Version classiqueVersion mobile

Reconfigurations de l'État social en pratique

 | 
Marie-Christine Bureau
, 
Ivan Sainsaulieu

Introduction

Marie-Christine Bureau et Ivan Sainsaulieu

Texte intégral

Nous tenons à remercier chaleureusement l'ensemble des coauteurs pour leur coopération (discussion des textes, réflexion transversale, relecture) tout au long de la réalisation de cet ouvrage qui mérite ainsi pleinement la qualification de collectif

1Il est devenu habituel d'évoquer le malaise des travailleurs sociaux. Le champ du social a en effet connu, depuis une trentaine d’années, des mutations profondes à la fois dans leurs modalités, leurs effets et leurs contradictions. Ces mutations affectent autant les métiers du social que la rationalité des politiques publiques mais proviennent aussi d’interventions citoyennes ou de l’émergence de nouveaux acteurs. Tous sont pris, pour ainsi dire, entre idéologies, intérêts et institutions (Pallier, Surel, 2005). L’objet de cet ouvrage est d’analyser ensemble ces différentes transformations, en faisant l’hypothèse d’une interdépendance croissante, à différents niveaux, entre les trois catégories d’acteurs qui contribuent à produire les pratiques de l’intervention sociale : institutionnels, professionnels et citoyens. Notre thèse est que cette interdépendance ne fait pas disparaître l’ambivalence inhérente au travail social mais qu'elle en modifie les formes et les enjeux. Ainsi la créativité institutionnelle qui s'exprime à travers de nouvelles figures d'interaction et de nouvelles synergies reste traversée par une contradiction majeure entre un projet de subjectivation de l’intervention sociale et une politique de rationalisation gestionnaire, débouchant notamment sur un déplacement du sens du contrôle : celui-ci ne concerne plus seulement les populations mais aussi les professionnels, menacés dans l’exercice même de leur autonomie.

Structuration et restructuration du champ du travail social

  • 1 Cf. par exemple la discussion sur l’implication du sociologue dans la revue italienne Salute e Soc (...)

2Notre objectif suppose d’engager d’abord un tour d'horizon de la littérature hexagonale, avec les risques de simplification que comporte tout exercice de clarification. La littérature sur le travail social n’est en effet pas seulement foisonnante, elle est éclatée, avec des ramifications multiples. Ces dernières années, les parutions de livres concernant le travail social continuent à être nombreuses, avec des objectifs et des thèmes toujours aussi variés. Cela tient bien sûr à des particularités objectives du travail social, situé à la croisée des grandes politiques publiques (emploi, santé, culture, immigration…), de politiques locales et sectorielles démultipliées (de la ville au territoire, de l’État aux régions…), au cœur des changements de la stratification sociale (creusement des inégalités, différentiation des publics…), qui interpellent ses métiers (différentiation socioprofessionnelle, évolution des référentiels, de l’organisation et de l’enseignement du travail social). Cela tient encore à une qualité intrinsèque, la tension duale du travail social, entre contrôle et aide, porteuse de réflexivité et d’engagement. La frontière entre acteurs et penseurs du social y est nécessairement poreuse et les systèmes de représentation et de participation institutionnels fort nombreux. Le milieu des professionnels du social connaît d’ailleurs des velléités de résistance des subjectivités face au rouleau compresseur d’une objectivation normative. La question est par exemple sensible en Italie, où la subjectivité a été fortement thématisée dans les milieux alternatifs et ressurgit dans l’imbrication entre acteurs et chercheurs du social1.

La tension structurelle entre contrôle et émancipation

3L’âge d’or du travail social en France est en général situé autour de 1970, date à laquelle naît l’appellation. Toutefois, la période pionnière remonte au début du XXe siècle avec la création de la profession d’assistantes sociales (les éducateurs apparaissant pendant la seconde guerre mondiale, en 1942, avant les animateurs en 1960). Les analyses de Jacques Ion et de Bertrand Ravon (2002) soulignent l’origine conservatrice du travail social. Auparavant, la sociologue Jeannine Verdès Leroux (1978) considérait qu'il avait toujours cherché fondamentalement (subjectivement et surtout objectivement) à contrôler les pauvres. Cette approche jette une lumière crue sur le travail social comme facteur d’ordre. Elle est étayée par l’évidence sociologique du recrutement des assistantes sociales de cette époque. Selon les statistiques de l’INSERM en 1970, les assistantes sociales, alors métier dominant du travail social, sont issues à près de 65 % de milieux favorisés (cadres moyens et supérieurs, commerçants et patrons, professions libérales), à 30 % de milieux agricoles ou employés, et à moins de 8 % de milieux ouvriers. Conjurer le péril social en encadrant et moralisant les classes populaires par les classes moyennes ou supérieures : cette fonction sociale héritée ne doit pas cependant gommer les vocations et les aspirations des travailleurs sociaux, « bourgeoises catholiques » comprises, car ce sont souvent des croyants (catholiques et protestants) qui ont mené en France une action sociale concrète. Parallèlement, s’est toujours manifestée la volonté d’émanciper le peuple, avec des expériences alternatives (Dubet, 2002), comme celle des résidences sociales dès 1880-1900 pour aider la population, recréées par la suite sous la forme de centres sociaux (Bouquet, Jovelin, 2005).

4Selon Michel Foucault (dont l’ouvrage Surveiller et Punir paraît en 1975), un mode de contrôle plus souple, basé sur l’écoute, se met en place, en lien probable avec l’évolution des formes de violence et de déviance ouvrières vers des énervements plus sporadiques. En tout état de cause, un net changement de composition sociologique du recrutement des métiers du social intervient. Le travail social s’est considérablement développé, pour représenter 800 000 salariés en 2000. Plus précisément, les métiers du travail social mobilisaient, en 2002, près de 35 000 professionnels (hors aide à domicile) selon une étude publiée en novembre 2005, par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), à partir des données déclaratives de la dernière enquête Emploi de l’INSEE. La hausse des effectifs est située à 4 % par an en moyenne, de 1993 à 2002, du fait notamment du développement récent de l’aide à domicile et de l’assistance maternelle ; les assistantes sociales représentaient à cette date 40 000 salariées environ, soit moins que les animateurs (59 500) et moitié moins que les éducateurs (99 000).

