous nous sommes rendus ont opté pour une démarche assez volontariste en matière de développement économique. Leur ambition est de faire émerger ou de pousser au développement de certains secteurs d’activités selon les besoins identifiés du territoire (MdE n° 4 et 5). Cette problématique des « « gisements d’emplois », correspondant à des demandes non ou insuffisamment satisfaites en raison d’une inorganisation de l’offre de services ou d’une solvabilisation insuffisante de la demande » (Holcblat, 1997), date du milieu des années quatre-vingt. La réflexion autour du développement des services à la personne à destination des particuliers constitue un axe fort de ces niches d’emplois potentielles. La démarche des acteurs rencontrés dans ces deux MdE se situe dans le droit fil de cette problématique.

7L’aide au développement de ces « gisements d’emplois » peut être le résultat d’un processus de décision qui s’étire dans le temps. Les acteurs d’une de ces deux MdE ont mis en place un comité d’initiatives stratégiques réunissant les présidents des communautés de communes, le sous-préfet, un conseiller régional. C’est à ce comité stratégique que les chargés de mission de la structure ont présenté les différentes options de développement d’activités, options qui s’appuyaient sur des études commandées à des cabinets d’audit, sur des rencontres avec des experts… :

Président de la MdE : « À un moment, il y avait des pistes qui se dégageaient qui étaient plus plausibles que d’autres. On a essayé de les affiner sur des bases (...), voilà il a fallu faire des choix. Donc, à un moment, ça a été tranché par les élus de la MdE, et ce comité d’initiative stratégique, ce qu’il a fait, c’est qu’il a validé des propositions en fait.(…) S’il n y a pas un positionnement politique fort et affirmé, il faut vraiment à un moment dire, voilà, on prend le risque d’aller sur les écomatériaux, on met des moyens, on étudie les questions logistiques, on met en place des formations, tout le monde s’y met. La région va dire, on va favoriser des formations là dessus, l’État va dire, nous, on va abonder à un moment sur des questions liées à l’immobilier, je n’en sais rien voilà, c’est ça un moment de développer une filière. Donc, si tout le monde n’est pas autour de la table pour dire « on est d’accord pour travailler dessus », il y aura toujours un point où ce sera bloqué. Donc il fallait travailler bien en amont. Très en amont, ce sont les études, ensuite, ce sont les décisions politiques et stratégiques et ensuite, c’est la mise en œuvre ». MdE n° 4

8Deux années se sont ainsi écoulées entre le démarrage des études sur les possibilités de développement économique et leur mise en œuvre concrète.

9Dans l’autre structure qui a opté pour cette démarche, le directeur rencontré a pris l’exemple d’une biscuiterie du territoire qui fait venir d’Asie les boîtes métalliques dans lesquelles elle vend ensuite ses biscuits. De son point de vue, il faudrait étudier les possibilités d’implantation d’une entreprise de construction de boîtes métalliques, voire développer un chantier d’insertion autour du dépôt des gâteaux dans les boîtes. Bref, c’est bien en interrogeant les entreprises sur leurs besoins et modes de production que la domiciliation d’activités peut s’opérer, domiciliation qui non seulement peut permettre de créer des emplois, mais également de dynamiser l’attractivité du territoire.

10Les initiatives mises en œuvre par ces MdE résultent de concertations (déjà réalisées ou envisagées) entre les collectivités territoriales, les entreprises ou encore les membres du SPE et ses partenaires. Ici, le diagnostic de territoire précède la définition de plans d’actions.

Des services de ressources humaines pour les petites et moyennes entreprises

  • 11 La question de la sécurisation des parcours professionnels a été introduite en 2003. Initialement (...)

11L’intervention de certaines MdE (MdE n° 1, 4 et 6) se caractérise également par l’aide qu’elles apportent aux petites et moyennes entreprises. Elles se positionnent ainsi comme service des ressources humaines pour les entreprises qui ne disposent pas de ces compétences. Si ces activités ne constituent pas de nouveaux champs d’action en matière d’emploi, la récente période est marquée par une forte inflexion de ces orientations. L’opération consiste donc à prévenir le chômage plus qu’à faciliter le placement des demandeurs d’emploi. Cette attention portée à la gestion des petites et moyennes entreprises constitue une préoccupation relativement récente des politiques publiques en matière d’emploi. Elle s’inscrit dans le prolongement des problématiques liées à la sécurisation des parcours professionnels11. C’est la discontinuité des trajectoires professionnelles rythmées par les périodes d’emploi, de sous-emploi et de chômage qui rend plus évidente la multiplication des services dispensés par les intermédiaires de l’emploi à l’égard des salariés.

