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Reconfigurations de l'État social en pratique

 | 
Marie-Christine Bureau
, 
Ivan Sainsaulieu

La production du jugement dans les magistratures sociales

Quand expertise, normes et délibérations conditionnent l’accès aux droits sociaux : le cas des commissions « Droit au logement »

Catherine Bourgeois

Texte intégral

  • 1 L’octroi des droits sociaux s’éloigne du modèle universaliste et automatique et s’effectue le plus (...)
  • 2 Cette loi du 5 mars 2007, (n° 2007-90) est définie de la façon suivante : « Le droit au logement e (...)
  • 3 En cas de réponse positive de la commission et en l’absence de solutions de logement ou d’hébergem (...)

1Le recours à des commissions d’experts, chargées d’évaluer, de définir et de décider de l’accessibilité à différents droits sociaux est aujourd’hui en pleine expansion, traduisant par là même une évolution majeure de l’action publique dans le champ social1. Le droit au logement, réaffirmé récemment au travers de la loi sur le « droit au logement opposable », dite loi DALO2, s’inscrit pleinement dans cette nouvelle pratique sociale. En effet, la loi DALO offre la possibilité aux personnes non logées, mal logées ou menacées d’expulsion, de saisir une commission de médiation. Crée dans chaque département, cette commission partenariale a en charge d’examiner les dossiers des requérants et de décider des conditions d’éligibilité à ce droit, au travers notamment de l’appréciation du caractère urgent et prioritaire des demandes3.

  • 4 Castel R. ; (1985), « L’expert mandaté et l’expert instituant », in Situations d’expertise et soci (...)
  • 5 Ce choix de méthode rejoint celui adopté par I. Berrebi Hofmann et M. Lallement (2009) qui convoqu (...)

2L’expertise est couramment définie comme la rencontre entre une conjoncture problématique et un savoir spécialisé4. Qu’en est-il des commissions DALO ? Quelles formes particulières d’expertise mobilisent-elles ? Quels effets ont-elles sur le champ social ? À travers l’examen du travail réel des « experts » en situation5, notre objectif est de rendre compte de la façon dont ces collectifs, composés de représentants de groupes d’intérêts divers, construisent leur expertise, élaborent des normes et participent à des délibérations qui président à la mise en œuvre du droit au logement.

  • 6 Cette recherche s’inscrit dans un programme ANR intitulé « L’expertise sur autrui, la construction (...)
  • 7 La particularité de la magistrature sociale est de combiner les principes d’égalité et d’universal (...)

3L’examen du fonctionnement concret de ces commissions de médiation tente notamment de repérer les différentes dimensions qui construisent l’accès à ce droit, de l’instruction des dossiers jusqu’au processus de décision collective6. En effet, ces commissions collégiales mettent en présence différents acteurs (représentants de l’État, collectivités territoriales, associations intervenant dans le logement et l’insertion, bailleurs publics ou privés), et s’apparentent à de véritables lieux de « magistratures sociales7 » (Astier, 2000). Combinant différents registres d’expertises, qui articulent à la fois des références à la loi mais aussi des normes sociales locales, leur fonctionnement met en lumière les « règles coutumières » adoptées par ces collectifs, sorte de jurisprudence locale qui conduisent à des différences d’appréciation de la loi selon les contextes locaux. Enfin, l’analyse des processus de décision propres à ces commissions rend compte d’une forme de régulation sociale spécifique qui privilégie la recherche de consensus. Elle pointe également la relative asymétrie des acteurs, voire une possible hiérarchisation informelle des positions occupées par les différents membres siégeant dans ces comités.

La construction progressive du « droit au logement » : quelques éléments de la genèse d’une loi

  • 8 Article 25-1 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948.
  • 9 Sous commission des droits de l’homme, du 26 août 1991

4Le droit au logement se constitue progressivement autour d’un ensemble de textes qui eux-mêmes évoluent au fur à mesure de la mise en œuvre de ce droit. Les traités internationaux et les textes qui en sont issus ont joué un rôle décisif dans l’émergence du droit au logement. En effet, les premiers textes évoquant ce droit émanent de la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 qui proclame que « toute personne a droit à un niveau de vie suffisant (…) pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour (…) le logement (…)8 ». De même, les droits relatifs à l’enfant évoquent également « le droit pour tout enfant à un niveau de vie suffisant concernant l’alimentation, le vêtement et le logement ». Le droit au logement constitue ainsi un droit fondamental de la personne humaine, reconnu par le Conseil économique et social de l’ONU9.

  • 10 La loi Besson du 31 mai 1990 stipule en effet que « toute personne éprouvant des difficultés parti (...)
  • 11 La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions visait à garantir sur l’ensemb (...)
  • 12 Afin de mieux tenir compte de la diversité des besoins en logement sur le territoire national, la (...)
  • 13 Voir notamment le rapport annuel sur le mal-logement de la Fondation Abbé Pierre, qui fait état, e (...)

5Pourtant, ce droit au logement peine à se mettre en œuvre au niveau national malgré une succession de politiques publiques qui tentent de le construire (Bourgeois, 1996, 2006). En effet, il faut attendre les années 90 pour qu’émerge, au sein même de la politique publique de logement social, la référence à une reconnaissance d’un droit au logement10. Quelques années plus tard, l’élévation du droit au logement en principe constitutionnel est consacrée par la décision du Conseil constitutionnel du 15 janvier 1995 en ces termes : « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ». D’importantes avancées législatives relatives à la réforme des attributions de logement, à la mobilisation des logements vacants, à la lutte contre les exclusions et contre l’insalubrité suivront11. Dans le même temps, se déploient de nouvelles formes d’action publique qui renforcent le pouvoir et les responsabilités des collectivités territoriales. D’une politique centralisatrice du logement, on passe à une politique qui privilégie l’échelon départemental (accord collectifs départementaux) et l’intercommunalité pour la mise en œuvre de la politique locale du logement12. Néanmoins, les situations de mal logement restent très importantes (Damon, 2006) et de nombreux rapports soulignent régulièrement l’urgence et les conséquences de cette question sociale non résolue13.

