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Agro-ressources et écosystèmes

 | 
Bernard Christophe
, 
Roland Pérez

Troisième partie. Gestion des territoires agricoles et ruraux

Mobilisation des entreprises et gouvernance du développement durable. Étude exploratoire de l′agenda 21 d′Hammam Sousse (Tunisie)1

Chiraz Ghozzi-Nekhili et Emna Gana-Oueslati

Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce papier été rédigé en avril 2010. Il ne prend pas en compte les éventuelles réformes constitution (...)

1Suite à la prise de conscience des problèmes environnementaux et sociaux remontant aux années cinquante-soixante, les priorités du développement national et supranational jusque là concentrées sur son aspect économique, ont intégré sa nouvelle dimension : la durabilité. Dès lors, le concept de développement durable (DD), qui faisait déjà l′objet de nombreux débats, n′a cessé de se préciser. Plusieurs acteurs se sont emparés du DD qui est devenu incontournable tant dans les travaux scientifiques que dans les programmes officiels. Cette volonté affichée se manifeste aussi bien au niveau supranational qu′à un niveau plus local dit territorial. En 1992, la Conférence des Nations Unies sur l′Environnement et le Développement (le « Sommet de la Terre » de Rio) a offert une réponse aux préoccupations de nature économique, sociale et environnementale. Un agenda de mesures à prendre a été édité par cette instance : l′agenda 21 ou l′action 21. Cet agenda est assimilé à un contrat-programme auquel doivent adhérer les différentes parties prenantes et dans lequel seront traités les problèmes urgents d′aujourd′hui, ainsi que les questions qui peuvent interpeller tout un chacun au cours de ce siècle. À caractère participatif, ce processus marque la naissance d′un nouveau partenariat mondial ayant pour objectif le DD. Il constitue, en effet, une tentative de sensibilisation, d′information de toutes les parties prenantes sur la responsabilité qu′elles doivent endosser en vue de développer une dynamique commune. Avec des effets non immédiats, mais très prometteurs en matière de drainage d′investissements, de renforcement de la coopération d′échanges de capitaux, plusieurs pays ont adopté ce programme d′agenda 21. L′autorité décisionnelle du DD est alors déléguée au niveau des collectivités locales.

2La Tunisie, premier pays arabe et africain à se doter d′un agenda 21 national (1995), a traduit à travers ses différents plans, sa stratégie de DD au niveau local par l′engagement des villes dans ce programme. Selon le Ministère de l′Environnement et du Développement Durable, les principes d′action visant le DD à travers l′encouragement des approches sectorielles d′intégration de l′environnement dans le développement ont été introduits dans le cadre du programme d′action national de l′environnement et du développement (Agenda 21 National) élaboré depuis 1995. Une partie des actions proposées par ce programme fût inscrite et mise en œuvre dans le cadre du 9 e plan de développement économique et social (1997-2001). Le 10 e plan (2002-2006) avait consacré son chapitre V au DD visant (i) une meilleure cohésion entre les besoins du développement et l′aménagement du territoire, (ii) une protection effective des ressources naturelles et une lutte efficace contre la désertification, (iii) une lutte ciblée contre les pollutions pour améliorer la qualité de la vie et (iv) une meilleure participation du domaine de l′environnement au développement économique et social, nationalement et localement. À la lecture de ces documents locaux tunisiens, nous avons fait le constat de la faible présence des chefs d′entreprises dans les comités agendas 21, ce qui augure d′un manque d′engagement dans les programmes lancés ou à mettre en place.

3Le présent travail, de nature exploratoire, tente d′apporter une contribution, quoique modeste, à expliquer cette réalité, en répondant aux questions de recherche suivantes : Comment fonctionnent les dispositifs de gouvernance locaux ? Et qu′est ce qui pourrait expliquer la faible participation des entreprises à ce programme communal ? Pour répondre à ces questions, notre étude empirique se limite pour le présent travail de recherche, aux différents points de vue des acteurs institutionnels. Une orientation vers les entreprises sera faite dans de prochains travaux qui se feront en prolongement de la présente étude.

4Nous nous sommes intéressés à une commune dotée d′un agenda 21, et nous avons arrêté notre choix sur la commune de Hammam Sousse (32 000 habitants), située à 130 km de la capitale (Tunis). Nous nous proposons d′abord de mener une analyse du contenu de l′agenda 21 local de la ville de Hammam Sousse qui possède un tissu économique assez diversifié (industries, hôtels, exploitations agricoles) afin de faire ressortir les démarches et procédures locales appelant à interagir avec les entreprises environnantes. Des entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des responsables institutionnels qui ont participé au développement de l′agenda 21 local.

5Il sera d′abord question de faire le lien entre DD et territoire (1), ensuite de présenter l′expérience de Hammam Sousse en matière d′agenda 21 (2), enfin de présenter le travail empirique réalisé, sa méthodologie, ses résultats ainsi que les commentaires induits (3).

La dimension territoriale du DD : les agendas 21

6Suite à la genèse et au déploiement du concept de DD, il convient de préciser d′abord son contenu, de déterminer ensuite son champ d′application et son mode opérationnel. Même si cette stratégie de développement du 21 e siècle instituée par les instances internationales soulève des problèmes de conflit d′intérêts en raison de l′incohérence des objectifs individuels des parties prenantes, il s′appuie sur l′approche participative (1.1.). L′enjeu est ensuite de savoir comment assurer le passage du niveau supranational au niveau infranational, de manière à sauvegarder tous les intérêts tant économiques, sociaux qu′environnementaux des générations présentes et futures (1.2.). L′agenda 21 semble être l′outil d′expression des parties prenantes dans ce programme supranational, national ou encore local, voire territorial (1.3.).