  • 2 Il se conjugue d’ailleurs mal avec les régimes de dictature (Jovelin, 2008).

5D’autre part, la dimension de l’émancipation a pris son envol. Elle a largement été impulsée par le bénévolat associatif puis par le militantisme des années 1970. Comme dans le soin, il s’agit de rendre la personne ou le groupe autonome, libre de déterminer son destin. Le travail social se veut « libérateur de spontanéité » (Ion, Ravon, 2002) : aider à retrouver les racines, les traditions, faire émerger les créativités, les styles d’expression. Au contrôle social s’ajoute donc l’émancipation, dans un rapport plus ou moins contradictoire, en tous les cas « paradoxal ». Au confluent de logiques d'action et d'assistance, le travail social obéit selon Michel Autès à une structure double, condition même de son efficacité, comme fabrique de cohésion et de lien. Il produit à la fois l’assignation à un ordre social et l’émancipation démocratique des individus et des groupes2. Il se situe sur le double registre des institutions et des subjectivités. Cette position charnière empêche de lui fixer une fonction univoque, il faut au contraire le saisir au travers de la dualité entre contrôle institutionnel et libération individuelle du travailleur comme de l’usager, les deux pôles étant souvent incarnés par des générations différentes (Autès, 1999).

6À la fin des années soixante-dix, Jacques Donzelot met en exergue la montée en puissance du thème de l’autonomie sociale et annonce l’avènement d’un « État animateur », centré sur l’effort de mise en disponibilité des forces sociales pour faire bouger les conservatismes. Il y aurait donc un équilibre entre initiative sociale et impulsion étatique, entre vie démocratique et vie professionnelle, de même que le social est le produit d’un compromis historique, « d’une réduction des passions politiques et de l’invention d’un registre intermédiaire entre le civil et le politique : le social » (Donzelot, 1983). L’essor de la problématique du « développement social » vingt ans après semble lui donner raison. Philippe Mondolfo (2001) prolonge une réflexion institutionnelle sur le développement social (l’ODAS en 1989) et précède la discussion sur le développement durable, le co-développement ou la coordination des acteurs de l’économie solidaire (commerce équitable, projets de développement local). Sur des territoires donnés, se mettent en place des « communautés de projet » qui vivent sur les frontières des différentes communautés professionnelles, politiques, administratives ou religieuses, à l’instar de la prise en charge communautaire québécoise (Rheaume, 2010). Il s’agit de viser la minorité innovante, celle qui est capable d’inventer un nouveau modèle d’action sociale, condition nécessaire à la mise en place d’une nouvelle dynamique coopérative d’action sociale (Mondolfo, 2001). L’ingénierie du développement social se présente ainsi comme une réponse locale au recul des garanties formelles.

  • 3 Les citations sans date renvoient aux contributions des auteurs dans l’ouvrage collectif. Notons à (...)

7Cette dimension locale est révélatrice en même temps de l’absence de vision globale. Un manque de dimension idéologique de la solidarité (Paugam, 2006) est à l’origine du manque d’intervention politique solidaire. Pour le dire autrement, la notion de progrès social a été remplacée par celle de cohésion sociale (Donzelot, 2006). Le rôle de l’État n’est plus de s’appuyer sur des solidarités objectives mais de jouer un rôle d’incitateur face à la menace de l’incivilité. Dans cette perspective, le compromis historique instituant l’autonomie du social prend une coloration plus terne. D’une perspective de redistribution qui prévalait dans la période d’après-guerre, les politiques sociales se rabattent vers un objectif beaucoup moins ambitieux, une couverture minimale assurée, au nom des droits de l’homme, aux victimes de la modernisation ; l’impératif éthique s’autonomise et la générosité sociale est alors convoquée pour pallier un déficit d’audace politique (Colette Bec)3.

La récente différentiation socioprofessionnelle

8Avant de revenir sur la finalité du travail social, prenons la mesure de sa fragilisation. La massification du travail social précède une division du travail interne au secteur : d’un côté des professions historiques qualifiées et insistant sur la formation, de l’autre une prolifération de métiers du social qui empiètent sur les premiers et sont faiblement qualifiés. Comme ailleurs, des tensions apparaissent entre « compétences » et « qualifications » (Dugué, 1994), entre travailleurs sociaux et « médiateurs » ou « intervenants sociaux » (Chopart, 2000). Bon nombre de nouveaux intervenants sociaux sont recrutés pour leurs « qualités sociales » et non professionnelles, en fonction de leur milieu d’appartenance et de leurs difficultés, comme les guichetiers du service public amenés à établir une relation d’aide avec les usagers pour décharger les travailleurs sociaux. La formation de ces intervenants sociaux relève notamment de la validation des acquis de l’expérience (VAE), de centres de formation décentralisés (à partir de 2005) et du recours à des intervenants variables. Leurs compétences relationnelles, sociales, personnelles et éthiques ne sont pas certifiées pour la plupart (Ion, Ravon, 2002). Le travail social oscille entre deux pôles : une déspécialisation progressive qui fait du social une pratique partagée bien au-delà des professionnels et conduit ces derniers à veiller à leur légitimité et à contrôler leur territoire ; une surspécialisation qui les conduit à l’émiettement toujours plus accentué de spécialisations particulières (Chopart, 2000). Toutes ces activités restent cependant assez voisines dans leur contenu, ne serait-ce que parce qu’elles tournent autour d’un travail relationnel.

9Cette fragilité ajoute à l’édifice complexe du travail social un autre paradoxe : celui de voir l’État à la fois comme quelque chose qui doit s’effacer pour rendre les gens plus autonomes, et en même temps qui doit être sollicité pour assurer l’emploi et une présence minimale dans un tissu social dévasté. Hier instrument par excellence du contrôle social, il se voit aujourd’hui investi de toutes les missions de résistance à la pression du marché. L’évolution la plus marquante est en effet celle du changement de paradigme social, d’un modèle étatique à un modèle libéral (Autès, 1999). Le travail social devient massivement temporaire et centré sur l’accueil, le contact, la présence. Comme à l’hôpital (Sainsaulieu, 2003), il se taylorise, s’intensifie, se standardise, alors que le contenu du travail social (et soignant) demande au contraire une grande place pour la singularité de l’interaction avec l’usager, une situation en acte qui doit constituer le cœur de l’intervention, une relation intersubjective qui n’est pas le support mais l’essence même du travail social. C’est un travail sur le rapport social et de mise en rapport social. L’efficacité n’est qu’une partie de l’objet du travail social, qui cherche tout autant à donner des services qu’à établir ce qu’est la justice sociale. Il s’agit en somme d’un rapport intersubjectif confronté à la question des inégalités sociales comme objet même de ce rapport.