12Les MdE rencontrées se positionnent essentiellement dans l’aide aux TPE/PME en matière de ressources humaines (en les informant sur les possibilités de formation des salariés, en les sensibilisant à la Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences…). Sur un autre territoire (MdE n° 1), le préfet de région a confié, à titre expérimental, la gestion d’une cellule de reclassement pour les salariés licenciés des TPE/PME du territoire à la MdE et au département. Cette MdE porte également avec Pôle Emploi une plateforme de recrutement par simulation. Pôle Emploi met à disposition deux salariés pour animer cette plateforme dont les thématiques sont décidées par la MdE et Pôle Emploi :

Directrice de la MdE : « Hier on avait une présentation des métiers de l’hébergement et des loisirs, le mois d’avant on avait les métiers de la santé et le mois prochain, on a les métiers du commerce et de la distribution (…). Par contre, ce que l’on souhaiterait et on n’a pas encore réussi, c’est de les mobiliser sur de l’orientation et ça, on a un peu de mal, parce qu’ils disent [Pôle Emploi], et ce n’est pas faux, que les plateformes de recrutement ont en charge le recrutement et pas l’orientation. Mais bon, n’empêche qu’il y a quand même quelque chose qu’on pourrait faire… ». MdE n° 1

  • 12 Deux entreprises ayant besoin d’un poste de secrétaire à mi-temps peuvent par exemple se mettre d’ (...)

13Deux des MdE au sein desquelles nous nous sommes rendus ont développé un outil informatique pour aider les demandeurs d’emploi ou les salariés à (re)trouver un emploi. Une des structures a mis en place un site internet calqué sur le modèle des réseaux sociaux professionnels afin que les cadres du territoire puissent échanger entre eux. Cet outil a été développé dans le cadre d’un groupe de travail initié par le Conseil Général et finalement porté par les MdE de la région (MdE n° 4). Suivant la même logique, une autre MdE réfléchit à la possibilité de mettre en place un site internet où les entreprises indiqueraient les emplois dont elles disposent et plus spécifiquement les emplois à temps partiels. Les acteurs locaux qui réfléchissent à ce projet de site « d’emploi local des TPE/PME » souhaitent mettre en relation les entreprises et les chômeurs du territoire par un système de géo localisation. Ce projet est également vu comme un outil potentiel de coopération entre les entreprises d’un même territoire12.

14Dans ces MdE (MdE n° 1 et 6), les activités ont été développées à la demande des élus locaux. Le diagnostic peut avoir été réalisé ou commandé en amont par la collectivité territoriale à l’initiative de l’action. Il peut par ailleurs être réalisé par la MdE afin de préciser les contours de l’action à mener.

Inciter les chômeurs à créer leur propre emploi

15Une autre activité centrale des MdE dans lesquelles nous nous sommes rendus est celle liée à la création ou reprise d’entreprise. Ce champ d’intervention mentionné dans l’axe trois du cahier des charges de 2005 renvoie à une évolution récente des politiques publiques en matière d’emploi. Cette évolution consiste à inciter les demandeurs d’emploi à créer leur propre emploi en mettant sur pieds leur entreprise. Les mesures adoptées concernent soit des publics cibles (en fonction de leur âge, statut au regard de l’emploi), soit des territoires spécifiques (ZUS). Il peut s’agir d’aides financières et/ou d’un accompagnement à la création d’entreprise.

