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Reconfigurations de l'État social en pratique

 | 
Marie-Christine Bureau
, 
Ivan Sainsaulieu

La production du jugement dans les magistratures sociales

Professionnels, associatifs et personnes handicapées réunis autour de la table : un droit en train de se faire ?

Marie-Christine Bureau et Barbara Rist

Texte intégral

1À première vue, les commissions départementales pour l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) crées par la loi de 2005, répondent bien à la définition d’une magistrature sociale (Astier, 2000), pensée comme un instrument de régulation sociale « qui réunit autour de la table divers services publics, des associations et des élus locaux afin qu’ils délibèrent et ajustent l’attribution d’un droit aux situations concrètes des individus demandeurs ». L’enjeu de telles instances collégiales est de combiner le principe général d’égalité et d’universalité avec le souci d’équité au regard des situations concrètes, afin de décider collectivement « ce qu’il est juste de faire ». Selon Isabelle Astier, un tel instrument porterait en germe un renouvellement de la pensée de l’égalité des chances, dans le sens d’une politique des situations qui prenne en compte les trajectoires des personnes et s’efforce de leur donner les moyens d’entretenir ou de restaurer leurs capacités.

2Depuis cette première définition, forgée à partir de l’observation des commissions d’attribution du RMI, la notion de magistrature sociale a fait l’objet d’un débat, à la fois sur le point de vue normatif qui la sous-tend et sur sa capacité à rendre compte de la réalité effective des nouvelles politiques sociales. Pour Luc-Henry Choquet et Isabelle Sayn (2000), l’approche en termes de magistrature sociale néglige un fait important : l’opération de qualification des situations a essentiellement une dimension juridique, bien qu’elle ne soit pas réalisée par une instance juridictionnelle et ne soit donc pas encadrée par les mêmes règles de procédures. En donnant libre cours à l’idée d’une décision qui s’éloignerait d’un droit impersonnel pour mieux coïncider avec les faits, la non-reconnaissance de la place occupée par la qualification des situations affaiblirait la notion même de sujet de droit social.

3De son côté, Jean-Marc Weller (2000) récuse l’opposition entre logique de guichet et magistrature du sujet, considérant que la controverse exprimée en ces termes durcit la différence entre deux conceptions concurrentes de l’action de l’État, État-providence vs État-service, sans rendre justice aux pratiques concrètes des agents : au guichet comme en commission d’attribution, la mobilisation de la règle de droit reste un « objet chevelu », en lien constant avec des valeurs morales et des considérations gestionnaires. Plutôt que de s’enfermer dans une controverse théorique sans issue, l’auteur recommande donc de s’intéresser aux dispositifs concrets qui soutiennent effectivement le principe d’égalité et donnent toute son épaisseur à l’organisation, aux enchevêtrements des dimensions techniques, morales et sociales activées dans la construction du jugement, aux articulations incessantes entre principes de justice et action pratique.

  • 1 Ce texte prend appui sur une recherche menée dans le cadre d’un projet ANR « Expertise sur autrui  (...)

4Nous avons choisi de suivre cette recommandation pour analyser le fonctionnement des instances de décision au sein de deux MDPH (Maisons départementales des personnes handicapées), en nous efforçant de prendre en compte, au-delà des débats en commission, un ensemble de dispositifs qui concourent à la qualification des situations, afin de comprendre ce qui se joue dans cette forme particulière de régulation sociale mise en œuvre dans le champ du handicap1. En questionnant la notion de magistrature sociale au regard de notre champ d'étude, nous mettons en évidence trois résultats principaux :

