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Ségrégation et fragmentation dans les métropoles

 | 
Marion Carrel
, 
Paul Cary
, 
Jean-Michel Wachsberger

Partie III. Impact des institutions

« Bien loger » à Paris : les politiques de l’habitat à l’épreuve de la fragmentation métropolitaine

Maud Le Hervet

Texte intégral

  • 1 « Entre pénurie et ségrégation, quelles perspectives pour le logement en Ile-de-France », Rapport d (...)

1L’augmentation du coût du logement en France participe depuis une dizaine d’années au creusement des inégalités sociales et à une dégradation du niveau de vie des ménages dont les revenus sont les plus faibles. Mais tous les territoires ne sont pas confrontés aux mêmes réalités et, selon leur localisation résidentielle, les ménages ne subissent pas de manière équivalente le niveau des prix (Driant, 2009). La crise du logement touche en particulier l’Ile-de-France, qui fait l’objet de diagnostics très pessimistes pour l’accès au logement des ménages modestes et des classes dites « moyennes »1, dans un contexte urbain marqué par l’accroissement de la ségrégation socio-spatiale (Préteceille, 2006).

  • 2 Plan de Cohésion sociale de 2005-2009.
  • 3 Programme national de rénovation urbaine.
  • 4 Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.

2À l’heure où la notion de fragmentation et celle d’ingouvernabilité sont associées à la ville et à la métropole (Pinson, 2009), la crise du logement en Ile-de-France pose la question du bon niveau de gouvernance de l’habitat dans la région capitale et de l’organisation des compétences entre les échelles. Dans tous les territoires, l’ajustement du marché par les pouvoirs publics nécessite une forte capacité d’action collective : avec la décentralisation et la territorialisation de l’action publique, la politique de l’habitat n’est plus du seul ressort de l’État et un morcellement politique et gestionnaire s’observe. Aux côtés de l’État qui fixe les grandes orientations et définit les programmes pluriannuels dont il assure le contrôle (PCS2, PNRU3, PNRQAD4) et des communes (droit des sols et urbanisme opérationnel), les intercommunalités (définition des objectifs à travers le Programme local de l’habitat) et les départements (action sociale) sont de plus en plus impliqués. Seules les Régions n’ont pas de compétence spécifique en matière logement.

3En Ile-de-France, où les marchés du logement s’imbriquent les uns dans les autres sans qu’il soit facile d’en dessiner les contours, la situation est encore plus complexe qu’ailleurs (Le Hervet, 2012). Tout d’abord, la prise en charge de la politique de l’habitat à l’échelle intercommunale est plus fragile en Ile-de-France. Ensuite, la Région n’est pas un simple financeur parmi d’autres : forte de son périmètre, elle revendique, depuis l’acte 2 de la décentralisation, un rôle de coordinateur régional. Elle a profité de la révision de son schéma directeur d’aménagement (SDRIF) pour porter des orientations fortes et se mobilise pour la création d’une autorité organisatrice du logement en Ile-de-France. Par ailleurs, certains départements témoignent d’une préoccupation croissante pour la régulation du marché du logement et ses dynamiques territoriales (Paris, Hauts-de-Seine et Yvelines).

  • 5 La loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL).
  • 6 Rapport intermédiaire présenté le 5 janvier 2004 par le « Groupe de travail décentralisation » du C (...)

4L’affirmation d’un statut à part pour l’Ile-de-France pose question depuis 2004. Lors de l’élaboration de la loi sur les libertés et responsabilités locales5, le Conseil National de l’Habitat avait estimé qu’un dispositif spécifique devait être retenu pour l’Ile-de-France6. Mais poursuivant « une logique de décentralisation homogénéisante » (Négrier 2010) sur l’ensemble du territoire national, le débat s’est finalement traduit par un « non choix » des parlementaires et du gouvernement sur ces questions. Cette double spécificité de l’Ile-de-France en matière de logement (ampleur de la crise et gouvernance) interroge sur la capacité des politiques de l’habitat à ajuster l’offre pour améliorer l’accès au logement dans la région.

  • 7 À l’échelle de la région, une soixantaine d’entretiens a été réalisée. D’autres terrains que Paris (...)

5Cet article, réalisé dans le cadre d’une recherche sur les politiques de l’habitat en Ile-de-France, s’intéresse au territoire de Paris intra-muros, où les prix du logement sont les plus élevés de la région7. À partir d’une analyse statistique de la situation du marché du logement parisien, une étude des documents cadres des politiques de l’habitat à Paris et la réalisation d’une dizaine d’entretiens-semi directifs auprès des acteurs de la capitale, il s’agit de s’interroger sur la manière dont l’absence d’une gouvernance de l’habitat peut être considérée comme un frein à la régulation du marché par les pouvoirs publics. Après avoir présenté les principales caractéristiques de la crise du logement à Paris, l’article explicitera comment la ville de Paris est devenue pilote dans le domaine de l’habitat, cherchant à promouvoir un rééquilibrage de l’offre sociale sur son territoire. Il s’agira enfin de souligner quelques points de tension au cœur du jeu parisien et de s’interroger sur ses limites à l’épreuve du marché.

Le logement à Paris : une situation de marché sous pression, des inégalités qui persistent

  • 8 Dans le cadre d’un travail de doctorat nous avons choisi de délimiter un périmètre métropolitain au (...)

6Paris, où les conditions d’accès au logement se sont durcies ces dernières années, représente à l’échelle de la métropole8 un territoire où le marché du logement est particulièrement tendu. Si l’ensemble de la capitale devient de moins en moins accessible, la situation n’est toutefois pas homogène selon les arrondissements. Une différenciation spatiale peut être opérée entre le centre de Paris, l’est et l’ouest de la capitale.