Approche participative du DD

7Le DD est initié à la Conférence des Nations Unies sur l′environnement (Stockholm) en 1972, lors de l′introduction du concept d′éco-développement. Le DD est défini pour la première fois par la Première Ministre norvégienne dans son rapport commandé par les Nations Unies comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de « besoins », et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d′accorder priorité absolue, et l′idée des limitations que l′état de nos techniques et de notre organisation sociale imposent sur la capacité de l′environnement à répondre aux besoins actuels et à venir » (Bruntland, 1987).

8Même si elle ne permet pas de lever le flou sur ce concept, cette définition a le mérite de montrer l′étendue des obligations inter et intra-générationnelles du DD. De caractère normatif, cette définition propose une ligne de conduite pour juger les actions passées et orienter les actions futures. Le contexte d′évaluation et d′action peut être macro ou micro, selon que l′on s′intéresse à l′environnement global ou immédiat et rapproché du développement. Le développement durable reste fortement contextuel car il doit tenir compte des préoccupations globales et locales.

9La réponse à la problématique que nous soulevons émane de la rhétorique même du DD qui fait appel à la gouvernance participative, abandonnant le pouvoir décisionnel détenu jusque-là par l′État. En effet, ce passage du supranational à l′infranational soulève le problème de la souveraineté puisqu′il suppose la désinstitutionalisation de l′État qui deviendrait « transparent ». Cette émergence d′une gouvernance participative se heurte en effet à des risques de non convergence des intérêts, qui peuvent entraver cette évolution et la remettre en cause. Ces risques sont relatifs à la dégradation de la santé, de la sécurité, de l′environnement, du patrimoine, de l′économie, de la concurrence…

10Même si la gouvernance participative a été présentée comme le moyen de garantir l′efficience des stratégies de DD, il y a lieu aussi de s′interroger sur le respect du principe de la représentativité qui peut être mise en péril au nom de la légitimité des actions à mettre en place à l′échelle locale. Selon Stocker (1998), la gouvernance locale : « 1) fait intervenir un ensemble d′institutions et d′acteurs qui n′appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement ; 2) les frontières et les responsabilités sont moins nettes dans le domaine de l′action sociale et économique ; 3) traduit une interdépendance entre les pouvoirs des institutions associées à l′action collective ; 4) fait intervenir des réseaux d′acteurs autonomes ; 5) part du principe qu′il est possible d′agir sans s′en remettre au pouvoir ou à l′autorité de l′État. ».

11Dans ce cadre, il apparaît que l′accent est mis sur l′ensemble des acteurs économiques, devant coopérer avec les autres dans une logique de gouvernance participative. Tant les entreprises, que les ONG, les investisseurs, l′État… sont censés être parties prenantes dans ce projet.

Développement durable et territoire

12Le DD, qui émane d′une initiative collective, va dans le sens de l′idéologie des relations gagnant-gagnant et souligne qu′à long terme, chacun va tirer profit d′un programme d′actions menées au sein d′une même communauté, d′un même espace, d′un même territoire. Mais, au sein d′un même territoire, les enjeux individuels ne sont pas forcément en concordance entre eux, ni en adéquation avec ceux d′un autre territoire. Comment concilier dans les faits, les trois logiques (économique, environnementale et sociétale) en intra et en inter-territoires ?

13À ce stade de notre développement, il convient d′abord de s′arrêter sur le contenu du concept de « territoire », un concept flou, que plusieurs disciplines (géographie, sociologie, économie spatiale…) ont tenté de cerner. Les définitions sont multiples et il serait illusoire de vouloir en faire une liste exhaustive.

14Nous retenons celle de Benko (2007) « on appelle en général territoire ce genre d′espace qu′un groupe s′est approprié et qu′il a approprié à ses besoins, à sa structure : l′État-nation n′en est qu′un exemple. L′apparence fait le paysage, l′appartenance fait le territoire ».

15Cette définition présente l′avantage de conférer le caractère tridimensionnel à la notion de territoire qui est un espace cohérent et intégré pour l′habitat, la production et les loisirs. Il s′agit :

  • d′une dimension symbolique : celle-ci est basée sur des valeurs, des croyances, une culture contribuant à l′aspect identitaire du territoire. Les acteurs sont en relation avec le monde et en liaison entre les générations et les civilisations ;

  • d′une dimension organisationnelle : elle est due à l′existence d′un ensemble d′entités pouvant interagir dans le cadre de frontières, recourant à une infrastructure et utilisant les ressources du territoire. Les acteurs sont invités à une meilleure valeur ajoutée de manière prospective, nécessitant une exploitation responsable et rationalisée des ressources ;

  • d′une dimension politique : cette dimension donne lieu à l′exercice de pouvoirs et de mobilisation d′acteurs qui peuvent développer une logique de coopération. Ce territoire semble avoir besoin d′un pouvoir de concurrence et de rayonnement. Plusieurs auteurs ont établi le lien entre DD et territoire (Laganier et al. 2002 ; Torres, 2002 ; Theys, 2002 ; Goxe, 2006, etc.) et s′accordent tous sur la dimension opérationnelle du territoire pour garantir la réussite de la mise en place des stratégies de DD. Il faut, cependant, respecter certaines règles pour réussir le passage des « normes globales de durabilité » (définies dans des logiques nationales, voire supranationales), vers un contexte local animé par ses propres logiques territoriales.