  • 4 Suivant en cela Jean-Pierre Esquenazi, nous considérons que l’usage de la notion de « public » tém (...)

10Ainsi, le malaise des travailleurs sociaux peut s’énoncer en partie comme suit : alors que leur existence va de plus en plus de soi dans le monde social, via la reconnaissance de l’opinion ou des usagers et la demande sociale, la reconnaissance de leur professionnalité est moins assurée, leur statut est de moins en moins « social », au sens conventionnel et salarial du terme. L’inflation législative dans le domaine des affaires sociales ces dix dernières années n’empêche pas, dans une situation économique affectant le marché de l’emploi, la disqualification des professionnels en charge des populations en difficulté (Belorgey, 2009). L’État employeur recule au moment où, vu l’éclatement du secteur et des intervenants, il apparaît au contraire à certains comme le seul à pouvoir indiquer la voie d’un processus commun de définition et de qualification du travail social (Chauvière, 2009). Ce recul de l’État employeur bénéficie aux associations et au marché. Non que le budget social soit en baisse (par exemple, on a 1.29 milliards en plus pour l’action sociale entre 2004 et 2005), pas plus que celui de la santé. Mais les moyens ne sont pas à la hauteur de l’augmentation (exponentielle) des besoins nés du creusement des inégalités et de la désocialisation d'une partie des publics4.

Des professionnels pris en étau

11Le noyau historique de la profession se trouve comme pris en étau. D’un côté, la bureaucratisation et l’intensification de leur activité menacent directement leur autonomie professionnelle, générant « perte de sens du travail, difficulté croissante d’articuler respect des règles professionnelles et respect des normes gestionnaires, isolement des professionnels, pris en étau entre les exigences institutionnelles et les attentes de publics, parfois désespérés et agressifs » (Bureau et Rist, 2011). De l’autre, la réhabilitation des « savoirs du proche », de l’expérience des usagers, porte aussi pour les professionnels un risque de dépossession de leurs savoirs et de leur légitimité : en effet, toute profession entend participer à la définition des besoins auxquels elle estime devoir répondre, d’où la possibilité de décalages structurels entre la réalité des problèmes vécus par la population et la définition des besoins par les professionnels. Avec la valorisation des savoirs « autochtones », deux modes de construction de la demande sociale se trouvent alors mis en concurrence. L’exemple des médiateurs sociaux, souvent recrutés pour la connaissance qu’ils ont d’un quartier ou d’une population, montre ainsi comment d’anciens usagers du travail social ne sont pas nécessairement en phase avec la définition des besoins telle qu’elle est formulée par des travailleurs sociaux patentés (Astier, 2007). Face à ces risques de déstabilisation, les professionnels mobilisent essentiellement comme ressources la déontologie et l’éthique, même s’ils peuvent par ailleurs s’engager pour faire évoluer plus globalement les politiques sociales.

Les formes de reconfiguration de l’État social

12Après cette lecture plutôt socioéconomique, reprenons le volet plus politique (mais interdépendant) des finalités. La nouvelle question sociale, ce n’est cependant plus seulement la crise de l’État Providence (Rosanvallon, 1984), en gros le manque de moyens de l’État lié aux ratages de la croissance économique. Désormais, aux difficultés gestionnaires d’inflation des dépenses sociales s’ajoute la nécessité de réinventer le sens de l’intervention sociale, lié au développement de la citoyenneté sociale : nouveaux droits sociaux, nouvelles formes de solidarité, une pratique plus active de la démocratie (Rosanvallon, 1995).

13La réorientation sociale de l’État se présente d’abord comme un tournant antibureaucratique, fondé sur une dénonciation de l’automaticité de l’aide sociale, véritable « droit de tirage » pour les populations bénéficiaires (Soulet, 2005). La critique de « l’assistanat » débouche sur le principe de responsabilité individuelle – le passage du wellfare au workfare. Depuis les années quatre-vingt, le travail social serait ainsi passé d’une logique solidariste, bureaucratique et ciblée, à une logique contractualiste, dite de « projet » et de responsabilité individuelle. Mais cette analyse globale masque une pluralité de logiques à l’œuvre, partiellement cumulatives mais aussi partiellement contradictoires entre elles.

14Ces logiques prennent des formes dont les auteurs de cet ouvrage s’efforcent, à des titres divers, de montrer les conséquences, qu’elles affectent directement la relation à l’usager (la contractualisation et la personnalisation ; les nouvelles formes de mobilisation des usagers ; la judiciarisation) ou qu’elles concernent au premier chef l’organisation du travail (la rationalisation gestionnaire ; la territorialisation). Loin de former un ensemble cohérent, ces évolutions sont partiellement antagoniques entre elles, générant d’ailleurs de nouvelles injonctions paradoxales adressées par les institutions aux professionnels de l’intervention sociale ainsi que de nouvelles configurations d’acteurs.

Contractualisation et personnalisation

15Plusieurs auteurs ont montré comment s’est opéré progressivement, mais aussi par paliers et tout particulièrement lors des débats sur le RMI, le renversement de la dette sociale, l’inversion du couple solidarité – responsabilité (Gauchet, 2003 ; Bec et Procacci, 2003). En articulant « droits et devoirs », le contrat d’insertion du RMI signe une étape majeure dans les transformations de l’intervention sociale. Selon Jacques Ion et Bertrand Ravon, il s’agissait alors d’étayer une institution en crise.