7La métropole a connu une augmentation du poids des ménages issus des catégories moyennes et supérieures, très visible dans l’ensemble des grandes agglomérations françaises. En 2008, les employés restaient les plus nombreux parmi la population active métropolitaine (27,6 %), suivis par les cadres (26,7 %) puis les professions intermédiaires (25,6 %), les ouvriers étant de fait largement en retrait (14,6 %). À l’échelle de la métropole, Paris se distingue par l’importance des catégories intermédiaires et supérieures, les cadres représentant à eux-seuls environ 43,7 % des actifs en 2006, loin devant les employés (20,2 %) ou les ouvriers (7,3 %). Les cadres représentaient même plus de la moitié des actifs dans les 5e et 6e arrondissements. Dans la capitale, il n’y a que dans le XIXe arrondissement que les cadres n’étaient pas les mieux représentés en 2006 (26,5 %), au profit des employés (28,5 %).

  • 9 Cet objectif est inscrit dans la loi du Grand Paris du 3 juin 2010.
  • 10 Les données sur les mises en chantiers sont issues de la base Sitadel.

8En Ile-de-France, le niveau de construction n’est pas à la hauteur des besoins. Le défi est de taille pour faire face aux enjeux du Grand Paris9 (produire 70 000 logements) alors que le nombre de mises en chantier n’a jamais atteint la barre des 40 000 logements depuis le début des années 1990, soit un niveau de construction proche de celui de la région Bretagne10. Si une reprise a été observée dans la métropole entre 2007 et 2008, la situation n’en est pas moins défavorable à la détente du marché.

9Or, c’est à Paris que la construction est la plus bloquée. Entre 2006 et 2008, le taux de construction moyen ne s’est élevé en moyenne qu’à 0,2 % par arrondissement, contre 1,3 % par commune au sein de l’espace métropolitain. En 2006, seulement 3 100 appartements ont été construits à Paris, ne représentant que 11 % des logements collectifs commencés dans l’ensemble de la métropole. En 2008, face à la crise immobilière, le retard de Paris était encore plus visible, avec 1000 mises en chantiers de moins, les appartements parisiens ne formant plus que 8 % des appartements construits dans la métropole.

  • 11 Les prix dans l’ancien par arrondissement correspondent au prix médian au m2 par commune ou arrondi (...)

10Surtout, Paris se distingue, au sein de la métropole, par un niveau de prix très élevé. Le marché de l’ancien, comme le marché du neuf, a acquis une très forte valeur dans la capitale au cours des quinze dernières années11.

Carte 1. Des logements plus chers au centre et à l’ouest de Paris

Carte 1. Des logements plus chers au centre et à l’ouest de Paris

Réalisation : Maud Le Hervet, 2012.

  • 12 Il s’agit d’une moyenne des prix médian par commune calculée à l’échelle du périmètre métropolitain (...)

11Comme dans l’ensemble de la métropole, le prix des logements vendus ou commercialisés a été multiplié par 2,5 en douze ans. Si le marché du neuf a connu une légère inflexion entre 2007 et 2008, en lien avec la crise économique, sur le marché de l’ancien, les prix ont continué à progresser dans la capitale et aucun arrondissement n’a été épargné par cette forte hausse. En 2008, un logement se vendait en moyenne à Paris près de 7 200 euros le m² dans l’ancien (contre 3 400 euros en moyenne à l’échelle de la métropole12) et un appartement neuf autour de 8 000 euros le m².

  • 13 Cinq sont situées dans les Hauts-de-Seine et les trois autres dans le Val-de-Marne.

12La situation n’est toutefois pas homogène dans la capitale. Le centre de Paris apparaît particulièrement inabordable. En 2008, les logements anciens s’y vendaient plus de 8 000 euros le m² et les logements collectifs neufs plus de 10 000 euros le m². C’est d’ailleurs dans le 6e et le 7e arrondissement que la hausse a été la plus importante entre 1996 et 2008, le prix au m² augmentant de plus de 6 000 euros dans ces deux arrondissements contre 5 000 euros en moyenne. Les prix dessinent ensuite une opposition entre un ouest parisien, plus cher, et un est parisien un peu moins sélectif. Les arrondissements les moins chers en 2008 étaient en effet les XXe (prix médian de 5 200 euros le m²) et XIXe arrondissements (5 000 euros le m²). Mais à l’échelle de la métropole, l’ensemble de la capitale représentait un territoire très cher. Entre 2006 et 2008, seulement huit communes atteignaient la moyenne des prix des arrondissements parisiens13.

13Le niveau des prix fait pression sur les ménages. Les dépenses de logement augmentant plus vite que les revenus, les parisiens y consacrent une part plus importante de leur budget qu’il y a dix ans. Dans un tel contexte, le parc social joue un rôle privilégié d’accueil des ménages mis en difficulté par le marché.

Carte 2. Un parc de logement social inégalement réparti

Carte 2. Un parc de logement social inégalement réparti

Réalisation : Maud Le Hervet, 2012.

  • 14 Selon les données du recensement Insee de 2006, les propriétaires occupants ne représentaient que 3 (...)
  • 15 Article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000.
  • 16 Données EPLS pour le parc social 2006 (DRIEA) et données du recensement INSEE 2006 pour les résiden (...)

