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La Chine aujourd’hui

 | 
Paul André

Chapitre 4. La réforme fiscale et les comportements des gouvernements locaux dans la Chine contemporaine

Ren Yi

Résumé

L’équilibre entre le contrôle central et l’autonomie locale est un problème éternel dans l’économie chinoise, et le système fiscal chinois a subi de nombreux changements depuis les années 1950. Cette communication examinera l’impact de ces changements sur les finances locales et montrer comment les réformes fiscales ont incité les gouvernements locaux à poursuivre le développement économique, en particulier dans le secteur industriel. Pendant la période post-Mao, la décentralisation fiscale a commencé en 1980 avec le slogan « manger en se partageant la cuisine » (fenzaochifan 分灶吃饭), et une série de réformes a été mise en application afin de réaliser l’autofinancement des gouvernements locaux. Cependant, cette tentative pour améliorer les relations financières entre les gouvernements, central et provinciaux, s’est extrêmement complexifiée par les changements rapides du système fiscal, ainsi que le décalage entre les revenus et les dépenses apportés par la réforme économique.

Texte intégral

Introduction

  • 1 Tsang Shu-ki & Cheng Yuk-shing, « China’s tax reforms of 1994 Breakthrough or compromise? », Asian (...)
  • 2 François Gipouloux, La Chine du 21e siècle : une nouvelle superpuissance ?, Paris, A. Colin, 2006, (...)

1Le souci principal du Parti communiste chinois, en lançant la réforme économique en 1978-1979, était de survivre et de se rétablir après les années turbulentes de la Révolution culturelle. Les dirigeants, en particulier Deng Xiaoping, ont considéré la réforme économique comme la manière de compenser les énormes souffrances de la population, et pour le parti de regagner sa crédibilité1. C’est dans ce contexte que s’ouvrit une série de réformes concernant le système de prix, l’économie urbaine, le régime de la propriété dans l’industrie, et surtout une considérable décentralisation vers les échelons locaux2. Dans ces derniers, l’autonomie des pouvoirs locaux apparaît la plus marquée dans le domaine fiscal.

  • 3 Christine P.W.Wong, « Central-local relations in an era of fiscal decline: the paradox of fiscal de (...)

2En effet, l’équilibre entre le contrôle central et l’autonomie locale est un problème éternel dans l’économie chinoise, et le système fiscal chinois a subi de nombreux changements depuis les années 1950. Pendant la période post-Mao, la décentralisation fiscale a commencé en 1980 avec le slogan « manger en se partageant la cuisine » (fenzaochifan 分灶吃饭), et une série de réformes a été mise en application afin de réaliser l’autofinancement des gouvernements locaux. Cependant, cette tentative pour améliorer les relations financières entre les gouvernements central et provinciaux s’est extrêmement complexifiée par les changements rapides du système fiscal, ainsi que le décalage entre les revenus et les dépenses apportés par la réforme économique3.

  • 4 Jean C. Oi, « Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in China », Wor (...)

3Dans cet article, nous allons examiner l’impact des changements sur les finances locales et montrer comment les réformes fiscales ont incité les gouvernements locaux à poursuivre le développement économique, en particulier dans le secteur industriel. À travers trois périodes, nous décrivons d’abord comment les réformes fiscales ont modifié les règles pour la disposition des revenus rassemblés localement. Deuxièmement, nous analysons les intérêts et les incitations créés par ces nouvelles règles. Enfin, nous montrons pourquoi les gouvernements locaux ont choisi de poursuivre l’industrialisation rurale et comment ils interviennent dans l’activité économique afin de maximiser les intérêts locaux4.

1. Les arrangements budgétaires centre/provinces de 1949-1979 et la légitimité des réformes

4Durant la période « maoïste » (1949-1979), la collecte et les transferts de ressources destinés à l’État étaient centralisés (tong shou tong zhi 统收统支).

  • 5 François Gipouloux, op. cit., p. 17.
  • 6 Christine P.W.Wong, « La nouvelle donne entre le gouvernement central et les collectivités locales  (...)
  • 7 Michel Oksenberg & James Tong, « The evolution of central-provincial fiscal relations in China, 197 (...)

5Les impôts et les taxes sur les profits prélevés par les pouvoirs locaux étaient remis intégralement au gouvernement central5. Toutes les dépenses étaient organisées par le gouvernement central à travers l’usage généralisé de « normes »6. Les gouvernements locaux (au niveau de la province, de la préfecture, du comté et de la commune) n’avaient pas de budgets indépendants et leurs budgets devaient être approuvés par le gouvernement central. Ils étaient des agents du centre qui s’occupaient de la perception et du transfert des impôts. Le gouvernement central a privilégié sa prédominance, il a adopté un budget unifié et a présidé un processus incluant les budgets du gouvernement central, des provinces, et des unités provinciales secondaires. Il a utilisé la réglementation plutôt que l’autorégulation par le marché pour réaliser la stabilisation macroéconomique, arbitrer le taux de la croissance de production en accord avec celui de l’emploi et de l’inflation7.

  • 8 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, « Decentralization and local governance in the context of (...)

6S’agissant de la répartition des dépenses, le gouvernement central était responsable de la défense nationale, du développement économique (dépenses d’investissement, recherche et développement, universités et instituts de recherche), de la politique industrielle, et de l’administration des institutions publiques telles que le système juridique. Étaient délégués aux gouvernements locaux, la responsabilité des administrations et des services publics courants, tels que l’éducation (à l’exception des universités), la sécurité civile, la sécurité sociale, le logement, et d’autres services locaux ou urbains8. Le financement des dépenses locales provenait du budget central, avec une répartition des revenus calculée de façon à permettre aux gouvernements locaux de financer leurs propres activités.

  • 9 Christine P.W.Wong, ibid.

7Les ressources budgétaires étaient issues essentiellement de l’industrie, les profits des entreprises d’État représentaient la moitié des recettes du gouvernement à la fin des années 19709. Avec des prix favorables et la propriété étatique, l’État a concentré ses richesses sur l’industrie lourde, en sacrifiant les intérêts des paysans, le développement des autres secteurs de l’économie nationale et l’amélioration du niveau de vie de tout le peuple.

  • 10 Christine P.W.Wong, « Fiscal reform and local industrialization: The problematic sequencing of refo (...)

8Ce système fiscal a reflété tous les avantages et inconvénients de l’économie centralement planifiée dans un microcosme. D’une part, le système convenait idéalement au modèle « d’industrialisation forcée » (forced-draft industrialization) adopté en Union Soviétique pendant les années 1920 et en Chine au début des années 1950, où la croissance industrielle rapide a entraîné une augmentation prompte des revenus permettant de financer davantage d’industrialisation. L’attribution centralisée des fonds a donné au gouvernement central le pouvoir d’orienter les priorités sectorielles et régionales. Grâce au grand poids de l’industrie dans les finances du gouvernement, la politique industrielle a fonctionné de concert avec la politique des prix comme instrument de régulation quasi-fiscal. Le monopole du gouvernement central concernant l’entrée à l’industrie lui a donné le contrôle de la création, de la distribution et de l’utilisation des revenus fiscaux10.

  • 11 James Tong, « Fiscal reform, elite turnover and central-provincial relations in post-Mao China », T (...)

9Cependant, il est facile de déterminer le problème fondamental dans ce système : les faibles incitations à bien collecter les revenus. La province ne pouvait conserver ni la part des revenus supplémentaires, ni la part des fonds économisés. En même temps, le gouvernement central pouvait également agir sur la durée des taux de partage centre-provinces. Les ajustements annuels donnaient au gouvernement central le contrôle total sur l’importance du revenu local11.