  • 14 Depuis décembre 2008, le droit au logement s’applique aux demandes prioritaires (personnes sans-ab (...)
  • 15 Le DALO définit un droit au logement mais également un droit à l’hébergement.
  • 16 Le recours contentieux est ouvert à ceux qui, ayant été préalablement reconnus prioritaires par la (...)

6Avec la loi sur le droit au logement opposable, l’objectif est de passer du droit « pour » un logement décent au droit « à » un logement décent, en introduisant l’opposabilité à l’État. Le DALO fait en effet obligation à l’État de mettre à disposition un logement à toute personne qui en est privée14, faisant ainsi émerger le passage d’une obligation de moyens (élaboration d’outils) à une obligation de résultats (fournir un toit à ceux qui n’en ont pas)15. L’État devient l’autorité garante de la mise en œuvre de ce droit, via, entre autre, le contingent préfectoral réservataire. Le droit au logement opposable se caractérise par un dispositif de recours qui intervient quand les dispositifs de droit commun n’ont pas fonctionné : la première phase est constituée par un recours « amiable », préalable, exercé devant une commission de médiation à l’échelle départementale et, en second lieu, par un recours contentieux exercé devant la juridiction administrative16. Ainsi, depuis le 1er décembre 2008, toute personne dépourvue de logement, menacée d’expulsion sans relogement, hébergée temporairement, logée dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux peut recourir au droit au logement par ces deux voies.

7Si la loi est définie sur des critères nationaux, elle confie à l’échelon départemental la responsabilité de son application, au travers notamment des commissions de médiation, créées, depuis le 1er janvier 2008, dans chaque département. Ces commissions sont chargées de statuer sur les dossiers éligibles.

La commission de médiation : une autorité collégiale indépendante et créatrice de droits

8Les principes de fonctionnement définis pour cette commission de médiation en font une autorité administrative indépendante dont les décisions s’imposent au Préfet. Créées dans chaque département, les commissions de médiation ont pour mission de désigner, parmi les requérants, ceux qui doivent être considérés comme prioritaires pour être relogés. Les décisions de la commission de médiation sont donc créatrices de droits et engagent la responsabilité du Préfet. En effet, quand un dossier est accepté au titre du DALO, le préfet est tenu de loger le bénéficiaire dans un certain délai (de 3 à 6 mois selon les départements). Au delà de ce délai, si la personne n’a pas reçu de propositions de logement, elle peut entamer un recours contentieux devant le tribunal administratif.

  • 17 Entretien avec le représentant des associations, commission F.

9Chaque commission est composée de quatre collèges de membres : le premier est constitué par des représentants de l’État, le deuxième par des représentants des collectivités territoriales, le troisième par les bailleurs, le dernier par des associations intervenant dans le domaine du logement et de l’insertion ou la gestion de structures d’hébergement. Les membres sont nommés par le Préfet en fonction de leur expertise liée au logement, de leurs compétences sur la connaissance locale, (demandes locales, structures d’offres). Dans la plupart des départements, les acteurs qui siègent en commission se sont portés volontaires, ou ont été sollicité pour le faire et ont en général accepté cette mission. « Nous siégeons parce qu’on nous a demandé de siéger, parce qu’on a accepté de le faire et qu’ensuite le préfet nous a nommé officiellement, par décret, membre de la commission17 »

10Ensemble, les différents membres de la commission, appelés « commissaires » analysent les informations fournies dans le dossier, apprécient la situation du requérant et statue sur le caractère prioritaire et urgent de la demande. Tous ont le même rôle : instruire les dossiers, évaluer les situations, participer à la décision. Les présidents de la commission bénéficient d’une voix prépondérante en cas de désaccord dans les débats.

11Le fonctionnement de la commission est régit par un règlement intérieur qui est différent selon les départements. En principe le règlement intérieur doit être conforme à la loi du 5 mars 2005 et à son décret d’application du 28 novembre 2007. Cependant, on observe de grandes disparités entre les deux départements étudiés, aussi bien dans les modalités de fonctionnement que dans les critères d’appréciation juridique. Ainsi, chaque commission construit ses propres normes d’accès et élabore une sorte de jurisprudence des critères d’éligibilité utilisés. En revanche, dans les deux commissions étudiées, on constate une assez grande convergence dans le mode de décision collectif, généralement consensuel, adopté par ces instances.

Instruction des dossiers et construction d’une « expertise collective »

  • 18 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

12L’instruction des dossiers de candidature constitue une phase particulièrement importante du processus d’expertise en tant qu’il permet de réduire l’incertitude liée à la prise de décision. Le premier processus d’instruction des dossiers est réalisé par un service administratif, en amont de la commission. Chaque commission de médiation est en effet dotée d’un service instructeur qui étudie les dossiers avant leur passage en commission et effectue un classement préalable permettant de présenter les dossiers sous forme de trois listes distinctes : une liste de « candidatures favorables », une autre « défavorables » et une troisième qui regroupe les « dossiers à examiner » le jour de la commission. Cette pré instruction des dossiers est sensée éclairer le travail des commissaires et permettre une aide à la décision. Pourtant, les deux commissions étudiées n’entendent pas laisser au service instructeur un tel pouvoir de décision et souhaitent conserver un droit de regard sur l’ensemble des demandes. Ce processus de présélection « sans contrôle » est donc explicitement refusé par les commissaires qui souhaitent conserver leur pouvoir d’appréciation sur l’ensemble des demandes. « Ici, même les dossiers jugés irrecevables par le service instructeur doivent avoir l’aval de la commission. On refuse de laisser au service instructeur le pouvoir de rejeter des dossiers sans même les faire passer en commission18 ».

  • 19 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

13Les commissaires sont en effet attachés à recueillir les informations leur permettant d’apprécier la façon dont les dossiers ont été pré instruits. « Nous, on regarde avant dans les pré-tris, si on est d’accord ou pas avec la précommission, et on apporte des éléments complémentaires le jour de la commission DALO19 ».

  • 20 Représentant associatif, membre de la commission P.