14Mais le parc social parisien demeure limité. Dans un marché essen­tiel­lement locatif14, il ne représentait en moyenne que 14,6 % des résidences principales en 2008 par arrondissement, contre 21,4 % en moyenne par commune dans la métropole. De plus, l’offre locative sociale est mal répartie dans la capitale. En 2008, dix arrondissements restaient en dessous de la barre des 10 % (avec un minimum de 0,6 % dans le 7e arrondissement) et seulement six arrondissements bénéficiaient d’un taux de logement social supérieur à 20 % (seuil fixé par la loi SRU15). Trois arrondissements de l’est parisien se démarquaient avec un taux de logements sociaux supérieur à 30 % : les XIIIe, XXe et XIXe arrondissements. Et même dans les arrondissements où l’offre est conséquente, le parc social est incapable de détendre le marché alors qu’il n’y a plus de turn-over. En 2006, le taux de rotation au sein du parc social s’élevait en moyenne à 5,2 %16 par arrondissement contre 6,8 % à l’échelle de la métropole, pesant très fortement sur la capacité d’attribution des logements à de nouveaux locataires.

La gouvernance parisienne : Paris, pilote de la politique de l’habitat

15À Paris, l’élection de Bertrand Delanoë en 2001 a placé le logement au cœur des priorités municipales et la collectivité est progressivement montée en charge dans le domaine de l’habitat, s’imposant comme chef de file. Il convient de s’interroger sur les compétences de la Ville en matière d’habitat et instruments mobilisés.

Paris, Ville et Département : une collectivité à part

16Dans un contexte régional d’éclatement des responsabilités en matière d’habitat dans les territoires, la capitale bénéficie d’un pouvoir intégré dans ce domaine, ce qui est peu habituel. Paris se distingue par son statut particulier de ville-département.

Figure 1. Paris : un pouvoir local intégré en matière d’habitat

Figure 1. Paris : un pouvoir local intégré en matière d’habitat

Réalisation : auteur.

17Du fait de ce statut, l’administration parisienne repose sur un système d’acteurs qui manque de souplesse :

« Paris est une très grande collectivité locale : elle connaît un émiettement fort, le jeu d’acteurs est lourd. C’est la faiblesse du système. Les interlocuteurs en face savent en jouer ». (Entretien avec le Directeur de cabinet du Maire adjoint chargé du logement à Paris, le 12 janvier 2011)

  • 17 Malgré les avancées législatives en la matière, le PLH reste un document de programmation et ne com (...)

18Mais cette spécificité lui permet d’articuler différents blocs de compétences alors qu’ils sont ailleurs dispersés entre différents niveaux (communes, EPCI, département). Dans le cadre de la décentralisation, les maires d’arron­dis­sements délivrent les permis de construire. Mais en tant que commune, la Ville de Paris possède un droit de préemption urbain et est compétente en matière d’urbanisme. Elle a approuvé son Plan Local de l’Urbanisme en juin 2006. L’Hôtel de Ville n’est donc pas confronté au problème de mise en œuvre posée par la disjonction des niveaux de responsabilité locale en matière d’urbanisme et d’habitat, comme c’est le cas pour des intercommunalités voisines, qui élaborent leur PLH (voir plus loin) mais n’ont pas directement la main sur le PLU17. De plus, Paris a des compétences directes en matière d’attribution des logements sociaux et en possède un important contingent.

19En tant que département, Paris est compétent dans le champ de l’action sociale. Les conseils généraux ont en effet la charge de copiloter au côté de l’État le Plan d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et se sont vus transférer le fond d’aide sociale (FLSL) au logement après la loi Libertés et Responsabilités Locales (LRL). Au titre de la loi LRL, le département de Paris peut aussi se voir déléguer la gestion des aides à la pierre de l’État (aides à la production et à l’amélioration du parc locatif social et aides à l’amélioration de l’habitat privé).

20Forte de ces compétences, Paris s’est doté des deux principaux instruments de pilotage local mis en place par le législateur, le programme local de l’habitat (PLH) et la délégation des aides à la pierre délivrées par l’État.

Les PLH et l’affirmation d’une politique généraliste

21Colonne vertébrale des politiques locales de l’habitat, le PLH permet à l’autorité qui l’élabore de structurer son intervention en fonction des besoins et enjeux locaux, en cohérence avec les objectifs de la politique nationale du logement. À Paris, il existait déjà un PLH depuis 1996, mais Bertrand Delanoë a souhaité rompre avec la décennie antérieure. Au cours des années 2000, chacun de ses mandats a été l’occasion d’élaborer un PLH, le premier adopté en 2004 et le second fin 2011, sous la direction politique de Jean-Yves Mano, Maire-adjoint chargé du logement.

  • 18 Selon l’inventaire dressé par l’État au 1er janvier 2002, le parc s’élevait à 157 700 logements soc (...)
  • 19 L’adoption de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion en mars 2009 a (...)

22La nouvelle politique parisienne s’est d’abord axée sur la problématique du logement social. Collectivité de gauche, la Ville n’atteignait pas le seuil des 20 % de logement social fixé par l’article 55 de la loi Solidarité et Renouvellement urbains (SRU) adoptée en 200018. En 2001, le Maire de Paris s’est donc engagé à répondre aux exigences de la loi SRU dès 2014 (soit 6 ans avant la date fixée par la loi), à diversifier la typologie des logements sociaux tout en participant au recentrage du parc social au centre et à l’ouest de la ville. Progressivement, la politique parisienne s’est ensuite élargie à d’autres champs d’actions. La collectivité s’est notamment fixée des objectifs dans le domaine de la lutte contre l’habitat indigne et pour l’amélioration de l’habitat privé. Le PLH de 2004, réalisé de manière volontaire par la collectivité19, a représenté un document d’affichage plus qu’un document stratégique : il s’agissait de donner corps à cette nouvelle politique et de la rendre visible aux opérateurs (notamment les bailleurs sociaux) et aux services de l’État.