  • 12 James Tong, op. cit., p. 5-6.

10En plus du manque d’incitation à l’effort fiscal local, le mécontentement engendré par le système fiscal maoïste s’est répercuté sur quatre autres questions. Premièrement, les gouvernements locaux se sont plaints du contrôle excessif de la planification et de l’autorité budgétaire exercée par les ministères centraux, qui ont fixé des objectifs pour les services locaux. Deuxièmement, les ajustements annuels du taux de revenu partagé n’ont pas seulement découragé l’effort local, ils ont également compromis la planification locale, puisque les provinces ne connaissaient pas à l’avance leur part de revenu. Troisièmement, les unités sub-provinciales n’ont eu aucun pouvoir fiscal. La globalité de leurs revenus a été renvoyée aux provinces ou au gouvernement central, qui a également déboursé leurs dépenses totales. Quatrièmement, excepté quelques concessions faites aux régions de minorité ethniques, il n’y avait qu’un système uniforme des relations fiscales centre-provinces. Un système si uniforme n’a pas tenu compte des différences régionales dans les modèles de recettes et de dépenses, ou des besoins spéciaux des provinces12.

  • 13 François Gipouloux, op. cit., p. 13.
  • 14 Justin Yifu Lin and Liu Zhiqiang, « Fiscal decentralization and economic growth in China », Economi (...)

11Après la mise en route des réformes en 1978, ce système fiscal centralisé n’était plus compatible avec les situations réelles. Premièrement, la croissance remarquable des entreprises non étatiques, telles que les entreprises de bourgs et de villages, les entreprises à capitaux mixtes, et les entreprises privées, a sapé la domination des entreprises publiques. Le nombre de ces dernières a beaucoup augmenté et celles-ci sont devenues cause de perte pour le système fiscal. Ainsi, le gouvernement a été forcé de se tourner vers des sources alternatives de revenu. Deuxièmement, la déconcentration administrative s’est traduite par la délégation de plusieurs compétences du gouvernement central aux pouvoirs locaux13. De ce fait, les gouvernements locaux ont exigé une puissance proportionnée de prise de décision dans l’arène fiscale, comme conséquence de leur plus grande autonomie politique concernant la compétence législative aux assemblées des collectivités territoriales. La troisième impulsion pour décentraliser le système fiscal a été de nature purement économique. Il est clair que les intérêts économiques influencent considérablement le comportement des individus aussi bien que les organismes gouvernementaux. Le système fiscal centralisé a dû être modifié afin d’encourager les gouvernements locaux à collecter les revenus et pour favoriser la croissance économique14.

12Un système de partage des ressources fiscales entre le gouvernement central et les échelons locaux (fenzaochifan 分灶吃饭) a été instauré en Chine au cours des années 1980. Il eut pour but de changer la structure d’incitation économique et de distribution des richesses sociales. Deux facteurs ont déterminé l’apparition de cette évolution institutionnelle.

13Premièrement, il était impossible d’acquérir des rentes dans la structure institutionnelle ancienne. Ceci est le moteur et la condition nécessaire du changement. Dans le système planifié, l’autorité locale est plus un agent du gouvernement central qu’un représentant des intérêts locaux. Sous une structure pyramidale administrative, le gouvernement local n’a pas d’intérêts propres, il a exécuté mécaniquement les décisions du centre, sans grande motivation pour développer l’économie régionale. La centralisation abusive du pouvoir entrave le développement du socialisme.

  • 15 Douglass North, Structure and change in economic history, New York ; London : W.W. Norton, 1981, p. (...)

14Deuxièmement, il fallait que la rente nette obtenue par l’institution nouvelle soit plus grande que celle de l’ancienne. Dans un pays centralisé comme la Chine, la réforme est sans doute imposée par l’État qui, avec ses forces ultimes, va maintenir des directives et créer des effets collectifs. Selon l’argument de North, le changement institutionnel exige trois composantes de base : le droit de propriété, l’État, et l’idéologie. L’État, étant l’organisation avec l’avantage comparatif de la puissance, est capable de définir le droit de propriété dont l’essence est le droit d’exclusivité15. Le coût politique est la perte économique produite par l’opposition et l’hostilité de certains groupes d’intérêts envers la réforme. Il est issu de la redistribution des rentes du changement institutionnel. À la fin des années 1970, après dix ans de révolution culturelle, le peuple chinois avait trouvé un consensus entre le développement économique et la stabilité sociale. La résistance à la réforme était faible. Les conditions étaient favorables pour un changement institutionnel.

  • 16 Justin Yifu Lin & Liu Zhiqiang, op. cit., p. 1-2.

15Une telle délégation de la puissance fiscale et de responsabilité aux pouvoirs locaux peut augmenter l’efficacité économique, parce que ceux-ci disposent d’informations plus fiables et précises sur l’attribution de ressources et ils sont en meilleure position pour fournir les marchandises et services publics afin de satisfaire les besoins locaux. Puisque les fonctionnaires locaux deviennent responsables de la fourniture de services publics, leur promotion est directement liée aux résultats économiques et sociaux de la localité, par conséquent, ils ont une plus grande incitation à exercer leurs responsabilités fiscales dans le meilleur intérêt du grand public. En plus, la décentralisation fiscale conduit à une liaison plus étroite entre les collectivités territoriales et les entreprises locales. Les gouvernements locaux ont tout intérêt à améliorer l’efficacité des entreprises locales afin de mener à une croissance économique plus rapide et plus soutenue16.

  • 17 Douglass North, op. cit., p. 53.
  • 18 Li Xiannian 李先念, « Zai zhongyang gongzuo huiyishang de jianghua » 在中央工作会议上的讲话 (Discours lors de la (...)

16Le choix de la décentralisation fiscale est un choix du parti communiste pour maintenir le régime et la structure politique. Une remise en cause radicale du système de la planification au début de la réforme aurait sans doute suscité le problème de sa légitimité. Dans l’idéologie traditionnelle, le système de la planification a une « relation de sang » avec le régime socialiste. Pendant des années, après 1949, il a permis de concentrer et d’organiser collectivement toute la richesse de la nation afin de renforcer le pays. Nier ce système aurait menacé le statut du parti du pouvoir et déstabilisé la croyance en lui au sein du peuple. Il fallait donner au peuple le temps de s’adapter à la nouvelle institution en changeant l’idéologie ancienne. Les idéologies qui fonctionnent doivent être capables de s’adapter au changement de circonstances en maintenant la loyauté des groupes anciens tout en gagnant la fidélité des nouveaux17. Par conséquent, au début de la réforme, un objectif limité demeure plus réalisable : « nous devons nous focaliser d’abord sur les parties qui à la fois nécessitent un changement et sont faciles à exécuter, afin d’assurer et de promouvoir le bon déroulement de l’ajustement de toute l’économie nationale. Par exemple, concernant la planification, la finance publique, l’infrastructure, le commerce extérieur, la gestion de l’entreprise, il faut déterminer clairement les compétences respectives de l’État, celles de la collectivité territoriale et celles de l’entreprise. Basées sur la réforme partielle, il faut faire des expérimentations et des investigations sérieuses afin de préparer des projets complets de réforme »18.

2. La réforme fiscale et l’industrialisation locale : 1977-1993

  • 19 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.