14Ainsi, dans les deux commissions étudiées, tous les membres reçoivent, plusieurs jours avant la date de séance plénière, les listes pré-instruites. « Cela donne le temps aux commissaires d’étudier les dossiers, de les apprécier et de solliciter les structures pour interpeller le dossier, formuler des observations ou des injonctions, donner des informations complémentaires qui peuvent être de nature à modifier la pré-décision c’est-à-dire le pré-fléchage20 ».

  • 21 Représentant associatif, gérant de structures d’hébergement, membre de la commission F.

15L’instruction des commissaires aboutit parfois à remettre en cause la manière dont les dossiers ont été pré-fléchés par le service instructeur. « Peu importe si ça a été pré-fléché « favorable », « défavorable » où « à examiner », la commission va interroger le dossier. Donc, en commission, il y a parfois des dossiers « favorables » qui deviennent « défavorables » et des dossiers rejetés qui deviennent favorables ou d’autres qu’on ajourne pour compléments d’informations21 »

  • 22 Ainsi, quand un candidat est déjà logé dans le parc social, il convient au représentant des baille (...)
  • 23 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

16Ainsi, l’objectif essentiel des membres de la commission est d’affiner et d’approfondir leur connaissance du dossier aussi bien à travers les éléments déclaratifs qu’il contient (informations fournies par le requérant) qu’à travers une « enquête » qui consiste à vérifier la véracité de certaines informations. À cette fin, des recherches complémentaires peuvent être diligentées à certains membres de la commission. Sur les dossiers « à examiner », chaque représentant de la commission a ainsi pour fonction particulière de solliciter les organismes ou les instances en lien avec la structure qu’il représente22. Cette recherche d’information, dont l’objectif est d’évaluer la situation réelle des requérants, construit une forme d’expertise qui combine une évaluation sur des éléments de nature objective et subjective. « Les situations sont appréciées à la fois au vu des éléments fournis par l’intéressé et au vue des éléments que l’on collecte auprès des différents organismes représentés à la commission et qui peuvent apporter des éléments d’information sur les ménages. À partir du moment, par exemple, où le critère d’insalubrité est coché, tout est renvoyé au service compétent qui diligente une enquête sur place de manière à vérifier le réel caractère insalubre ou indécent du logement23 ».

  • 24 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

17Cette recherche d’information qui entend vérifier la véracité des informations « déclaratives » contenues dans les dossiers contribue à construire progressivement l’expertise de la commission. Elle lui apprend notamment à repérer les situations qu’elle qualifie de « caduques » : « Nous avons eu un dossier où la personne se déclare seule avec un enfant, or, après vérification, on s’aperçoit que la CAF verse des allocations familiales pour deux enfants. » Ou encore : « On a remarqué que l’on avait un nombre important de dossiers en provenance d’occupants d’un hôtel meublé. Or, il y avait plus de dossiers que de chambres dans l’hôtel ! ».(…) « Au fil du temps, on apprend à repérer les situations caduques, on a également des personnes qui s’entassent dans les logements sociaux de leur cousin, ou autre membre de la famille, pour ensuite demander un relogement au titre de la sur-occupation !24 ».

  • 25 Représentant d’associations d’organismes HLM, membre de la commission F.

18Dans certaines situations, cette forme d’expertise « sur autrui » ne se construit pas uniquement à partir de l’analyse de la situation présente du requérant, mais sur une anticipation quant aux effets probables produits par l’accès au logement L’évaluation ne porte plus seulement sur un diagnostic mais sur un pronostic, (Lima, 2010). Entre en jeu ici, chez certains commissaires, une forme d’appréciation de la « capabilité » du requérant et de ses chances de pouvoir assurer correctement l’usage du bien (logement) et/ou de pouvoir en tirer bénéfice (capacité à assumer un logement autonome, à s’intégrer dans un espace social, etc.). « On attribue des logements à des gens dont on pense qu’ils sont en mesure d’assumer un logement. (…). Les commissions ont également la possibilité de requalifier la demande et de la réorienter. « Des fois, ils (les requérants) font une demande de logement, on les oriente vers un hébergement25 ».

  • 26 Représentant associatif, membre de la commission P.

19Pour autant, cette gestion « individualisée » des candidats au logement reste limitée sur le plan quantitatif eu égard au nombre important de dossiers examinés dans chaque séance. Les deux commissions étudiées, qui se réunissent toutes les semaines, traitent chacune entre 150 et 400 dossiers par séance. Ce traitement assez largement quantitatif des situations, est déploré par quelques acteurs, notamment par les associations spécialisées dans le mal-logement : « Le nombre de dossiers est beaucoup trop important pour effectuer un travail satisfaisant. Dans ces conditions, il est difficile, voire impossible, d’entrer dans le détail et d’approfondir les dossiers qui nous sont confiés26 ».

  • 27 Théry I., « Expertises de service, de consensus, d’engagement : essai de typologie de la mission d (...)

20De cette construction collective des savoirs, se dégage une figure particulière d’expertise caractéristique de dimensions déjà identifiées par la sociologie de l’expertise. Le premier aspect concerne « l’autorité » de l’expertise dont Irène Théry montre qu’« elle réside autant dans l’information produite que dans la juxtaposition de savoirs variés et réunis dans une même enceinte ». « Tout se passe comme si chacun apportait une part de son autorité pour donner forme à un avis collectif, participant ainsi à une forme d’« expertise de consensus », (Théry 200527). Le deuxième aspect concerne le statut même de l’expert, sa compétence et son rôle au sein du collectif. De son coté, Stéphane Cadiou note que « l’expert prend position – au double sens de s’engager et d’occuper une place – au nom de la maîtrise d’une compétence qu’il mobilise pour se projeter dans l’action. L’essentiel de sa compétence tient alors selon lui dans une capacité à savoir comment faire pour mobiliser des connaissances existantes (bien plus que d’en produire de nouvelles) pour saisir un problème et avancer des solutions pratiques ». Le rôle de l’expert se traduirait dans sa capacité à « transférer » sa compétence savante et/ou technique présumée dans un autre espace que celui dans lequel il est engagé quotidiennement », plaçant l’expert à la frontière de deux types de pratiques qu’il essaie de faire dialoguer (Cadiou, 2006).