  • 20 PLH 2011-2016 voté en séance en mars 2011.

23Réalisé après la réélection de Bertrand Delanoë en 2008, le diagnostic du deuxième PLH a été l’occasion de dresser le bilan des actions mises en œuvre au cours de la première mandature. La Ville a mis en avant l’augmentation du parc social dans la capitale : au 1er janvier 2009, 182 955 logements sociaux étaient recensés au titre de la loi SRU (environ 25 000 de plus qu’en 2002), soit 15,9 % des résidences principales de la capitale (2 points de plus qu’en 2002). Dans le domaine de l’amélioration de l’habitat, plus d’un millier d’immeubles d’habitation dégradés ont été repérés et traités dans la capitale entre 2002 et 2010. Le second PLH s’est inscrit dans la continuité de celui de 2004 et la Ville a réaffirmé dans un contexte de crise du logement sa volonté de développer une politique généraliste jusqu’en 2016, « sur l’ensemble de la chaîne de logement, depuis la création de places d’hébergement pour les plus démunis jusqu’à l’accession à la propriété des catégories moyennes, en passant par l’éradication de l’insalubrité, la production massive et diversifiée de logements sociaux, ou encore le renforcement d’un parc locatif privé à loyer maîtrisé20 ».

La délégation des aides à la pierre : un tournant en 2004

  • 21 Convention cadre du 22 février 2002.
  • 22 ANIL, Les politiques de l’habitat des communautés urbaines et d’agglomération depuis la loi Liberté (...)
  • 23 Par cet agrément, les bailleurs sociaux deviennent éligibles à l’ensemble des aides de l’État, dire (...)
  • 24 La cour des comptes, rapport public thématique « Les aides à la pierre : l’expérience des délégatio (...)

24Dès 2004, Paris a souhaité s’engager dans la gestion des crédits de l’État pour le logement social et le parc privé dégradé, marquant un tournant politique. Paris et l’État, qui avaient déjà défini des orientations communes dans le cadre d’une convention en 200221, ont signé une première convention de délégation pour la période 2005-2010 et ont entamé les négociations pour une seconde convention en 2011. Cet outil représente la forme la plus visible de l’engagement des collectivités compétentes en faveur de l’habitat22. Avec la délégation, la Ville est devenue en charge de l’agrément des opérations de logement social au nom de l’État23. Après 2004, la Ville a renforcé son engagement financier en matière de logement. S’il n’est pas évident de connaître les montants apportés en propre par les délégataires aux aides à la pierre car les conventions signées sont, par nature, des conventions prévi­sionnelles, la Cour des Comptes a souligné dans un rapport l’importance de l’effort financier de Paris sur ses moyens propres, en complément des aides de l’État. Dans la convention de 2005, l’apport prévu par Paris en matière d’aides à la pierre a représenté 1,5 à 1,6 fois les aides déléguées par l’État, Paris souhaitant consacrer pour l’ensemble de sa politique du logement environ 450 millions d’euros par an d’ici 2014. La délégation a permis à la Ville d’articuler la programmation de l’offre et son financement. Elle a aussi conduit à un meilleur suivi des opérations, Paris réalisant une enquête annuelle auprès des bailleurs sociaux sur l’avancement des opérations financées et les perspectives de mise en service des logements24.

25Le PLH et la délégation des aides à la pierre représentent les instruments classiques des autorités locales en matière d’habitat. Mais il reste des instruments faiblement mis en œuvre en Ile-de-France : à l’échelle de la région, seules deux autres communautés d’agglomérations, situées en grande cou­ronne, en disposent (les agglomérations de Melun et de Cergy) et Paris repré­sente la seule collectivité de la zone centrale à disposer de ces deux outils stratégiques.

Limites et tensions de la gouvernance du logement à Paris

26Malgré cette volonté de la Ville à s’affirmer en chef de file, le logement est une question sensible, propice aux tensions entre acteurs publics, au sein même du jeu municipal et entre la Paris et l’État. La programmation de l’offre est donc le fruit d’importantes négociations. La politique parisienne souffre aussi de la fragmentation de la gouvernance du logement à l’échelle de la métropole. Tous les acteurs rencontrés s’accordent à dire que borner la politique au sein des frontières de Paris intra-muros n’a pas beaucoup de sens et réduit l’efficacité des actions mises en œuvre.

Une programmation du logement social négociée en interne

27La politique du logement a cristallisé d’importantes controverses au Conseil de Paris, notamment entre la majorité et l’opposition.

  • 25 L’offre intermédiaire recouvre dans le parc de logements existant une diversité de produits qui peu (...)
  • 26 Les logements financés par les Prêts locatifs aidés (PLAI), les Prêts locatifs à usage social (PLUS (...)
  • 27 Les PLS sont comptabilisés au titre de la loi SRU mais ne sont pas subventionnés par une aide direc (...)

28Face à l’accroissement des difficultés d’accès au logement des ménages à revenus moyens, la droite critique la politique de relance de l’offre locative sociale de la majorité et se positionne en faveur d’un renforcement de l’offre de logement intermédiaire25. Pour répondre aux exigences de la loi SRU à Paris, les élus de l’opposition privilégient l’offre PLS26. Dans les arrondissements où les objectifs ne sont pas atteints, il s’agit d’un moyen de réduire le retard accumulé sans avoir à y loger des ménages à faibles ressources et sans trop dépenser de crédits publics27.