17Expérimenté dans la province du Jiangsu dès 1977, le système de partage des ressources fiscales a changé les relations centre-provinces. L’organisation fiscale intergouvernementale est considérée comme une structure de hiérarchie stratifiée, chaque niveau gouvernemental décide du partage des revenus et des responsabilités de dépense avec les niveaux inférieurs. Les gouvernements locaux ont peu de puissance formelle et d’autonomie dans le sens où presque tous les taux d’imposition sont décidés par le centre. Il manque un partage clair des responsabilités entre les différents niveaux de gouvernement. En raison de la position faible de négociation des gouvernements locaux vis-à-vis du système politique centralisé, il y a toujours une tendance à la concentration des revenus aux gouvernements de niveau supérieur et à la délégation des responsabilités de dépenses au gouvernement inférieur19.

18Dans cette partie, nous allons analyser les recettes et les dépenses des gouvernements locaux pendant la période de 1977-1993 afin de démontrer l’influence des changements fiscaux sur le développement des industries locales.

A. Recettes

  • 20 Jean C. Oi, op. cit., p. 103.
  • 21 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.
  • 22 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 700.

19Les objectifs principaux du système « manger en se partageant la cuisine » (fenzhao chifan 分灶吃饭), qui a divisé les responsabilités budgétaires entre les gouvernements central et provinciaux, étaient de rendre les fiscalités locales autosuffisantes, de réduire la pression fiscale de l’État central, et de fournir des incitations pour que les autorités locales favorisent le développement économique20. Le partage des revenus entre le gouvernement central et les gouvernements locaux se faisait par l’origine et par le type de propriété des entreprises. Sous le système des années 1980, les recettes collectées sont divisées en trois. Une partie fixe était prélevée par le centre : les profits des entreprises gérées par l’État, les droits de douane, l’impôt sur le sel. Une autre partie, fixe également, était prélevée par les provinces : les profits des entreprises gérées localement, l’impôt agricole, la taxe sur l’abattage, la vignette sur les véhicules, y compris les bicyclettes. Enfin, une troisième partie, variable, était négociée entre les provinces et le centre. Elle avait pour origine l’impôt industriel et commercial, et le revenu industriel et commercial. Tous les ans, après avoir fixé les objectifs des revenus et des dépenses par province, le centre prélevait un surplus. Si au contraire les dépenses dépassaient les revenus, le gouvernement local comblait partiellement la différence par des dotations21. Bien que ce système ait subi de nombreux changements, deux de ses principaux dispositifs sont restés pendant la décennie de réformes et se sont appliqués à toutes les provinces depuis 1988 : premièrement, les revenus centraux ne sont pas sujets au partage ; et deuxièmement, des revenus d’entreprise continuent à être répartis parmi les unités gouvernementales selon la propriété22.

  • 23 Jean C. Oi, op. cit., p. 115.
  • 24 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 706.
  • 25 Li Shiqing 李世清, « Lun nongcun chengbao tudi shiyongquan de liuzhuan » 论农村承包土地使用权的流转 (La discussion (...)

20La décollectivatisation a éliminé l’agriculture comme source stable de revenus pour les gouvernements locaux. Après l’établissement du système de responsabilité, le foyer familial est devenu l’unité de production et de comptabilité des revenus. Les gouvernements locaux, particulièrement au niveau du village ont perdu l’accès légitime au revenu agricole, excepté une partie de l’impôt agricole. Le revenu de la vente des produits agricoles est entré dans le coffre du foyer familial23. La disparition de la commune populaire a multiplié les tâches de la perception. Au lieu de rassembler des impôts de six millions d’équipes de production, les départements fiscaux ruraux doivent maintenant rassembler ceux de presque 200 millions de foyers24. De plus le taux de l’impôt agricole a tendance à diminuer, il est passé de 12,2 % en 1952, à 5 % en 1979, jusqu’à 3-4 % dans les années 198025, il occupe de moins en moins d’importance.

B. Dépenses

21L’examen de la division des responsabilités fiscales et de son évolution indique l’ampleur des problèmes budgétaires au niveau local.

  • 26 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.
  • 27 François Gipouloux, op. cit., p. 13.

22L’État a délégué la gestion des entreprises d’État aux gouvernements locaux. En 1985, la production des entreprises industrielles gérées par l’État a représenté seulement 20 % des totaux nationaux, alors que celles des entreprises gérées par les gouvernements provinciaux/municipaux et des districts sont estimées respectivement à 45 % et 35 %. Avec le transfert de la responsabilité, les gouvernements locaux ont été incités à intensifier l’effort de collecte de revenu. En même temps, la dépense des investissements fixes est naturellement tombée sur les épaules du gouvernement local.26 Il est désormais un acteur majeur du système de redistribution que constituait l’entreprise, qui avait la main mise sur l’accès aux services sociaux : logement, sécurité sociale, pensions de retraite, éducation, etc.27 Ces nouvelles responsabilités ont des impacts significatifs sur les finances publiques locales pendant les années 1990.

  • 28 Ministère de Finance, Zhongguo caizheng tongji 1950-1988 中国财政统计 1950-1988 (Statistique financière c (...)
  • 29 Xie Zhixiong 谢之雄 (dir.), Guangxi nianjian 1986 广西年鉴 1986 (Annale du Guangxi 1986), Nanning : Guangx (...)
  • 30 Sichuan nianjian bianji weiyuanhui 四川年鉴编辑委员会 (dir.), Sichuan jingji nianjian 1986 四川经济年鉴 1986 (Anna (...)

23D’autres politiques nationales ont pesé lourdement pour les budgets locaux. Souvent « le gouvernement central invite et le gouvernement local paye » (zhongyang qingke difang maidan 中央请客 地方买单). Par exemple, les règles nationales ont imposé l’amélioration de la qualité de la santé et de l’éducation, telle que la généralisation de l’enseignement obligatoire. En répondant à ces appels, les gouvernements locaux ont généralement augmenté les parts de leurs budgets consacrées à l’éducation et à la santé, de sorte que le poids de ces composantes du budget consolidé a presque doublé, de 10,1 % en 1978 à 18 % en 1988 (tableau 1)28. Dans la province de Guangxi, par exemple, les dépenses pour l’éducation et la santé se sont accrues de 102,5 % pendant le sixième plan quinquennal (1980-1985), de sorte que leurs parts dans le budget provincial sont passées de 19 % à la fin du cinquième plan quinquennal (1976-1980) à 32 % en 198529. De même, la province de Sichuan a augmenté sa part des dépenses d’éducation et de santé de 25 % pendant le cinquième plan quinquennal à 34 % dans le sixième plan quinquennal30.

Tableau 1. Analyse des dépenses budgétaires.

1978 1988
A B C A B C
Éducation et santé 11,27 10,10 % 3,7 % 48,61 18,0 % 4,2 %

Légende : A : Dépense, en milliards yuan ; B : Proportion de la dépense totale ; C : Proportion du PNB.

  • 31 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 706.
  • 32 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.
  • 33 Ibid.