16Pour Isabelle Astier (2007), ce processus d’individualisation et de contractualisation franchit ensuite une nouvelle étape avec le passage du registre de l’insertion à celui de l’activation. Les notions d’accompagnement et de parcours prennent de plus en plus d’importance et s’articulent aux formulations en termes de projet. Le contrat devient pacte. L’accompagnement se définit désormais comme travail avec autrui, désavouant l’appellation de travail sur autrui. L’usage des catégories de publics considérés comme cibles privilégiées des politiques cèdent le pas à la personnalisation de la relation d’accompagnement. La figure de la personne apparaît ainsi comme une norme : à la tradition du travail social individualisé (case work), elle ajoute la notion d’empowerment, processus dynamique visant à « rendre le pouvoir aux personnes », à la croisée des traditions de gauche (notamment celles de l’éducation populaire), de l’exemple de la communauté noire nord-américaine et des nouvelles méthodes managériales participatives.

17Selon l’auteur, il en découle un « répertoire de six règles » pour les professionnels de l’intervention sociale : activer, reconnaître, se rapprocher, personnaliser, accompagner, responsabiliser. D’une certaine façon, la pratique de l’intervention sociale se mettrait en phase avec la philosophie d’Amartya Sen, en visant à articuler le niveau individuel de la personne, considérée comme acteur de sa propre vie et le niveau de la société devant œuvrer dans le sens d’une expansion des possibilités de choix pour chacun.

18L’observation de ces évolutions amène son lot de critiques. Constatant que l’impératif d’autonomie devient la première norme sociale, certains auteurs en viennent à parler d’une « discipline de l’autonomie », tandis que Marc-Henry Soulet résume ainsi la transition : « d’État-bailleur, nous sommes passés à un État souteneur » (Soulet, 2005). Cet impératif d’autonomie est paradoxal dans la mesure où il renvoie concrètement à une autonomisation financière vis-à-vis des dispositifs d’assistance, idéalement par une conformité au devoir de travailler. Cette « discipline de l’autonomie » est vue comme une « auto-discipline » (Trombert), révélée d’une part par des injonctions pronominales comme se prendre en charge, se bouger, s’activer, s’engager, étayée d’autre part par des incitations à une rationalité instrumentale face aux chances d’insertion (sanctions et intéressement dans le cadre du RSA) et par des mesures de profilage permettant d’appliquer le « bon » accompagnement/contrôle, ajusté au profil de risque (en termes d’installation dans l’assistance). Nicolas Duvoux décrit précisément comment les utilisateurs des dispositifs d’insertion (ceux du RMI) réagissent à cette injonction à l’autonomie, qui conduit à « une diffusion de la conflictualité autrefois médiatisée par la question sociale et qui servait de référent à l’ensemble de la société ». Il souligne en effet la conflictualité horizontale qui frappe les « publics » les plus désavantagés : alors que les rmistes les plus « intégrés » intériorisent le mieux l’autonomie demandée, processus alimenté par leur crainte du déclassement, le sens du contrat change pour les plus durablement installés dans le RMI. « L’autonomie contrariée » débouche sur du conflit entre égaux : « l’intériorisation du discours de dénonciation de l’assistanat débouche sur la mobilisation d'un racisme ordinaire comme instrument de retournement du discrédit. Celui ci s'exprime par la volonté d'enfermer ceux dont l’allocataire est objectivement proche dans une différence radicale » (Duvoux, 2009). D’où la sage recommandation de « mettre du social dans le racial ». Enfin, la conflictualité suit également un axe vertical, avec « le refus de la dépendance » : l’auteur montre comment la culpabilisation déstabilise les plus marginaux pour qui le refus, sous des formes diverses, apparaît comme la seule stratégie disponible face à l’humiliation et la dégradation vécues.

19De nombreux auteurs, en outre, n’hésitent pas à évoquer la continuité des maux derrière l’affichage et les discours : une segmentation au lieu de la prise en charge globale, la technicisation au lieu de l’humanisation, la distance sociale au lieu de la proximité, le saupoudrage et l’éparpillement au lieu d’une meilleure couverture, la tyrannie de l’informel en lieu et place d'une meilleure protection contre la précarité. On s’interroge sur la « diffraction de la question sociale » : « au guichet on ne parle pas de la situation globale des demandeurs mais d’un problème précis les concernant » (Dubois, 2005). De la confrontation entre agents toujours plus diplômés et déclassés avec des « publics nouveaux », du fait des derniers développements des inégalités sociales, surgit une certaine élasticité des rapports, à la fois sous investis (mécanismes de rejet) et surinvestis (empathie prononcée) par les agents (Dubois, 2005). Face à l’excès de transparence et de personnalisation des rapports, dont on connaît les dérives autoritaires, les individus doivent pouvoir s’appuyer sur des règles (Ion, 2005).

Droit des usagers et nouvelles formes de mobilisation des citoyens

  • 5 Bien d’autres textes élaborent ensuite le droit des usagers en travail social : la loi de 1984 rel (...)

20Les textes législatifs qui régissent les relations entre professionnels et « bénéficiaires » de l’intervention sociale évoluent depuis plus de vingt ans vers une plus grande participation des usagers à la mise en œuvre des dispositifs qui les concernent. La loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales marquait déjà cette volonté de modifier les pratiques professionnelles et d’accorder plus de considération aux usagers, en les associant au fonctionnement des établissements. Selon cette loi, la mise en danger de la santé, de la sécurité ou du bien-être physique ou moral des usagers des usagers pouvait même devenir une cause de fermeture de l’institution concernée. La loi du 17 juillet 1978 porte ensuite diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public5. En 1993, l’un des premiers rapports d’évaluation des politiques publiques est consacré à l’accueil des populations défavorisées par les services publics. Mais c’est surtout la loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale qui construit et consolide le droit de l’usager. Pour passer de la « protection du sujet fragile à la reconnaissance du sujet citoyen », la loi prévoit la définition de sept droits de l’usager accueilli dans un établissement social ou médicosocial : le respect de sa dignité, de sa vie privée, de son intimité et de sa sécurité ; le libre choix entre les prestations adaptées qui lui sont offertes ; une prise en charge et un accompagnement individuel de qualité ; la confidentialité des informations le concernant ; l’accès à toute information ou tout document relatif à sa prise en charge ; une information sur ses droits fondamentaux ; la participation directe, ou avec l’aide de son représentant légal, à la conception et à la mise en œuvre du projet qui le concerne ; le droit à une vie de famille. Des outils sont mis en place pour faciliter l’exercice de ces droits : des documents à remettre à la personne accueillie, des outils de participation individuelle et collective (ex : conseil de la vie sociale), un soutien dans la résolution des conflits.