  • 28 Voir les tribunes publiées sur le site du groupe à Paris.

29La programmation est aussi source de conflit au sein même de la majorité plurielle de la Ville. La programmation du PLH de Paris adopté en 2011 prévoit la réalisation d’un tiers des logements en PLS, de 15 % des logements en PLA-I et les autres logements en PLUS. Or, les élus verts et communistes estiment que l’exécutif parisien ne tient pas assez compte du profil modeste des demandeurs. Le groupe « Europe Écologie Les Verts » a donc proposé une autre répartition du type de logements sociaux, avec une moitié de production en PLA-I et seulement 10 % de PLS, conformément aux ressources de la demande parisienne28.

30Mais selon le cabinet du Maire de Jean-Yves Mano, si la demande en PLS est inférieure à 10 %, elle n’est pas pour autant révélatrice des besoins des classes moyennes. Ces ménages n’ont pas forcément l’idée ou la patience d’attendre un logement social et se logent par conséquent au prix du marché au risque de voir leur situation économique se dégrader amplement à moyen terme.

« Les Verts veulent la priorité aux plus mal logés. Nous on ne veut pas que Paris soit la ville des plus aisés, la ville des plus aidés. La droite, elle ne veut que des PLS, que des classes moyennes. Notre politique est pragmatique, on essaie d’équilibrer. » (Entretien avec le Directeur de cabinet du Maire adjoint chargé du logement à Paris, le 12 janvier 2011)

31Cette position des élus socialistes s’inscrit dans une tradition généraliste du modèle du logement social où le parc HLM a vocation à accueillir une catégorie très large de ménages. À travers cette typologie « équilibrée », déclinée à toutes les échelles, la politique parisienne est censée favoriser la mixité sociale et la qualité du vivre ensemble au sein du parc HLM.

32Or, cette idéologie selon laquelle diversité de l’habitat et mixité rimeraient avec harmonie sociale est très discutable. Les enquêtes effectuées auprès des ménages montrent en effet que la mixité rencontre ses limites lorsqu’elle est contrainte et qu’elle peut au contraire représenter une importante source de tension entre les occupants du parc social (Bacqué, 2010). Par ailleurs on peut s’interroger sur la pertinence « de faire de la mixité sociale dans 20 % du parc quand les 80 % restant sont voués à s’embourgeoiser d’une manière ou d’une autre et en toute liberté ». (Clerval, 2009, p. 150)

La politique parisienne : une politique négociée avec l’État

  • 29 Suite à la loi Mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (Molle) en 2009, le rôl (...)

33Le logement est aussi un objet politique sensible entre la Ville et l’État. La procédure d’élaboration du PLH pendant laquelle l’État local est chargé de remettre un « porter à connaissance29 » ainsi que la préparation des conventions de délégation des aides à la pierre représentent d’importantes séquences de discussions entre les deux administrations.

  • 30 La Direction du logement à Paris emploie près de 400 personnes.

34Depuis la délégation, le rapport de force entre l’État et la Ville est plutôt inégal, au profit de la collectivité locale : la Ville bénéficie de l’implication politique de l’exécutif qui s’appuie sur une importante ingénierie territoriale et une administration très imposante30, tandis que l’État est en pleine redéfinition de ses missions.

« Il y a un rapport trop asymétrique entre l’État et Paris (…) » (Entretien avec la Secrétaire générale de la D.R.I.E.A d’Ile-de-France, le 18 janvier 2011)

« Plus on a été présent, plus l’État a eu du mal à faire le poids en face. Les équipes sont plus réduites. (…). Depuis que Paris est délégataire du coup il y a moins de personnel du côté de l’État (…). L’État a une position impossible à tenir, il a trop d’exigences mais moins de compétence en interne et moins d’argent ». (Entretien avec le Directeur de cabinet du Maire adjoint chargé du logement à Paris, le 12 janvier 2011)

35Pourtant, l’État cherche à promouvoir les enjeux du partenariat Ville-État et souhaite que la Ville intègre les grands objectifs portés par la politique nationale du logement.

  • 31 Réponse du 23 août 2011(JO) du gouvernement à la question écrite no 51999 de M. Claude Goasgen (UMP (...)

36L’exécutif parisien, comme le Préfet de Paris, poursuivent le même objectif, celui du respect du seuil des 20 % de la loi SRU à l’échelle de la capitale. Mais la manière d’y parvenir ne fait pas consensus. Les services de l’État reprochent à Paris que la production de logement social se fasse plutôt par acquisition de logements privés existants (via le droit de préemption urbain) que par la construction neuve. Pour l’État, si cette politique permet à la Ville de se rapprocher rapidement des 20 % de logement social, elle est coûteuse et empêche l’augmentation nette du nombre de logements dans la capitale. Alors que la première convention de délégation signée entre l’État et la Ville ne prévoyait qu’un équilibre entre construction neuve, acquisition-amélioration et acquisition sans travaux, la nouvelle convention de délégation signée pour la période 2011-2016 prévoit donc un objectif renforcé de construction neuve (60 %) pour les logements sociaux financés à l’aide des crédits de l’État31.

  • 32 Voir à ce sujet l’article d’Anne-Sophie Cathala, « La «chasse au foncier» est ouverte dans la capit (...)

37De son côté, Paris reproche à l’État de ne pas faciliter l’accès à certaines emprises foncières publiques pour la construction de logements et de privilégier la vente de ses actifs sur le marché du bureau plus rentable. Cette question du foncier public représente un sujet délicat, particulièrement en Ile-de-France, où la mise en place de nouveaux moyens d’action fait l’objet de réflexions gouvernementales32.