  • Si les commissions d’attribution répondent bien à la définition d’une magistrature sociale, la logique de guichet n’a pas disparu au sein des MDPH. De fait, la loi elle-même repose sur un compromis entre une conception objectivée du handicap et une conception relationnelle qui prend en compte l’environnement global de la personne. En raison de l’ampleur des demandes, de nombreuses attributions restent quasi automatiques et les débats en commissions plénières ne concernent qu’une faible part des décisions. Plus précisément, il importe de considérer, au-delà de la part émergée de l’iceberg, l’ensemble des dispositifs (accueil des personnes, réunions d’équipes pluridisciplinaires, visites, commissions plénières ou restreintes) et des outils qui concourent au processus d’attribution des droits.
  • La qualification des situations prend appui sur une intense activité d’expertise, médicale d’une part, professionnelle et sociale d’autre part, à laquelle concourent des membres de la MDPH, des opérateurs partenaires ainsi que des représentants associatifs. Or, ce travail d’expertise ne peut être appréhendé indépendamment des questions de justice et de déontologie. Ce que l’on observe dans les différentes arènes de discussion, des réunions d’équipe technique aux commissions, c’est bien un enchevêtrement entre la construction d’une expertise sur des bases souvent lacunaires et la délibération sur des principes de justice concurrents.
  • Le terme de magistrature, dans la mesure où il renvoie principalement à la notion de jugement, tend à occulter l’activité de coconstruction de prescriptions qui est partie intégrante du travail des MDPH. Il ne s’agit pas seulement de rendre des jugements en attribuant ou en refusant des droits sociaux, mais aussi d’identifier et de prescrire les solutions les plus adaptées aux besoins des personnes. Pour beaucoup de professionnels et de membres des commissions, c’est cette activité de prescription qui donne sens à leur engagement. Or, la question de l’individualisation ne se pose pas dans les mêmes termes, selon que l’on module un jugement ou que l’on singularise une prescription. La coexistence de ces deux dimensions explique la diversité des figures observées dans les interactions avec les usagers, qui peuvent varier depuis une sorte d’interrogatoire mené pour débusquer les demandes illégitimes jusqu’à l’élaboration commune d’une solution adaptée.

Les limites de l’opposition entre logique de guichet et magistrature sociale

5Selon Jean-Marc Weller (2000), l’opposition entre la « logique de guichet », propre à l’État social traditionnel, et la logique de magistrature sociale encouragée par la modernisation des services publics, empêche de saisir la réalité du travail bureaucratique. Ces logiques constituent selon lui deux moments différents du travail administratif qui s’articulent au cours du « long travail de médiation et d’arrangements des agents pour mobiliser la règle de droit. »

6On observe en effet le chevauchement d’un droit « dit » et d’un droit « en train de se faire » à plusieurs niveaux au sein des MDPH. Il apparaît tout d’abord dans le compromis instauré par la loi de 2005 entre deux conceptions du handicap. Selon la loi, « constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant ». La conception physiologique du handicap s’incarne dans l’application d’un guide barème détaillé, qui soumet l’ouverture des droits sociaux à une mesure réglementée du handicap, principalement basée sur des considérations médicales. La grande majorité des dossiers reçus par les MDPH sont ainsi traités de façon quasi automatique, l’examen médical ouvrant sur des droits fixés à l’avance et ne nécessitant pas de délibération : par exemple, une acuité visuelle réduite à 1/10 à chaque œil détermine un taux d’incapacité de 80 %, ce qui conditionne un accès automatique à l’allocation adulte handicapé (AAH). On est bien là dans une logique de guichet.

7Pour autant, la loi promeut l’instauration d’un droit individualisé qui tient compte de l’environnement global de la personne et de son projet de vie. Les CDAPH ont ainsi pour fonction d’ajuster le droit et les aides aux conditions de vie et aux projets singuliers de chaque demandeur. Ces commissions multi partenariales, qui regroupent des représentants du département, de l’État, des organismes de protection sociale, et, pour au moins un tiers de leurs membres, des associations d’usagers, s’inscrivent clairement dans la logique de magistrature sociale décrite par Isabelle Astier.

  • 2 Pour donner un ordre de grandeur, la MDPH de Saint-Etienne a examiné 32 662 demandes dans le secte (...)

8Compte tenu de la palette étendue de droits liés au handicap, le caractère plus ou moins automatique de l’instruction des dossiers dépend beaucoup de la nature de la demande : par exemple, l’attribution d’une prestation de compensation du handicap (PCH) exige en général une évaluation plus approfondie que l’octroi d’une carte de priorité. D’après le rapport d’activité des MDPH en 2008, 75 % des évaluations sont faites sur dossiers. Néanmoins, la tension entre les deux approches du handicap traverse l’ensemble des dispositifs que nous avons observés ; elle est renforcée par la contrainte de l’afflux des demandes : dans les faits, les MDPH sont débordées par le nombre de dossiers à traiter et les CDAPH n’examinent et ne discutent qu’une infime partie des situations : le traitement de masse n’autorise pas l’individualisation du droit, pourtant au cœur de la loi2.