16En soulevant ce problème, Torres (2002) préconise la mise en place d′un cadre procédural basé sur une démarche qualité accordant certes, une marge de manœuvre aux acteurs locaux dans l′interprétation des normes globales afin de définir une conception du DD local, mais s′articulant avec « les directions d′ensemble établies au niveau d′une régulation planétaire ». Pour Theys (2002), le succès de « l′approche territoriale du développement durable » repose sur la restructuration de l′institutionnel et surtout sur la mise en place de démarches participatives entre les différentes parties prenantes du territoire, donc à la mise en place d′une gouvernance démocratique du territoire. Il considère que la mise en place d′actions liées au DD ne doit pas conduire à l′aggravation des fractures sociales et/ou environnementales aussi bien intra territoire qu′inter territoires, et pour cela il faut veiller à une meilleure régulation entre les territoires et surtout au respect du « principe de précaution » face au risque de division sociale.

17Ainsi, le territoire semble être le lieu adéquat pour la concrétisation des stratégies de DD, offrant différentes facettes qui le rendent capable de contenir la globalité du DD. Le lien entre DD et territoire paraît pertinent, mais il soulève plus de questionnements qu′il ne donne de réponses, tant sur le plan conceptuel qu′empirique.

18Sur le plan empirique, des questionnements pourraient nous interpeller sur la notion large du DD pris comme référentiel. Cette notion peut-elle favoriser un modèle particulier de gouvernance territoriale ? Une étude mobilisant les agendas 21 locaux est instructive à cet égard.

L′agenda 21, un outil d′expression du développement durable

19Dans son chapitre 28, intitulé « Initiatives des collectivités locales à l′appui d′Action 21 », l′Agenda 21 de Rio définit ce que pourrait être un agenda 21 local :

20« Il faudrait que toutes les collectivités locales instaurent un dialogue avec les habitants, les organisations locales et les entreprises privées afin d′adopter un programme Action 21 à l′échelon de la collectivité. La concertation et la recherche d′un consensus permettraient aux collectivités locales de s′instruire au contact des habitants et des associations locales, civiques, communautaires, commerciales et industrielles et d′obtenir l′information nécessaire à l′élaboration des stratégies les plus appropriées. Grâce au processus de concertation, les ménages prendraient davantage conscience des questions liées au développement durable »2.

21L′agenda 21 se concrétise par des procédures de sensibilisation et d′information en veillant à ce que chaque groupe social puisse s′exprimer et y participer de façon volontaire. L′agenda 21 semble être un outil adéquat pour atteindre les objectifs intermédiaires qui sont : 1) une meilleure coordination entre les acteurs ; 2) une meilleure circulation de l′information voulue entre les acteurs ; 3) une crédibilité et une légitimité des actions favorisées ; 4) un renforcement du partenariat.

22Les attentes et apports propres aux différentes catégories d′acteurs proclamés ou non au sein de la collectivité locale, sont nombreux [Fig. 1]. Ils sont représentés et développés par Thuillier et al. (2002) mettant en avant les interactions entre les différents acteurs et surtout les enjeux liés à leur participation à l′agenda 21. Ils résument les attentes des entreprises sur le marché de l′emploi, des biens et des services (déchets, eau, voirie, etc.) et de sécurité. Ils créent aussi des opportunités de développer des enjeux et présentent aussi des risques associés aux activités du territoire. Les auteurs considèrent que les apports peuvent être positifs (impôts, emplois, biens et services, etc.) et négatifs (pollution, affectation non équitable des bénéfices, etc.). L′implantation d′un agenda 21 local pourrait offrir un lieu où les collectivités locales définiraient les enjeux locaux auxquels devraient s′intégrer les différentes parties prenantes, développant en conséquence une gouvernance partenariale et participative.

Fig. 1. : Attentes et apports possibles des différents acteurs à la collectivité locale

Fig. 1. : Attentes et apports possibles des différents acteurs à la collectivité locale

Thuillier, E., Paran F., Roche, V., « Les Agendas 21 locaux : un difficile passage du savoir à l′action ». Vertigo – La revue en sciences de l′environnement, 2002, vol 3, n° 3. URL : http://vertigo.revues.org/​4179

23Engagés dans un dialogue sur la contribution possible de chaque catégorie d′acteurs du territoire au développement d′une gouvernance participative, ces agents économiques sont à même d′évaluer les obstacles et les difficultés rencontrées dans ces démarches territoriales ainsi que l′impact des mécanismes de décisions publiques et privées au même titre que les législations en vigueur au niveau national et local. Des instruments de suivi et d′évaluation des indicateurs de la durabilité et de la qualité du développement de la localité (santé, cohésion sociale, économie, environnement, patrimoine, dégradation de la qualité de l′air, de l′eau, etc.) sont utilisés pour examiner la pertinence des différentes actions.

24Ces acteurs sont aussi appelés à analyser des démarches innovantes pour favoriser une évolution des modes traditionnels de gouvernance et développer la participation citoyenne dans le cadre de ce programme.