16Selon les territoires, les modalités mises en œuvre par les acteurs locaux pour servir cet objectif de création ou reprise d’entreprise diffèrent. Pour ce qui est de la création d’activité, les chargés de mission d’une MdE ont souhaité mettre à plat l’offre de services des structures spécialisées dans la création d’activité (MdE n° 4). Suite aux différentes rencontres qui ont eu lieu, les acteurs se sont mis d’accord pour planifier des dates communes de réunions d’informations sur la création d’activité. Cette organisation ayant pour objectif de faciliter les démarches des salariés et des personnes intéressées par la création d’activité, d’uniformiser les informations données aux futurs créateurs et de mieux les orienter vers le bon interlocuteur en fonction de leur étape de création et des difficultés rencontrées. Ces réunions ont par ailleurs amené la MdE à créer un poste de chargé de mission pour répondre aux premières questions sur la création d’activité. En dépit de la multiplicité des intervenants sur le territoire, les différents acteurs se sont rendus compte lors des réunions qu’aucune structure ne dispensait un premier niveau d’information sur la création d’activité.

  • 13 Dans cette situation, c’est le directeur et le chargé de mission observation qui sont à l’origine (...)
  • 14 Le plan de Cohésion Sociale précise que les actions mises en place doivent résulter d’un diagnosti (...)

17Concernant la reprise d’entreprise, une autre MdE (MdE n° 3) a recruté des stagiaires pour qu’ils contactent les petites et moyennes entreprises, qui constituent l’essentiel du tissu économique du territoire, et les classent en fonction de l’horizon de la transmission d’activité (d’ici deux ans, deux à cinq ans et cinq à dix ans). Les chargés de mission de la MdE interviennent ensuite auprès des gérants des entreprises pour préparer avec eux leur transmission et les mettre en relation avec d’éventuels repreneurs. Le choix de cette action ne résulte pas d’un diagnostic partagé, mais de la connaissance du tissu économique par quelques acteurs de la MdE13. Comme dans le « modèle de la poubelle » (Cohen et al., 1988), l’exposé de certains des projets des MdE montre que les problèmes, les solutions et les actions ne semblent pas toujours se présenter de façon séquentielle. Certaines des activités développées par les MdE constituent des solutions à un problème qui n’a pas nécessairement été soulevé au préalable, ou tout du moins dans le cadre d’un diagnostic partagé par les acteurs locaux14. Ainsi, les décisions se développent au fur et à mesure que des opportunités se présentent.

Requalifier les quartiers prioritaires par le biais du développement économique

18Pour trois des MdE dans lesquelles nous nous sommes rendus (MdE n° 2, 5 et 8), les plans d’actions sont en tension entre le développement économique et les politiques de la ville. Les entretiens réalisés auprès des acteurs locaux montrent que c’est plus particulièrement par le biais des politiques de la ville que les acteurs locaux interviennent en matière de développement économique en ciblant leurs interventions sur les quartiers les plus en difficulté. Si l’action sociale dans son acception la plus large constituait la colonne vertébrale des politiques de la ville, les récentes réformes laissent une place importante aux questions de développement économique. La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine s’articule d’ailleurs autour de trois objectifs parmi lesquels figure la « redynamisation économique » (Epstein, 2005).

19Les élus d’une intercommunalité ont demandé à la MdE de réfléchir à l’aménagement d’un quartier où les commerces avaient peu à peu fermés :

Directeur de la MdE : « Les élus nous ont demandé de les accompagner dans leur stratégie emploi, de requalification urbaine. C’est un quartier très difficile où il y a une rue commerciale qui se tient à peu près correctement en haut et plus on rentre dans le quartier et plus c’est difficile. Donc là on essaie d’implanter une auto-école associative (….). Et on essaie aussi de mettre en place une structure d’insertion par l’activité économique, avec un pressing, une laverie automatique. En fait il y a les draps des écoles à laver et ils ne trouvent personne. Aussi pour les gens du quartier qui n’ont pas forcément de machine à laver, qu’ils puissent venir laver leur linge là ». MdE n° 6

20Ici, l’enjeu est donc de re-donner vie au quartier par l’implantation de commerces. L’idée est également de permettre une réinsertion professionnelle des publics du quartier, soit par l’obtention d’un emploi dans les nouveaux commerces du quartier, soit dans d’autres quartiers par l’obtention du permis de conduire. En s’investissant dans le champ du développement économique et/ou dans celui des politiques de la ville, le chemin tracé par les MdE se situe dans la continuité des politiques de la ville en France qui tendent à privilégier le « traitement des lieux » (option place) en « refaisant la ville sur place » au détriment du « traitement des gens » (option people – Donzelot et al., 2003).