24De plus, les budgets locaux ont dû également faire face à l’augmentation des coûts administratifs qui sont liés non seulement aux coûts de la main-d’œuvre, mais également à la création de nouvelles formes institutionnelles demandées par la croissance économique. Par exemple, avec la décollectivatisation et la diversification de l’économie rurale, la décision du Conseil des affaires d’État en avril 1985 a ajouté une nouvelle tranche à la hiérarchie fiscale, avec l’établissement des bureaux au niveau du bourg. À la fin de 1986, plus de 56 000 bureaux ont été établis en 91 % des bourgs chinois. En raison de tels changements, le nombre d’employés administratifs a augmenté de 20 à 29 millions sur tout le pays pendant la décennie de réformes, malgré une campagne de réduction de la bureaucratie. La majeure partie de la croissance s’est produite au niveau local31. En même temps, le déclin des revenus du gouvernement central a conduit à une diminution considérable du transfert intergouvernemental. Avec l’introduction des contrats fiscaux en 1988, le gouvernement central a formellement mis fin à sa responsabilité de financer les dépenses locales32. Par conséquent, les collectivités locales ont fait face à des responsabilités extrêmement lourdes en matière de dépense. Aux niveaux du district et du bourg, le gouvernement local était chargé de 70 % des dépenses pour l’éducation et 55-60 % des dépenses pour la santé. Les villes aux niveaux de la préfecture et du district étaient responsables de toutes les dépenses pour l’assurance chômage, la sécurité sociale, et l’aide sociale. Alors que dans la plupart des autres pays, la sécurité sociale et l’aide sociale sont presque toujours financées par le gouvernement central, l’éducation et la santé sont souvent des responsabilités partagées entre les gouvernements provinciaux et central33.

C. Solution

  • 34 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 707-708.
  • 35 Ministère des Finances, op. cit., p. 105.
  • 36 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 708.

25Les réponses locales aux pressions et aux incitations fiscales changent selon les conditions et les circonstances, mais elles peuvent être groupées en trois types. La première solution est de négocier avec ses supérieurs de la hiérarchie fiscale un ajustement de la répartition des revenus et des responsabilités, dans l’espoir d’obtenir un taux de partage plus favorable, une subvention plus élevée, ou une réduction des responsabilités en matière de dépenses. Cependant, à cause du déclin fiscal global et des problèmes budgétaires persistants à tous les niveaux, l’effet de cette méthode est limité. La deuxième réponse, plus dynamique, est de favoriser l’expansion de la base d’impôt local en supportant la croissance économique locale. Puisque l’industrie constitue les deux tiers des revenus totaux et comme les gouvernements locaux sont autorisés à faire des investissements directs, les gouvernements locaux ont priorisé le développement industriel local. Dans ses publications, même le ministère des Finances, à plusieurs reprises, a invité les collectivités locales à soutenir les « entreprises productrices de revenus », en fournissant des fonds d’investissements et d’autres formes d’appui. La troisième stratégie est d’utiliser les fonds extrabudgétaires (yusuan wai zijin 预算外资金) pour financer des dépenses publiques. Cette pratique est si régulière que ces fonds sont généralement considérés comme un « deuxième budget », dont la disponibilité soulage sensiblement la compression des revenus au niveau local34. Cependant, parmi les énormes fonds extrabudgétaires, 80 % étaient des bénéfices maintenus et des fonds de dépréciation contrôlés par les entreprises et leurs départements de surveillance. Les budgets sous le contrôle direct des gouvernements locaux, se sont élevés à seulement 4,5 milliards de yuans en 1988, ce qui constituait une part infime des 181 milliards de yuans tenue par les entreprises35. Quand les ressources fiscales ne pouvaient pas répondre aux postes courants de dépense, beaucoup de gouvernements locaux ont succombé à la tentation d’utiliser les fonds des entreprises en imposant une variété de prélèvements légaux et illégaux, ou par le transfert aux entreprises de certaines responsabilités publiques comme la construction routière ou la protection de l’environnement. Aucun cadre juridique fort n’existe pour protéger les entreprises contre la boulimie fiscale36. Ici, nous nous focalisons sur la solution la plus active en analysant la relation entre l’industrialisation locale et le système fiscal.

26Tout au long des ères maoïste et post-maoïste, la structure fiscale de la Chine dépend primordialement de l’industrie. En 1983, plus de 90 % du total des revenus gouvernementaux (à tous les niveaux) sont venus des bénéfices et des impôts industriels. Bien que cette part soit tombée environ à 70 %, l’industrie demeure toujours la poule aux œufs d’or du système fiscal chinois.

Tableau 2. Source de revenus par secteur (en %).

Année Industrie
1977 77,75
1978 77,02
1980 83,74
1981 88,12
1982 89,59
1983 93,98
1984 95,48
1985 86,70
1986 76,36
1987 69,41
1988 71,95

Source : Ministère de Finance, op. cit., p. 28-31.

  • 37 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 197-198.

27Les réformes fiscales ont partagé les revenus fiscaux entre le Centre et les provinces sur la base de l’appartenance sectorielle. Avant 1980, tous les excédents produits par l’industrie, y compris les bénéfices et les impôts indirects, sont entrés dans la caisse centrale. Les gouvernements locaux ne pouvaient seulement conserver qu’une partie des bénéfices des entreprises locales choisies. Ceci a complètement changé après la réforme, les gouvernements locaux ont pu conserver l’intégralité des excédents produits par les industries sous leur responsabilité. En même temps, les réformes fiscales ont considérablement renforcé le lien entre les recettes produites localement, les recettes attribuées aux gouvernements locaux et les dépenses locales. Par conséquent, les budgets des gouvernements locaux dépendaient fortement de la santé financière des entreprises locales. À cause du déclin fiscal lié au déficit des entreprises publiques, tous les niveaux de gouvernement connaissent la pénurie Le problème de l’adéquation du revenu était particulièrement crucial pour les gouvernements locaux en raison l’alourdissement des responsabilités. En répondant aux pressions et aux incitations fiscales, les gouvernements locaux ont vigoureusement favorisé le développement industriel dans le but de contrer la baisse des revenus et de financer des dépenses croissantes37.

28La réussite des entreprises des bourgs et des villages est un bon exemple pour illustrer la relation entre le gouvernement, l’industrie locale et la réforme fiscale. En liant les revenus locaux directement aux revenus des entreprises, les réformes fiscales ont créé une plus grande convergence entre les intérêts des gouvernements locaux et ceux des entreprises. Ceci est devenu le moteur essentiel conduisant les gouvernements locaux à créer l’environnement économique propre à favoriser le fonctionnement des entreprises.

29En plus, les administrations de chaque niveau ont signé des contrats de responsabilité avec leurs supérieurs concernant les bénéfices des entreprises. Elles pouvaient obtenir des bonifications si les résultats étaient atteints. Surtout au niveau du village, les salaires des fonctionnaires étaient directement liés au revenu total du village. Le système est structuré de sorte que les fonctionnaires locaux aient une double incitation pour favoriser l’industrie rurale : la croissance permet aux fonctionnaires d’avoir des bénéfices économiques en tant qu’individus, et en même temps elle permet d’alléger les contraintes budgétaires, ce qui rend leur travail plus facile. Le bien-être économique personnel et la santé financière de l’économie locale sont tous deux liés au développement de l’industrie locale. « Une fois la diversification de l’économie rurale encouragée, les administrations locales ont détourné des ressources et des énergies de l’agriculture vers des entreprises plus profitables, afin de favoriser le développement du secteur privé et de créer des revenus par l’impôt. » Cependant, pour des raisons politiques associées à l’entreprise privée, cette solution est utilisée avec précaution. La stratégie la plus lucrative et politiquement la moins incertaine était le développement des entreprises collectives rurales.

30En tant que gestionnaires réels de ces entreprises, les gouvernements locaux ont pu légitimement prélever les impôts et en tirer les divers honoraires, détaxés ou surtaxés. Le revenu des entreprises collectives rurales permettait de ressourcer les services publics, les aides sociales, et des subventions à autres secteurs moins profitables tels que l’agriculture.