  • 28 Au sens du concept de traduction issu de M. Akrich, M. Callon et B. Latour, in Sociologie de la tr (...)
  • 29 Voir à ce sujet, Barthe Y., Gibert C., (2005). Impureté et compromis de l’expertise, une difficile (...)

21Les différents aspects de cette figure d’expertise mobilisée au sein des commissions DALO, nous conduisent à la qualifier d’« expertise collective ». Par ce terme, nous entendons d’une part une expertise qui privilégie les savoirs construits collectivement plutôt que ceux détenus par chacun des individus. En conséquence, cette expertise existe moins ex-ante, dans la seule somme des compétentes et savoirs individuels, qu’elle ne se construit en quelques sorte ex-post, c’est-à-dire au travers de l’interaction collective des membres. D’autre part, la pratique même de cette forme d’expertise s’apparente à une activité de traduction28, qui tente de prendre en compte à la fois les aspects écologiques, pragmatiques et consensuels de l’expertise. Ainsi, les impératifs de fonctionnement (aspects organisationnels de l’expertise notamment) autant que les conditions de contexte (spécificités locales), se trouvent étroitement mélés, imbriqués, voire incorporés, de sorte qu’ils contribuent à spécifier cette forme d’expertise en une pratique à la fois contingente et impure29. De cette pragmatique de l’expertise, caractéristique de la commission DALO, découle parfois une tension ressentie par certains membres entre la sphère de rationalité qu’ils représentent (bailleurs, associations) et les opérations de traduction qu’ils mettent en œuvre dans des formes de compromis. Dans des cas extrêmes, un commissaire peut accorder un accès au logement au titre du DALO et être amené à refuser cette candidature au sein d’une commission d’attribution de logement. Pour autant, chacun aura privilégié au sein de la commission cette forme d’« expertise collective ».

Des appréciations variables selon les territoires : jurisprudence et normes sociales locales

22Les conditions d’accessibilité au DALO se basent, comme on l’a vu, sur des critères multiples non strictement définis par la loi. Si l’éligibilité au droit au logement se définit officiellement par la reconnaissance d’un ou plusieurs critères énoncés dans la loi, l’accès effectif à ce droit fait entrer en considération des éléments d’appréciation des situations qui s’avèrent prépondérants dans la prise de décision. En effet, il revient à la commission d’apprécier le caractère « urgent » et « prioritaire » des demandes examinées au titre du DALO. Par ailleurs, ces critères, de nature hétérogène, n’ont fait l’objet d’aucune hiérarchisation clairement établie et confèrent ainsi aux commissions une large marge d’appréciation des situations. Nous verrons dans cette section comment se construisent, à travers le collectif, des normes d’accès au droit. Ces constructions locales autorisent non seulement des disparités entre les départements mais également des « transgressions » aux règles. Dans tous les cas, les justifications et les valeurs qui président à l’élaboration de ces principes d’action invoquent très largement des principes d’équité et de justice sociale dans le traitement des situations.

Autonomie et disparités locales

  • 30 Président de la commission F.

23La latitude laissée à chacune des commissions dans l’examen des dossiers est d’une certaine manière inhérente à la loi et au fonctionnement même des commissions de médiation qui se dotent d’un règlement intérieur propre. En outre, les commissions de médiation ne sont pas placées sous la tutelle du Préfet et la souveraineté de leur décision est une réalité à la fois assumée et revendiquée par le collectif. Cette position de « libre arbitre » est également justifiée par certains membres en ce qu’elle permettrait de mieux prendre en compte la spécificité des situations traitées et de se rapprocher en cela d’un principe de justice sociale. « La commission de médiation, comme son nom l’indique, n’est pas purement administrative. Elle est souveraine dans ses décisions et dispose d’une forme de libre arbitre. Il existe des règles oui, mais on peut estimer que des situations particulières peuvent être jugées, évaluées au cas par cas » (…) « On ne peut pas gérer une commission sur un droit. Il y a la règle, le droit, et l’examen du dossier30 ».

  • 31 Représentante de la Préfecture, membre de la commission F.
  • 32 Représentant des bailleurs, membre de la commission F.

24Les commissaires revendiquent clairement l’importance du jugement et l’appréciation individualisée des situations et des personnes. « Il ne suffit pas de réunir un ou plusieurs critères pour pouvoir être reconnu prioritaire et urgent par la commission de médiation DALO ; il y a aussi toute l’analyse et toutes les conditions de vie, de logement ou de mal-logement des personnes qui sont prises en considération31 ». Ou encore : « Il y a plein de critères de priorité, après c’est à nous de trouver la priorité des priorités32 ».

25Il n’est donc pas étonnant de constater des divergences entre les deux commissions dans la construction et la définition des normes qui leur serviront de référentiel dans le traitement des dossiers. Il en est ainsi par exemple de l’appréciation différentielle du seuil de l’urgence à l’égard d’une mesure d’expulsion : dans la commission P, les recours au motif d’une menace d’expulsion font l’objet d’une décision systématiquement favorable dès lors qu’un jugement d’expulsion est produit. Dans la commission F au contraire, les requérants qui se trouvent dans la même situation sont refusés tant qu’ils ne font pas l’objet d’une réquisition de la force publique. Cette commission estime en effet que dans de nombreuses situations, les jugements d’expulsion ne se traduisent pas par une mise à exécution et qu’en l’occurrence le caractère prioritaire n’est pas établi. La commission P estime au contraire qu’attendre ce stade ultime de la procédure d’expulsion risque de mettre les personnes « à la rue ». Compte tenu des délais de relogement prévu par la loi (6 mois dans le département), elle juge nécessaire d’anticiper la situation.

26Les mêmes disparités sont observées à l’égard du critère d’insalubrité du logement. Même quand le logement du requérant fait l’objet d’un arrêté d’insalubrité, la commission F estime que la responsabilité d’entamer des travaux incombe au propriétaire privé. En conséquence, elle n’accordera le droit d’accès au DALO qu’à la condition que ce propriétaire indélicat fasse l’objet d’une procédure judiciaire le cas échéant. Il s’agit pour la commission d’éviter que les mêmes logements insalubres servent de tremplin pour l’accès au DALO. La commission P au contraire statue en faveur du requérant dès lors que l’insalubrité du logement est démontrée.