Les agendas locaux 21 en Tunisie : état des lieux

25En Tunisie, la Commission Nationale de Développement Durable (CNDD)3 créée par le décret n° 2061-93 du 11octobre 1993, a été investie de missions qui devront conduire au réajustement des programmes nationaux de développement et à leur harmonisation dans l′objectif du DD. Pour la réalisation de cette stratégie et la concrétisation des plans d′actions nationaux, la CNDD est chargée de renforcer les structures institutionnelles, de favoriser la participation des parties prenantes et d′élaborer un système d′évaluation visant l′état d′avancement des actions mises en œuvre (programme des agendas 21 locaux).

26Fin avril 2010, seules 24 communes sur 264 (municipalités) ont élaboré leur agenda 21. Elles sont majoritairement (62,5 %) situées dans l′ouest du pays dans des zones plutôt rurales. Peu de communes ont pu aboutir à l′étape de l′élaboration d′un agenda 21. Ces communes ont adhéré au programme de DD, non de façon spontanée, de sorte à prendre leur avenir en main, mais pour répondre aux exigences gouvernementales.

Qu′est ce que l′Agenda 21 local ?

27En Tunisie, déjà le premier alinéa de l′article premier de la loi organique des communes de 1974 stipule ce qui suit : « La Commune contribue dans le cadre du plan national du développement à la promotion de la région sur les plans économique, social et culturel ».

28L′agenda 21 local est une déclinaison de cette stratégie nationale. Selon un des responsables interviewés : « l′agenda local définit un projet d′avenir pour la localité, bâti sur une vision globale et des objectifs spécifiques, partagés par l′ensemble des acteurs du développement local. C′est un processus continu et renouvelé d′information, d′échange et de concertation autour d′une analyse conjointe de la situation et des spécificités du développement d′une localité. Son approche est territoriale, intégrée, participative, ouverte et réaliste, qu′elle soit adaptée à court, moyen ou long terme, elle doit impliquer tout au long de son programme d′action des partenariats entre les divers acteurs ».

29L′agenda 21 national a été élaboré en 1995, suite à la participation de la Tunisie au sommet mondial de Rio en 1992. Les autorités gouvernementales (municipalités sous tutelle du Ministère de l′Intérieur et du Développement Local) et MEDD, ont appelé les collectivités reconnues comme aptes à assurer l′instauration d′un réseau local d′informations dans le domaine de l′environnement et du DD. Considéré comme un mécanisme supplémentaire favorisant l′échange entre les différentes parties prenantes, ce réseau constitue un outil d′expression de leurs besoins.

  • 4 MEAT : Ministère de l′Environnement et de l′Aménagement du Territoire ; devenu, depuis 2004, Minist (...)

30L′agenda 21 national présente la stratégie nationale en matière de DD et insiste sur « l′urgence de freiner sinon d′arrêter la destruction des ressources renouvelables et non renouvelables et de se doter d′une stratégie pour l′utilisation durable des terres, de l′eau douce, des ressources biologiques terrestres et marines, ainsi que des biotechnologies. » (MEAT4, 1995). Pour cela, il s′articule autour de quatre axes présentant les questions sectorielles et intersectorielles du DD, les actions à entreprendre pour une gestion durable des ressources naturelles et les principaux partenariats avec les opérateurs du DD.

31Une revue de la littérature relative aux agendas 21 tunisiens, quoique limitée, révèle que les communes pionnières qui se sont impliquées dans ce programme sont de petites villes (Aïn Draham, Jendouba, El-Jem, Hammam Syala, Krib et Neber) (Kratou et Poirot, 2008). Les auteurs recommandent à ces communes de concilier les intérêts divergents des différents acteurs. Ils déplorent aussi le comportement non durable des services municipaux (achats et constructions n′obéissent pas à des critères de responsabilité et de durabilité). Même si les préoccupations ne sont pas essentiellement celles d′une ville durable européenne, celles-ci les rejoignent sur certains points tels que le respect de l′environnement, la gestion de l′eau et des déchets, l′amélioration du cadre de vie du citoyen, etc. Qu′en est-il de la ville de Hammam Sousse ?

L′Agenda 21 de Hammam Sousse

32En vue d′analyser la stratégie de DD de Hammam Sousse et d′en dégager, s′il y a lieu, une approche participative dans le projet, après une brève présentation de la ville (2.2.1), il est nécessaire de connaître les procédures de mise en œuvre du programme (2.2.2) ainsi que les acteurs associés (2.2.3).

- Hammam Sousse : présentation

33La ville de Hammam Sousse est composée de 32 000 habitants, 6 000 familles, 7 850 habitations, 50 associations et 18 comités de quartier. C′est une ville côtière, d′où l′importance de ses activités touristiques (17 000 lits, un port de plaisance, El Kantaoui, quelques terrains de golf, 32 unités hôtelières, une ville ancienne, Errahba noyau central). L′activité industrielle était pendant plus d′une décennie dépendante des produits agricoles (meunerie et huilerie) ou des ressources naturelles locales (chaux et briques). À partir de 1972, le secteur a connu un nouvel essor et des unités industrielles se sont installées dans la région. La ville abrite ainsi le plus important groupe fabricant de meubles tunisiens, Meublatex. L′activité industrielle occupe la deuxième place après le tourisme et est en train de gagner du terrain au détriment de l′activité agricole qui sacrifie ses terres progressivement (problème placé à la 45 e place de la liste des préoccupations soulevées dans l′agenda 21). Cet ordre des priorités ainsi établi est sans doute justifié dans l′élaboration du programme, mais quels sont les acteurs qui y sont associés ?