  • 33 Entretien avec la Secrétaire générale de la D.R.I.E.A d’Ile-de-France du18 février 2011.

38Autre point de tension très politique entre les deux camps : la place du logement intermédiaire. Entre les logements PLS des bailleurs sociaux (12 euros/m2) et les logements locatifs libres (au-delà de 25 euros/m2), l’État met en avant qu’il manque un type d’offre pour les classes moyennes mises en difficulté par le marché. Le préfet a donc engagé « un vrai bras de fer politique avec Paris33 » sur cette problématique pour que la collectivité renforce son engagement dans ce domaine. Les services de l’État n’ignorent pas le débat politique qui existe à Paris à ce sujet et considèrent qu’il freine la régulation du marché.

« Paris est poussée par l’aile gauche. Il y a un rapport de force entre partis politiques dans la majorité… Comme en plus la droite parisienne pousse à plus de PLS…, le débat est biaisé politiquement. C’est vraiment idiot pour la régulation du marché. » (Entretien avec la responsable du bureau habitat et rénovation urbaine, DRILH de Paris, le 25 janvier 2011)

  • 34 Alors que la période 2005-2009 s’était traduite à l’échelle nationale par un renforcement des aides (...)
  • 35 Dirigé par le préfet, le CRH réunit dans la région un comité de partenaires (collectivités, opérate (...)

39Du côté de l’Hôtel de Ville, ces exigences de l’État sont mal reçues dans une période marquée par l’incertitude sur ses aides à la production34. Si Paris et l’Ile-de-France ont connu une sorte de sursis financier dans le cadre d’une réorientation des crédits de l’État sur les zones tendues en 2010, les entretiens menés à Paris révèlent le contexte d’incertitude dans lequel se sont déroulées les négociations sur les objectifs de production. Pour faire pression sur l’État, la Ville a donc chiffré dans son PLH une participation financière attendue de l’État pour les actions relevant du développement de l’offre de logements dans le parc public. Mais ce chiffrage a fait l’objet d’une réserve de la part du Comité régional de l’habitat et a finalement été retiré du document final35.

40Dans ce rapport de force, la Ville peut toutefois compter sur l’importance des fonds propres qu’elle est en mesure de mobiliser pour conserver une marge de manœuvre dans ses négociations.

Un problème d’échelle : Paris « cœur de métropole »

  • 36 PLH 2011-2016 voté en séance en mars 2011.

41À Paris, l’idée d’un changement d’échelle de la politique de l’habitat s’est imposée ces dernières années dans le cadre d’une politique d’ouverture générale de la Ville en direction des collectivités locales limitrophes à partir de 2001. Elle s’est accélérée au cours du débat sur la gouvernance du Grand Paris, relancé fin 2007, alors que Nicolas Sarkozy envisageait d’imposer un nouveau gouvernement d’échelle métropolitaine, notamment chargé des questions de logement. Le PLH adopté à Paris en 2011 témoigne de cette aspiration : « Surmonter la crise du logement nécessite ainsi une réponse à l’échelle métropolitaine. Le marché local de l’habitat fonctionne à l’échelle du bassin d’habitat qui dépasse largement les limites du périphérique parisien. La Ville de Paris, en plus des efforts consentis intra-muros, apportera son soutien aux actions métropolitaines en faveur du logement »36.

42Dans ce contexte, la Ville de Paris se veut moteur d’une nouvelle dynamique métropolitaine en matière d’habitat. De ce point de vue, l’idée de réaliser un diagnostic et une programmation partagée à l’échelle de la métropole est plébiscitée par le Maire de Paris. Le PLH de Paris a donc été présenté aux collectivités voisines. Mais pour l’instant, chaque agglomération, voire chaque commune de la métropole, réalise son PLH de son côté.

« Le Maire de Paris rêve que ce PLH soit le dernier PLH parisien…un rêve fou...Son idée, c’est que la programmation soit partagée à l’échelle de la métropole. » (Entretien avec l’ancienne conseillère du Maire de Paris chargée du logement, le 9 février 2011)

  • 37 Rapport présenté en séance du Conseil Régional du 29 juin 2012.

43Il est vrai que les scènes de dialogue interinstitutionnel sur la question du logement se sont récemment multipliées dans la région. En 2008, Christine Boutin, alors Ministre du logement, convoquait les premiers « États généraux du logement » en Ile-de-France. Créé en 2009, le syndicat mixte d’études Paris-Métropole, qui regroupe près de deux cents autorités locales et s’est doté d’une commission logement, joue un rôle indéniable pour l’élargissement du débat. Par ailleurs, l’Association des Maires de l’Ile-de-France (AMIF) et l’Association des organismes de logement social d’Ile-de-France (AORIF) organisent chaque année depuis 2009 les Assises de l’habitat francilien, réunissant opérateurs et décideurs locaux. Plus récemment, la Région a mandaté l’Institut d’aménagement d’urbanisme d’Ile-de-France pour réaliser une étude sur la gouvernance du logement dans la région et réfléchir aux contours d’une future autorité organisatrice du logement à partir de plusieurs scénarios37.

