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Ségrégation et fragmentation dans les métropoles

 | 
Marion Carrel
, 
Paul Cary
, 
Jean-Michel Wachsberger

Partie III. Impact des institutions

Recettes identiques, impacts contrastés : la planification stratégique à Lille et à Recife

Ana Maria Melo

Texte intégral

1La globalisation produit des effets sur les dynamiques urbaines. Ce point fait consensus dans la littérature scientifique contemporaine. Le débat porte, de façon plus précise, sur l’impact de la mondialisation et de son association à un capitalisme qu’on présente comme à la fois post-fordiste, plus flexible et plus axé autour de la production de la connaissance, sur les mutations des tissus urbains. Les positions apparaissent, sur ce point, beaucoup plus tranchées. Par exemple, la thèse de Saskia Sassen (1991), qui présente l’émergence des villes globales comme une réponse aux nécessités d’une coordination centralisée du système économique transnational et qui favoriserait une dualisation sociale à l’intérieur des métropoles concernées, est très discutée, notamment parce que beaucoup d’auteurs la jugent totalement déconnectée des dynamiques locales (Le Galès, 2011 ; Whitaker, 2007).

2Le débat est par contre moins acéré en ce qui concerne la circulation des modèles urbains. La globalisation a favorisé l’émergence de modèles de villes, qui ont des succès variables selon les contextes locaux : de la ville créative à la ville dense ou la ville entrepreuneuriale, du modèle Bologne au modèle Amsterdam (Lévy, 2000) en passant par Barcelone (Capel, 2005), ce ne sont pas les sources d’inspiration qui font défaut aux chercheurs, responsables et planificateurs locaux. Cette profusion de modèles se met en place dès les années 1970 et s’explique notamment par une diminution du pouvoir planificateur de l’État en matière d’urbanisme. Si, dans certains pays du Sud, l’État ne peut plus mener à bien ses grands projets, faute notamment de moyens financiers suffisants, dans des pays du Nord, c’est aussi parce que le cadre de la décentralisation rebat les cartes que ces modèles font l’objet d’une appropriation locale.

3Dans ce contexte, et face à des constats de déclin, lisibles dans des indicateurs socio-économiques très dégradés, une méthode particulière va s’imposer, progressivement, dans les débats sur la planification urbaine : la « planification stratégique urbaine » (PSU). Celle-ci pose comme principe, à l’heure où les finances publiques ne permettent plus de tout mener de front, de concentrer les investissements sur une portion du territoire ou sur une thématique spécifique, afin d’en maximiser les effets. Disposant de variantes plus libérales (la « ville à vendre ») ou plus social-démocrates (modèle barcelonais), ce mode de planification et de gestion urbaines a remporté un vif succès dans des contextes très différents.

  • 1 Lille, est la capitale du Nord-Pas-de-Calais, compte 226 000 habitants, est à la tête d’une communa (...)
  • 2 Recife, capitale du Pernambouc, au Brésil, compte plus de 1,5 millions d’habitants, est à la tête d (...)

4Dans ce chapitre, nous rendrons compte de l’adoption de la planification stratégique urbaine pour la réalisation de plans et la mise en place de projets dans deux métropoles très différentes – Lille1 et Recife2. Il s’agira moins de comparer que de mettre en parallèle. En effet, si certains éléments de compa­raison sont indéniables (métropoles régionales gouvernées depuis longtemps par des maires de gauche, dans lesquelles les classes populaires sont en nombre significatif), certaines différences limitent une comparaison stricto sensu (niveaux absolus de pauvreté et de violence bien supérieurs à Recife, taille et densité des populations, etc.). Le point central de notre analyse portera néan­moins sur une convergence fondamentale : ces deux métropoles ont adopté la PSU à un moment où avait été posé un diagnostic de déclin de leur rayon­nement, notamment économique. La PSU a favorisé l’adoption de grands projets mais dans un cadre qui n’a jamais tourné le dos aux classes popu­laires, puisque la lutte contre la ségrégation socio-spatiale et l’importance de la participation des classes populaires ont été des leitmotivs de l’action publique dans les deux villes étudiées.

5Il s’agira ici d’analyser comment, dans deux villes historiquement marquées par l’importance des classes populaires, l’adoption d’un référentiel de plani­fication stratégique est allée de pair avec la mise en place d’une double échelle de planification urbaine (l’une attentive aux acteurs économiques et à la ville formelle, l’autre davantage tournée vers les classes populaires). D’une certaine manière, l’adoption de politiques libérales en matière urbaine n’a pu être menée qu’avec le maintien de politiques attentives aux populations les plus défavorisées : si à Lille, l’inclusion des classes populaires s’est faite par des politiques participatives accompagnant les mutations urbaines, à Recife, les politiques participatives en matière urbaine ont eu davantage de continuité, car liées à des revendications populaires puissantes lors de la « redémocratisation » des années 1980. Après être revenus sur l’adoption de la PSU avec ses variantes locales, nous montrerons ensuite comment celle-ci a été adaptée et compensée par des mesures participatives, destinées en particulier aux classes populaires.

La Planification urbaine stratégique à Lille et Recife

La recette stratégique pour contrer le déclin urbain

6Issue des méthodes de gestion des grandes entreprises américaines, la plani­fication stratégique appliquée aux villes repose sur une analyse des effets de la mondialisation sur l’urbain et fait le diagnostic d’une nécessaire insertion des villes dans celle-ci par le biais d’un positionnement différencié. Les principaux défenseurs et divulgateurs de ce nouveau « modèle » sont les sociologues espagnols Jordi Borja et Manuel Castells. Selon eux, « un Plan Stratégique est la définition d’un Projet de Ville qui unifie des diagnostics, concrétise des actions publiques et privées et établit un référentiel cohérent de mobilisation et de coopération des acteurs sociaux urbains » (Borja, Castells, 1996, p. 166). La ville est considérée comme un acteur politique qui articule en son sein, de façon cohérente, les intérêts des différents groupes sociaux, et qui, grâce aux nouvelles compétences héritées de la décentralisation, négocie et passe des accords avec les autres niveaux de gouvernement. Ainsi la ville de Lille a-t-elle pu négocier avec l’État français le partage des coûts de l’installation d’une nouvelle gare TGV.

7La toile de fond de l’analyse repose sur l’idée que les effets spatiaux de la mondialisation tendent à fragmenter la ville, qui ne semble plus à même de « faire société » (Donzelot, 1999), notamment parce que les espaces publics se raréfient et que les groupes sociaux privilégient l’entre-soi. Par exemple, au Brésil, les années 1980 ont été ainsi marquées par le fait que les élites ont tourné le dos aux espaces communs, privilégiant un habitat fermé et sécurisé, les condominios fechados (Caldeira, 2000). Pour tenter de combler cette fragmentation à la fois sociale et spatiale, les préceptes de la PSU recom­mandent l’adoption de grands projets urbains (particulièrement par des partenariats public-privé), visant à intégrer l’image de la ville et soutenus par un discours ambitieux et consensuel, impulsé par un maire charismatique, dans le but de créer un véritable patriotisme de ville.