21Ce rapide passage en revue des actions développées par les MdE rend compte de l’hétérogénéité de l’utilisation du diagnostic de territoire. Certaines actions sont en effet décidées sans bilan de territoire préalable, alors que d’autres font suite à de nombreuses réunions entre une pluralité d’acteurs. Cette présentation montre par ailleurs que la définition du champ d’action des MdE est assez molle. Elles peuvent en effet mettre en place des mesures jusque là inexistantes ; coordonner les actions des intermédiaires de l’emploi ; accompagner des entreprises ou des publics...

22L’analyse des actions mises en œuvre par les MdE montre une prédominance du développement local dans les champs d’actions développés par les structures. Les MdE peuvent en effet faire le choix du développement économique (entendu comme l’ensemble des actions qui participent à l’émergence ou au développement de secteurs d’activités sur un territoire) ; du développement de l’emploi (par l’aide apportée aux entreprises pour maintenir ou développer des emplois) et enfin l’incitation à la création/reprise d’entreprise. Le dernier champ d’action investi par les MdE se situe en tension entre les politiques de la ville et le développement économique. L’option qui semble toutefois se dégager est celle du développement économique dans les quartiers prioritaires. Mais comment expliquer cet engouement pour le développement local ? S’agit-il du seul interstice d’action possible pour les MdE ou est-ce l’option la plus adaptée pour répondre aux besoins du territoire ?

Le choix du développement local soumis au cadre législatif et à des enjeux de compétitivité économique

23Deux registres d’explication nous semblent plus particulièrement déterminants pour comprendre l’inflexion des MdE en faveur du développement local. Le cadre législatif d’abord avec les deux arrêtés (2005 et 2009) qui définissent les domaines d’intervention dévolus aux MdE puis la loi relative à la fusion ASSEDIC/ANPE (2008). Ces dernières réformes relatives au SPE enferment, bon gré mal gré, les MdE dans ce champ d’action. L’enjeu de la compétitivité économique des territoires constitue un autre facteur important, d’autant que cette compétitivité économique peut par ailleurs permettre de trouver des emplois aux chômeurs. La question des trajectoires professionnelles des directeurs des MdE apparaît comme une autre piste importante à creuser pour comprendre les orientations prises par les MdE.

Un cadre législatif qui cantonne les MdE au développement local : des collectivités territoriales qui ne sont pas compétentes en matière d’emploi

  • 15 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

24Le dispositif des MdE positionne les élus locaux comme les chefs de file de la gouvernance locale du marché du travail mais n’organise pas le transfert des compétences emploi aux collectivités locales. De cette façon, la loi entretient « l’ambiguïté, voire la contradiction » dans la délimitation des champs d’intervention des acteurs (Tuchszirer, 2006). En revanche depuis la loi du 13 août 2004, les régions élaborent, en concertation avec les départements, les communes et leurs groupements, un schéma régional de développement économique pour favoriser « l’attractivité du territoire » et « prévenir les risques d’atteinte à l’équilibre économique »15. Le développement économique constitue donc un champ d’intervention légitime des collectivités territoriales et c’est peut-être à ce titre que leur action en la matière est facilitée.

  • 16 Lors des élections régionales de 2010, le ministre Laurent Wauquiez affirme à plusieurs reprises q (...)

25La délimitation des compétences emploi et développement économique nous apparaît toutefois assez poreuse. Nous émettons l’hypothèse d’un brouillage des frontières entre ces deux grands champs d’action16, brouillage qui pourrait être interprété comme un aveu d’échec des différentes politiques d’emploi pour endiguer le chômage. Le développement économique serait alors un instrument supplémentaire de lutte contre le chômage, audelà de l’enjeu de la compétitivité économique.

L’évolution du cahier des charges des MdE du fait de la fusion ASSEDIC/ANPE

  • 17 Loi n° 2008-126 relative à la réforme du Service Public de l’Emploi, publiée au Journal Officiel d (...)
  • 18 Arrêté du 21 décembre 2009 portant cahier des charges des Maisons de l’Emploi, publié au Journal O (...)