21La question du droit des usagers a fait l’objet de nombreuses controverses. Pour beaucoup d’auteurs, l’expression « mettre l’usager au cœur des dispositifs » ne serait qu’une incantation sans aucune portée réelle et se ferait même au détriment de la citoyenneté des personnes concernées. Comme le résume Bernard Ennuyer (2005) : « En clair on donne à l’usager un os à ronger, qui consiste à se plaindre de l’institution qu’il utilise pour son projet de vie mais globalement la société et l’État moderne l’ont dépossédé de toute possibilité de peser comme citoyen sur les choix collectifs de la société dans laquelle il vit... et dans laquelle il est de plus en plus soumis au bon vouloir des experts qui décident de son mode de vie. » La place faite aux usagers a aussi pu être analysée comme un alibi, au service d’un processus de rationalisation gestionnaire : au nom de l’usager, de nouvelles normes de qualité et procédures de management sont ainsi introduites dans les établissements (cf. infra).

22Mais qu’ils prennent appui ou non sur ce droit des usagers, les destinataires de l’action sociale – et les citoyens en général – disposent aujourd’hui, en particulier à travers le recours aux médias, le fonctionnement en réseau et l’usage des nouvelles technologies, de nouveaux moyens de mobilisation qui leur permettent, dans certains cas, de rééquilibrer une relation asymétrique avec les acteurs publics et professionnels. La création de réseaux d’entraide entre usagers, la construction d’une contreexpertise basée sur l’expérience, la publicisation de faits jugés injustes sont autant de ressources qui peuvent aujourd’hui être mobilisées, dans une certaine mesure, face au pouvoir de l’organisation (Abdia Touahria). On observe aussi, dans le champ du travail, de la santé (Melaine Cervera), de l’aide sociale ou du logement, un renouvellement d’actions militantes hors des champs institués, même si la participation des usagers eux-mêmes reste, dans certains champs, particulièrement problématique, comme c’est le cas, par exemple, dans le domaine de la prévention du suicide (Arnaud Trenta).

23Si le tissu associatif joue depuis ses origines un rôle clé dans l’évolution des politiques sociales, inventant les usages des mesures, provoquant des négociations, innovant dans les marges des cadres réglementaires, défendant d’autres définitions de l’intérêt général que celle incarnée par l’État, la reconnaissance par l’État ne constitue pas aujourd’hui – et peut-être de moins en moins – l’horizon ultime des mobilisations citoyennes. L’exemple du réseau des Ateliers de pédagogie personnalisée montre que le désengagement de l’État a pu susciter, en réaction, une recomposition du réseau autour d’une philosophie commune de l’éducation permanente et d’une mobilisation de type mutualiste (André Moisan).

Territorialisation

24La territorialisation de la politique publique, consacrée en particulier par la loi de décentralisation de 1993, puise une partie de sa légitimité dans la rhétorique de la proximité : raccourcissement des circuits de décision, meilleure connaissance des problèmes traités, activation des réseaux locaux (Berthet, 2008). Divers auteurs soulignent les « bienfaits de la proximité », qui permettent à l’usager exclu de recréer des liens de confiance pour préparer son projet d’insertion (Breviglieri, 2005). La territorialisation reconfigure les systèmes d’acteurs locaux, mettant ainsi en concurrence certains professionnels du social et inscrivant l’action publique dans une sorte de mille-feuilles qui superpose laborieusement territoires, dispositifs, financeurs et acteurs (Baron et al., 2008) : une logique ascendante, visant à mieux répondre aux situations concrètes constatées par les acteurs locaux, télescope en permanence une logique descendante toujours présente. La délimitation des territoires d’intervention devient un enjeu politique et économique au sein des systèmes d’acteurs locaux (Solen Berhuet), tandis que des professionnels négocient des compromis incessants entre application de directives générales et prise en compte des situations locales (François Brun et Martin Thibaut). La territorialisation concerne aussi la formation des professionnels : avec le pouvoir régional d’agrément et de financement des centres de formation des travailleurs sociaux, les efforts d’harmonisation par le biais de la tutelle sur les diplômes de formation initiale et supérieure se heurtent aux pratiques éclatées du terrain (Chopart, 2000).

25Dans l’approche globale qui tend aujourd’hui à s’imposer au niveau des territoires, l’intervention sociale ne se conçoit plus à partir d’un secteur et encore moins d’une profession mais s’appréhende comme un « système » dans lequel les professions et les secteurs (santé mentale, travail social, insertion, soin, etc.) sont nécessaires et insuffisants en tant que tels. On voit, dans cet esprit, se multiplier les coopérations interprofessionnelles entre travailleurs sociaux, artistes, chargés d’insertion, professionnels de la santé, etc. (Sylvie Rouxel ; Ivan Sainsaulieu). Les intervenants engagés dans ces coopérations s’efforcent de construire sans cesse de nouveaux ajustements afin d’améliorer la réponse aux difficultés rencontrées, ce qui conduit à une démultiplication et à un rétrécissement des dispositifs, dans une lutte permanente contre l’inachèvement (Bertrand Ravon).

Rationalisation gestionnaire

26Sous l’effet de la diffusion du New Public Management dans la sphère publique et parapublique, les conventions d’objectifs, les démarches qualité, les procédures d’évaluation interne et externe, l’usage d’indicateurs et de normes gestionnaires tendent en effet progressivement à s’imposer dans le domaine de l’intervention sociale et médico-sociale, sous l’impulsion d’agences publiques autonomes, créées pour mener à bien les objectifs de performance de l’action publique. Ce processus donne lieu à de multiples réactions, par exemple sur l’évaluation, dont on dénonce « la toute puissance des critères quantitatifs » (Bouquet, Jaeger, Sainsaulieu, 2007 ; Belorgey, 2009). Des questions surgissent, face à la dépendance des établissements sociaux et médico-sociaux aux normes technocratiques et aux procédures de normalisation des pratiques professionnelles (Meyer, 2010).

  • 6 Notons que, dans le milieu médical, ce sont des conférences « professionnelles » dites de consensu (...)