8Cet objectif passe par la mobilisation des différents acteurs publics et privés afin de générer un consensus public. On peut relever deux points récurrents en ce sens. D’abord, il est nécessaire que se crée un consensus sur l’idée que la ville traverse une période de déclin à laquelle il est indispensable de remédier. À Recife, la crise sociale et économique des années 1980, associée à la perte relative de l’importance de la capitale du Pernambouc au niveau national (sur plusieurs points : économique, politique et culturel), a fait l’objet d’un diagnostic largement partagé au sein des élites locales. À Lille, c’est notamment au sein du Comité Grand-Lille et ensuite de la nouvelle Agence d’Urbanisme de Lille Métropole, qui ont invité plusieurs consultants prestigieux pour faire des diagnostics et projets, que s’est forgée l’idée de se lancer dans de grands projets pour tourner la page du déclin industriel des années 1970.

9Ce diagnostic de déclin doit, dans un second temps, conduire la ville à adopter une stratégie de positionnement basée sur une analyse de ses forces et faiblesses, afin de lancer une dynamique de mobilisation et de construction d’une image positive de la ville. À Lille, le projet Euralille, concrétisant l’idée que la ville est au carrefour de l’Europe (entre les trois capitales que sont Bruxelles, Londres et Paris), a fait l’objet d’une forte communication, d’autant plus nécessaire qu’il fallait que la ligne TGV Paris Londres traverse la ville et ne passe pas par Amiens, qui aurait pu alors, devenir ce fameux « carrefour » (Rosemberg, 2000). À Recife, face au manque de moyens de l’époque, l’accent a été mis sur la culture et le tourisme, points centraux des documents stratégiques qu’on retrouve à l’échelle de la ville et de la métropole. Comme le souligne Rosemberg (op. cit.), les projets de ville sont en eux-mêmes signi­ficatifs, même lorsqu’ils restent dans les tiroirs, car ils obligent à se pencher sur des scénarios prospectifs.

  • 3 Discipline appliquant les principes du marketing au territoire : les villes doivent alors différenc (...)

10Cette mobilisation interne doit ensuite être relayée à travers des campagnes de marketing urbain3 (Kotler et al., 1993) et s’appuyer sur une offre d’infra­structures et de services urbains de qualité. Ainsi, la ville se rend attractive et compétitive, afin de surmonter la sensation de crise régnante et de s’insérer dans les réseaux des villes mondiales, en attirant « des touristes, des investisseurs et des utilisateurs solvables » (Borja, Castells, op. cit., p. 160). Les principales réalisations sont divulguées à l’extérieur : ainsi Lille a-t-elle disposé d’un pavillon à l’Exposition universelle de Shanghai en 2010.

11Dans un contexte de pénurie de ressources financières, la question des infrastructures est problématique. À Recife, certaines zones de la ville ont ainsi été fortement privilégiées : le centre historique de la ville très dégradé a fait l’objet de politiques de revitalisation dans les années 1990 (façades repeintes, installation d’équipements culturels, création d’événements, d’un côté ; mise en place d’un cluster dans le domaine des Nouvelles Technologies de l’Infor­mation et de la Communication de l’autre).

12Selon le diagnostic effectué, différents positionnements sont possibles : la revitalisation ou requalification urbaine d’aires en déclin, dégradées physi­que­ment et dépréciées socialement (zones auparavant industrielles ou portuaires par exemple) ; la réalisation d’événements de grande ampleur internationale tels que les Jeux Olympiques (Barcelone en 1992), ou de grands forums et expositions internationales (Lisbonne, avec l’Exposition universelle de 1998) ; l’utilisation d’initiatives culturelles comme la construction de grands musées (Bilbao) ou la désignation comme « Capitale européenne de la culture » (Lille, en 2004).

  • 4 Ainsi l’ONU, à travers notamment la Conférence Habitat II (Istanbul, 1996), où le document base des (...)

13Ces recettes ont reçu un accueil favorable dans de nombreuses villes puisque leur plasticité laissait des marges aux dirigeants locaux. Dans les années 1970, les États-Unis en comptaient déjà des exemples (Boston, Baltimore). L’Europe a ensuite adapté le modèle dans les années 1980/90 (Londres, Barcelone, Bilbao, etc.), avant que l’Amérique latine ne soit atteinte (Bogota, Santiago, Cordoba, Asunción, Caracas ou Buenos Aires), y compris au Brésil (Rio de Janeiro, Recife, Curitiba, Belém, etc.). Ce succès repose sur deux piliers. D’un côté, certaines expériences ont connu un vrai succès, Barcelone apparaissant comme une matrice de référence. De l’autre, cette théorie a bénéficié d’un travail de divulgation de consultants, parfois appuyés par les organismes multilatéraux (comme l’Agence Habitat des Nations Unies, le Programme des Nations-Unies pour le Développement, la Banque Mondiale et les financeurs de programmes et de projets)4.

14Les critiques adressées à ce référentiel sont nombreuses. La première est qu’il ne serait que l’application du « modèle » du marché aux villes, un reflet de la pensée unique en matière de planification urbaine (Arantes et al., 2000 ; Sanchez, 2003), diffusée sans relâche par des consultants privés, ce qui pose d’ailleurs la question de l’importation des modèles urbains, sans posture critique préalable. En concentrant les interventions sur des territoires spécifiques, avec des actions ponctuelles et fragmentées, il tendrait à fragiliser une planification urbaine d’ensemble qui était caractéristique de la plani­fication centralisée et étatique fordiste. Le choix de pôles d’intervention privilégiés peut aussi produire une ville à plusieurs vitesses : par exemple un « centre rénové » pour une élite locale et les touristes, entouré par une « mer de pauvreté » composée par la majorité des habitants de la ville. D’un point de vue économique, les partenariats public-privé sont souvent critiqués pour le déséquilibre qu’ils provoqueraient : les pouvoirs publics tendraient à assumer les risques et les pertes, alors que les acteurs privés bénéficieraient des profits. D’un point de vue politique, la recherche du consensus tendrait aussi à dépolitiser l’espace social urbain et à dessiner une « pensée unique » (Arantes et al., 2000, op. cit.) dans laquelle les opposants n’ont pas leur mot à dire.

15Comment expliquer alors que ce discours ait été aussi bien repris par des villes à forte tradition populaire ou ouvrière, comme Recife et Lille ?

La mise en pratique de la planification urbaine stratégique dans les deux villes

  • 5 La ville a connu des phases contrastées de développement économique et urbain au long de son histoi (...)

16Face au diagnostic de déclin économique et urbain, les deux villes ont cherché à créer un consensus autour de l’idée de se positionner comme des leaders régionaux. À Recife, devant l’ampleur de la crise locale5, les dirigeants se sont laissés séduire par les promesses d’attractivité et de dynamisme, d’autant qu’il fallait compenser le déclin des ressources fiscales et se construire une place en tant que leader du Nordeste. À Lille, la quête du consensus autour de la transformation de la ville sinistrée en « Capitale Européenne du Nord » a pu justifier l’adoption de cette référence.