26Dans le cadre du cahier des charges de 2005, une autre ambiguïté concernait le statut réel des MdE. Ces nouvelles structures constitueraientelles un maillon d’intermédiation supplémentaire (ce qui poserait la question de la répartition des missions entre les différents acteurs) ou exclusivement une entité de coordination ? Selon les territoires, certains choix des élus locaux ont positionné les MdE en concurrence directe avec l’ANPE ou l’ASSEDIC, complexifiant ainsi les possibilités de coordination et de partenariat entre ces acteurs. C’est le vote de la fusion ASSEDIC/ANPE donnant naissance à Pôle Emploi qui a mis un terme à cette situation. La loi relative à la réforme du SPE portant création de Pôle Emploi réaffirme le fait que les MdE « contribuent à la coordination des actions du service public de l’emploi et participent en complémentarité avec l’institution mentionnée à l’article L. 311-7 [Pôle Emploi], les réseaux spécialisés et les acteurs locaux dans le respect des compétences des régions et des départements : à l’accueil, l’information, l’orientation et l’accompagnement des personnes à la recherche d’une formation ou d’un emploi ; au maintien et au développement de l’activité et de l’emploi ainsi qu’à l’aide à la création et à la reprise d’entreprise »17. Le second cahier des charges des MdE qui sera entériné en 200918 clarifiera à nouveau leur position institutionnelle par rapport à Pôle Emploi. Il y est mentionné que les MdE peuvent accompagner certaines catégories de demandeurs d’emploi, mais dans des conditions qui seront encadrées par Pôle Emploi et le Conseil Régional de l’Emploi.

  • 19 Ibid
  • 20 Michel Thierry, Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pou (...)

27En outre, la seconde version du cahier des charges montre que la question du développement économique a pris une large part sur le reste des activités jusque là dévolues au dispositif. Cette question du développement économique est présente à la fois dans l’axe 1 sur l’« observation » dont l’objet central est d’analyser « les potentialités du territoire en matière d’offres et de demandes d’emploi »19 ainsi que dans l’axe 2 centré sur la participation aux mutations économiques. La Gestion Territorialisée des Ressources Humaines (GTRH) est un autre point fort des activités confiées aux MdE dans le second cahier des charges. Cette mission, aux contours assez flous, s’apparente à une forme de Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences appliquée au territoire d’intervention de la MdE. Dans le rapport de l’Inspection Générale des Affaires Sociales de juillet 200920 qui a servi de trame à la constitution du nouveau cahier des charges, la GTRH correspond à la coopération interentreprises en matière d’emploi et de gestion des ressources humaines, à l’aide au recrutement en amont de l’embauche, à la coordination des parcours individuels….

Une inflexion locale qui s’opère à deux niveaux

Le développement local : l’option la plus rentable pour les collectivités territoriales ?

28L’autre source d’explication possible proposée par Patrick Le Galès (1995) a trait à la « logique de compétition entre les villes qui a conduit aux développements de politiques ayant pour objet le développement économique ». Il montre comment la perte d’influence de l’État en matière d’économie et de planification a laissé le champ à des jeux de concurrence entre les villes pour la localisation des entreprises et donc l’obtention de financements supplémentaires. Dans cette optique, le développement économique serait l’option la plus efficace pour rendre le territoire attractif et faire baisser le chômage (l’installation d’entreprises sur le territoire ouvrant des perspectives éventuelles pour l’embauche des chômeurs). De ce point de vue, le développement économique constitue peut-être plus facilement que les mesures d’accès à l’emploi une « opération visible » pour les administrés. Dans une perspective électoraliste, le recours au développement local rapporterait ainsi davantage que l’adoption de mesures en faveur de l’emploi.

29Le choix du développement local peut être fait même lorsque la collectivité qui porte la MdE dispose d’un service de développement économique. De cette façon, la thèse d’un détournement du plan de Cohésion Sociale par les collectivités territoriales n’est pas opérante puisque ces dernières ne « profitent » pas des subventions de l’État pour mettre en place une MdE qui ferait office de service de développement économique. Cette précision étant faite, il est possible que les MdE permettent de soutenir ou de mettre en place des projets initialement dévolus aux services économiques des villes.

L’influence des trajectoires professionnelles des directeurs

  • 21 Les directeurs des MdE ne décident pas seuls des grandes orientations à prendre, la validation de (...)