9L’attribution des droits se fait selon un processus incluant plusieurs dispositifs qui se succèdent et s’enchevêtrent tout en mobilisant des outils de natures différentes. Premier ou second accueil, équipes pluridisciplinaires, visites médicales ou visites à domicile d’ergothérapeutes, commissions restreintes ou plénières constituent un panel de dispositifs qui construisent progressivement la décision d’attribution. Plusieurs étapes jalonnent ainsi le parcours de la décision d’attribution des droits dans les MDPH, du premier accueil à la commission plénière. À St-Étienne, dans les situations délicates, une référente sociale, très engagée dans son activité d’écoute et de soutien, reçoit les personnes de façon à préparer la demande, les aider à remplir au mieux le dossier afin d’optimiser leurs chances d’accès aux droits, obtenir des médecins qu’ils n’hésitent pas à sortir des cases pour ajouter des commentaires. Parmi les dispositifs concourant à la construction de la décision, les visites à domicile effectuées par l’ergothérapeute et l’assistante sociale constituent également une « scène » significative. Lors de ces visites, les professionnels évaluent précisément les besoins, en fonction de la disposition du logement et des conséquences individuelles du handicap dans le quotidien des personnes. À côté de constats objectifs établis sur la réalité des contraintes et possibilités matérielles, la relation engagée, durant ces visites, entre les professionnels et l’usager contribue à la perception et la compréhension des besoins.

  • 3 Guide d’évaluation des besoins de compensation de la personne handicapée.

10Le travail des équipes pluridisciplinaires qui rassemblent différents professionnels (médecins, psychiatres, assistants sociaux, psychologues, conseillers d’insertion) consiste ensuite à proposer, à partir de l’évaluation des besoins, une attribution de droits, une orientation ou un plan personnalisé de compensation du handicap. Les préconisations se fondent ici sur l’examen du dossier du demandeur, en utilisant plusieurs outils d’aide à la décision. Le guide barème constitue l’outil de référence principal pour fixer le taux d’incapacité d’une personne à partir de l’analyse de ses déficiences et de leurs conséquences dans la vie quotidienne. Pour l’attribution de la PCH (prestation de compensation du handicap), le GEVA3 permet de synthétiser l’ensemble des expertises menées par les différents professionnels. Le projet de vie représente enfin, selon la loi de 2005, le noyau central autour duquel s’élabore le plan personnalisé de compensation. En théorie, il doit orienter les expertises et propositions des équipes pluridisciplinaires. En réalité, les projets de vie sont rarement renseignés par les demandeurs. Parallèlement à ces outils réglementaires, les experts des équipes pluridisciplinaires peuvent choisir individuellement leurs propres outils et méthodes d’évaluation (tests psychologiques, tests de QI, etc.) Ces outils d’aide à la décision relèvent de logiques différentes : le guide barème établit les droits des personnes selon des échelles de mesure formalisées ; le GEVA et le projet de vie mettent d’avantage l’accent sur l’individualisation du droit en spécifiant pour le premier, l’environnement du demandeur et ses conditions de vie, pour le second ses désirs. En fin de chaîne, les commissions plénières (CDAPH) décident de l’ensemble des prestations concernant les personnes handicapées. Elles ont pour mission de traiter les situations non tranchées par les équipes pluridisciplinaires et d’établir des doctrines en matière d’attribution. Dans les faits, ces commissions jouent en alternance plusieurs rôles. Un rôle de magistrature : il s’agit d’accorder ou de refuser des droits d’après l’examen d’une situation et en fonction de critères de justice ; un rôle de prescription et d’accompagnement des personnes : les participants proposent des solutions d’accueil, d’emploi, de formation, adaptées aux besoins des demandeurs et en fonction de l’offre territoriale ; enfin, parfois, un simple rôle de vigilance lorsque le nombre de dossiers à traiter rend improbable une délibération approfondie : les membres des CDA se bornent alors à vérifier que les décisions prises en amont par les équipes pluridisciplinaires paraissent raisonnables. Certains professionnels parlent de « commissions OK » pour désigner ces situations où la commission ne fait qu’avaliser des décisions prises d’avance.