À Lille, la métropolisation par l’ouverture internationale

17Lille a eu recours aux plans et projets stratégiques autour de l’objectif de la métropolisation de la ville, dans un contexte de crise industrielle et de construction européenne (Matejko, 2004 ; Bue et al., 2004). Le choix de la PSU s’est affiché plus nettement à partir de 1986 – avec la décision de l’ouverture du Tunnel sous la Manche, de la construction de la gare TGV de Lille et de l’opération urbaine Eurallille – et s’est concrétisé physiquement en 1993 (avec la mise en service de la ligne à grande vitesse du TGV Nord et la prolongation de sa ligne vers Londres via le canal sous la Manche). Les années 1990 et 2000 ont vu les objectifs stratégiques clairement s’afficher : des rapports et des législations urbaines comme les SDDU (Schéma directeur de développement et d’urbanisme) de 1997 et de 2002, ainsi que le SCOT (Schéma de cohérence territoriale) en cours d’élaboration ont repris stricto sensu le terme « stratégique » dans leurs textes.

  • 6 Une sorte de reproduction thématique tous les deux ans de l’évènement de Lille 2004, qui se caracté (...)
  • 7 La métropole lilloise compte cinq « pôles d’excellence » : Euralille (Tertiaire, à Lille) ; Eurasan (...)

18Au cours des deux décennies de mise en œuvre de ces plans, le discours a cependant évolué, même si quelques lignes directrices demeurent. Ainsi, si la métropolisation internationale représente l’objectif principal depuis le début, les stratégies pour l’atteindre se sont quelque peu modifiées. L’ancrage européen est d’abord passé par l’idée d’une coopération transfrontalière accrue avec la Belgique, notamment un projet d’aéroport commun. Ce sont ensuite les grands projets architecturaux et les opérations urbaines d’envergure qui ont été privilégiés – spécialement Euralille, la « turbine tertiaire » –, en parallèle à la recherche d’une notoriété internationale, notamment par l’accueil de grands événements comme la candidature aux Jeux olympiques de 2004 et l’obtention du label Lille 2004, capitale européenne de la culture, ou Lille 30006. Enfin, la métropole lilloise a mis en place des pôles de développement dans des domaines d’excellence7 parfois liés, comme à Euratechnologies, à des projets de requalification urbaine.

19Les grands projets urbains sont toujours d’actualité (Euralille 2 et Porte de Valenciennes, ou encore les Rives de la Haute Deûle), et la dimension HQE (Haute Qualité Environnementale) est désormais incorporée au nom du développement durable. Ces projets suivent une logique d’opérations urbaines très localisées spatialement. Si la question de la « vente » d’une image internationale de la ville par la concentration d’équipements et de services du tertiaire supérieur reste indéniable, on peut souligner l’importance de la dimension culturelle et sportive (ainsi la candidature pour l’Euro 2016 et le nouveau Grand Stade, inauguré en 2012).

  • 8 Le Vieux-Lille, même s’il abrite toujours des logements sociaux, a connu une métamorphose depuis le (...)

20Une certaine évolution du discours initial doit être ainsi mise en évidence : Lille collectionne des slogans de marketing urbain qui reflètent la direction de ses politiques urbaines. De Lille « Eurocité » à l’« Eurométropole » ; de la « turbine tertiaire » au « carrefour de l’Europe du Nord » (pour reprendre l’expression de Pierre Mauroy) et, plus récemment, avec l’équipe municipale de Martine Aubry, à la « ville durable », la « ville créative », la « ville festive », la « ville innovante », la « ville de la solidarité »... Malgré toutes ces évolutions, l’enjeu principal est demeuré le même : il s’agit d’attirer les classes supérieures par le renouvellement urbain et économique. La mutation du profil des populations dans les quartiers comme le Vieux Lille ou Saint-Maurice Pellevoisin8 atteste de la « réussite » de ces objectifs.

21Il faut enfin souligner que c’est moins à l’échelle de la ville de Lille qu’à celle de la communauté urbaine que la PSU s’est élaborée et a été mise en œuvre. Cela se justifie entre autres par une question de moyens financiers – les grands projets urbains nécessitent des apports conséquents – mais aussi de disponibilité du foncier – les terrains disponibles étant rares et chers dans la capitale du Nord, le sol urbain d’autres communes de l’agglomération est vu ainsi comme une alternative.

  • 9 Pierre Mauroy affirme même être devenu président de LMCU contre son gré pour pouvoir mettre en œuvr (...)

22L’alignement politique des villes de la région lilloise a favorisé la concré­tisation des actions : l’agglomération se caractérise en effet par un enra­ci­nement profond des organisations se réclamant du socialisme depuis plus d’un siècle (Matejko, 2004, op. cit.). La ville de Lille et la Communauté urbaine (Lille Métropole Communauté Urbaine – LMCU) sont depuis 20 ans gouvernées par des alliés, voire par la même personne (P. Mauroy ou M. Aubry, maires et présidents de LMCU simultanément)9. Actuellement, après une métamorphose considérable de la ville, Lille passe finalement d’une métropole qui suit les modèles d’autres villes à une métropole devenue un modèle qui inspire, tout au moins dans certains domaines, comme celui du dynamisme culturel et des grands projets urbains.

À Recife, reconquérir le leadership régional

23À Recife, l’enjeu, dans les années 1980, résidait moins dans l’interna­tio­nalisation que dans la nécessité de reconquérir le leadership du Nordeste, notamment face à Salvador de Bahia et Fortaleza, capitales régionales qui étaient passées devant Recife en matière de richesse produite (Fernandes, 2004).

24L’adoption de la PSU a revêtu trois grandes caractéristiques. D’abord, elle s’est faite dans un cadre de restriction financière majeure, lors de la crise des années 1980 puis lors des années 1990 où la croissance a été très faible. Dans le cas de Recife, l’idée de concentrer les investissements sur quelques lieux ou thématiques apparaissait comme la seule solution possible. Ensuite, la production des discours stratégiques a été plus importante que leur mise en œuvre concrète : nombre de grands projets ont fini dans les tiroirs, suite à des changements de majorité ou de personnes. Enfin, la PSU a largement correspondu à la mise en place de mesures favorables au secteur privé, notamment en assouplissant les coefficients d’occupation du sol et les législations urbaines.

  • 10 Couleurs de la ville.
  • 11 Dimanche dans la rue.
  • 12 Recife de bonne humeur.
  • 13 Ville de la coupe.