27Ainsi, chaque commission définit des normes et des priorités qui interprètent les règles d’éligibilité définies par les textes. Ces normes d’usage n’en constituent pas moins de véritables principes d’action qui concourent à la mise en évidence de disparités territoriales non négligeables dans l’application de la loi.

« 0n essaie de se mettre d’accord, d’adopter une doctrine commune ».

28Pour autant, si la construction de ces normes locales fait l’objet de débats et de discussions entre les membres de la commission, elle tente également de préserver le consensus au sein du collectif. En interne, la commission F en est venue à considérer que le critère d’ancienneté de la demande de logement ne suffisait pas à établir le caractère « prioritaire de la demande, réaménageant ainsi, d’un commun accord, les critères officiels du DALO. Les commissions peuvent au contraire élargir les conditions d’accessibilité au DALO en prenant en compte des catégories nouvelles. La même commission F estime par exemple qu’il convient de traiter au titre du DALO les femmes victimes de violences conjugales avérées (c’est-à-dire ayant effectué un dépôt de plainte et faisant l’objet d’une incapacité temporaire de travail), ou des jeunes filles avec enfant, rejetées du domicile familial, prenant en considération cette fois des catégories non répertoriées « à priori » dans les textes officiels.

  • 33 Président de l’union départementale des associations familiales, membre de la commission F.

29Cette jurisprudence présente le plus souvent un caractère tacite, non écrit, qui nécessite d’être pris en compte dans le renouvellement des membres de la commission afin ne pas mettre en péril ses acquis et d’assurer une certaine continuité dans l’évaluation des situations. « En janvier 2011, la commission doit être renouvelée. On a déjà évoqué ça en commission parce qu’on ne souhaite pas que tout le monde soit remplacé en même temps […] Je vous ai dit tout à l’heure qu’il y a une jurisprudence, c’est tacite […] Notre projet, c’est de mettre en place des gens nouveaux petit à petit, à tour de rôle dans les associations. Ce qui permet à la personne de baigner dedans progressivement. Au cours du dernier trimestre 2010 deux ou trois membres vont être renouvelés33 ».

  • 34 Président de l’union départementale des associations familiales, membre de la commission F.

30En effet, l’accès à la pratique, outre le mandat, dépend pour une bonne part du poids des membres les plus anciens de cette commission qui sont également les plus expérimentés. Cette ancienneté dans la fonction, garante d’une certaine pérennité des pratiques et des usages, semble constituer un élément important pour maintenir la cohésion du collectif. « On a décidé de faire attention à ça entre nous, pas parce qu’il y a un problème de confrontation, mais parce que nous sommes attachés à la pérennité de l’action. C’est mieux qu’on fasse ça progressivement de manière à ce qu’il y ait le même usage34 ».

Normes et équité comme principes d’action

  • 35 Au sens d’Aristote la notion d’équité intervient dans le cadre d'une réflexion sur la loi et ses c (...)
  • 36 Représentante de la Préfecture, membre de la commission F.

31Malgré cette jurisprudence, un certain nombre de cas spécifiques, non répertoriés par les usages et doctrine commune, engagent des débats et peuvent aboutir à des dérogations, voire à des entorses à la loi. Ces écarts sont néanmoins toujours justifiés par un principe d’équité (au sens d’Aristote35) et veulent se démarquer clairement d’un régime de « passe-droit » : « Parfois on est limite, il nous arrive de faire des entorses à loi, mais on se demande toujours si on respecte le principe de justice36 ».

  • 37 John Rawls, Théorie de la justice (1971), Seuil 1987 pour l’édition française.

32En ce sens, les normes établies et les entorses aux règles en vigueur semblent utilisées comme un moyen de réparer les manquements de la règle, mais aussi de respecter un principe d’équité et de justice, plus proche ici du sens de John Rawls, qui désigne « le souci d'organiser la coopération sociale selon des principes qui tiennent compte des éventuelles disparités entre les membres d'une même société37 ».

33Ainsi, la référence à la règle établie par le cadre législatif ne préside pas seule à la décision. L’activité de jugement fait intervenir des normes construites par le collectif qui lui permet de définir des priorités et de s’assurer d’un traitement relativement semblable des situations (sur le territoire considéré), tentant ainsi de respecter les principes d’équité et de justice sociale, chers aux partenaires de la commission. L’allocation d'une ressource rare ne suppose-t-elle pas l’élaboration de règles, explicites ou non, permettant de fonder des décisions justes ? (Elster, 1992).

34Nous verrons dans la section suivante que cette construction collective de normes ou d’usages coutumiers régule en partie les décisions au sein des commissions.

Des modes de décisions régulés par les contraintes et les ajustements mutuels du collectif

35La commission de médiation met en présence des acteurs et des représentants issus de sensibilités contrastées dont les enjeux et exigences sont également différents. Pourtant, les délibérations et le mode de décision adoptés manifestent clairement une volonté de privilégier le consensus au sein du collectif. Comment comprendre cette contradiction apparente ?

36Nous verrons ci-après que le consensus se construit autour de deux éléments principaux qui sont d’une part, les usages et normes coutumières établis en interne et d’autre part, le mode de décision adopté. Il ne s’agit pour autant que d’un « consensus apparent » qui occulte parfois des divergences plus ou moins tacites entre les partenaires. On observe en effet une certaine asymétrie entre les partenaires, aussi bien dans les ressources détenues par chacun d’entre eux (en terme de connaissances des dossiers et/ou de compétences sur les problèmes traités) que dans les prises de paroles des participants, qui tous n'interviennent pas dans les échanges.