- Les différentes phases de mise en œuvre de l′action 21 de Hammam Sousse

34Le programme agenda 21 a été lancé dans la commune en juin 2003, il est composé en quatre phases :

  • Phase 1 : étape de dialogue élargi au moyen de la mise à disposition de questionnaires ;

  • Phase 2 : étape d′identification des problématiques et préoccupations ;

  • Phase 3 : étape d′analyse et de planification des pistes d′intervention ;

  • Phase 4 : étape d′élaboration de l′agenda 21.

  • Ces quatre phases ont été accompagnées par un effort continu de sensibilisation et de formation. La phase 2 a permis d′identifier 53 préoccupations des différents intervenants impliqués dans la phase 1, touchant à différents domaines :

  • Environnement : pollution du littoral, propreté de la ville…

  • Social : chômage, aggravation de la délinquance…

  • Économique : manque d′intégration du tourisme dans les autres activités économiques, absence de zone industrielle…

  • Urbain : croissance galopante des constructions anarchiques, absence d′une politique urbaine…

35Une fois les problématiques identifiées, des commissions ont été constituées afin d′analyser chacune d′entre elles de sorte à mettre en exergue ses causes et ses conséquences environnementales, économiques et sociales. Des solutions sont ensuite proposées. Une fois sélectionnées par ordre de priorité des revendications des différents acteurs, elles sont mises en œuvre à court, moyen et long terme. L′évaluation est menée par la commission de suivi de la municipalité qui établit un rapport de l′état d′avancement des différentes actions.

- Les acteurs associés

36Comme nous l′avons déjà mentionné, la première phase de l′agenda 21 de Hammam Sousse a porté sur un dialogue élargi visant à faire participer les différents acteurs et à identifier leurs préoccupations. Afin de lancer cette première phase, la municipalité a organisé une journée d′information et de sensibilisation autour du thème « Ville et développement durable ». Cette journée a été l′occasion d′annoncer l′adhésion au programme agenda 21 local et de former le comité chargé de veiller à son élaboration.

37Le comité agenda 21 est composé de près d′une centaine de personnes issues de structures différentes, réparties dans le tableau 1. Ce comité est formé à près de 30 % par les représentants des directions régionales (MEDD, CNDD, etc.). La représentation des citoyens est à hauteur de 20 %, laquelle est suivie de loin par celles des enseignants, médecins et avocats (12 %) et des associations (11 %). Viennent ensuite les pilotes privés des activités économiques (9 %) et la Municipalité chargée de l′administration des communes (8 %). Alors qu′ils ont un rôle de communication et de veille citoyenne, les médias sont faiblement représentés dans ce comité (4 %).

Tableau 1 : Structure de la représentativité de l′agenda 21

Structures

Nombre de représentants

%

Municipalité

8

8 %

Directions régionales

28

29 %

Associations

11

11 %

Secteur privé

9

9 %

Enseignants, médecins, architectes…

12

12 %

Citoyens

19

19 %

Médias

4

4 %

Personnalités de référence

7

7 %

Total

98

100 %

Source : Les auteurs, à partir du document intermédiaire de l′Agenda 21 de Hammam Sousse (mars 2004)

Méthodologie et principaux résultats

38Nous présentons dans cette section notre méthodologie de recherche empirique menée sur le contenu de l′agenda 21 de la ville de Hammam Sousse. En se focalisant sur le rôle des entreprises, nous dégagerons les principales motivations et freins des chefs d′entreprises à apporter leur contribution au développement des actions 21 de la commune. Ce qui nous autorise à supposer deux raisons alternatives possibles : la non-perméabilité de ces programmes aux unités productives pour la définition des actions à mettre en œuvre et/ou le manque d′engagement des entreprises dans ce programme.

La méthodologie

39Les recherches mobilisant l′agenda 21 en Tunisie sont rares malgré l′évolution en nombre de celles qui traitent du DD. Ceci justifie notre choix de mener un travail exploratoire basé sur une démarche abductive permettant un aller-retour entre le travail conceptuel et le travail empirique (Charreire et Durieux, 1999). Kœnig (1993) définit l′abduction comme « l′opération qui, n′appartenant pas à la logique, permet d′échapper à la perception chaotique que l′on a du monde réel par un essai de conjecture sur les relations qu′entretiennent effectivement les choses […] L′abduction consiste à tirer de l′observation des conjectures qu′il convient ensuite de tester et de discuter ». Le choix d′une méthodologie qualitative est jugé plus judicieux pour étudier les phénomènes sociaux émergents (Alami et al, 2009).

40L′approche du terrain s′est faite à travers la conduite d′entretiens semi-directifs auprès des responsables du programme agendas 21 au MEDD et de certains membres du comité agenda 21 de la commune de Hammam Sousse. Un guide d′entretien a permis d′orienter les entrevues selon un ensemble de questions posées aux personnes enquêtées, tout en leur laissant la liberté nécessaire pour exprimer librement leurs difficultés, les points marquants de leurs expériences vécues. Les personnes interviewées sont :

  • Le premier responsable du programme agendas 21 au MEDD ;

  • Le directeur général chargé du développement durable au MEDD ;

  • Le coordonnateur du comité agenda 21 de Hammam Sousse ;

  • Un membre du comité, responsable de la cellule de la coordination des actions, de la formalisation de la procédure et de l′appui à la communication.