44Mais les freins à une politique de l’habitat métropolitaine demeurent nombreux. La construction d’une telle politique nécessite l’instauration d’une gouvernance interterritoriale en matière d’habitat et donc une prise de distance avec les acquis de la décentralisation (avec la remise en cause du principe de subsidiarité et de la notion d’échelle pertinente) et la mobilisation des nombreuses collectivités de la métropole et de l’État local autour d’une pratique commune. Il s’agit d’un processus lent et complexe. Sans compter que Paris « physiquement et symboliquement séparé de ses voisins » se heurte à ses relations antérieures avec la banlieue (Ronai, 2004). Pour la capitale, rompre avec cette histoire pour s’afficher comme collectivité garante d’une solidarité partagée n’est pas facile.

  • 38 Entretien avec la chargée de mission relogement, préfecture de Paris.

45La question du logement est particulièrement conflictuelle parce qu’elle renvoie à celle du peuplement. La difficile mise en place de l’inter-départementalisation de la gestion du droit au logement opposable en Ile-de-France en témoigne. Instauré en 2009, ce dispositif permet aux ménages éligibles de se voir proposer un logement dans un autre département francilien que celui de leur choix, dans la mesure où le logement proposé est adapté à leur situation. Mais dans les faits, les requérants sont relogés à 98 % dans la commune où ils résidaient au moment de leur demande38.

  • 39 Paris (Ville et Département) et Plaine-Commune sont les deux actionnaires de cette nouvelle Société (...)

46D’autres champs d’action demeurent toutefois plus propices à une coopération plus rapide entre collectivités. C’est le cas de la lutte contre l’habitat indigne. La communauté d’agglomération de Plaine-Commune, qui jouxte Paris, est confrontée à de nombreuses situations d’habitat indigne et à des phénomènes de report des problèmes traités à Paris. Elle s’est donc rapprochée de la collectivité parisienne, dotée d’une importante expertise et ingénierie sur ces problématiques. Les deux collectivités ont ainsi créé un outil commun, la SOREQA39, sur la base de la SIEMP, ancienne société d’économie mixte parisienne chargée du traitement des logements insalubres. Présentée comme le « premier outil métropolitain », la SOREQA a vocation à rejoindre la boîte à outils du syndicat Paris Métropole et à mettre son savoir-faire au service d’autres collectivités.

Conclusion

47Face à un contexte immobilier tendu et très contraint, Paris a fait du logement une priorité et sa politique de l’habitat s’appuie sur de nombreux instruments qui lui permettent de bénéficier de marges de manœuvre pour peser sur le marché. Mais la capacité de la Ville à réduire les inégalités entre arrondissements et à améliorer l’accès au logement reste toutefois limitée à l’épreuve du marché et des enjeux politiques et de gouvernance à l’échelle de la métropole.

48Alors que les conditions d’un débat interterritorial se sont améliorées depuis quelques années dans la métropole, les acteurs du logement à Paris s’accordent sur le fait qu’une nouvelle gouvernance métropolitaine de l’habitat représenterait une piste d’amélioration notable de l’action publique. Mais la construction d’une politique métropolitaine s’inscrit dans un processus long. Le besoin de métropole mérite d’être interrogé dans les autres collectivités d’Ile-de-France où le marché est moins contraint, tout comme dans les territoires où le pilotage de la politique de l’habitat ne dispose pas d’un chef de file aussi nettement identifié qu’à Paris ni des mêmes conditions financières.

49Les conflits propres au contexte parisien interrogent sur les difficultés qui ne manqueraient pas de se poser au niveau métropolitain, dans un domaine aussi sensible et politique que le logement.

50Les échanges difficiles entre les services de l’État et Paris invitent à réfléchir sur la territorialisation de l’action publique en matière d’habitat et le rôle de l’État dans un marché aussi tendu et spécifique que l’Ile-de-France. De ce point de vue, la question financière est centrale. Le financement national du logement en France, de moins en moins connecté au territoire (diminution des aides à la pierre, augmentation des aides fiscales…), ne freine-t-il pas la capacité des politiques du logement à prendre en compte les besoins locaux des territoires ? Et dans un contexte financier incertain, n’y a-t-il pas lieu d’envisager dans ce territoire particulier l’expérimentation de nouveaux outils, comme celui d’une régulation locale des loyers ?

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Notes

1 « Entre pénurie et ségrégation, quelles perspectives pour le logement en Ile-de-France », Rapport du cabinet FORS SOCIAL pour la Fondation Abbé Pierre, novembre 2006.

2 Plan de Cohésion sociale de 2005-2009.

3 Programme national de rénovation urbaine.

4 Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.

5 La loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL).

6 Rapport intermédiaire présenté le 5 janvier 2004 par le « Groupe de travail décentralisation » du CNH présidé par Pierre Hérisson.

7 À l’échelle de la région, une soixantaine d’entretiens a été réalisée. D’autres terrains que Paris ont été investigués (Communautés d’agglomération de Plaine-Commune, de Mantes-en-Yvelines et des Hauts de Bièvres).

8 Dans le cadre d’un travail de doctorat nous avons choisi de délimiter un périmètre métropolitain au sein de la région Ile-de-France. Celui-ci recouvre 482 communes (dont 20 arrondissements de Paris) soit un territoire légèrement plus vaste que l’agglomération parisienne au sens de l’INSEE (unité urbaine de Paris).

9 Cet objectif est inscrit dans la loi du Grand Paris du 3 juin 2010.

10 Les données sur les mises en chantiers sont issues de la base Sitadel.

11 Les prix dans l’ancien par arrondissement correspondent au prix médian au m2 par commune ou arrondissement renseignés par la base BIEN tenue par la chambre régionale des notaires. Les prix au m2 pour les logements collectifs neufs des biens vendus proviennent de la base Enquête sur la Commercialisation des Logements Neufs (ECLN) gérée par la DRIEA.