11En cas de recours de la part des usagers, ou lorsqu’elles souhaitent obtenir des précisions sur les situations, les commissions peuvent aussi recevoir directement les demandeurs. C’est là un des aspects essentiels de leur fonctionnement. L’organisation de ces rencontres diffère selon les MDPH : à Paris, les usagers sont reçus dans les commissions plénières, alors que la MDPH de St-Etienne propose des commissions restreintes afin de préserver un cadre moins intimidant. Ces moments d’interactions avec les usagers représentent un élément important dans les prises de décisions. Ils permettent souvent aux personnes de justifier, de mieux expliquer une demande. Précisons enfin qu’il existe, en marge des commissions plénières ou restreintes, des « CDA thématiques » dans lesquelles se discutent des points de doctrine délicats, comme l’attribution d’aide aux malades étrangers, ou l’attribution de l’AAH pour les femmes de plus de 50 ans sans expérience professionnelle. Les MDPH de St-Etienne et de Paris fournissent ainsi, l’une et l’autre bien que sous de formes différentes, un travail important de constitution d’une jurisprudence locale sur des situations litigieuses, ce qui leur permet de définir de nouvelles normes, de s’accorder sur des principes de justice et de stabiliser une éthique professionnelle.

L’enchevêtrement entre expertise et délibération sur des principes de justice

12L’opération de qualification des situations prend appui sur une activité d’expertise, médicale d’abord, mais aussi professionnelle et sociale, fortement outillée. On a vu le rôle du guide-barème et du GEVA pour l’expertise médicale. Dans le domaine professionnel, la présence d’acteurs du service public de l’emploi dans certaines commissions thématiques, l’orientation des usagers vers des partenaires comme des centres de réentraînement au travail ou des associations d’insertion, permettent de compléter l’expertise par des évaluations plus fines et réalisées sur une plus longue durée (bilans de compétences, évaluations en milieu de travail, etc.)

  • 4 Union nationale des amis et familles de malades psychiques.

13Malgré cet arsenal d’outils particulièrement conséquent, l’expertise souffre de différentes fragilités. D’abord, le handicap psychique, fraîchement reconnu par la loi, reste un continent peu exploré. Les représentants associatifs concernés par ces troubles, comme par exemple les membres de l’Unafam4, jouent à cet égard un rôle d’interrogation des avis médicaux, souvent lacunaires et imprécis, et un rôle d’experts, connaisseurs de la vie quotidienne aux côtés des personnes atteintes. À leur avis, le guide barème ne rend pas compte de la nature instable et fluctuante des troubles d’origine psychique. En apportant un savoir sur les conséquences des troubles psychiques en termes de vie professionnelle et sociale, ils parviennent quelquefois à faire basculer les décisions vers la reconnaissance d’un taux d’incapacité plus élevé ou l’attribution d’une allocation adulte handicapé (AAH). Ensuite, les commissions sont quelquefois le lieu de querelles d’expertise. Par exemple, une représentante de l’association « Autisme 42 » intervient régulièrement en commission pour signaler que « parler de troubles du comportement et de la conduite, ça ne veut rien dire » et que l’ambiguïté d’un tel diagnostic peut se révéler dangereuse pour les enfants autistes. Les débats autour des diagnostics reflètent aussi des conflits d’école, selon que l’on adopte une approche plutôt psychanalytique ou plutôt comportementaliste. Enfin, dès le niveau de l’expertise réalisé au sein des équipes techniques, le débat fait intervenir, non seulement des éléments cliniques, mais aussi une prise en compte des conséquences des décisions sur l’évolution des personnes : une équipe pluridisciplinaire peut décider d’attribuer un taux d’incapacité de 80 % à un jeune homme de 18 ans pour éviter qu’il ne se clochardise, même si elle juge que, sur le « plan clinique pur », il relève plutôt de la tranche 50-79 %. Le jugement clinique est ainsi mis en balance avec un raisonnement pragmatique.

14Nicolas Dodier (1993) avait bien montré comment l’expertise médicale met en jeu, non seulement un savoir technique, mais aussi une posture déontologique et morale de la part du médecin. Cet enchevêtrement de la rationalité et des valeurs n’est pas propre au savoir médical. François Eymard-Duvernay (2008) met en évidence, de la même façon, l’importance, dans l’évaluation des candidats à l’emploi, de l’arbitrage entre plusieurs principes de mesure implicites. Concernant l’évaluation pluridimensionnelle réalisée au sein des MDPH qui combine expertise médicale et diagnostic socioprofessionnel, on ne peut donc pas davantage opposer une activité d’expertise purement technique à un débat moral sur des questions de justice.