Résultats et interprétations

41Selon les deux membres du comité interrogés, la première journée d′information et de sensibilisation a été suivie par l′envoi de questionnaires pour faire remonter des informations sur les problèmes perçus (quatre au maximum) et les solutions envisageables (quatre au maximum). Les questionnaires ont été envoyés aux écoles, collèges et lycées, aux comités de quartiers, aux associations… La jeune chambre économique a été sollicitée pour administrer le questionnaire auprès des entreprises. Cinquante questionnaires distribués ont pu être collectés ce qui représente 2,5 % des deux mille vingt individus de la population ayant participé à l′étude, ce qui laisse supposer un manque d′identification des entreprises dans le contenu de l′agenda.

42N′ayant pas pu avoir accès aux résultats de cette enquête, nous avons réorienté notre analyse vers le contenu de l′Agenda de Hammam Sousse. Ceci nous a permis de dégager les remarques suivantes, relatives aux activités économiques :

  • Les responsabilités du secteur privé dans l′élaboration et la mise en œuvre de l′agenda 21 sont réduites ;

  • Les projets économiques sont minoritaires (8 %) par rapport aux projets environnementaux (29 %), sociaux (21 %), urbains (21 %) et culturels (17 %) ;

  • Une majorité des projets auront un impact sur les entreprises une fois mis en œuvre, en créant de nouvelles opportunités (création d′une zone industrielle, activer les petits métiers liés au tourisme, favoriser le recyclage par le tri des déchets…) ;

  • Les projets considérés comme économiques expriment plus les attentes de la municipalité et de la société civile que celles des entreprises ;

  • Peu de solutions contribuent à aider les entreprises à intégrer le DD dans leurs stratégies.

43Ces remarques préliminaires nous amènent à étendre notre analyse du contenu visant à identifier d′abord les motivations à la base du lancement du programme agenda 21 local (1) et les freins qui pourraient expliquer le faible engagement des entreprises (2).

1 – Les motivations à la base du lancement du programme agenda 21

44Notre étude révèle que les motivations des parties prenantes sont réduites à celles des institutions et n′engagent pas pour autant les entreprises dans ce programme. C′est ce qui ressort des propos des représentants du Ministère et des membres du Comité agenda 21, et qui est également inscrit dans la version papier de ce programme.

45Le lancement de ce programme au niveau des communes répond à un souhait présidentiel exprimé le 12 avril 2001, visant à mettre en application ce programme dans toutes les villes du pays. L′ambition de l′état tunisien affichée sur le site du MEDD au début du 3 e millénaire est de consolider ses acquis dans le domaine du DD, tout en accélérant la mise en œuvre des réformes institutionnelles et économiques, lesquelles devraient lui permettre d′accéder à de nouveaux paliers de croissance et à des niveaux plus élevés de bien-être et de développement.

2 – Les freins des chefs d′entreprises à intégrer l′action 21

46Questionnés sur les attentes et apports des chefs d′entreprises au programme agenda 21, les responsables interrogés émettent des réserves quant à l′implication de ces derniers au programme de développement local. « Sur les neuf hommes d′affaires membres du comité agenda 21, seuls deux sont généralement présents lors des réunions » selon le coordonnateur du comité. Ce dernier trouve ainsi que les chefs d′entreprises n′ont pas été très coopératifs, « ils attendent qu′on tape à leur porte et leur demande de venir assister aux réunions et donner un avis ». Leurs attentes exprimées à travers l′enquête communale se résument essentiellement en quatre points :

47Aménagement d′une zone industrielle pour répondre à un souci de proximité et surtout faire bénéficier la commune des taxes et impôts à payer ;

  • Développement des métiers en relation avec le tourisme (artisanat, restauration, etc.) ;

  • Identification des projets à mettre en place ;

  • Participation à la concrétisation des actions retenues en contribuant à leur financement et surtout en mettant en place une stratégie qui va dans le sens des orientations de l′agenda.

48En outre, la mise en œuvre de l′agenda 21 est récente. Son impact sur l′environnement de l′entreprise est peu ressenti et ne peut se matérialiser pour le moment en termes de création de nouvelles opportunités. Il y a, cependant, un seul projet phare qui consiste à dynamiser économiquement le centre-ville de Hammam Sousse, en orientant les circuits touristiques vers le centre, demeurant alors en marge du trafic habituel. Pour cela, la mise en place de nombreux projets d′activité de restauration, d′artisanat ainsi que des projets culturels… est initiée. En conséquence, la participation des entreprises à l′agenda 21 de leur commune semble timide. Leurs attentes et apports possibles au programme semblent correspondre partiellement à ceux identifiés par Thuillier et al. (2002).

49Les chefs d′entreprises, comme toute autre partie prenante de l′agenda 21, ont certainement d′autres explications que celles avancées par les responsables administratifs des municipalités et des ministères locaux. Cette opposition entre les deux parties prenantes doit trouver son explication dans la divergence des objectifs, et notamment ceux économiques, de chacune d′entre-elles ou encore dans des motifs qui se rattachent à la culture locale qui est une déclinaison de la culture nationale (Pesqueux, 2004).

50 Les motifs économiques : les préoccupations de maximisation de profit des chefs d′entreprise sont ailleurs que dans le programme de développement local. En nous appuyant sur les travaux de Berger-Douce et Ben Boubaker-Ghérib (2008), nous pensons que les entreprises seraient peu sensibles à cette cause de l′agenda 21 du fait :

  • Du manque de conviction des dirigeants ;

  • De l′existence d′autres priorités stratégiques ;

  • Du coût jugé élevé des actions sociales et environnementales ;

  • Du manque de pression de la part des parties prenantes.