  • 38 Jean C. Oi, op. cit., p. 120.
  • 39 Jean C. Oi, op. cit., p. 121.

31La stratégie de l’appui sélectif a été adoptée par les gouvernements locaux : l’attribution préférentielle des facteurs principaux de production et l’appui bureaucratique sont accordés à certaines entreprises dites « grands compte pourvoyeur d’impôt » (lishuida 利税大户). Premièrement, les règlements nationaux exemptent d’impôt sur le revenu la première année, certains gouvernements locaux ont prolongé l’exemption à deux ou trois ans afin de conférer un statut fiscal favorable aux entreprises qui satisfaisaient à une des conditions d’une longue liste. Deuxièmement, les gouvernements locaux favorisaient les entreprises en leur fournissant des services bureaucratiques, tels que l’aide à l’obtention de la licence, de la certification de produits, et des subventions. La commission des sciences et de la technologie et le bureau de gestion de l’industrie des bourgs, ont dépensé beaucoup de temps et d’énergie à négocier avec leurs supérieurs au nom de l’industrie locale pour acquérir la technologie, les matériaux et les financements. Les missions quotidiennes des principaux cadres au bureau de gestion de l’industrie au niveau du district et du bourg consistaient à voyager vers la préfecture, même à Pékin, au nom d’entreprises spécifiques. Ce phénomène est appelé « courir les ministères pour aller de l’avant » (paobuqianjin 跑部前进)38. Troisièmement, diverses agences telles que le bureau des impôts, le bureau des finances, et la commission des sciences et de la technologie pouvaient prêter directement aux entreprises. Les gouvernements locaux ont amassé des cagnottes avec lesquels ils ont pu prêter unilatéralement à des entreprises choisies avec un taux d’intérêt faible ou même nul. Les montants n’étaient pas importants, mais ils pouvaient faire la différence, en particulier si une usine avait besoin de capital disponible pour acheter des matières premières. Ces ressources du gouvernement local sont devenues critiques quand le gouvernement central a décidé de refréner la croissance en restreignant le crédit, comme en 1988-1989. Avec ces efforts de la part des gouvernements locaux, les entreprises des bourgs et des villages se sont répandues dans l’ensemble de la Chine rurale. Le tableau ci-dessous représente ces douze années de développement39.

Tableau 3. Les entreprises collectives des bourgs et des villages 1978-1990.

Catégories 1978 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Entreprises (en millions) 1,52 1,43 1,57 1,52 1,58 1,59 1,54 1,45
Impôts (en milliards de yuan) 2,20 2,57 10,86 13,73 16,81 23,65 27,25 27,55

Source : Xiangzhen qiye nianjian 1978-1988 乡镇企业年鉴 1978-1988 (Annales des entreprises des bourgs et des villages 1978-1988), Beijing : Nongye chubanshe, 1989, p. 569. Zhongguo tongji nianjian 1991 中国统计年鉴 1991 (Statistiques de la Chine 1991), Beijing : Zhongguo tongji chubanshe, 1991, p. 315-378.

  • 40 Xuan Binglong 宣炳龙, Tansuo chuangxin Kunshan jingji jishu kaifaqu de shijian 探索创新-昆山经济技术开发区的实践 (Rech (...)

32Ce phénomène est surtout visible au sud de la province du Jiangsu réputé pour son modèle de développement des entreprises des bourgs et des villages. Au début des années quatre-vingt, le district du Kunshan restait toujours un district agricole sans aucune base industrielle solide, son autorité a décidé d’utiliser sa proximité avec Shanghai pour développer des alliances horizontales avec les industries de bourg. La création de la Zone de développement économique et technologique de Kunshan (ZDEK) a réussi à attirer des investisseurs nationaux et un peu plus tard étrangers. Leur installation non seulement amène des capitaux, des technologies et des techniques de gestion avancées, mais a aussi donné aux autorités de Kunshan une occasion de développer son industrie locale à travers la sous-traitance (peitao hezuo 配套合作). Un réseau complet d’information est construit avec la création d’un centre spécial de coopération, et chaque bourg a un correspondant qui est responsable de faire remonter les informations de la base. La commission de l’économie et du commerce et l’administration de ZDEK interviennent dans chaque négociation du projet d’investissement, afin d’obtenir les renseignements concernant les demandes conjointes du produit dans le premier temps et de présenter les fournisseurs locaux aux investisseurs. Chaque année, le gouvernement local organise des salons de sous-traitants locaux qui deviennent une plate-forme d’échanges40. Les autorités locales encouragent toutes les formes de coopération : fabrications des pièces détachées et des matériaux d’emballage sur commande ; fabrication de produits simples indépendants ; fourniture de matières premières ; service d’agence pour la vente et la distribution ; transport. Ainsi Kunshan a réussi à passer d’une économie agricole à une économie industrielle. Le succès des industries locales a permis au gouvernement local d’augmenter ses recettes fiscales et de les investir dans les services publics.

  • 41 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 694.

33Les réformes fiscales ont créé un ensemble d’incitations fortement dysfonctionnelles pour les gouvernements locaux, qui contrecarrent les réformes dans l’industrie chinoise. Au départ, les revenus étaient répartis entre les gouvernements central et provinciaux sur la base d’une délégation de gestion, rattachant les revenus locaux aux revenus des entreprises locales. Les budgets locaux se sont rétrécis alors qu’en même temps, les responsabilités locales ont considérablement augmenté. Confrontés aux pressions budgétaires intenses, au système de partage des revenus, et à un système fiscal qui est demeuré dépendant de l’industrie pour générer plus des deux tiers de revenus totaux, les gouvernements locaux ont peu de choix41.

3. La réforme de 1994 sur la répartition fiscale (fenshui zhi 分税制)

  • 42 Zhang Le-yin, « Chinese central-provincial fiscal relationships, budgetary decline and the impact o (...)
  • 43 Jean-François Huchet et Wang Wei, « Les enjeux de la réforme fiscale – Évolution des rapports entre (...)
  • 44 Tsang Shu-ki & Cheng Yuk-shing op. cit., p. 770.
  • 45 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 59.

34Le système de partage des recettes fiscales a montré peu à peu ses faiblesses. Le déclin massif de la capacité du contrôle de la part du gouvernement central avec la chute libre des « deux ratios » : revenu budgétaire sur le PIB et revenu du gouvernement central sur le revenu total, a considérablement affaibli son aptitude à exercer le contrôle macroéconomique. La chute du premier ratio est liée directement à la réduction de la contribution des secteurs étatiques et à la mauvaise collecte des secteurs non étatiques en pleine expansion. La baisse du deuxième est causée plutôt par la structure fiscale et le protectionnisme local42. Les provinces ont, de manière très rationnelle, essayé de maximiser leurs propres recettes budgétaires, ce qui a suscité une série de problèmes tels que la mauvaise orientation des revenus, la duplication des secteurs ou le protectionnisme régional. L’utilisation qui a été faite de la politique fiscale n’a pas contribué à une réelle dynamique de l’entreprise43. « Il est nécessaire de reformer et d’améliorer le système d’imposition en conformité avec les principes des lois d’impôts d’unification, de l’équité de la charge fiscale, de la simplification du système fiscal et la répartition raisonnable de la puissance. »44 C’est dans ce contexte que la Chine a présenté une nouvelle réforme fiscale au début de 1994. Son objectif visait à résoudre trois problèmes spécifiques : endiguer la baisse des recettes fiscales et favoriser une meilleure répartition des recettes entre les différents échelons de l’administration ; éliminer les éléments les plus inefficaces du système d’imposition tout en améliorant la transparence fiscale ; et enfin, réaménager les règles de répartition des recettes entre les autorités centrales et locales45. C’est une révision institutionnelle, car les modifications marginales ne pourraient plus produire les résultats désirés.