25D’un point de vue thématique, la ville s’est évertuée à tenter de reconquérir de l’attractivité, en axant fortement sa stratégie sur des opérations culturelles et touristiques. Recife souffrait dans les années 1980 de sa réputation de destination touristique bas de gamme, attirant notamment du « tourisme sexuel ». La ville s’est attachée à construire une représentation nouvelle, basée sur l’idée d’une ambiance festive et animée. Ainsi, pendant le second mandat municipal de Jarbas Vasconcelos, un plan de revitalisation du centre historique a été mené, avec notamment des partenariats pour restaurer les façades et les peindre de façon colorée (Projet Cores da Cidade10), avec l’organisation d’événements festifs hebdomadaires (Domingo na rua11) et de festivals annuels (comme celui de la Seresta), le tout sous le slogan Recife alto astral12. Recife a aussi postulé pour accueillir une filiale du musée Guggenheim au Brésil. Plus récemment, la ville a obtenu de faire partie des villes organisatrices de la Coupe du Monde de football de 2014, le projet de grand stade étant le prétexte à la réalisation de projets immobiliers d’ampleur alentour (Cidade da Copa13).

  • 14 Ainsi le Plan directeur de revitalisation du Bairro de Recife de 1991, le Projet Capitale de 1999, (...)
  • 15 « Métropole 2010 » de 1998, « Métropole stratégique » de 2002, « Projet Recife Olinda » de 2003 et (...)

26Les plans stratégiques ont été multiples : municipaux – ciblant des quartiers spécifiques ou des villes entières (Recife, certes, mais aussi d’autres communes de la région métropolitaine, comme Cabo de Santo Agostinho)14 – ou métropolitains15. Outre cette multiplicité des projets, leur mise en œuvre a été rendue très complexe par les changements de personnel politique (jusqu’en 1997, un mandat exécutif ne pouvait être renouvelé). L’association très forte entre les maires et les projets effectués – le maire étant souvent évalué sur sa capacité à « faire » quelque chose, notamment un grand projet visible – a longtemps tendu à encourager chaque successeur à tourner le dos aux projets ou secteurs qui avaient été privilégiés. Ainsi, le centre-ville de Recife a longtemps été associé à la personne de Vasconcelos (maire sur les périodes 1986-1989 puis 1993-1997), qui en a piloté le plan de revitalisation, tandis qu’il a été négligé par les maires du Parti des travailleurs – João Paulo (2001-2009) et João da Costa (2009-2013) (Cary, Melo, 2010).

Des convergences nombreuses

27L’analyse des trajectoires de ces deux villes montre bien des similitudes par rapport à l’adoption du référentiel stratégique. On doit d’abord souligner l’impor­tance des acteurs multipositionnés qui diffusent cette vulgate stra­tégique (universitaires, consultants, responsables politiques). On notera cependant qu’à Recife, ce sont plutôt les acteurs circulant dans différents espaces de concertation/décision en matière urbaine, au long de leur trajectoire (formation, emploi, militantisme), qui diffusent ce référentiel. Ainsi, des universitaires formés à l’étranger occupent des postes dans des ONG puis au sein des exécutifs municipaux ou régionaux… À Lille, les arènes collectives de discussion où les acteurs se rencontrent ont une plus grande importance : on peut souligner par exemple le Comité Grand Lille (instance informelle réunissant le patronat régional – notamment les grands industriels – des universitaires et des experts) et l’Agence de Développement et d’Urbanisme qui ont été des acteurs collectifs majeurs lors de la candidature de Lille aux J.O. de 2004, à Lille 2004 capitale européenne de la culture, ou encore pour la concrétisation d’Euralille et sa gare TGV.

  • 16 Jarbas, maire de 1986 à 1988 à la tête d’une alliance de gauche, s’est ensuite tourné vers le centr (...)
  • 17 Mauroy a occupé de nombreux postes : premier ministre, député, député européen, sénateur, maire de (...)

28L’importance de « leaders » charismatiques qui ont adopté la PSU est aussi une donnée commune : Jarbas Vasconcelos16 et Pierre Mauroy17 ont joué un rôle de catalyseur en dominant la scène politique locale. Dans les deux métropoles, une inflexion a pu être observée ensuite avec l’arrivée au pouvoir des nouveaux maires également de gauche, M. Aubry et J. Paulo (puis son successeur J. da Costa), qui ont donné continuité à la PSU, avec quelques ajustements, la première nommée donnant par exemple une inspiration plus culturelle au positionnement lillois.

  • 18 Port numérique.
  • 19 Les Maisons Folie sont des équipements culturels créés dans le cadre de Lille 2004. Il s’agit d’anc (...)

29On notera enfin que les deux métropoles se sont aussi lancées depuis dans la création de clusters. La création de sociétés d’économie mixte spécialisées dans la maîtrise d’ouvrage urbaine va de pair avec la conception de ces pôles, pour gérer les partenariats public-privé qui leur sont liés. L’adoption des thé­ma­tiques liées au tertiaire de haut niveau configure un autre point commun : nou­velles technologies de l’information et de la communication (Euratechnologies, d’un côté, Porto Digital18 de l’autre), santé (Eurasanté à Lille, nouveau pôle pharmaceutique en construction au Nord de Recife). L’association de certains de ces projets avec des architectes de renom inter­national constitue également un point commun aux deux villes, qui va dans le sens des recommandations stratégiques. À Lille, c’est le choix du néerlandais Rem Koolhas (plan urbain) et des français Jean Nouvel et Christian de Portzamparc (projets architectoniques) pour Euralille, celui du catalan Oriol Bohigas pour le concours « Mission Lille 2004 » lors de la candidature à l’accueil des JO 2004 ou encore celui du néerlandais Lars Spuybroek pour la Maison Folie de Wazemmes, dans le cadre de Lille 200419. À Recife, c’est la sélection du brésilien Oscar Niemeyer pour le Parc/Centre de Conventions Dona Lindu, celle de Christian de Portzamparc pour le projet de filiale du Musée Guggenheim ou encore l’invitation de Jordi Borja comme consultant pour le plan stratégique recifense Projet Capitale.

30L’influence de la PSU, dont nous n’avons retracé que les traits les plus saillants, n’est cependant pas univoque. Cette dernière peut apparaître, par sa grande plasticité, davantage comme un livre de recettes que comme une recette (Melo, 2011). D’autres modèles d’inspiration existent et laissent leur marque dans les plans élaborés : il en va ainsi du référentiel techniciste/moderniste, hérité de la planification fordiste, du développement durable ou de la planification participative : les politiques urbaines hybrident les référentiels car elles constituent aussi le reflet de contextes politiques, économiques, sociaux, historiques nationaux et locaux spécifiques à chaque ville (Le Galès, 2011, op. cit.). Dans les deux cas étudiés, le poids des mouvements sociaux et de la pauvreté urbaine vont être décisifs sur l’attention donnée au populaire dans la gestion urbaine, notamment via la mise en place des politiques dites participatives et sociales.

La prise en compte du populaire dans le stratégique : un enjeu difficile

Des tissus urbains ségrégués

  • 20 Qui mesure (entre 0 et 1) le degré d’inégalité dans la distribution des revenus, 1 étant l’inégalit (...)