51– Les motifs culturels : éloignée de l′approche globale de la mondialisation, la culture nationale est l′élément informel qui est déterminant des modes d′organisation passés, lesquels peuvent avoir une influence sur le mode d′organisation présent (culture centralisatrice, hiérarchique, culture d′autonomie accordée aux individus, par exemple).

52Alors qu′il décrit un processus démocratique dans lequel les individus prennent part, l′agenda 21 est assimilé par quelques entreprises à un programme politique et institutionnel dans lequel il y a absence de la culture d′implication commune dans la prise de décision publique. Les managers sont parfois marqués par une désaffection et un scepticisme à l′égard du politique et un sentiment de frustration et d′impuissance vis-à-vis de leur avenir.

53Il y a un manque de confiance en la crédibilité de l′agenda 21 perçu comme une action parmi d′autres, bénéficiant d′un grand effet d′annonce, mais avec peu de chance d′être concrétisé par la suite, « un document de plus dans le tiroir » (selon un des membres du comité 21). Ces acteurs territoriaux sont dans cette perspective tenus de rendre compte à une régulation qui leur a été imposée alors qu′ils en attendent un accompagnement et une mobilisation participative. Il n′y a pas de vision solidaire entre les différentes parties prenantes, lesquelles sont habituées à s′exécuter face aux décisions verticales émanant du gouvernement et de sa hiérarchie.

54Les motifs économiques et culturels d′engagement, quoique timide, des entreprises dans le programme d′action, nous permettent de faire l′exposé d′une thèse selon laquelle l′agenda 21 doit suivre son évolution à travers différentes phases.

Évolution de l′Agenda 21 selon différentes phases

55L′adoption empressée du DD par l′État tunisien laisse penser que la société et ses différents acteurs n′ont pas eu suffisamment le temps de réfléchir et de proposer des actions propres en amont ou en aval du programme. Sans mettre l′accent sur les exigences de la sensibilisation et la nécessité d′information, limitée à quelques spots télévisés, comme mesure de veille et de responsabilisation, « (…) la réalisation de ces objectifs suppose que tous les acteurs du développement, informés et conscients des enjeux nationaux ou locaux du développement, coopèrent et que les capacités et potentialités des hommes et des femmes et de toutes les composantes de la société civile soient pleinement mises à profit »5 tel est le discours affiché par le MEDD sur son site officiel. Toujours selon cette même source, l′État se consacrera à optimiser les corrélations positives entre économie, culture, développement social et préservation de l′environnement, à supprimer les distorsions, à garantir la justice et l′équité et faciliter l′évolution des comportements positifs. Ainsi, l′État ne semble pas préoccupé par les externalités négatives et les risques encourus par les acteurs territoriaux ou locaux. Sans veille réglementaire ni sensibilisation à la responsabilité, le rôle alors capital des parties prenantes (en dehors de l′État), semble relégué au second rang des conditions de réussite de la stratégie de DD. D′ailleurs, ce discours se poursuit en exposant que le nouveau rôle de l′État est conditionné par une administration performante aux niveaux national, régional et local. L′accent est mis sur l′efficacité institutionnelle dans la gestion du développement, ainsi qu′une meilleure maîtrise de l′information économique, écologique et technologique et le développement d′approches prospectives dans tous les domaines.

56Ce que nous avançons est conforté par les travaux menés sur la gouvernance dans les PED et notamment les pays du MENA (Labaronne et Ben Abdelakder, 2006 ; Moisseron, 2010 ; Ould Aouadia et al. 2009, etc.), où les politiques publiques délimitent un espace de réflexion qui borne la capacité à penser le changement social. Elles pensent aussi les crises davantage comme problèmes à résoudre que comme processus sociaux à comprendre (Moisseron, 2010). Dans ce cadre, l′auteur pointe du doigt les institutions des PED qui semblent attirées par les capitaux drainés par les fonds internationaux sensibles aux questions environnementales.

57Ce constat suscite ainsi la méfiance des citoyens à l′égard de ces instances, alors que leur confiance est fondamentale pour enclencher le processus participatif, lequel est progressif. « La gouvernance territoriale favoriserait ainsi la diffusion du paradigme de développement durable par appropriation-acculturation des acteurs » (Goxe, 2006). L′acculturation suppose un contact continu entre les parties prenantes en présence, et donc du temps pour développer un travail collaboratif nécessaire pour la réussite de l′agenda 21. Or, le temps semble avoir manqué à ce programme qui a été mis en place comme une injonction institutionnelle, ce qui peut expliquer la désaffection des entreprises. L′expérience de Lille présentée par Goxe (2006) montre bien que, lorsque le projet agenda 21 est porté par l′une des parties prenantes, en l′occurrence les associations, les chances de réussite sont plus importantes. L′intégration des préoccupations environnementales dans le comportement des citoyens sera plus facile à faire quand nous mobilisons la religion et les médias, plutôt que les discours officiels et politiques (Rice, 2006). L′accent est ainsi mis sur l′importance du rôle et de l′apport de chacun dans la résolution des problèmes environnementaux (Rice, 2006).

58Nous exploitons la dialectique cadrage-débordement (Callon, 1999) que nous prolongeons par une phase de maturité, afin d′offrir un cadre d′interprétation de l′évolution du processus participatif comme une fondation de la construction de la gouvernance territoriale. Le concept « cadrage-débordement » utilisé par le sociologue pour expliquer le fonctionnement d′un réseau, s′appuie sur l′approche conventionnelle de la coordination et de la cohésion entre les différents acteurs, assimilés alors à des entités hétérogènes (Favereau et al. 2003).