15En nous inspirant, d’une part du cadre d’analyse de Jon Elster tel qu’il est repris en particulier par Léa Lima (2005), d’autre part de la typologie proposée par François Dubet (2006), nous pouvons distinguer trois principes de justice concurrents, activés dans les différents espaces de délibération que nous avons pu observer : un principe d’égalité devant la loi, qui suppose une mise en équivalence préalable entre les situations ; un principe de conséquences qui privilégie les retentissements de la décision pour le devenir de la personne ; un principe de mérite qui reconnaît les efforts et la motivation du demandeur. Les deux premiers principes sont étroitement articulés à l’expertise puisque celle-ci intervient directement, tant dans la mise en équivalence des situations que dans l’évaluation des conséquences possibles de la décision.

16Le principe d’équité est activé en commission, à travers des appels réguliers à la mémoire commune, tels que : « là on est limite, on accorde à certains des choses qu’on refuse à d’autres ». C’est aussi lui qui inspire les efforts réalisés au sein des MDPH pour stabiliser une doctrine commune sur des points litigieux récurrents. Prenons l’exemple de l’attribution de l’AAH. Le texte de loi de 2005 a ouvert une brèche d’interprétation très large en prévoyant qu’une personne puisse y accéder si son taux d'incapacité est compris entre 50 et 80 %, lorsque la commission lui reconnaît, compte tenu du handicap, une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSD). Dans la qualification de la RSD s’engouffrent alors des critères d’âge, de niveau de formation et d’expérience qui, même s’ils ne sont pas liés directement au handicap médical, pèsent lourdement sur les chances d’accès à l’emploi. Confrontés à ces difficultés et conscients de certaines fluctuations dans leurs décisions, par exemple lorsqu’il s’agit d’attribuer une AAH à des femmes de plus de 50 ans, peu qualifiées et sans grande expérience professionnelle, des membres de la commission se sont réunis à la MDPH de Saint-Etienne pour tenter d’élaborer une doctrine commune. Ils ont décidé, par exemple, de prendre en compte un faible niveau scolaire ou un problème d’illettrisme, comme des éléments pertinents pour l’attribution de la RSD. Mais ce point de vue reste contesté par ceux qui défendent une conception restrictive, plus strictement médicale du handicap. Il n’est pas impossible d’entendre au sein d’une même commission « on est aussi là pour faire du social » et « on n’est pas là pour faire du social », traduisant d’ailleurs moins des oppositions philosophiques stables qu’une incertitude partagée sur les frontières du champ du handicap.

17Le principe de conséquences apparaît fréquemment activé dans les débats sur l’attribution de la reconnaissance de travailleur handicapé (RQTH). Comme l’enjeu financier est moindre, les considérations d’équité s’imposent moins, au profit d’une mise en balance des conséquences possibles de la décision : que se passera-t-il si on retire la RQTH à quelqu’un qui a obtenu son emploi en faisant valoir ce statut ? Est-ce que l’employeur ne risque pas de le remplacer par un autre salarié ou de l’obliger à changer de poste ? De telles considérations ont pu amener, par exemple, des commissions restreintes à accorder la RQTH pour protéger les salariés de pressions à la polyvalence exercées par leur collectif de travail. Inversement, ne risque-t-on pas d’enfermer une personne dépressive dans un statut d’handicapé en lui attribuant une RQTH, si sa dépression est jugée principalement réactionnelle, consécutive à des expériences professionnelles douloureuses ? La mise en balance des conséquences de la décision peut ainsi faire intervenir des savoirs médicaux mais aussi des connaissances sur le milieu professionnel voire sur le comportement de tel ou tel employeur local.

18Seul le dernier principe renvoie essentiellement à des jugements moraux implicites : s’il n’est pas vraiment légitime au regard des textes, il intervient de fait régulièrement dans les débats, d’autant que les usagers n’hésitent pas à y recourir. Ainsi dans le domaine professionnel, la question du mérite est traitée de façon ambivalente : les efforts accomplis sont parfois utilisés par les usagers comme arguments pour obtenir un avantage. Mais en même temps, une personne qui a réussi à compenser pour partie son handicap peut apparaître comme ayant moins besoin d’être aidé. Prenons l’exemple d’une dame de 49 ans. Elle bénéficiait de la RQTH depuis 1993, car, amblyope, elle était gênée dans son travail sur écran comme secrétaire. Depuis, elle a commencé une formation d’assistante sociale. Elle ne comprend pas la suspension de son statut de travailleur handicapé et fait un recours gracieux qu’elle argumente ainsi : « Au vu des efforts faits pour ma reconversion et de mon âge, j’espère bien un coup de pouce. » De leur côté, les médecins considèrent que la gêne est minime par rapport à sa nouvelle activité. Ce recours fera l’objet de deux débats contradictoires, l’un en commission restreinte, l’autre en plénière. Finalement, c’est l’argument de l’âge qui va emporter une décision positive de la commission pour le maintien de la RQTH.