31Recife est constituée de 94 quartiers, dont seulement 2 n’ont pas de favela. En 2000, 51,1 % de la population de la capitale pernamboucaine habitaient dans des aires pauvres qui n’occupaient cependant que 16 % de l’aire totale de la ville (Marques, 2004) et le coefficient de Gini20 s’élevait à 0,68, plaçant Recife au sommet du classement des capitales les plus inégalitaires du Brésil (PNUD et al., 2005).

  • 21 Par exemple, la désertion des écoles et hôpitaux publics, l’évitement de la rue et même de la plage (...)

32Recife apparaît ainsi comme une ville largement fragmentée. Elle a certes hérité de la ségrégation centre-périphérie de la période fordiste, mais ce modèle n’a jamais été complètement achevé puisque les populations pauvres ont réussi à se maintenir dans les zones centrales, au prix d’invasions de terrains puis de luttes pour la régularisation de leur situation (Vidal, 1998 ; Melo, 2006). De nombreuses transformations se sont produites dans la période plus récente, comme l’émergence de nouvelles centralités, notamment à Boa Viagem, le développement accru d’une fragmentation de type politico-administrative (en particulier avec un découpage en Régions politico-administratives), et le développement d’une « architecture de la peur » et de résidences fermées (Billard et al., 2011 ; Melo, 2006 op. cit. ; Vuaillat, 2010). Ces mutations ont donné naissance à une ville fragmentée, dans laquelle l’unité organique de la ville semble perdue et où les espaces publics ne sont plus guère fréquentés par les classes aisées21. De multiples stratégies d’évitement se sont mises en place, comme lors des déplacements quotidiens (vitres fumées, voitures blindées), à tel point qu’on peut parler à Recife de micro-fragmentation tant ces pratiques s’inscrivent dans un quotidien de proximité physique (notamment du fait de la fréquence de l’emploi, par les classes moyennes et aisées, de personnel domestique).

  • 22 En 2008, 839 homicides ont été recensés en France (Le Figaro, 2010), tandis que Recife, avec enviro (...)
  • 23 Six sur dix quartiers lillois sont touchés par des mesures de la politique de la ville.

33Les réalités française et brésilienne sont a priori peu comparables. En France, les espaces publics urbains restent très fréquentés, le nombre de personnes touchées par la grande pauvreté bien plus faibles, et l’insécurité nettement moindre22. Pour autant, la métropole lilloise apparait aussi comme un exemple intéressant d’une agglomération à plusieurs vitesses (Donzelot, 2004), avec des processus de gentrification avérés (comme certaines parties du Vieux Lille où se développe un « entre-soi sélectif »), des zones bourgeoises anciennes nettement délimitées (comme le triangle « BMW » – des villes Bondues, Mouvaux, Wasquehal), des processus de périurbanisation (où se déploie un « entre-soi protecteur » de classes moyennes, comme dans la commune de Bousebecque) et, enfin des processus marquants de relégation (comme dans les grands ensembles des villes de Roubaix et Tourcoing, ou encore ceux de Lille-Sud et du Faubourg de Béthune à Lille). Lille, en particulier, compte, de la bouche même de M. Aubry, six quartiers populaires23. Avec un coefficient de Gini de 0,44, la capitale des Flandres occupe la neuvième place sur la liste des villes les plus inégalitaires de France (Observatoire des inégalités, 2011).

34Le diagnostic effectué dans l’élaboration du SCOT (SMSLM, 2010) souligne l’insuffisance de l’offre de logements métropolitaine, dans un contexte de forte augmentation des loyers – « +48 % entre 2000 et 2009 ». Ce « marché tendu […] rend l’accès au logement difficile pour les ménages aux revenus intermédiaires et modestes » (Ibid., p. 26). Le parc locatif social, qui représente 25 % du stock des logements de la métropole hors Lille en 2005, est décrit comme « saturé », avec des demandes qui sont passées de 20 000 en 1999 à 43 600 en 2009. L’augmentation de la part des cadres (13,4 % à 16,7 % de la population active) marque un signe de la mutation économique de la métropole. Celle-ci s’accompagne cependant d’une paupérisation préoc­cupante de la population (+ 8,8 % de ménages sous le seuil de pauvreté). L’augmentation de la ségrégation est indéniable puisque « les quartiers fragilisés accueillent des ménages plus modestes en moyenne que ceux qui y résident déjà » (Ibid., p. 33), avec un exode des populations plus aisées. Ainsi le diagnostic du SCOT est pessimiste : sur un territoire déjà très segmenté, se rajoutent des inégalités sociales qui progressent et clivent encore la géographie socio-spatiale avec des effets de débordement pour les quartiers qui jouxtent ceux qui sont déjà touchés par les Projets de rénovation urbaine.

Des solutions axées sur la participation

  • 24 La grande œuvre, c’est de s’occuper des gens.
  • 25 Le grand changement doit se poursuivre.

35Les deux métropoles ont affiché politiquement leur souci de freiner la ségrégation socio-spatiale, que ce soit par le biais d’un discours d’inclusion sociale au Brésil ou d’une insistance sur la mixité sociale en France. Cependant, ces discours, proclamés depuis les années 1980 par les socialistes lillois ou par le fait qu’il soit impossible d’emporter les élections à Recife sans appui des classes populaires, n’ont eu que peu d’effets sur les orientations stratégiques. Bien que les deux municipalités soutiennent ardemment des politiques participatives de façon à compenser les effets de l’adoption d’un référentiel stratégique, les effets de ces politiques sur la ségrégation sont nuancés. Ainsi, les deux villes sont gouvernées depuis plusieurs mandats par des partis de gauche et tiennent un discours d’inclusion sociale. À Recife, l’ancien maire, J. Paulo prônait « l’inversion des priorités » dans son mandat, avec le slogan « A grande obra é cuidar das pessoas »24 et J. da Costa, avait comme slogan « A grande mudança tem que continuar »25. Il faut bien avoir à l’esprit, qu’au Brésil, les politiques urbaines ont été un lieu central d’expérimentation des politiques participatives puisqu’elles se sont adressées, au moment de la reconquête des droits issue de la « redémocratisation », aux classes populaires qui vivaient souvent dans des zones où les infrastructures urbaines faisaient défaut. À Lille, M. Aubry défend vivement « la mixité sociale » et la protection des catégories populaires, avec le slogan « Lille, ville de la solidarité » et avec le « care » comme maître-mot de son deuxième mandat. L’implication des habitants dans les projets urbains lillois apparaît comme une façon de garantir que les projets ne se feront pas à leur détriment. Ces slogans sont donc intimement liés à des démarches participatives, avec l’idée d’une démocratisation de la gestion municipale et d’une politisation des habitants (et même de leur empowerment), en les transformant en des « acteurs de la cité » ou en des « forces vives », pour reprendre le terme fréquemment utilisé à Lille. Le « bien vivre ensemble » apparaît comme une attente sous-entendue des actions de concertation. Finalement, dans les deux métropoles, la reconnaissance des catégories populaires est à la fois un héritage historique des mobilisations populaires et ouvrières du XXe siècle et un mode de compensation d’une inscription assumée dans le jeu de la concurrence entre villes par le biais de stratégies d’attractivité urbaine.