30L’analyse des entretiens nous permet de poser l’hypothèse selon laquelle les trajectoires professionnelles des directeurs influencent les principaux axes de travail des MdE. Il apparaît que les structures qui agissent à la fois en matière de politiques de la ville et en matière de développement local sont portées par des directeurs ayant préalablement occupé des fonctions de direction dans le SPE élargi ou dans les services déconcentrés de l’État. C’est précisément ce passé professionnel qui nous semble pouvoir expliquer leur préoccupation quant à l’accès des publics aux institutions. À l’inverse, aucune des structures tournées vers le développement économique n’est dirigée par un ancien salarié du SPE. Les cadres rencontrés sont issus du milieu économique au sens large (ancien chef d’entreprise, salarié d’une Chambre de Commerce et d’Industrie…)21. On observe par ailleurs que le caractère urbain ou rural du territoire n’influence pas les champs d’intervention des MdE. Le développement économique peut constituer une priorité pour un territoire rural ou vice-versa (cf tableau en annexe). De même, les clivages politiques droite/gauche ne déterminent pas les champs d’intervention des MdE. Certains territoires de gauche s’attachent en premier lieu à rendre leur territoire attractif d’un point de vue économique et des territoires de droite peuvent considérer que l’accès des populations au SPE est un enjeu crucial.

31Les dernières réformes en matière d’emploi montrent les mouvements contradictoires de décentralisation (premier cahier des charges des MdE) puis de recentralisation (fusion ASSEDIC/ANPE et second cahier des charges des MdE). Ces ambiguïtés, voire incohérences, illustrent la tension majeure qui traverse les décisions de l’État entre le choix de la décentralisation et la volonté de fixer un cadre d’orientation strict en matière d’emploi. Outre cette incitation Étatique, c’est également une série de contraintes/marges de manœuvre locales qui contribuent à expliquer les choix opérés par les MdE. Du point de vue des élus locaux, le développement local peut permettre de mener à bien une double opération : contribuer à l’attractivité économique du territoire tout en participant à la lutte contre le chômage.

Conclusion

32L’option du développement local est donc en tension entre un cadre législatif qui positionne les MdE dans ce champ d’intervention, et les choix réalisés par les acteurs locaux participant aux MdE. De ce point de vue, le développement local apparaît comme une dimension majeure de la stratégie locale en matière d’emploi.

33Patrick Le Galès introduit la notion de « gouvernance locale » pour expliquer et déconstruire les transformations à l’œuvre dans les mécanismes de construction des politiques publiques. La notion de gouvernance implique la coordination d’une multiplicité d’acteurs pour la mise en œuvre de l’action publique. Les actions développées par les MdE montrent le concours d’une pluralité d’acteurs situés à différents échelons territoriaux (commune, agglomération, département, région) et avec des statuts distincts (entreprises, élus locaux, acteurs du SPE ou associés, services déconcentrés de l’État, chambres de commerce…). Les niveaux de participation peuvent par ailleurs varier puisque les structures peuvent être à l’origine d’une action ou contribuer en cours de route à sa mise en œuvre. Un passage s’opère ainsi d’un système centralisé caractérisé par une logique descendante de l’action publique à une forme de « gouvernance locale » où les procédures de décision tendent à s’organiser de façon réticulaire. Outre la participation de multiples acteurs, la notion de gouvernance se caractérise également par la notion de proximité. Cet enjeu de la proximité s’est progressivement construit comme gage d’efficacité pour endiguer la montée d’un chômage de masse. Elle érige le « partenariat local » (Berthet, 2005) comme une norme pour la construction d’une stratégie locale sur la base d’un diagnostic partagé par les acteurs locaux.

34En dépit de cette pluralité d’acteurs, une forme de consensus semble se dégager entre les différents intervenants autour du développement local du territoire. Cette forme d’engouement collectif pour une même cause s’explique par le fait que les différents acteurs locaux trouvent chacun un intérêt à participer au développement local. Nous avons rapidement évoqué les intérêts possibles du point de vue des élus locaux. Concernant les entreprises, plusieurs pistes ont été soulevées dans cette contribution. Les MdE peuvent les conseiller comme le ferait un service de ressources humaines ou encore les aider dans leurs stratégies de développement d’activités. Du côté du SPE, le développement local contribue à « préparer » les emplois de demain et donc à favoriser le placement des chômeurs.