35À travers cette réforme, le gouvernement central a concentré de nouveau le système fiscal, a retiré simultanément une certaine autonomie budgétaire aux gouvernements locaux. Pour faire face à l’alourdissement des dépenses, la seule voie ouverte aux collectivités locales pour accroître leurs revenus fiscaux a consisté à développer des ressources extrabudgétaires et non budgétées. Nous allons analyser dans cette partie les changements du système de la répartition fiscale par rapport l’ancien système et ses conséquences sur les comportements des gouvernements locaux.

Les changements

36Ce nouveau système modifie en profondeur le partage des recettes entre les collectivités locales et le gouvernement central.

37Les revenus fixes centraux incluent :

  • Les droits de douane, les TVA collectées par les douanes ;
  • Les impôts sur le revenu des entreprises d’État et les profits transférés des entreprises d’État ;
  • Les impôts sur la construction et l’entretien urbain, sur les chemins de fer, les banques et les compagnies d’assurance (y compris les taxes commerciales, les impôts sur le revenu, les profits) ;
  • Les impôts sur le revenu des banques ou des autres services financiers qui ont obtenu la licence commerciale délivrée par la Banque centrale ;
  • La taxe à la consommation ;
  • Les impôts sur l’extraction offshore d’hydrocarbure.

38Les revenus fixes locaux comprennent :

  • Les taxes commerciales (à l’exception de celles, nommées ci-dessus, versées au gouvernement central) ;
  • Les impôts sur le revenu et les profits transférés des entreprises locales ;
  • Les impôts sur le revenu des particuliers ;
  • Les impôts fonciers, les impôts sur les revenus fonciers, sur les ventes de biens fonciers, les taxes sur l’exploitation des terres, les taxes sur les actifs immobilisés, la fiscalité immobilière ;
  • Les impôts sur la construction et l’entretien urbain (à l’exception de celles, nommées ci-dessus, versées au gouvernement central) ;
  • Les taxes sur l’utilisation des véhicules, les taxes sur les timbres, sur l’abattage ;
  • Les impôts sur l’agriculture, sur le droit d’enregistrement.

39Les revenus partagés sont :

  • La TVA : gouvernement central (75 %) et gouvernement local (25 %) ;
  • Les impôts sur les transactions boursières : gouvernement central (50 %) et gouvernement local (50 %) ;
  • Les impôts sur les ressources naturelles, à l’exception des impôts sur l’extraction offshore d’hydrocarbure, la majorité appartient aux revenus locaux46.
  • 47 Thierry Pairault, « Le risque “province” en Chine et la réforme fiscale », Le courrier des pays de (...)

40Le schéma ci-dessous indique les principales dispositions de cette réforme et montre les principales conséquences dans la répartition des recettes fiscales entre le Centre et les provinces47.

Fig. 1. La réforme fiscale et les taxes sur le chiffre d’affaires.

Fig. 1. La réforme fiscale et les taxes sur le chiffre d’affaires.

Les conséquences

  • 48 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 61.
  • 49 François Gipouloux, op. cit., p. 24.

41Les changements impliqués dans la réforme 1994 ont constitué un bouleversement fondamental dans la manière dont les revenus étaient partagés entre les gouvernements central et provinciaux. Au lieu d’un pourcentage ou d’une part négociée remise au gouvernement central, les impôts étaient divisés en trois catégories distinctes : central, local, et partagé. Les impôts centraux entraient dans le coffre central, et les impôts locaux dans les budgets locaux. Quant aux impôts partagés, ils devaient être divisés entre les gouvernements central et provinciaux selon des formules établies. Les rapports de partage étaient fixes et appliqués à toutes les provinces, et n’étaient plus le sujet à la négociation. Par exemple la TVA a remplacé la taxe sur le chiffre d’affaires, ses taux de répartition étant 75 % et 25 %. Étant donné que la TVA constitue l’imposition la plus lucrative du système et qu’elle sera entièrement administrée par le système de perception national, et permettrait au gouvernement central de renforcer ses moyens budgétaires. En 1994, le transfert des recettes de la TVA et de l’impôt sur la consommation vers les caisses du gouvernement central est passé de 22 % à 55,7 % (des recettes totales)48. La re-centralisation fiscale a abouti à ce que la part du lion dans les revenus des gouvernements locaux soit désormais attribuée au centre49.

  • 50 Jean-François Huchet et Wang Wei, op. cit., p. 16.
  • 51 Chung Jae-ho, « Beijing confronting the provinces: the 1994 tax-sharing reform and its implications (...)
  • 52 Wang Shaoguang, « China’s 1994 fiscal reform. An initial assessment », Asian survey, vol. 37, n° 9, (...)
  • 53 Jean-François Huchet et Wang Wei, op. cit., p. 17.
  • 54 Zhao Li 赵力, Zhuanxinqi caishui fenquan tizhi yanjiu 转型期财税分权体制研究 (Recherche sur le système de déléga (...)

42On a assisté à une unification des impôts à hauteur de 33 % sur les bénéfices des entreprises, y compris les co-entreprises sino-étrangères50. Seul le taux favorable de 15 % pour les entreprises à investissements étrangers dans les zones économiques spéciales et les zones de développement économique et technologique n’a pas changé51. En même temps, les gouvernements locaux ne sont plus autorisés à accorder des allégements fiscaux. La liberté d’accorder des privilèges concernant la réduction d’impôts et d’exonération d’impôt était une échappatoire efficace souvent utilisée par les collectivités locales dans le vieux système pour canaliser les fonds budgétaires vers les fonds extrabudgétaires et réduire les revenus à partager avec le centre. Le gouvernement central a repris ce pouvoir, toutes les exonérations doivent obtenir l’approbation du Conseil des affaires de l’État52. Ceci ôte aux gouvernements locaux toute autonomie en matière de politique d’attrait des investissements étrangers.53 La réforme de 1994 a également supprimé le contrat fiscal forfaitaire établi entre le gouvernement et les entreprises locales, un système plus transparent a remplacé la négociation, en même temps, il a diminué l’autonomie budgétaire des collectivités locale54.

  • 55 Roy Bahl & Christine I. Wallich, « Intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation », (...)
  • 56 Zhang Le-yin, op. cit., p. 131.
  • 57 Wang Shaoguang, op. cit., p. 806.
  • 58 Liu Xitian 刘锡田, « Ershiyi chuqi de zhongguo jingji: nanti jiexi yu silu » 21 初期的中国经济: 难题解析与思路 (Anal (...)
  • 59 Zhao Li 赵力, op. cit., p. 42.