À Recife, une double échelle de Planification

36Recife se caractérise par la coexistence de deux paradigmes de référence pour les politiques urbaines – le stratégique et le participatif. Cette cohabitation de références n’est certes pas une nouveauté dans la ville. Elle est en grande partie expliquée par la double échelle de planification urbaine historiquement constituée à Recife : l’échelle populaire, réservée aux aires défavorisées, et celle de la ville dite formelle. Cette fracture dans la planification résulte de l’action des pouvoirs publics pour gérer l’expansion et la densification urbaines, ainsi que les deux villes parallèles surgissant sur le même territoire – la « pauvre » et la « riche ».

  • 26 Les mandats des maires Miguel Arraes (1960-62) et Pelopidas da Silveira (1955-59 et 1963-64) furent (...)

37Recife a été marquée, à partir de la fin du XIXe siècle, et jusque dans les années 1970, par l’alternance ou parfois la coexistence de deux référentiels de base. Celui de la modernisation, incarné par le courant hygiéniste puis industrialiste, et celui de la participation, tourné vers le social. Initialement, le discours de modernisation était associé à l’embellissement, à l’hygiénisme et à une vision fonctionnaliste de la ville, soit à des pratiques de gestion autoritaires et centralisatrices. À certaines périodes, des politiques publiques se sont néanmoins tournées vers le social et la participation populaire26.

  • 27 Le Plan de Régularisation des Zones Spéciales d’Intérêt Social est une loi qui promeut la régularis (...)
  • 28 L’Orçamento Participativo fut créé initialement à Recife par Jarbas en 1986, sous le nom Prefeitura (...)

38À partir de la fin de la décennie 1970, avec le processus de « redémocratisation » du pays, de nombreux changements ont marqué la plani­fication et la gestion urbaines des municipes brésiliens. À Recife, des politiques de démocratisation de la gestion locale et des espaces institutionnels de participation populaire, comme le PREZEIS27, le Budget participatif (OP)28 et les conseils thématiques et sectoriels ont été implantés. Certaines zones pauvres sont ainsi devenues l’objet de politiques d’urbanisation réelle, avec la régularisation des titres de propriété et la mise en place des infrastructures qui faisaient défaut. Cependant, la grande majorité des investissements publics est demeurée le fruit de décisions d’une élite locale, utilisant son influence politique sans passer par les canaux de participation. Avec les effets de la mondialisation et devant un scénario de crise fiscale et sociale, le discours modernisateur, longtemps prédominant, a été « remplacé » par le discours stratégique, notamment avec Jarbas (Melo, 2010). Ainsi, se mettent en place les deux principales tendances de rénovation de la gestion publique municipale : l’activisme démocratique et la gestion managériale locale (Leal, 2003), que nous qualifions pour notre part de politiques participatives d’un côté, et stratégiques, de l’autre.

  • 29 Option Stratégique du Plan Plurianuel 2002-2005.

39Dans ce contexte, l’arrivée du Parti des Travailleurs, à la tête de la mairie (depuis 2001) puis du pays (depuis 2003), semblait symboliser une rupture avec le discours néo-libéral. Le parti a promis une nouvelle façon de gouverner – « une administration publique radicalement démocratique, appuyée par la mobilisation populaire »29 –, notamment à travers une « inversion des priorités » des politiques municipales, en les orientant davantage vers le social, afin de modifier les indices socio-économiques défavorables d’une ville marquée par la ségrégation. Ceci est très clair au niveau des politiques urbaines : au lieu d’une planification stratégique, le PT prône une planification participative.

  • 30 Selon le site Internet de la Ville de Recife (URL : <http://www.recife.pe.gov.br/op/>, consulté le 27 mars 2009).
  • 31 À titre comparatif, l’OP de Porto Alegre a mobilisé 14 548 participants lors des Assemblées Régiona (...)
  • 32 Entretien réalisé le 31 août 2007.

40En effet, le budget participatif (Orçamento Participativo), locomotive des campagnes municipales du PT à Recife, a pris une grande importance dans la communication du parti lors de ses mandats. Si l’OP fut développé par le PT à Porto Alegre, c’est aujourd’hui bien Recife qui revendique l’appellation du « plus grand OP du Brésil »30. La mairie a recensé 93 454 participants en 2008 et le total des financements qui y ont été affectés s’élève à 291,5 millions de reais pour la réalisation de 3 734 actions entre 2001 et 200731. Même si ce programme de définition collective des politiques publiques est a priori ouvert à tous, ce sont les couches populaires qui l’utilisent majoritairement (Etapas, 2004) et les actions décidées se concentrent quasi exclusivement dans les zones pauvres de la ville (Poznanski, 2006). En ce sens, on peut véritablement parler de démocratisation de la gestion municipale, comme l’affirmait J. da Costa : « l’OP a cherché à faire venir les personnes exclues de la société à la discussion et à la définition de la ville »32. Malgré les avancées en termes de démocratisation de la gestion municipale, le succès n’est cependant pas complet : une partie non négligeable des zones pauvres en est exclue, faute de mobilisation de leurs habitants.

  • 33 Promulgation en 2001 du Statut de la Ville qui la dote de nouveaux instruments et moyens pour lutte (...)
  • 34 Un livre de bilan de l’OP recifense (Recife, 2008b) fait référence à 13 %. Cependant, si certaines (...)

41Pour ce qui est des interventions dans les territoires « nobles » (ou valorisables), ce sont les plans stratégiques qui sont mobilisés, prolongeant l’héritage des mandats antérieurs. Ainsi, la victoire pétiste à Recife n’a pas constitué une rupture avec l’idéal stratégique, même dans un contexte légal national favorable33. Car, s’il y a eu une multiplication des espaces participatifs, continuité est donnée aux programmes touristiques, aux grands travaux urbains et à la construction d’une image de ville attractive, définis dans les cabinets des élus, ou même par l’initiative privée. En outre, pour ce qui est des investissements publics, l’essentiel du budget se concentre sur les actions stratégiques, l’OP recifense se restreignant à 5 % du budget municipal total (ou 13 %, selon la façon de compter)34.

42Quelques projets stratégiques ont néanmoins été « retouchés » : le Projet Recife/Olinda a dû prévoir l’urbanisation des favelas situées dans son périmètre d’intervention, suite à une exigence du Ministère de la Ville lors du gouvernement Lula. Cependant ce projet a finalement été abandonné, au moins dans son format original, car une grande portion de son territoire d’intervention a été achetée par une entreprise privée de construction lors d’une vente aux enchères de terrains publics. L’opération urbaine s’est réduite au projet de la construction de gratte-ciel résidentiels et d’hôtellerie destinés aux couches très aisées. Cet épisode est un exemple parmi bien d’autres de la « construction » de la ville par l’initiative privée.