35Mais le risque de mise en retrait, voire d’exclusion de certaines structures n’est pas à évacuer. L’historique d’une MdE montre qu’une association de défense des chômeurs a dû se retirer du projet lorsque l’ANPE a annoncé son engagement à condition que l’association ne soit pas présente. Les conditions de participation des structures à ce projet montrent très clairement que « les partenaires se situent à divers niveaux d’autorité » (Boutin, Le Cren, 2004). Les récits de la mise en place des autres structures laissent à penser que ce sont surtout les membres du SPE élargi, les services déconcentrés de l’État qui sont impliqués dans la construction d’une MdE sur un territoire, au détriment d’autres acteurs, notamment associatifs dont l’histoire et l’inscription seraient plus locales. L’hypothèse que nous formulons est que ce sont les acteurs du SPE élargi qui sont légitimes pour penser et animer une politique d’emploi à l’échelle locale. Reste à définir comment et par qui cette légitimité est obtenue et sur quels critères cette légitimité est fondée…

Annexe

Territoire d’intervention

Date de labellisation

Structure portée par…

Type de bâtiment

Champ d’intervention de la MDE

MDE n° 1

128 communes (103 000 habitants) Rural

Juillet 2006

Communauté d’agglomération

Un site unique (possibilité de deux antennes en cours d’analyse)

Développement économique

MDE n° 2

24 communes (800 000 habitants) Urbain

Octobre 2005

Communauté d’agglomération

Un « siège » où le public est accueilli et sept espaces de proximité

Politique de la ville mais avec la volonté de faire du développement économique

MDE n° 3

29 communes (228 000 habitants) Urbain

Décembre 2005

Communauté d’agglomération

Site unique

Développement économique

MDE n° 4

55 communes (89  000 habitants) Rural

Avril 2006

Pays

Site unique qui n’accueille pas le public (pour le moment)

Développement économique

MDE n° 5

6 communes (220 000 habitants) Rural

Septembre 2006

Ville

Site unique qui accueille le public

Développement économique, mais avec la volonté de s’impliquer en matière de politique de la ville

MDE n° 6

4 inter-communalités (220 000 habitants) Urbain

Février 2007 mais mise en œuvre du projet en décembre 2008 du fait du gel du dispositif

Communauté d’agglomération

Site unique mais qui n’accueille pas le public

Développement économique

MDE n° 7

160 communes (78 885 habitants) Rural

Projet labellisé mais pas encore conventionné

Pays

Projet en cours

Projet en cours

MDE n° 8

20 communes (410 000 habitants) Urbain

Juin 2005

Communauté d’agglomération

Site principal qui accueille le public et 19 espaces de proximité

Développement économique et politique de la ville

MDE n° 9

60 communes (100 000 habitants)

Juillet 2005

Pays

Site principal qui accueille le public et 5 espaces de proximité

Développement économique

Notes

1 Nous tenons à remercier Ivan Sainsaulieu et Sylvie Rouxel pour leurs lectures et conseils qui nous ont été précieux pour la rédaction de cette contribution.

2 Jean Marimbert, 2004, Rapport au ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité sur le rapprochement des services de l’emploi, p. 9

3 Loi de programmation pour la Cohésion Sociale, loi du 18 janvier 2005, n° 2005-32, titre 1 « Mobilisation pour l’emploi »

4 La loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi a entériné la fusion du réseau des ASSEDIC et de l’ANPE. Pôle Emploi est la nouvelle entité issue de cette fusion.

5 Jean-Paul Anciaux, 2008, Rapport de la mission d’évaluation du dispositif des Maisons de l’Emploi, p. 11

6 Dans le cahier des charges des MdE, l’État, l’ANPE et les ASSEDIC constituent les trois membres constitutifs obligatoires. Les acteurs que nous nommons partenaires sont constitués des membres constitutifs (le conseil régional, le conseil général, les intercommunalités et les communes distinctes de la collectivité territoriale fondatrice) et les membres associés (tous les autres acteurs locaux de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle si ces derniers ont reçu l’accord préalable des membres constitutifs obligatoires). Arrêté du 7 avril 2005 portant cahier des charges des MdE, publié au Journal Officiel du 19 avril 2005, texte n° 11

7 Les entretiens ont été réalisés alternativement avec Patrick Nivolle, chargé de recherche CNRS/LISE, et un directeur d’une MdE de la région parisienne au sein de laquelle nous réalisons une thèse.