27La critique de l’évaluation peut se résumer par l’absence de contrôle professionnel en amont (qui élabore les critères ?) et en aval (qui évalue l’évaluation ?)6. Elle est souvent présentée comme le bras armé d’un mouvement idéologique plus large, renommé « chalandisation » (Chauvière, 2010). Ce mouvement comprendrait deux composantes : « l’hypergestion » dans les structures spécialisées dans l’intervention sociale et médico-sociale ; l’intériorisation et l’adoption, par les responsables et encadrants, d’un « langage gestionnaire, concurrentiel et financier ». Les glissements dans le vocabulaire suivent les glissements dans les préoccupations des acteurs décisionnaires, obnubilés par la « qualité » normalisée dans des chartes et des manuels. Ils finissent par substituer des normes gestionnaires aux principes qui donnaient leur sens aux professions du social. « Au nom de la qualité, on réorganise à grand renfort de prescriptions normatives, les conditions même de la professionnalité, en disputant ce droit aux professions elles-mêmes et aux lieux de formation. Tous sont sommés d’intégrer le nouvel ordre des pratiques et de renoncer aux régulations obsolètes : relationnelles, cliniques ou simplement compréhensives. Ces nouveaux outils composent un triptyque : ex ante : les référentiels et les schémas ; in itineris : les bonnes pratiques ; ex post, l’évaluation » (Chauvière, 2010, p. 63). Ainsi, l’hétérogénéisation des pratiques s’est accompagnée d’une homogénéisation du discours gagnant la profession toute entière. Au final, « elle fait adopter sans heurt l’impératif de réduction des coûts publics dans une relative indifférence au recul des protections dues à tous au nom de l’égalité ».

28Ce processus de rationalisation gestionnaire touche les différents secteurs de l’intervention sociale à des rythmes très différents, selon la force des régulations professionnelles qu’elle rencontre et la nature des enjeux politiques concernés. À cet égard, le monde de l’insertion, dont les métiers se sont construits récemment et qui est soumis à de fortes injonctions autour du placement dans l’emploi, apparaît comme l’un des plus vulnérables même si des marges de manœuvre persistent, tandis que les professionnels du secteur médico-social ont sans doute la capacité d’offrir une plus grande résistance à la pression des objectifs quantitatifs (Bureau-Rist, 2010).

29La conjonction de la territorialisation et de la rationalisation gestionnaire multiplie les expérimentations locales « en mode projet » pour lesquelles il est demandé aux acteurs d’établir un diagnostic et d’élaborer des indicateurs d’évaluation en suivant un protocole formalisé. Ces méthodes entrent fréquemment en contradiction avec les pratiques professionnelles et portent même un risque de gadgétisation du social, en disqualifiant d’emblée tout programme ambitieux qui viserait moins à influer sur des comportements qu’à transformer des structures.

Quelques effets émergents de ces reconfigurations

30Ainsi, ces différentes évolutions sont en partie contradictoires entre elles, à l’origine d’injonctions paradoxales adressées aux professionnels, mais aussi en partie cumulatives. Nous proposons ici d’appréhender quelques-uns de ces effets combinés.

Le traitement individualisé de masse

31La conjonction d’objectifs gestionnaires et d’une demande à prendre en compte la singularité des situations aboutit à ce que certains appellent un « traitement individualisé de masse », associant traitement bureaucratique des dossiers, formes d’accompagnement personnalisé et espaces de controverses où l’on délibère sur des situations individuelles. Dans différents domaines de l’action sociale, on voit ainsi se multiplier des dispositifs d’attribution de droits sociaux qui articulent des expertises menées par des équipes pluridisciplinaires et des délibérations au sein de commissions. Ces nouvelles politiques sociales sont des politiques de l’individu mais surtout des politiques de situations (Lima, 2010). Pourtant, on constate que les impératifs de la rationalisation amènent de fait à un traitement bureaucratique de l’essentiel des dossiers, seuls les cas les plus litigieux faisant l’objet de controverses (Louis Bertrand, Vincent Caradec et Eidelimann ; Catherine Bourgeois ; Marie-Christine Bureau et Barbara Rist). On observe de nombreux exemples de « gestion bureaucratique des biographies » (Romuald Bodin). Néanmoins, le cadre de certaines expérimentations, telles que, par exemple, le contrat de transition professionnelle, permet, en desserrant la contrainte gestionnaire, de préserver la personnalisation de la relation d’accompagnement, pour peu que les professionnels choisissent d’œuvrer en ce sens (François Brun et al.).

Judiciarisation

  • 7 Voir Gacoin D., La « judiciarisation » en action sociale : nouvelle appréciation des risques et be (...)

32Néologisme récent, la notion de judiciarisation désigne généralement l’appel plus fréquent à la justice pour résoudre des différends sociaux, et par conséquent un certain envahissement du monde social par les repères du monde judiciaire7. Elle recouvre en fait au moins deux réalités différentes : d’une part, l’accroissement des voies de recours offertes à l’usager face aux décisions qui le concernent ou au traitement qui lui est réservé ; d’autre part, l’appel plus fréquent à des décisions judicaires pour des interventions sociales, par exemple dans le domaine de la protection de la jeunesse.

33Sur le premier aspect, les nouveaux droits de l’usager ainsi que la singularisation du traitement des dossiers suscite un accroissement des recours face à des décisions plus contestables parce que moins automatiques. Il se dessine ainsi une forme de concurrence entre l’organisation et le pouvoir judiciaire (Sayn, 2007) que certaines organisations s’efforcent de contrecarrer en mettant en place des mesures de médiation et de conciliation : par exemple, en 2008, 84 % des Maisons départementales des personnes handicapées disposaient d’un conciliateur et 62 % d’entre elles avaient nommé un médiateur.