12 Il s’agit d’une moyenne des prix médian par commune calculée à l’échelle du périmètre métropolitain délimité dans le cadre de notre recherche.

13 Cinq sont situées dans les Hauts-de-Seine et les trois autres dans le Val-de-Marne.

14 Selon les données du recensement Insee de 2006, les propriétaires occupants ne représentaient que 33,4 % des ménages par arrondissement contre 61,2 % en moyenne par commune dans la métropole.

15 Article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000.

16 Données EPLS pour le parc social 2006 (DRIEA) et données du recensement INSEE 2006 pour les résidences principales.

17 Malgré les avancées législatives en la matière, le PLH reste un document de programmation et ne comporte pas véritablement d’aspects contraignants en termes juridiques.

18 Selon l’inventaire dressé par l’État au 1er janvier 2002, le parc s’élevait à 157 700 logements sociaux, soit 13,7 % des résidences principales, faisant apparaître, par rapport aux 20 % exigés par la loi, un déficit de 72 700 unités (source : PLH adopté par le Conseil de Paris le 18 octobre 2004).

19 L’adoption de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion en mars 2009 a par la suite rendu obligatoire l’élaboration d’un PLH, d’ici mars 2011, dans les communes de plus de 20 000 habitants non comprises dans une intercommunalité.

20 PLH 2011-2016 voté en séance en mars 2011.

21 Convention cadre du 22 février 2002.

22 ANIL, Les politiques de l’habitat des communautés urbaines et d’agglomération depuis la loi Liberté et responsabilités locales, étude en lien avec l’ADCF, novembre 2010.

23 Par cet agrément, les bailleurs sociaux deviennent éligibles à l’ensemble des aides de l’État, directes (subventions) ou indirectes (taux bonifiés de la Caisse des dépôts et consignations, TVA à taux réduit, exonérations de taxes foncières…).

24 La cour des comptes, rapport public thématique « Les aides à la pierre : l’expérience des délégations de l’État aux intercommunalités et aux départements », mai 2011, 206p.

25 L’offre intermédiaire recouvre dans le parc de logements existant une diversité de produits qui peuvent relever du secteur social comme du secteur privé à condition qu’ils garantissent des plafonds de ressources et des niveaux de prix inférieurs à ceux du marché libre. Ils diffèrent selon le type de financement et les catégories sociales auxquelles ils s’adressent (Prêt Locatif Social ouvrant droit à l’APL, mais aussi Prêt Locatif Intermédiaire, produits d’accession aidés et offre locative encadrée…).

26 Les logements financés par les Prêts locatifs aidés (PLAI), les Prêts locatifs à usage social (PLUS) et des Prêts locatifs sociaux (PLS) ouvrent le droit à l’aide au logement (APL) et sont attribués sous conditions de ressources. Les PLA-I sont destinés à des ménages plus modestes que les PLUS, tandis que les PLS ont des plafonds de ressources relativement élevés et sont considérés comme des logements intermédiaires.

27 Les PLS sont comptabilisés au titre de la loi SRU mais ne sont pas subventionnés par une aide directe de l’État.

28 Voir les tribunes publiées sur le site du groupe à Paris.

29 Suite à la loi Mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (Molle) en 2009, le rôle des préfets au sein des politiques locales de l’habitat a été renforcé avec la mise en place du « porter à connaissance ». Dans ce document, le préfet fait part aux autorités locales de ses attentes en matière de programmation et analyse les besoins du territoire. Les observations du préfet doivent être prises en compte par la collectivité pour que le PLH devienne exécutoire.

30 La Direction du logement à Paris emploie près de 400 personnes.

31 Réponse du 23 août 2011(JO) du gouvernement à la question écrite no 51999 de M. Claude Goasgen (UMP) posée au parlement le 16 juin 2009 (JO).

32 Voir à ce sujet l’article d’Anne-Sophie Cathala, « La «chasse au foncier» est ouverte dans la capitale », paru dans Le Figaro le 30 mars 2011.

33 Entretien avec la Secrétaire générale de la D.R.I.E.A d’Ile-de-France du18 février 2011.

34 Alors que la période 2005-2009 s’était traduite à l’échelle nationale par un renforcement des aides de l’État dans le cadre du le Plan de Cohésion sociale, une baisse des aides à la pierre a été amorcée en 2010, relançant le débat autour d’un désengagement financier de l’État. L’État n’a en effet prévu de consacrer à la production HLM en France que 500 millions d’euros début 2011, 450 millions en 2012 et 400 millions en 2013.

35 Dirigé par le préfet, le CRH réunit dans la région un comité de partenaires (collectivités, opérateurs..). Il est chargé de valider les PLH avant leur application.

36 PLH 2011-2016 voté en séance en mars 2011.

37 Rapport présenté en séance du Conseil Régional du 29 juin 2012.

38 Entretien avec la chargée de mission relogement, préfecture de Paris.

39 Paris (Ville et Département) et Plaine-Commune sont les deux actionnaires de cette nouvelle Société Publique Locales d’Aménagement (SPLA).

Table des illustrations

Titre Carte 1. Des logements plus chers au centre et à l’ouest de Paris
Crédits Réalisation : Maud Le Hervet, 2012.
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Fichier image/jpeg, 137k
Titre Carte 2. Un parc de logement social inégalement réparti
Crédits Réalisation : Maud Le Hervet, 2012.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7825/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Figure 1. Paris : un pouvoir local intégré en matière d’habitat
Crédits Réalisation : auteur.
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© Presses universitaires du Septentrion, 2013

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