43Au final, on observe à Recife la coexistence de deux paradigmes de plani­fication urbaine. Si les maires pétistes parlent désormais de planification parti­cipative en essayant de nier la PSU dans la rhétorique, nous ne pouvons cependant pas parler de rupture, mais d’inflexion. L’exigence de rendre les projets stratégiques plus inclusifs socialement et la plus grande affirmation de poli­tiques participatives et/ou tournées vers les couches populaires consti­tuent, certes, un net progrès, à la fois sur le plan idéologique (le refus-même d’utiliser le terme stratégique) et sur le plan pratique (avec l’augmen­tation des ressources destinées aux politiques « sociales »). Mais la planification urbaine reste cependant duale. Les actions d’intégration entre la ville dite formelle et celle dite populaire demeurent limitées. L’urbanisation a posteriori des favelas n’efface pas la faible valeur symbolique accordée aux zones d’abord délaissées par les classes aisées, et le manque de services collectifs nécessaires à la vie urbaine est toujours une réalité.

À Lille, participation et mixité sociale

44À Lille, on peut considérer que l’inflexion participative s’effectue largement par le biais du discours sur la mixité sociale, qui apparaît comme une injonction morale pour les responsables politiques dans une ville à tradition populaire.

45La métropole lilloise, avec ses fleurons ouvriers, notamment à Roubaix et à Tourcoing, a été le lieu d’expérimentation du socialisme municipal, dans lequel l’importance des services publics proposés à la population était considérée comme l’une des pièces centrales de l’implantation du socialisme à l’échelle locale, faute de pouvoir le mettre en place sur le territoire national.

46À partir des années 1980, il peut être assez malaisé de distinguer les initiatives locales des évolutions nationales, d’une part à cause de l’impact de la décentralisation sur la gestion publique locale, d’autre part à cause de la mise en place des politiques de la ville, lesquelles ont eu une inspiration assez autogestionnaire et centrée sur l’échelle des quartiers, comme cela fut le cas du Développement social des quartiers.

  • 35 Dans les mandats antérieurs, des initiatives de gestion municipale à l’échelle des quartiers peuven (...)
  • 36 « Lille de la concertation », in Lille Magazine, no 74, avril 2011, p. 5.

47Plusieurs initiatives venues de la mairie peuvent cependant être men­tionnées. P. Mauroy, réélu en 1995, crée un poste d’adjoint à la démocratie implante, en 1996, le Conseil communal de concertation dont les attributions sont fixées par le Conseil municipal et met en place en 1999 un Conseil Municipal d’Enfants35. Avec l’élection de M. Aubry en 2001, d’autres struc­tures viennent compléter ce qu’on pourrait qualifier d’offre participative : les Forums citoyens, qui traitent, tous les ans, dans tous les quartiers, d’un thème particulier, les Ateliers urbains de proximité qui regroupent habitants, techniciens et élus autour d’importants projets urbains, allant de la conception à la réalisation. La fin des années 2000 marque une nouvelle diversification de cette offre : création du Conseil lillois de la jeunesse (2009) qui réunit des 16-25 ans, du Conseil lillois des Aînés (2009) qui réunit les plus de 60 ans, et du Conseil lillois des résidents étrangers (2009). Les procédures de nomination varient entre désignation et tirage au sort. Toutes ces instances restent toutefois très largement consultatives et les marges budgétaires sont très faibles : le Fonds de Participation des Habitants, procédure permettant de financer des projets proposés par des habitants, est plafonné pour l’ensemble des projets à 23 000 euros anuels. En outre, en nombre de participants, les canaux de démocratie participative sont limités : la Ville dénombre environ 1 000 participants dans toutes les instances participatives municipales36.

48Dans le cadre des analyses que nous avons pu mener sur le sujet et sur la mise en place d’instances de concertation du projet ANRU à Lille Sud (Melo, Simoes, 2011), on peut relever plusieurs constantes. D’une part, la parti­cipation est conçue comme une exigence du vivre ensemble, destinée à ce que les canaux de communication entre la mairie et la population facilitent la vie quotidienne. D’autre part, l’implication des habitants dans les décisions les plus stratégiques n’est pas un objectif des politiques publiques, quand bien même leur avis est sollicité pour des aménagements ponctuels et ne remettant pas en cause l’essence du projet. Les mécontents de la participation se voient opposer la légitimité du suffrage universel.

  • 37 Site Internet de la Mairie de Lille (URL : <http://www.mairie-lille.fr/fr/Citoyennete_-_Concertation/Democratie_participative>, consulté le 15 août 2011).

49La démocratie participative apparaît ainsi comme une démarche d’entre­tien du lien social, dans une volonté de toucher les groupes les moins représentés (aînés, résidents étrangers, classes populaires). Au discours de mixité sociale qui est martelé lors des projets d’aménagement urbain, en dépit même des évolutions que ces derniers provoquent, correspond un discours de la mixité des participants dans les instances de consultation. Cette attention portée à l’avis des populations (lors des procédures de relogement « au cas par cas ») et la considération qui leur est apportée apparaissent comme des compensations face à une transformation du profil sociodémographique de la ville, notamment l’arrivée de davantage de cadres, liée aux orientations stratégiques (Euralille, pôles de compétitivité, requalification urbaine) que la ville a prises. Par rapport à Recife, les ambitions politiques lilloises en matière de participation restent donc très limitées. Cela n’empêche cependant pas les élus socialistes de présenter la ville par le biais de son caractère populaire, de ses ambitions de mixité sociale, comme « la ville du dialogue, de la participation et de la citoyenneté »37.

50Finalement, si Lille a bénéficié d’une vraie notoriété pour sa transformation urbaine, Euralille étant l’un des plus importants chantiers urbains européens dans les années 1990, il n’en va pas de même pour son modèle participatif. Il persiste un net découplage entre l’échelle de la participation et celle des décisions stratégiques.

Conclusion

51Pour conclure, il nous semble que les tendances les plus récentes illustrent bien les ambivalences de la coexistence de référentiels stratégiques et participatifs.

  • 38 Institut de la ville de Recife.
  • 39 Selon la Loi municipale no 17.568 / 2009.

52À Recife, la réapparition de la croissance économique, impulsée notamment par le redémarrage industriel de la région du Pernambouc, confère davantage de marges aux responsables politiques qui évoquent désormais le retour d’un « protagonisme public » destiné à reprendre la main sur la planification urbaine, dans un contexte de multiplication des investissements dans la région. Ainsi de nouvelles instances ont été créés dans ce sens au niveau municipal – l’Instituto da Cidade do Recife38, qualifié par le maire d’instrument de planification participative – et au niveau métropolitain – le Noyau Technique des Opérations Urbaines (NTOU). Pour autant, ce retour de la puissance publique se fait dans une claire optique stratégique de multiplication des partenariats public-privé. Le NTOU doit par exemple « promouvoir la participation de la société et du capital privé dans la viabilisation des projets » (NTOU, 2007) et l’Instituto da Cidade est chargé entre autres de « coordonner l’élaboration des projets stratégiques de la ville »39.