34Mais c’est surtout le deuxième aspect, à savoir la judiciarisation du traitement institutionnel de la délinquance entamée depuis la fin des années 1990, qui est amplement dénoncé par les auteurs, de concert avec Laurent Mucchielli (2008) et les professionnels qui ont lutté contre le projet de loi : développement des réponses pénales, mesures « plus coercitives » et recentrage de l’intervention de la PJJ dans un strict cadre pénal (Ludovic Jamet). La loi du 5 mars 2007 et les mesures sur la prévention de la délinquance posent le primat du répressif sur l’éducatif, remettent en cause la spécificité du droit des mineurs et établissent la répression des comportements parentaux « déviants » (Brigitte Bouquet). Les dispositifs technico-organisationnels qui se multiplient instaurent des formes de “traçage” (fichage, prolifération des traitements informatiques sophistiqués, croisement interinstitutionnel des données, vidéosurveillance) qui, au nom de la prévention et de la dissuasion, menacent les libertés individuelles. Ce sont d’ailleurs ces évolutions sécuritaires qui semblent susciter de la part des travailleurs sociaux les réactions les plus vives, au nom de la déontologie (pour les assistantes sociales) ou plus généralement de la finalité éthique et sociale : actions de désobéissance civile, boycott des États généraux de l’enfance, etc. (Lise Perino).

35La conjonction de la judiciarisation et de la rationalisation gestionnaire entraîne l’émergence d’une logique actuarielle, basée sur les techniques d’assurance, qui consiste à différencier le mode d’intervention sociale à partir d’une analyse des risques : le traitement proposé dépend des profils des demandeurs. Dans le champ pénal, la rétention de sûreté se fonde sur une évaluation de la dangerosité (c'est-à-dire du risque de récidive). Dans le champ de l’action sociale, on observe des tendances similaires, que ce soit à travers les dispositifs de lutte contre les fraudes à la protection sociale ou l’engagement des CAF, par convention avec les départements, à procéder à « une analyse des risques identifiés au niveau national et local » dans le cadre du « contrôle du service de l’allocation » RSA (Christophe Trombert). Ces pratiques s’apparentent aux techniques de profilage des demandeurs d’emploi, consistant à leur proposer des modes différenciés d’accompagnement selon la mesure de leur « distance à l’emploi ». Elles ont d’ailleurs pu être dénoncées comme une forme de « discrimination statistique ». En matière de contrôles ciblés et discriminatoires, la Halde a par exemple désapprouvé les contrôles ciblés d’une CAF sur des allocataires issus de l’immigration bénéficiant d’aide au logement (Halde, délibération 2009-148 du 6 avril 2009).

Vers une (re)politisation du travail social ?

  • 8 Citons à titre d'illustration : Éducation et société = www.Éducation-et-societe.org ; Oasis, le po (...)

36La riposte ne vient pas que de publics divisés et sous tension. Si (re) politisation il y a, son originalité est double : elle est peu issue de la conflictualité sociale et faiblement idéologique. Dans le monde professionnel en général, il est moins question d'idéologie que d’éthique (voire de chartes éthiques), du fait du ressenti de menaces contre l’identité, le pouvoir professionnel et le bien des usagers. Dans le cas du travail social, l’interrogation sur les finalités provient à la fois d’en haut, impulsé par la réorientation de l’État social, et d'en bas, des travailleurs sociaux, mais elle est menée très différemment. Divers mouvements ou groupes suite aux mouvements ont vu le jour, comme en témoigne la floraison des sites web8.

  • 9 Nous citons l’ouvrage de référence mais l’extrait est issu d’un entretien donné à une revue profes (...)

37Certains « auteurs acteurs » appellent à la résistance face à une liste de maux qui, mis bout à bout, dénaturent le travail social et dont la source n’est ni la loi, ni l’institution, mais « le modèle dominant du néolibéralisme » : « Privatisation progressive des services ; mise en place de procédures d'évaluation (la démarche qualité) calquées sur l’industrie ; contrôle tatillon et bureaucratique des actions ; déresponsabilisation des professionnels à travers une « armée mexicaine » de chefs et de sous-chefs qui produisent une véritable balkanisation des équipes ; détournement des fonctions de direction par des professionnels issus de la banque ou du BTP qui ne comprennent rien au travail social et prônent un management issu de l’industrie ; formations de plus en plus formatées, où un saucissonnage en domaines de compétences et autres référentiels, fait perdre toute cohérence dans un parcours de formation ; invasion des écrits et des échanges par une novlangue, qui offre comme caractéristique de ne rien signifier, si ce n'est l’allégeance d'une « servitude volontaire » au pouvoir, etc... Cela pose fondamentalement, pour poursuivre dans ces métiers, dont le cœur est justement l’humanisation et la transmission de l’humain, la nécessité d'une position subversive » (Rouzel, 20099).

38Pourtant, il faut relativiser : une logique à l’œuvre, si forte soit-elle, ne résume pas à elle seule la réalité – ni même l’état de l’art. La fin du travail social n’est pas déclarée. Tout d’abord, les travailleurs sociaux garderaient une position clef dans les dispositifs d’intervention. À certains égards, ils ont résisté victorieusement aux entrepreneurs et à la marchandisation de leur profession. Le modèle professionnel demeure pour les nouveaux arrivants, qui demandent une reconnaissance du même type. Surtout, le créneau du travail social, à l’articulation de l’économique et du politique, reste d’actualité de façon permanente. Son contenu n’aurait même pas énormément changé, « les fonctions de travail social que sont principalement l’accueil, l’orientation et le suivi restent l’armature majeure de l’intervention sociale », au-delà de toutes les créations des politiques publiques (Chopart, 2000).

39Sans nier les difficultés, il est difficile de se prononcer sur un degré de dénaturation. L’inventivité expérimentale, centrale dans le travail social, demeure. Bien que critique, Anne Salmon note par exemple que, si « la tradition française, en se défiant de manière radicale du communautarisme, a invalidé trop systématiquement les ressources locales en privilégiant les tutelles et le centralisme au détriment de la reconnaissance des acteurs et de leurs capacités à s’autoorganiser », des expériences de médiation sociale semblent se développer aujourd’hui (Salmon, 2010). Elles prennent souvent la forme d’une expertise « reposant sur la compétence d’un ou plusieurs médiateurs » mais elles « peuvent aussi conduire à des interventions dont l’objectif est de préparer les différents groupes d’acteurs impliqués dans la vie des quartiers (jeunes, habitants, responsables politiques) à se reconnaître dans un espace public de discussion » (ibidem, pp. 126-127).