Entre jugement d’attribution et co-construction d’une prescription : des rapports différents aux usagers

19Les commissions des MDPH assurent, parmi d’autres, deux missions fondamentales autour d’un même dossier : rendre un jugement (accepter ou refuser l’attribution d’un droit) et formuler des prescriptions (orientation professionnelle ou vers des structures d’accueil etc.). L’organisation collégiale des commissions constitue, en principe, un gage de justice sociale pour l’attribution des droits. Pour autant, lorsqu’il s’agit d’octroyer des ressources financières, le jugement individualisé peut aisément basculer dans une logique du soupçon, afin de débusquer les demandes abusives.

20L’observation des jeux d’acteurs en commission et le suivi des débats, montrent que les délibérations font régulièrement place à une interrogation sur la légitimité des demandes d’aide, surtout en période de restriction des budgets d’aide sociale. L’exemple suivant de l’audition d’un homme de 51 ans montre ainsi que l’identification du « faussaire » ou du « profiteur », le partage entre les « vrais » et les « faux » handicapés, – thématique bien connue des institutions d’aide sociale – constitue une dimension assumée du travail des commissions. Il s’agit d’un homme dans une situation de très grande difficulté : il est à la rue, touche le RSA, ne travaille plus depuis 4 ans, a été opéré d’un œil avec lequel il ne voit rien. De plus il vient de se casser la cheville. Ce dernier accident rend impossible l’accès aux seuls « petits boulots » qu’il pouvait envisager, dans la restauration. Au vu de ses difficultés, la représentante de la CAF penche pour l’attribution de l’allocation adulte handicapé au nom du « handicap social ». Elle déclare : « À mon avis, si on n’aide pas ce monsieur, on le retrouve dans deux ans à faire la manche ». Mais la présidente de la commission craint qu’il ne s’agisse plutôt d’un simulateur : « Il y a des trous dans son récit. C’est un roublard, un hâbleur, un vrai titi parisien. ». En définitive, le soupçon sur sa bonne foi entrainera le refus de l’allocation, même si cette situation fera l’objet de débats « off », après la commission, certains jugeant que ce type de situation sociale aurait mérité l’attribution de l’AAH.

21La dimension du jugement sur des situations individuelles, inhérente aux magistratures sociales, comporte de nombreuses limites qui ont été souvent dénoncées, notamment dans le champ de l’insertion, révélant la face sombre de l’individualisation des droits : la subjectivité des jugements des intervenants sociaux, l’injonction biographique et le retour à une logique de charité (« fais allégeance et tu seras secouru »), la responsabilisation du pauvre face à sa pauvreté (Astier et Duvoux, 2006 ; Ebersold, 2001 ; Castel, 1995). Toutefois, les commissions que nous avons observées ne se limitent pas, loin s’en faut, à cette fonction de jugement : elles jouent aussi un rôle essentiel de prescription, d’orientation voire d’invention de solutions, qui induit d’autres enjeux. L’enjeu de la prescription concerne la bonne adéquation aux besoins, qui suppose une compréhension juste des demandes et une bonne connaissance des solutions envisageables. On retrouve à travers cette mission de prescription des commissions dans le champ du handicap, le « virage téléologique du droit » qu’évoquait Irène Théry (1986) dans le domaine de la famille. L’application du droit ne vise plus seulement à « faire justice » à une situation présente, mais à faire évoluer une situation, à la transformer en vue d’une meilleure intégration de la personne. Il s’agit moins là de juger que d’orienter des parcours en vue d’un projet futur.

22La distinction entre les deux fonctions (jugement d’attribution de droit ou prescription) s’avère capitale dans ses implications sur les interactions avec les demandeurs. La relation établie durant l’échange en commission diffère profondément s’il s’agit de chercher une solution de vie ou de juger une situation. Si, dans le premier cas, l’individualisation peut se faire au détriment du demandeur – jusqu’à entrainer un refus de l’attribution lorsque la demande n’est pas jugée légitime – elle constitue dans le second un véritable effort vers une solution sur-mesure, adaptée autant que possible au profil et aux besoins du demandeur.