8 Nous avons été aidés par l’Alliance Ville Emploi (AVE) pour sélectionner les structures à contacter sur la base des critères préalablement définis. L’AVE est une association de 1993 qui regroupe les réseaux des MdE et des Plans Locaux pour l’Insertion et l’Emploi (PLIE). Elle réunit des élus locaux ainsi que des directeurs des MdE pour réfléchir aux moyens de « lutter contre le chômage, de l’insertion et de l’emploi. » Site internet d’AVE : http://www.ville-emploi.asso.fr/nous/president.php

9 Dans sept structures, nous avons rencontré le directeur-rice-de la MdE qui a associé un de ses proches collaborateurs à l’entretien (chargé de mission ou cadre de la structure). Dans une structure, c’est le président qui nous a reçu avec les cadres intermédiaires de la MdE. Dans la dernière MdE où nous nous sommes rendus, le directeur a préféré que nous nous entretenions avec un des chargés de mission de la structure, sans sa présence.

10 Les actions développées par la MdE n° 7 (cf. annexe) ne sont pas évoquées dans ce texte puisque les acteurs locaux ont été rencontrés au moment de la mise en place de la MdE. Les thèmes abordés lors de l’entretien concernaient essentiellement les différentes étapes de mise en place de la structure et les difficultés rencontrées par les acteurs locaux.

11 La question de la sécurisation des parcours professionnels a été introduite en 2003. Initialement nommée « sécurité sociale professionnelle », l’idée est née de la nécessité de répondre aux situations de chômage et de précarité dans un marché du travail où la mobilité est une nouvelle donne. Ainsi, pour garantir aux salariés un parcours professionnel sécurisé, le Conseil Economique et Social préconise la transférabilité de certains droits qui ne seraient plus attachés au contrat de travail, mais à la personne. Un Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels, FPSPP, a été crée le 11 janvier 2008. Cet accord est conclu entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés au niveau national et interprofessionnel. Il doit faciliter l’accès à la formation des demandeurs d’emploi et des salariés les moins qualifiés.

12 Deux entreprises ayant besoin d’un poste de secrétaire à mi-temps peuvent par exemple se mettre d’accord sur le recrutement d’un salarié qui bénéficierait ainsi d’un emploi à temps plein.

13 Dans cette situation, c’est le directeur et le chargé de mission observation qui sont à l’origine de cette action, ensuite validée par les élus locaux. Dans ce cas, on voit bien que la connaissance indigène des acteurs de leur territoire (acquise au cours de leurs expériences professionnelles, d’échanges avec d’autres acteurs locaux…) suffit à justifier la mise en place d’un projet. Alors que les actions qui font suite à un diagnostic partagé nécessitent une confrontation entre plusieurs sources de données statistiques et des échanges entre les acteurs locaux.

14 Le plan de Cohésion Sociale précise que les actions mises en place doivent résulter d’un diagnostic de territoire partagé entre les acteurs locaux. Pour autant, il est important de préciser que même si les activités mises en œuvre ne font pas suite à un diagnostic, ces dernières peuvent répondre à des besoins du territoire et ne sont pas de ce fait moins légitimes que les actions issues de bilans territoriaux.

15 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

16 Lors des élections régionales de 2010, le ministre Laurent Wauquiez affirme à plusieurs reprises que « l’emploi » est aujourd’hui une compétence majeure des régions. Or les régions sont bien compétentes en matière de « développement économique » et pas en matière « d’emploi ».

17 Loi n° 2008-126 relative à la réforme du Service Public de l’Emploi, publiée au Journal Officiel du 14 février 2008, article L. 311-10

18 Arrêté du 21 décembre 2009 portant cahier des charges des Maisons de l’Emploi, publié au Journal Officiel le 30 décembre 2009

19 Ibid

20 Michel Thierry, Rapport du groupe de travail sur l’élaboration d’un nouveau cahier des charges pour le conventionnement des Maisons de l’Emploi, IGAS, rapport n° RM2009-085P, 2009.

21 Les directeurs des MdE ne décident pas seuls des grandes orientations à prendre, la validation de cette piste d’interprétation nécessiterait d’approfondir (entre autres points) les liens entre directeurs et présidents des structures, les élus pouvant jouer un rôle déterminant dans les orientations adoptées.

Auteur

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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