59Les phases de l′évolution du programme d′action 21 de la cogestion des villes seront donc triples : une phase de cadrage, une phase de débordement et une phase de maturité.

  1. une phase de cadrage définie par les institutions en vue de soumettre un programme d′action, en précisant quels sont les acteurs, les moyens mis en place… Alors inscrits dans leur phase de démarrage, les programmes locaux « doivent spécifier de manière claire quels sont les acteurs en présence, la nature de leurs droits et de leurs responsabilités respectives, et de s′accorder sur les modes de valorisation des biens et services, etc.. En définissant quels sont les acteurs en présence, quels sont les intérêts de chacun et comment les mesurer, ces cadrages intègrent certains intérêts et problématiques, mais en excluent d′autres ». (Acquier, 2008).

  2. une phase de débordement : la mise en place des différentes actions définies dans l′agenda 21 serait de nature à bouleverser certains comportements, ce qui déboucherait sur une phase de débordement. Il y a « débordement » lorsqu′un acteur conteste les cadrages qui supportent l′échange marchand, et met en évidence l′existence d′externalités (Acquier, 2008), positives ou négatives soient-elles. Lors de cette phase, les parties prenantes concernées chercheront à modifier le processus dans un sens qui leur soit favorable. Elles auront exprimé leur droit à la ville à travers une pratique de transformation (ou de réappropriation) de l′espace urbain en fonction des besoins citoyens.

  3. une phase de maturité : quand elles sont satisfaites, les revendications des citoyens d′exercer leurs droits fondamentaux dans un espace qui est le leur, garantissent l′action participative.

60La bonne gouvernance territoriale appelle à consentir aux entreprises et autres parties prenantes locales l′espace qui leur est commun, dans lequel elles pourront exprimer dans la cohésion leur droit à la ville (logement, nutrition, environnement sain, déplacements aisés, infrastructures, zone industrielle, développement des métiers…). Or, un changement de structure passe souvent par un changement de culture au sein d′une organisation. L′action participative alors démunie de lien social en phase de cadrage, ne parvient alors au stade de débordement pour atteindre ensuite un stade de maturité, que sous la condition d′une cohésion entre les parties prenantes.

61Au stade actuel de son évolution, l′agenda 21 de Hammam Sousse révèle que cette cohésion qui conditionne la maturité du processus participatif, semble non encore garantie. La majeure partie des entreprises ne s′approprient pas l′espace de leur commune et ne s′y identifient pas comme porteuses de son enseigne.

Conclusion

62La démarche adoptée par la ville de Hammam Sousse pour mettre en place la phase « du dialogue élargi » a reposé sur la consultation (via les questionnaires envoyés aux différentes parties prenantes) suivie de la concertation (dans le cadre des sous-commissions thématiques). La gouvernance locale se présente ainsi de manière verticale, la participation est plus octroyée que réclamée. Le changement d′orientation, vers une gouvernance horizontale, nécessiterait le maintien d′un effort de sensibilisation et d′information plus ciblé, afin de permettre une appropriation des problématiques du DD par les différents acteurs qui deviendraient plus actifs, manifestant davantage le volontariat, le bénévolat qui constituent le fondement du processus associatif et participatif. Le programme agenda 21 de Hammam Sousse est encore au stade de cadrage, il n′aura atteint son stade de maturité que lorsque l′ensemble des citoyens aura revendiqué leur droit à la ville.

63La principale limite de cette recherche est qu′elle ne traite la problématique posée que du point de vue des acteurs institutionnels. Une orientation vers les entreprises fera l′objet de prochains travaux dans le cadre d′un projet sur la gouvernance territoriale. Ces futurs travaux de recherche apporteront une contribution en termes de propositions de pistes de réflexions institutionnelles pour édifier une gouvernance participative dans le domaine du DD, laquelle serait susceptible de conforter le territoire comme espace démocratique novateur.

Bibliographie

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Notes

1 Ce papier été rédigé en avril 2010. Il ne prend pas en compte les éventuelles réformes constitutionnelles qui devraient être engagées après l′actuel gouvernement de transition composé suite à la révolution menée contre le régime de Ben Ali du 14 janvier 2011. La disparition du ministère de l′environnement et du développement durable suite à la restructuration du gouvernement, pourrait freiner le processus de mise en place et d′évolution des agendas 21 locaux, mais nous espérons que les nouvelles instances qui seront élues donneront à ce programme un nouveau souffle salutaire. L′établissement des mécanismes mettant fin à l′autocratie est un processus long. La volonté du peuple pour la mise en place d′un système démocratique peut être un facteur essentiel du développement d′une vraie stratégie de DD à l′échelle locale.

2 http://www.agora21.org/rio92/A21_html/A21_1.html

3 http://www.environnement.nat.tn/commission.htm

4 MEAT : Ministère de l′Environnement et de l′Aménagement du Territoire ; devenu, depuis 2004, Ministère de l′Environnement et du Développement Durable.

5 http://www.environnement.nat.tn/role.htm

Table des illustrations

Titre Fig. 1. : Attentes et apports possibles des différents acteurs à la collectivité locale
Légende Thuillier, E., Paran F., Roche, V., « Les Agendas 21 locaux : un difficile passage du savoir à l′action ». Vertigo – La revue en sciences de l′environnement, 2002, vol 3, n° 3. URL : http://vertigo.revues.org/​4179
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