37Tout d’abord, l’expérience des trois années de fonctionnement des commissions leur ont permis de construire des critères et des normes communes, sorte de communauté de pratique qui limite les controverses et préserve la cohésion du collectif. Cette ancienneté de fonctionnement et l’expérience acquise construisent également des relations de confiance mutuelle. « Le consensus vient de la confiance entre les membres de la commission qui s’est construite au fil du temps. »

38Cette harmonisation ex ante favorise un mode de décision « consensuel », où, dans la plupart des cas, les membres se passent de vote. « La commission ne vote jamais. Jusqu’à présent on n’a jamais voté, donc on travaille au consensus ». Le recours au vote existe néanmoins dans la commission P, mais il est très rare.

  • 38 Stéphanie Novak, « Comment s’arrêtent les décisions collectives ? Entretien avec Philippe Urfalino (...)

39Ainsi, la règle de décision adoptée majoritairement dans les deux commissions étudiées s’apparente à une règle de décision originale que Philippe Urfalino nomme le « consensus apparent »38 qui présente selon l’auteur quatre traits principaux :

  1. l’arrêt de la décision est produit par le constat collectif d’une absence d’objection à la solution proposée.
  2. l’itération des propositions, qui conduit à formuler ou reformuler des propositions, permet d’atteindre le consensus39.
  3. la forme d’expression y est principalement marquée par le consentement ou la non désapprobation de ce qui a été énoncé.
  4. cette forme de décision ne fait pas forcement apparaître clairement les préférences des uns et des autres.
  • 40 Représentante de la Préfecture, Membre de la commission F.

40Pour autant, si le « consensus apparent » s’avère la règle de décision privilégiée par les deux commissions étudiées, il ne doit pas occulter l’importance des débats entre les commissaires, dans des cas certes restreints, mais qui illustrent les différences de logiques d’acteurs qui prévalent au sein des commissions. Ces divergences de points de vue sont elles-mêmes largement repérées et évoquées par les membres. « On discute autant qu’il faut sur un dossier, on va quand même parfois se bousculer.., il y des jours où l’on commence à 9 h et on termine à 15 heures40 ».

  • 41 Représentant associatif, membre de la commission P.

41« Il est évident que nous n’avons pas les mêmes enjeux, ni les mêmes attitudes vis-à-vis des dossiers. En tant que représentant des associations, nous souhaitons que le maximum de dossiers puissent être acceptés au titre du DALO, car cela nous permet de « visibiliser » les situations de mal-logement et d’alerter les pouvoirs publics sur l’importance et l’urgence des demandes de logement dans le département41 ».

  • 42 Représentant d’une collectivité locale, membre de la commission F.

42« Pour le préfet, dont la responsabilité est engagée en cas d’impossibilité de reloger concrètement la personne, les éléments d’appréciation vont tenir compte de la capacité des bailleurs à accepter cette candidature. Certains critères liés au passé des locataires : impayés de loyers ou troubles de voisinage vont donc jouer en défaveur du candidat et présenter une cause de rejet ». (…) « Les bailleurs analysent surtout les candidatures au regard des possibilités de relogement des requérants dans le parc social42 ».

  • 43 Représentant du Préfet, membre de la commission P.

43Certains vont jusqu’à utiliser l’image du Tribunal de justice pour évoquer les positions des différents partenaires. « Il y a les avocats de la défense, le procureur et les avocats de la partie civile43 ».

  • 44 Jurislogement, Colloque « DALO », Lyon, 1er décembre 2009, Extrait de la communication de Samuel M (...)

44Cette image peut sembler excessive eu égard aux régulations consensuelles évoquées précédemment. Elle fait surtout émerger les avantages que procure ce mode de décision consensuel. La première raison tient sans doute au fait que cette règle confère une certaine efficacité au dispositif, permettant de résoudre à la fois les contraintes de délai et celles liées au volume de dossiers à traiter. « De par le volume important des dossiers à examiner, la commission a été obligée d’adopter, par défaut, un mode de fonctionnement particulier. Cela n’est évidemment pas la solution la plus adéquate, mais elle permet de pouvoir répondre dans les délais définis par la loi (6 mois à Paris), tout en conservant sa liberté d’appréciation indispensable à son indépendance et à sa crédibilité44 ».

  • 45 Représentant associatif, membre de la commission P.

45Le second avantage de cette règle de décision, qui valorise l’accord plutôt que d’exacerber les divergences, est de préserver le bon fonctionnement du collectif et d’en assurer la pérennité. « Une commission ne peut passer son temps à débattre, il faut bien qu’elle décide. Nous en tant qu’association, on ne peut se heurter constamment avec nos partenaires, il faut bien que l’on trouve un modus vivendi45 ».

46Ainsi, si certains acteurs expriment clairement un point de vue au moment des débats, faisant ainsi émerger leurs propres logiques d’action, tout se passe comme si les jeux entre les différents partenaires étaient régulés par un enjeu commun : celui de fonctionner efficacement et sur un mode relativement consensuel. Cette régulation permet d’optimiser le traitement des dossiers, aussi bien sur le plan quantitatif que qualitatif : le nombre de dossier à traiter nécessite d’ajuster le temps alloué à chacun et limite la durée de la controverse. La règle du consensus apparent semble également préserver le fonctionnement consensuel d’une instance qui lie relativement durablement les partenaires.

Quelles conséquences du point de vue du collectif ?

47Au terme de cette analyse sur les formes d’expertises et les processus de décisions mis en œuvre au sein des commissions d’accès au DALO, nous voudrions attirer l’attention sur quelques conséquences du point de vue de l’action collective au sein de ces instances. Comme le souligne Philippe Urfalino, le mode de décision par « consensus apparent » contient une forme de délégation possible qui consiste à ne pas prendre part à la décision et à laisser faire (par manque d’éléments, de compétences ou en vertu d’un doute) les partenaires qui participent effectivement aux débats. La question de la dissymétrie possible entre les partenaires ou celle de la hiérarchisation informelle des positions occupées par les divers membres de comités semble donc pouvoir être interrogée.