43Cependant, une question de base dans les finances intergouvernementales n’était toujours pas résolue : la division des responsabilités de dépense. « La conception de la politique fiscale intergouvernementale devrait toujours commencer par le volet des dépenses 55 ». Alors que l’attention de la réforme fiscale en Chine s’est concentrée chaque fois sur la répartition des revenus, et la réforme 1994 n’est pas une exception. Il n’existait aucune loi assignant les responsabilités spécifiques de dépenses à différents niveaux de gouvernement, seul un arrangement brut est réalisé par le ministère des finances sur la répartition des responsabilités entre le gouvernement central et provincial56. Le gouvernement central maintiendrait son véritable motif pour tirer profit de l’ambiguïté, en déléguant ses responsabilités de dépense vers le bas57. Pendant la période du dixième plan quinquennal, les gouvernements locaux se sont chargés de combler 290 milliards de yuans de déficit de la caisse de retraite, et 32,5 milliards de yuans de déficit de l’assurance chômage58. M. Lou Jiwei, vice-ministre des finances a reconnu que les dettes budgétaires aux niveaux du district et du bourg avaient atteint plus de 10 milliards de yuans59.

  • 60 Zhang Le-yin, op. cit., p. 123.
  • 61 Wang Shaoguang, op. cit., p. 808.
  • 62 Christine Wong, Deepak Bhattasali, Zhongguo: guojia fazhan yu difang caizheng 中国: 国家发展与地方财政 (Chine: (...)
  • 63 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 64.

44La réforme de 1994 n’a pas touché aux fonds extrabudgétaires. Ce sont des fonds non comptabilisés dans le budget général prélevé sur la base de réglementations promulguées par le gouvernement central et par les autorités provinciales. Ils consistent en une série de prélèvements obligatoires tels que les diverses charges supplémentaires, les profits conservés, les fonds pour des buts spéciaux, les frais administratifs et les frais d’affaires, des droits et redevances, les taxes locales échappant au partage fiscal, etc.60. Juste avant l’annonce de la réforme sur la répartition fiscale, le gouvernement central a redéfini le concept des fonds extrabudgétaires en juillet 1993 pour exclure les fonds détenus par des entreprises d’État. Malgré ce changement, les revenus extrabudgétaires se sont élevés à 186,3 milliards de yuans en 1994, équivalent à 35,68 % du revenu budgétaire total, ou à 4 % du PIB61, parmi lesquels, deux tiers appartenant aux gouvernements locaux62. Une source si importante de ressources gouvernementales était tout à fait au-delà du contrôle budgétaire central. Ils sont alors particulièrement convoités par les autorités locales. À peu près tous les échelons gouvernementaux, jusqu’aux arrondissements urbains et aux villages, ont la possibilité de lever des fonds pour équilibrer leur budget : droits administratifs, commissions occultes, amendes, etc. Étant pratiquement les gestionnaires d’actifs importants : terrains, entreprises et ressources naturelles, et grâce à des accords politiques, ils s’en servent comme garantie pour obtenir des prêts bancaires, ou comme investissements dans des entreprises sino-étrangères, malgré les contraintes juridiques sur la vente des actifs63. Nous allons développer ce point dans le prochain chapitre.

  • 64 En Chine, les gouvernements locaux ne peuvent qu’obtenir deux sortes de prêts : les prêts étrangers (...)
  • 65 Shi Zhengwen 施正文, « Caizheng touzi jiben falü zhidu » 财政投资基本法律制度 (Loi fondamentale sur l’investisse (...)

45En raison de l’ambiguïté sur les compétences d’investissement dans la production, tous les niveaux gouvernementaux ont investi dans des projets profitables afin d’accroître la base de leurs recettes. Il existe trois moyens. Premièrement, ce sont l’investissement et le financement direct. Ce système s’applique la plupart du temps aux projets d’infrastructure qui se caractérisent à la fois par l’utilité publique et par la profitabilité, tels que les aéroports, les ports, les autoroutes ou la poste. Le gouvernement local mandate certaines entreprises à les gérer non commercialement, à travers les redevances perçues afin de récupérer les coûts de revient. Les sources d’investissement proviennent en général de prêts de la Banque nationale du développement64. Deuxièmement, ce sont l’investissement et le financement politique basé sur le crédit public. Les sources de capitaux proviennent des épargnes postales, des titres obligataires, des fonds d’assurances maladies, des prêts garantis par le gouvernement. Le champ d’application est limité aux infrastructures, aux secteurs de base, au développement régional, et aux supports des PME. L’ajustement de ce deuxième moyen est assez flexible selon les situations économiques. Troisièmement, c’est la stratégie du BOT (Build-Own-Transfer/Build-Operate-Transfer). À travers les appels d’offres, le gouvernement concède certains projets d’infrastructure aux entreprises privées, ces dernières sont responsables de la construction et de la gestion afin de se rembourser et de récupérer les coûts de revient. À la fin du contrat, l’entreprise doit restituer l’actif au gouvernement. C’est un moyen très efficace pour attirer les capitaux privés et étrangers dans des projets d’infrastructure65. Les méthodes financières mieux que les budgétaires, permettent aux gouvernements locaux d’accomplir leurs missions de fourniture de services publiques. En même temps, à travers les diverses façons d’investir, les gouvernements locaux recherchent des profits directement sur le marché.

Conclusion

  • 66 Jean-François Huchet, « Lecture critique : Christine P. Wong. Financing local government in the PRC (...)

46Les réformes fiscales ont permis aux autorités locales d’accéder et d’augmenter la capacité des dotations de ressources afin de conduire tous les échelons administratifs chinois locaux vers une plus grande autonomie en matière de revenus et de dépenses fiscales. En même temps, la décentralisation fiscale a accordé plus de responsabilités que de ressources ou de puissances formelles sur des gouvernements locaux. En Chine, les finances locales sont un des maillons les plus importants du financement des services à la population (santé et éducation) et des infrastructures urbaines, 60 % des dépenses budgétaires du pays sont effectuées par les échelons administratifs locaux (sans compter les fonds extrabudgétaires et autres revenus gardés presque exclusivement par les gouvernements locaux, et qui augmenteraient encore ce chiffre). Le système fiscal chinois est mal organisé pour répondre à ce défi66. La réforme n’a pas concerné le problème central de la façon d’améliorer le mécanisme de l’impôt de sorte qu’il puisse produire des revenus suffisants pour financer des opérations de gouvernement dans une économie décentralisée. En plus, les pressions fiscales ont aggravé les tensions entre les gouvernements centre-provinces et entre des gouvernements locaux. Elles les ont forcés à participer plus activement à la sphère économique, ce qui pourrait réduire une grande partie des avantages de la décentralisation.

Notes

1 Tsang Shu-ki & Cheng Yuk-shing, « China’s tax reforms of 1994 Breakthrough or compromise? », Asian survey, vol. 34, n° 9, septembre 1994, p. 772.

2 François Gipouloux, La Chine du 21e siècle : une nouvelle superpuissance ?, Paris, A. Colin, 2006, p. 12.

3 Christine P.W.Wong, « Central-local relations in an era of fiscal decline: the paradox of fiscal decentralization in post-Mao China », The China Quarterly, n° 128, décembre 1991, p. 691.

4 Jean C. Oi, « Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in China », World politics, vol. 45, n° 1, octobre 1992, p. 102.

5 François Gipouloux, op. cit., p. 17.

6 Christine P.W.Wong, « La nouvelle donne entre le gouvernement central et les collectivités locales : la gestion des finances publiques et la réforme fiscale du 1994 en Chine », Perspectives chinoises, n° 60, juillet-août 2000, p. 58.

7 Michel Oksenberg & James Tong, « The evolution of central-provincial fiscal relations in China, 1971-1984: the formal system », The China Quarterly, n° 125, mars 1991, p. 3.