Remettre l’ouvrage sur le métier, décrypter les pratiques interactives

40Comment interroger plus avant les pratiques ? Ce qui frappe, dans ce tableau des évolutions et permanences à l’œuvre dans le champ, c’est la difficulté de positionner les acteurs. Si leurs positions sont multiples, du fait de leur polyvalence et d’un mille feuilles intermédiaire entre la base et le sommet, seraient-ils aussi devenus inopérants face au rouleau compresseur d’une idéologie néolibérale, dans un tissu toujours plus serré de normes, sous un encadrement devenu pléthorique, dans une activité de plus en plus éclatée et soumise à un rythme effréné ? Ce serait contraire à l’idée de dualité structurant le champ.

41Nous avons donc voulu, dans cet ouvrage collectif, saisir des configurations pratiques où se révèleraient les « secrets » des dynamiques et des interdépendances entre acteurs. La conflictualité contamine-t-elle les rapports de travail ou est-ce qu’au contraire certaines formes de consensus se dégagent des pratiques ? Quelles sont les configurations qui entraînent des mobilisations, ou des démobilisations ? À quoi ressemblent aujourd’hui les dispositifs de l’action publique ? De quels moyens disposent les citoyens pour réduire l’asymétrie dans leurs rapports avec les institutions ? En somme, les rôles joués par les acteurs sont-ils fidèles à des positions (professionnelles, institutionnelles, militantes) ou bien varient-ils selon d’autres déterminants ?

42Pour l’établir, nous verrons dans une première partie quelles tensions accompagnent l’établissement de nouvelles normes du social. Reprenant les anciens débats sur le contrôle social, les auteurs les mettent en perspective historiquement avant de les actualiser, en général (sur la nature des politiques sécuritaires et des références aux droits de l’homme) et en particulier (dans le secteur de l’insertion). Ce retour du contrôle social s’accompagne de résistances, notamment professionnelles, passées ici en revue. Enfin, le troisième volet se concentre sur les négociations nouvelles dans les arènes plus restreintes des magistratures sociales, tantôt pourvoyeuses d’apprentissages mutuels, tantôt de débats frontaux, tantôt de routines bureaucratiques.

  • 10 Notons que le sens du terme de mobilisation change ici : de contestataire plus haut (« mobilisatio (...)

43Dans une seconde partie, nous avons voulu prendre au mot la promesse d’un État mobilisateur, tisseur de passerelles avec la société civile, déclinée là aussi en trois volets. L’interdisciplinarité est le premier vecteur de cette mobilisation sinon consensuelle, du moins para institutionnelle10 : professionnels et fonctionnaires sont mis en demeure de collaborer autour de projets. Nous voyons ensuite comment, dans le cas névralgique de l’insertion, les synergies s’inscrivent dans une double proximité, territoriale et individuelle, via les dispositifs d’accompagnement pour le retour à l’emploi. Enfin, une place de choix est réservée aux citoyens, via les associations, et nous voyons quels vecteurs nouveaux (technologiques, institutionnels) sont empruntés dans les relations de ces dernières aux usagers et à l’État.

44Nous voudrions en conclusion faire ressortir de l’ensemble des contributions une sorte de typologie des configurations d’acteurs, telles qu’elles émergent des différents cas rapportés.

Notes

1 Cf. par exemple la discussion sur l’implication du sociologue dans la revue italienne Salute e Sociéta, Anno VII, supplemento al n° 3.

2 Il se conjugue d’ailleurs mal avec les régimes de dictature (Jovelin, 2008).

3 Les citations sans date renvoient aux contributions des auteurs dans l’ouvrage collectif. Notons à ce propos que les auteurs communiquent souvent les résultats de leurs dernières enquêtes. Les entretiens non datés sont donc en tous états de cause récents.

4 Suivant en cela Jean-Pierre Esquenazi, nous considérons que l’usage de la notion de « public » témoigne de la présence « d’un ensemble hétéroclite » ou mieux, en ce qui concerne les publics de l’action sociale, d’un ensemble en voie de fractionnement sous le double effet de la différentiation sociale et des dispositifs institutionnels (Esquenazi, 2003).

5 Bien d’autres textes élaborent ensuite le droit des usagers en travail social : la loi de 1984 relative aux droits des familles dans leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l’enfance ; le décret du 23 août 1985 relatif aux droit des familles dans leurs rapports avec les services de l’Aide sociale à l’enfance ; la loi particulière du 6 janvier 1986 adaptant la législation sanitaire et sociale aux transferts de compétences en matière d'aide sociale et de santé et la réforme des annexes XXIV en 1989.

6 Notons que, dans le milieu médical, ce sont des conférences « professionnelles » dites de consensus qui rédigent les recommandations de bonne pratique et des organisations professionnelles qui évaluent la pratique médicale – avec un début d’hybridation entre l’administration et le milieu médical (Sainsaulieu, 2007). On peut sans doute lier la question de l’autonomie d’une profession à sa capacité de contrôle de l’évaluation de ses pratiques (on songe à la capacité des psychanalystes à mobiliser l’opinion pour garder ce contrôle).

7 Voir Gacoin D., La « judiciarisation » en action sociale : nouvelle appréciation des risques et besoins de protection, http://danielgacoin.blogs.com/blog/2007/04/la_judiciarisat.html.

8 Citons à titre d'illustration : Éducation et société = www.Éducation-et-societe.org ; Oasis, le portail du travail social = www.travail-social.com ; Suite états généraux du social : 7.8.9. radiosociale. org ; Réseau national s des travailleurs sociaux en formation = www.etudiants-social.org ; CPO. Conférence permanente des organisations professionnelles (actuellement, le président est au CEMEA) ; ANAS. Association des assistants de service social = www.anas.travailsocial.com ; ONES, représentation collective des éducateurs spécialisés. www.ones.fr ; MP4-champ social, Mouvement Pour une Parole Politique des Professionnels du Champ Social (adresses valides en 2011).

9 Nous citons l’ouvrage de référence mais l’extrait est issu d’un entretien donné à une revue professionnelle – cf. www.psychasoc.fr/Textes/Le-travail-social-est-un-acte-de-resistance-Interview (consulté en 2010).

10 Notons que le sens du terme de mobilisation change ici : de contestataire plus haut (« mobilisation citoyenne »), il devient plus coopératif, participatif. Nous avons développé ailleurs cette ambivalence (Sainsaulieu I., « La mobilisation collective des soignants », article à paraître).

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search