48En effet, si chaque membre de la commission se trouve formellement sur un plan d’égalité dans le processus délibératif, on constate que tous ne s’en saisissent pas de la même façon. En fonction notamment de l’investissement différentiel (en temps ou en compétences) que peuvent mobiliser les différents membres de la commission, ils occupent des positions plus ou moins fortes pour défendre les dossiers (dans un sens ou dans un autre). Les acteurs les plus « puissants » dans le processus de décisions semblent détenir la capacité d’instruction la plus forte. Les plus « faibles » seraient ainsi conduit à s’écarter eux-mêmes de la décision, confinés dans une approbation tacite, laissant le pouvoir de décision à ceux qui défendent le dossier avec conviction et véhémence en fonction d’arguments ou de compétences qu’ils ne sauraient contredire.

49Nous avons vu en effet que c’est dans l’instruction des dossiers que se construisent et se préparent les arguments qui seront invoqués en commission. Or, tous les membres de la commission ne disposent pas d’une égale capacité à mobiliser de telles ressources. Ainsi, les décisions par « consensus apparent » pourraient occulter des positions de pouvoir dissymétriques entre les acteurs, eu égard à la possibilité pour chacun d’entre eux d’utiliser la zone d’incertitude que représente l’expertise approfondie détenue sur un dossier (qu’elle soit technique ou sociale). Pour autant, au terme de cette analyse, les commissions DALO semblent représenter des systèmes d’action et de décision relativement ouverts, dans lesquels les jeux dépendent largement des règles définies par le collectif lui-même, (de son expertise, de ses normes, et des règles de décision adoptées). Cette autonomie permet de les identifier comme des lieux de magistratures sociales dans lesquelles se fabriquent des normes collectives du social.

En guise de conclusion

50L’étude des modalités pratiques du fonctionnement de ces commissions DALO aboutit à une vision d’une activité plutôt hétérogène, mêlant différents registres d’expertise, au sein de collectif à géométrie variable marqué par une implication différenciée des différents partenaires. Contrairement à une vision technocratique de l’expert, investi d’un savoir idéalement « objectif » et dans une posture surplombante, ce travail autorise une vision élargie de l’activité d’expertise qui rend compte de son caractère à la fois hybride et complexe, aspects par ailleurs souvent soulignés dans d’autres champs d’expertise. La première forme d’hybridation concerne le lien entre savoir et action. Ainsi, cette forme d’expertise pragmatique, dans laquelle sont mobilisés différents types de connaissances et de références (légales, techniques, mais aussi éthiques, sociales et politiques), invite à appréhender la notion d’expertise dans une perspective non pas limitée au seul registre technique du savoir, mais à englober les dimensions éthiques, sociales, politiques. Le deuxième aspect concerne l’hybridation du rôle même des experts. Dans ce type d’expertise de commission, dont l’un des objectifs est de parvenir à l’élaboration de décisions collectives, les commissaires se trouvent placés dans une posture qui tend à brouiller les frontières (réelles ou imaginaires) entre diagnostic et prise de décision, dont les temporalités deviennent également plus floues. Elle invite à penser l’expertise non comme une évaluation ex ante qui précède la décision, mais comme un processus d’élaboration collectif construit à partir d’échanges et d’apprentissages communs permettant, dans la même temporalité, d’élaborer de normes et des décisions. En ce sens, les décisions prises participent autant de la construction des normes que l’inverse. Normes et décisions contribuent ensemble à l’émergence d’un consensus pragmatique éclairé, sorte de fabrique des normes du social en cours d’élaboration.

51Enfin, reprenant la typologie stimulante proposée par Irène Théry sur les différents modèles de l’expertise, on constate ici un relatif mixage des formes identifiées. En effet, les différentes postures adoptées tour à tour par les commissaires les conduisent à emprunter plusieurs registres d’expertise : tantôt mobilisés dans un forme d’expertise de « service » qui privilégie la connaissance technique d’un dossier, sollicités ensuite sur une forme d’expertise de « consensus » à travers le mandat collectif qui leur incombe, les représentants de ces commissions semblent également investis dans une forme d’expertise d’« engagement » qui les conduit parfois à revendiquer la visée réformatrice, voire militante de leur action au sein de ces collectifs.

52Le processus de décision au sein des commissions DALO pourrait donc s’interpréter comme une tentative de construction de normes justes, consensuelles et politiques, au sens où certains membres entendent également, par cet engagement collectif, peser sur le débat public du mal-logement, à la fois par une action de « visibilisation » (en rendant compte de l’importante quantitative des dossiers) mais aussi de légitimation des situations des ménages éligibles au droit au logement. Bien plus que de simples magistratures sociales, ces commissions seraient-elles également des arènes sociales susceptibles de transférer leur savoir sur la scène du débat public ?

Notes

1 L’octroi des droits sociaux s’éloigne du modèle universaliste et automatique et s’effectue le plus souvent selon des processus de négociation collective au sein de magistratures sociales qui ont pour mission d’apprécier, par l’examen de cas individualisés, les conditions d’éligibilité ou d’accessibilité aux droits.

2 Cette loi du 5 mars 2007, (n° 2007-90) est définie de la façon suivante : « Le droit au logement est garanti par l’État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État, ne peut y accéder par ses propres moyens ou s’y maintenir. Ce droit s’exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux (…) ».

3 En cas de réponse positive de la commission et en l’absence de solutions de logement ou d’hébergement dans un délai réglementé, les personnes éligibles au DALO et non relogées peuvent, dans un second temps, entamer une procédure contentieuse devant le tribunal administratif.

4 Castel R. ; (1985), « L’expert mandaté et l’expert instituant », in Situations d’expertise et socialisation des savoirs C.R.E.S.A.L.

5 Ce choix de méthode rejoint celui adopté par I. Berrebi Hofmann et M. Lallement (2009) qui convoquent une sociologie de l’action et de la fonction, pour tenter de donner à voir les experts en situation afin de comprendre concrètement « ce qu’agir en expert signifie et fait au monde social ».

6 Cette recherche s’inscrit dans un programme ANR intitulé « L’expertise sur autrui, la construction du jugement dans les magistratures sociales », dirigée par Léa Lima. La présente analyse s’appuie sur une enquête de terrain effectué à partir d’entretiens auprès des représentants de deux commissions de la région Ile-de-France (appelées commission F et commission P) ainsi que sur l’analyse de documents de synthèse relatifs au fonctionnement de ces deux commissions. Une partie des entretiens (Commission F) a été réalisée par Léonel Joseph dans le cadre d’un Master 2, Travail social, action sociale et société, Cnam, Paris.