8 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, « Decentralization and local governance in the context of China’s transition », http://www.oycf.org/Research/Paper/decentralization%20and%20local%20.doc, consulté le 2 mars 2007.

9 Christine P.W.Wong, ibid.

10 Christine P.W.Wong, « Fiscal reform and local industrialization: The problematic sequencing of reform in post-Mao China », Modern China, vol. 18, n° 2, avril 1992, p. 206.

11 James Tong, « Fiscal reform, elite turnover and central-provincial relations in post-Mao China », The Australian journal of chinese affairs, n° 22, juillet 1989, p. 3.

12 James Tong, op. cit., p. 5-6.

13 François Gipouloux, op. cit., p. 13.

14 Justin Yifu Lin and Liu Zhiqiang, « Fiscal decentralization and economic growth in China », Economic development and cultural change, vol. 49, n° 1, octobre 2000, p. 4.

15 Douglass North, Structure and change in economic history, New York ; London : W.W. Norton, 1981, p. 21.

16 Justin Yifu Lin & Liu Zhiqiang, op. cit., p. 1-2.

17 Douglass North, op. cit., p. 53.

18 Li Xiannian 李先念, « Zai zhongyang gongzuo huiyishang de jianghua » 在中央工作会议上的讲话 (Discours lors de la réunion du travail de PCC). Voir http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-02/05/content_2549999.htm, lu le 5 mars 2007.

19 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.

20 Jean C. Oi, op. cit., p. 103.

21 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.

22 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 700.

23 Jean C. Oi, op. cit., p. 115.

24 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 706.

25 Li Shiqing 李世清, « Lun nongcun chengbao tudi shiyongquan de liuzhuan » 论农村承包土地使用权的流转 (La discussion sur le transfert du droit de l’utilisation du terrain rural). Voir http://www.hbsky58.net/pages/contentshow.asp?id=4045, lu le 14 mars 2007.

26 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.

27 François Gipouloux, op. cit., p. 13.

28 Ministère de Finance, Zhongguo caizheng tongji 1950-1988 中国财政统计 1950-1988 (Statistique financière chinoise 1950-1988), Beijing : Zhongguo caizheng jingji chubanshe, 1989, p. 68-75.

29 Xie Zhixiong 谢之雄 (dir.), Guangxi nianjian 1986 广西年鉴 1986 (Annale du Guangxi 1986), Nanning : Guangxi nianjian she, 1987, p. 458.

30 Sichuan nianjian bianji weiyuanhui 四川年鉴编辑委员会 (dir.), Sichuan jingji nianjian 1986 四川经济年鉴 1986 (Annale économique du Sichuan 1986), Chengdu : Sichuan nianjian bianji weiyuanhui, 1987, p. 132.

31 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 706.

32 Justin Yifu Lin, Liu Mingxing & Tao Ran, ibid.

33 Ibid.

34 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 707-708.

35 Ministère des Finances, op. cit., p. 105.

36 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 708.

37 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 197-198.

38 Jean C. Oi, op. cit., p. 120.

39 Jean C. Oi, op. cit., p. 121.

40 Xuan Binglong 宣炳龙, Tansuo chuangxin Kunshan jingji jishu kaifaqu de shijian 探索创新-昆山经济技术开发区的实践 (Recherche innovation – la pratique de la zone de développement économique et technologique du Kunshan), Beijing : Zhongguo caizheng jingji chubanshe, 2004, p. 106.

41 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 694.

42 Zhang Le-yin, « Chinese central-provincial fiscal relationships, budgetary decline and the impact of the 1994 fiscal reform: An evaluation », The China Quarterly, n° 157, mars 1999, p. 127.

43 Jean-François Huchet et Wang Wei, « Les enjeux de la réforme fiscale – Évolution des rapports entre gouvernements provinciaux et poursuite du processus réformateur », Perspectives chinoises, n° 28, mars-avril 1995, p. 14.

44 Tsang Shu-ki & Cheng Yuk-shing op. cit., p. 770.

45 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 59.

46 « Guowuyuan guanyu shixing fenshuizhi caizheng guanli tizhi de jueding » 国务院关于实行分税制财政管理体制的决定 (Circulaire du Conseil des affaires de l’État concernant l’application du système de la répartition fiscale), Caizheng财政 (Finance), n° 2, 1994, p. 19.

47 Thierry Pairault, « Le risque “province” en Chine et la réforme fiscale », Le courrier des pays de l’Est, n° 418, avril 1997, p. 11.

48 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 61.

49 François Gipouloux, op. cit., p. 24.

50 Jean-François Huchet et Wang Wei, op. cit., p. 16.

51 Chung Jae-ho, « Beijing confronting the provinces: the 1994 tax-sharing reform and its implications for central-provincial relations in China », China Informations, vol. IX, n° 2/3, Winter 1994-1995, p. 14.

52 Wang Shaoguang, « China’s 1994 fiscal reform. An initial assessment », Asian survey, vol. 37, n° 9, septembre 1997, p. 803.

53 Jean-François Huchet et Wang Wei, op. cit., p. 17.

54 Zhao Li 赵力, Zhuanxinqi caishui fenquan tizhi yanjiu 转型期财税分权体制研究 (Recherche sur le système de délégation des compétences budgétaires et fiscales en période de transition), Guangzhou : École normale supérieure du Sud, 2004, p. 40.

55 Roy Bahl & Christine I. Wallich, « Intergovernmental fiscal relations in the Russian Federation », in Decentralization of the socialist state : intergouvernmental finance in transition economies, Richard M. Bird, Robert D. Ebel et Christine I. Wallich (dir.), Washington, D.C., World Bank, 1995.

56 Zhang Le-yin, op. cit., p. 131.

57 Wang Shaoguang, op. cit., p. 806.

58 Liu Xitian 刘锡田, « Ershiyi chuqi de zhongguo jingji: nanti jiexi yu silu » 21 初期的中国经济: 难题解析与思路 (Analyse des problèmes de la Chine au début du XXIsiècle), Jingji yanjiu cankao 经济研究参考 (La recherche économique), n° 32, 2002.

59 Zhao Li 赵力, op. cit., p. 42.

60 Zhang Le-yin, op. cit., p. 123.

61 Wang Shaoguang, op. cit., p. 808.

62 Christine Wong, Deepak Bhattasali, Zhongguo: guojia fazhan yu difang caizheng 中国: 国家发展与地方财政 (Chine: Développement national et finance locale), Beijing: CITIC chubanshe, 2003, p. 5.

63 Christine P.W.Wong, op. cit., p. 64.

64 En Chine, les gouvernements locaux ne peuvent qu’obtenir deux sortes de prêts : les prêts étrangers retransmis par le gouvernement central et les prêts de la Banque du développement national. Voir Christine Wong, Deepak Bhattasali, op. cit., p. 3.

65 Shi Zhengwen 施正文, « Caizheng touzi jiben falü zhidu » 财政投资基本法律制度 (Loi fondamentale sur l’investissement fiscal). Voir http://www.cntl.cn/show.asp?c_id=430&a_id=887, consulté le 15 avril 2007.

66 Jean-François Huchet, « Lecture critique : Christine P. Wong. Financing local government in the PRC », Perspectives chinoises, n° 42, juillet-août 1997. http://www.cefc.com.hk/fr/pc/articles/art_ligne.php?num_art_ligne=4209.

Table des illustrations

Titre Fig. 1. La réforme fiscale et les taxes sur le chiffre d’affaires.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/8217/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 690k

Auteur

© Presses universitaires du Septentrion, 2014

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