23Les membres des commissions – et surtout les représentants associatifs – considèrent que la prescription constitue une dimension fondamentale des CDPAH : c’est là qu’ils situent le sens de leur engagement. Ils regrettent d’ailleurs régulièrement leur relative ignorance de la qualité de l’offre territoriale en matière d’accueil ou d’insertion des personnes handicapées. Ils estiment orienter trop souvent « par défaut », par méconnaissance des projets d’établissement des structures locales et du type d’accompagnement qu’elles proposent.

24Ce travail de prescription se révèle au fil des interactions avec les usagers en commission. S’écartant d’une logique de jugement, le travail d’expertise évolue alors vers une co-construction de la prescription. C’est le cas, par exemple, pour ce monsieur âgé de 44 ans, titulaire d’un CAP plâtrier peintre, licencié pour inaptitude, et aujourd’hui demandeur d’emploi. Il a une fille de 13 ans à charge et connaît une situation familiale difficile. Avant que la commission ne le reçoive, le médecin et la référente insertion résument les éléments du dossier : ce monsieur souffre de lombalgies mais d’aucun trouble invalidant. Il a subi un harcèlement au travail et souffre de dépression depuis 2008. Le dossier médical ne précise toutefois pas clairement si l’inaptitude provient de ses problèmes de dos ou de sa dépression. Une première orientation vers une prestation « Appui projet », suivie d’une « évaluation en milieu ouvert » ne se sont pas révélées concluantes. Face aux zones de flou du dossier, les membres de la commission se demandent s’il est plus pertinent de l’orienter vers un stage de pré-orientation, pour l’aider à préciser son projet, ou vers un stage de réentraînement au travail.

25Lors de son entretien, le monsieur explique que l’évaluation en milieu ouvert a été particulièrement éprouvante parce qu’il ne peut pas rester longtemps ni assis ni debout. Ses hésitations professionnelles viennent du fait qu’il ignore quel type de travail sa santé lui autorise. Il a dû quitter l’imprimerie dans laquelle il travaillait à cause des ports de charges lourdes mais a ensuite été reclassé par l’ANPE comme magasinier : « J’ai l’impression qu’on ne m’entendait pas à l’ANPE » déclare-t-il. S’engage alors un dialogue avec l’équipe pour tâcher de mieux comprendre sa situation. Le médecin lui demande de préciser où se situent ses douleurs. Il donne également des précisions sur ses contraintes familiales. L’équipe propose alors un stage de pré-orientation de 8 à 12 semaines. « Ce cadre » précise la référente-insertion, « vous permet d’être rémunéré et stagiaire de la formation professionnelle. Vous êtes accompagné dans cette réflexion pendant 2 mois ; avec cet accompagnement, vous ne serez plus tout seul ». « Oui c’est ça », répond le monsieur, « j’ai eu l’impression que les gens n’entendaient pas ma douleur ». La référente-insertion souligne, après la sortie du monsieur, que le stage ne débutera que dans 3 mois, ce qui devrait lui permettre d’organiser la garde de sa fille. Dans ce cas, l’échange en commission a permis à l’équipe de mieux comprendre les difficultés et les besoins du demandeur et de lui proposer, en accord avec lui, une solution qui tienne compte de sa situation familiale, professionnelle, et médicale, ce que n’aurait pas permis le seul examen du dossier médical.

Conclusion

26Nos principales observations dans les CDAPH font écho à plusieurs analyses réalisées dans d’autres magistratures sociales. L’étude des instances de décision dans les MDPH révèle une pluralité d’arènes et de dispositifs, où s’entremêlent expertise technique, délibération sur les principes de justice et interactions directes avec les usagers (Bureau et Rist, 2010). Du fait de la multiplicité d’acteurs d’horizons différents (associatifs, professionnels, élus, institutionnels), et de la très grande diversité des situations traitées (toutes sortes de handicaps, d’âge, de situations professionnelles, sociales et familiales sont examinées), les expertises comme les principes de justice mobilisés sont encore peu stabilisés. Etablir des normes collectives, capables de garantir le traitement équitable des situations, constitue donc un enjeu central des MDPH. C’est ce que s’efforcent d’instaurer les membres des commissions, qui partagent le sentiment de processus de décisions fragiles, laissant parfois place à l’arbitraire. Si une partie d’entre eux varie d’une semaine sur l’autre, ce qui ne facilite pas la stabilisation des réponses, un noyau dur de participants se retrouve régulièrement, parmi lesquels de nombreux représentants associatifs. On voit ainsi se dessiner, au fil des échanges, des apprentissages collectifs autour de connaissances partagées. La constitution d’une jurisprudence, au sein des deux MDPH observées confirme cette volonté des acteurs de s’accorder sur des doctrines et des normes communes.