7 La particularité de la magistrature sociale est de combiner les principes d’égalité et d’universalité avec celui d’équité au regard des situations concrètes des personnes, afin de décider « ce qu’il est juste de faire » : d’où l’intérêt que l’on doit porter au processus de construction du jugement (Astier, 2000).

8 Article 25-1 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948.

9 Sous commission des droits de l’homme, du 26 août 1991

10 La loi Besson du 31 mai 1990 stipule en effet que « toute personne éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existences, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant et s’y maintenir ».

11 La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions visait à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans le domaine de l’emploi, du logement […]. La loi Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000, consacrée à la notion de « logement décent », applique aux grandes agglomérations des dispositions (remplacées ensuite par celles de la loi SRU 2009), qui imposent notamment la réalisation de 20 % de logements locatifs sociaux aux communes situées dans des unités urbaines de plus de 50 000 habitants.

12 Afin de mieux tenir compte de la diversité des besoins en logement sur le territoire national, la loi convient de donner aux collectivités territoriales, plus proches des bassins d’habitation, la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, la responsabilité de la conduite des politiques de l’habitat.

13 Voir notamment le rapport annuel sur le mal-logement de la Fondation Abbé Pierre, qui fait état, en 2011, de 3,6 millions de personnes en situation de non logement ou très mal logées. Voir également les rapports du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées qui chiffrent, analysent et alertent régulièrement sur ce phénomène.

14 Depuis décembre 2008, le droit au logement s’applique aux demandes prioritaires (personnes sans-abri, mal-logées) ; à partir de 2012, il concernera l’ensemble des personnes éligibles au logement social qui n’auront pas reçu de réponse après un délai « anormalement long ».

15 Le DALO définit un droit au logement mais également un droit à l’hébergement.

16 Le recours contentieux est ouvert à ceux qui, ayant été préalablement reconnus prioritaires par la commission de médiation pour l’accès à un logement, n’ont pas reçu de l’autorité compétente, dans un certain délai, une offre de logement adapté, ou, en cas d’urgence, un hébergement. Le recours contentieux est ouvert à compter du 1er décembre 2008 pour les demandeurs pouvant saisir la commission de médiation sans condition de délai. À partir du 1er janvier 2012, il sera ouvert aux demandeurs qui pourront saisir la commission de médiation après dépassement d’un délai « anormalement long » dans l’attente d’un logement. Voir Stéphane Menu, DALO, la mise en œuvre du droit opposable au logement, Paris, Territorial Editions, 2008.

17 Entretien avec le représentant des associations, commission F.

18 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

19 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

20 Représentant associatif, membre de la commission P.

21 Représentant associatif, gérant de structures d’hébergement, membre de la commission F.

22 Ainsi, quand un candidat est déjà logé dans le parc social, il convient au représentant des bailleurs d’approfondir les raisons qui amènent le requérant à entamer un recours DALO. Pour un requérant hébergé dans une structure, ce sont les représentants des associations qui auront en charge de solliciter cet organisme pour recueillir son avis ainsi que des informations complémentaires éventuelles. Les représentants de l’État, quant à eux, sollicitent plus particulièrement les structures d’hébergement d’urgence.

23 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

24 Représentant de la Préfecture, membre de la commission F.

25 Représentant d’associations d’organismes HLM, membre de la commission F.

26 Représentant associatif, membre de la commission P.

27 Théry I., « Expertises de service, de consensus, d’engagement : essai de typologie de la mission d’expertise en sciences sociales », Droit et Société, n° 60, 2005, p. 311-327.

28 Au sens du concept de traduction issu de M. Akrich, M. Callon et B. Latour, in Sociologie de la traduction.

29 Voir à ce sujet, Barthe Y., Gibert C., (2005). Impureté et compromis de l’expertise, une difficile reconnaissance. in Laurence Dumoulin, Stéphane Labranche, Cécile Robert, Philippe Warin (dir.), Le recours aux experts. Raisons et usages politiques, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble.

30 Président de la commission F.

31 Représentante de la Préfecture, membre de la commission F.

32 Représentant des bailleurs, membre de la commission F.

33 Président de l’union départementale des associations familiales, membre de la commission F.

34 Président de l’union départementale des associations familiales, membre de la commission F.

35 Au sens d’Aristote la notion d’équité intervient dans le cadre d'une réflexion sur la loi et ses conditions d'application. Le philosophe grec souligne à la fois le caractère limité des lois humaines et la possibilité pour les hommes d'y remédier en corrigeant la loi.

36 Représentante de la Préfecture, membre de la commission F.

37 John Rawls, Théorie de la justice (1971), Seuil 1987 pour l’édition française.

38 Stéphanie Novak, « Comment s’arrêtent les décisions collectives ? Entretien avec Philippe Urfalino », La Vie des idées, 29 janvier 2010. ISSN : 2105-3030. URL : http://www.laviedesidees.fr/Comment-s-arretent-les-decisions.html.

39 L’itération des propositions s’avère, dans le cas présent, relativement restreinte : on ne peut inventorier ou imaginer des solutions multiples jusqu’à rencontrer l’adhésion ou le consensus du collectif. Le champ des possibles est en effet ici limité à trois propositions : accès, refus ou ajournement du dossier. Cette troisième voie est assez fréquemment utilisée en cas de désaccord : elle permet de surseoir à la décision immédiate et de la reporter (espérant que des informations complémentaires permettront de trouver un accord ultérieurement).

40 Représentante de la Préfecture, Membre de la commission F.

41 Représentant associatif, membre de la commission P.

42 Représentant d’une collectivité locale, membre de la commission F.

43 Représentant du Préfet, membre de la commission P.

44 Jurislogement, Colloque « DALO », Lyon, 1er décembre 2009, Extrait de la communication de Samuel Mouchart, représentant la Fondation Abbé Pierre.

45 Représentant associatif, membre de la commission P.

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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