27Nos observations corroborent à cet égard l’analyse que fait Catherine Bourgeois (dans ce même ouvrage) des commissions de médiation Droit au logement, mises en place dans les départements par la loi Dalo en janvier 2008. L’auteur montre en effet comment ces collectifs adoptent le plus souvent un mode de décision consensuel, à partir de normes communes et d’usages coutumiers, construits localement et spécifiques à chaque commission départementale. Si les jeux de pouvoir entre des acteurs aux ressources inégales existent – du fait de la diversité des intérêts et positions des participants (représentants associatifs, bailleurs, préfet, collectivités territoriales), la nécessité de traiter en un temps limité le nombre très important des dossiers, ainsi que « la volonté de s’entendre » pour pérenniser le dispositif incitent les acteurs à limiter les controverses et à rechercher l’unanimité. Le recours au vote pour trancher une décision est dès lors assez rare, comme dans les MDPH. On trouve ici, dans ces deux magistratures, la recherche d’accord et de consensus dans la prise de décision qui caractérise l’exercice de la délibération tel que le définit Urfalino (2005).

28Notre deuxième constat recoupe celui de Louis Bertrand, Vincent Caradec et Jean-Sébastien Eideliman (dans le même ouvrage) qui évoquent, à partir de leurs observations dans les MDPH et les commissions d’attribution du FSL, la « bureaucratisation des magistratures sociales ». Les auteurs rappellent qu’une grande partie des dossiers sont examinés uniquement par des instances administratives, en amont des commissions délibératives, ou encore que de nombreux dossiers sont traités de façon routinière et quasi automatique en séance. Dans ces conditions, il leur paraît largement abusif de parler du traitement individualisé des situations comme nouveau mode d’intervention promu par les magistratures sociales. Notre observation en MDPH nous a confronté pour notre part au contraste marquant entre ce traitement routinier et bureaucratique des situations – que nous avons associé à la « logique de guichet » décrite par Jean-Marc Weller, et l’espace ouvert sur la subjectivité et l’émotion lors de l’examen en commission, proportionnellement très minoritaire, de situations individuelles. Il nous semble ainsi que le décalage entre l’ambition de la loi qui veut prendre en compte la singularité des parcours et le manque de moyens pour assurer ce suivi induit la coexistence, au sein des magistratures sociales, de modes d’appréhension des besoins et des personnes fortement contradictoires.

29Enfin l’articulation des deux dimensions – de jugement et de prescription – que nous avons identifiées au sein des commissions, chargées à la fois d’attribuer des droits et de préparer des solutions pour l’avenir, fait écho à ce qu’observe Liora Israël (1999) dans les modes de construction des décisions au sein d’un tribunal pour enfants. En examinant à la loupe les interactions entre acteurs concernés, l’auteur montre la façon dont le jeune et sa famille participent à l’élaboration du jugement. La recherche d’un consensus entre la famille, le jeune, le magistrat et les travailleurs sociaux autour de la catégorisation du jeune, des faits qui lui sont reprochés, et du verdict, s’explique, pour l’auteur, par la nécessité d’impliquer chacun dans le travail commun d’accompagnement du jeune à l’issu du jugement. La construction de la décision judiciaire sur la faute passée intègre ainsi le souci de l’avenir. Comme dans les commissions d’attribution des droits du handicap, qui tranchent sur les besoins des personnes handicapés tout en prescrivant des solutions de vie, il existe donc un continuum entre instruction, jugement et accompagnement, selon une vision téléologique du droit (Théry, 1986).

Notes

1 Ce texte prend appui sur une recherche menée dans le cadre d’un projet ANR « Expertise sur autrui » coordonné par Léa Lima, à partir d’observations de commissions et d’entretiens semi-directifs au sein de deux MDPH.

2 Pour donner un ordre de grandeur, la MDPH de Saint-Etienne a examiné 32 662 demandes dans le secteur adulte en 2009.

3 Guide d’évaluation des besoins de compensation de la personne handicapée.

4 Union nationale des amis et familles de malades psychiques.

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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