  • 40 Entretien réalisé le 21 février 2011.
  • 41 D’ailleurs le diagnostic du SCOT a comme objectif de « construire plus mixte, plus durable et plus (...)

53À Lille, face aux mutations urbaines actuelles, le discours contemporain s’appuie sur les thématiques de la ville dense. On peut souligner des dispositions importantes. La première « Faire la ville intense – délibération cadre », adoptée en 2009, vise selon Stanislas Dendievel, élu en charge des projets urbains à la Ville de Lille, à « fixer des objectifs de densité » dans l’objectif de parvenir à Lille, à 2 000 logements construits par an40. En outre, Lille s’est lancée dans l’adoption de différentes mesures : servitude de mixité sociale pour toute opération de plus de 17 logements ; servitude de taille de logements minimum, pour lutter contre la spécialisation d’une offre de petits logements souvent destinée aux étudiants et compliquant la vie des familles41. Il apparaît ainsi que seule l’augmentation de la densité pourra permettre de ne pas expulser hors la ville les classes populaires qui subissent l’augmentation des prix immobiliers.

54Face aux effets d’une métropolisation qu’ils ont résolument encouragée, les élus tentent donc de maîtriser, sur leur territoire, les conséquences néfastes d’une attractivité reconquise sur le maintien sur place des classes populaires. On peut y voir le prolongement de ce choix de concilier deux grandes recettes en matière urbaine : celle de la planification stratégique et celle de la participation populaire. C’est un subtil équilibre entre les deux qui peut permettre d’éviter que la reconquête de l’attractivité urbaine ne se transforme en ségrégation accrue des classes populaires.

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Notes

1 Lille, est la capitale du Nord-Pas-de-Calais, compte 226 000 habitants, est à la tête d’une communauté urbaine de plus de 1,1 millions d’habitants et occupe une étendue urbaine de 611 km² (INSEE, 2007).

2 Recife, capitale du Pernambouc, au Brésil, compte plus de 1,5 millions d’habitants, est à la tête d’une région métropolitaine de presque 3,7 millions et occupe une étendue urbaine de 2 769 km² (IBGE, 2011).

3 Discipline appliquant les principes du marketing au territoire : les villes doivent alors différencier leur offre et mettre en avant leurs avantages spécifiques (patrimoine, ambiance etc.).

4 Ainsi l’ONU, à travers notamment la Conférence Habitat II (Istanbul, 1996), où le document base des discussions a été écrit par Borja et Castells. Ce document a donné naissance au livre Local y Global… (Borja, Castells, 2007, op. cit.).

5 La ville a connu des phases contrastées de développement économique et urbain au long de son histoire. Centre économique du Nordeste jusqu’aux années 1960, après le « miracle brésilien » de la décennie 1970, la ville a connu un déclin de son économie et des conditions de vie de sa population avec la crise de l’endettement public des années 1980 et la grande sécheresse du Sertão. L’exode rural fut massif avec la sécheresse (1979/84), ce qui a engendré des problèmes urbains dans les villes qui « accueillaient » les migrants, comme Recife. Aggravées par ce déclin économique et social, la pauvreté et la misère prennent des proportions significatives, comme le montre l’évolution du pourcentage de pauvres (définis commes les personnes dont le revenu se situe en-deçà de la moitié du salaire minimum) dans la population municipale : en 1970, 59,3 % ; en 1980, 33,7 % ; en 1991, 43,6 % ; en 2000, 31,5 % (Cidades, non daté).

6 Une sorte de reproduction thématique tous les deux ans de l’évènement de Lille 2004, qui se caractérisa par une implication sans précédent du secteur privé dans la programmation culturelle et festive qui fut mise en œuvre.

7 La métropole lilloise compte cinq « pôles d’excellence » : Euralille (Tertiaire, à Lille) ; Eurasanté (Biologie et santé, dans le quartier lillois de Lille-Sud et dans la ville de Loos) ; Euratechnologies (NTIC, dans le quartier lillois de Bois-blancs, à la frontière de la commune associée de Lomme et celle de Lambersart) ; la Haute Borne (Recherche et innovation, à Villeneuve-d’Ascq) ; l’Union (Image, Textile et Distribution, à cheval sur les communes de Tourcoing, Roubaix et Wattrelos).

8 Le Vieux-Lille, même s’il abrite toujours des logements sociaux, a connu une métamorphose depuis les années 1970, passant d’un quartier mal famé au quartier branché lillois, avec ses commerces de luxe et habitations au mètre carré le plus cher de la ville. Saint-Maurice, de son côté, se transforme depuis les années 2000 avec les opérations urbaines dans le cadre du projet Euralille et accueille dans ses nouveaux logements une population au profil nettement supérieur à celui des anciens habitants du vieux faubourg.

9 Pierre Mauroy affirme même être devenu président de LMCU contre son gré pour pouvoir mettre en œuvre les projets d’Euralille et du TGV Nord, face à la résistance d’Arthur Notebart, alors président de cette structure quand l’idée de ces projets était née (Euralille, 2008).

10 Couleurs de la ville.

11 Dimanche dans la rue.

12 Recife de bonne humeur.

13 Ville de la coupe.

14 Ainsi le Plan directeur de revitalisation du Bairro de Recife de 1991, le Projet Capitale de 1999, ou encore le Cabo 2010 de 1997.

15 « Métropole 2010 » de 1998, « Métropole stratégique » de 2002, « Projet Recife Olinda » de 2003 et « Plan du Complexe Touristique culturel Recife Olinda » de 2005, entre autres.

16 Jarbas, maire de 1986 à 1988 à la tête d’une alliance de gauche, s’est ensuite tourné vers le centre-droit pour son second mandat (1993-1996). Il a également occupé le poste de gouverneur deux fois (1999-2002 et 2003-2006), où il a donné suite aux plans et actions stratégiques, notamment au niveau métropolitain. Il a également été sénateur (depuis 2006).

17 Mauroy a occupé de nombreux postes : premier ministre, député, député européen, sénateur, maire de Lille, président de la communauté urbaine. Borja et Castells (1996) font référence directe au cas lillois, en attirant l’attention sur le leadership de Mauroy.

18 Port numérique.

19 Les Maisons Folie sont des équipements culturels créés dans le cadre de Lille 2004. Il s’agit d’anciennes friches urbaines ou lieux de patrimoine qui ont subi des interventions considérables pour abriter les nouvelles fonctions culturelles.

20 Qui mesure (entre 0 et 1) le degré d’inégalité dans la distribution des revenus, 1 étant l’inégalité maximale.

21 Par exemple, la désertion des écoles et hôpitaux publics, l’évitement de la rue et même de la plage, les riches fréquentant les resorts ou condominios fechados du bord de mer.

22 En 2008, 839 homicides ont été recensés en France (Le Figaro, 2010), tandis que Recife, avec environ 40 fois moins d’habitants, en comptait environ 800 (Waiselfisz, 2011).

23 Six sur dix quartiers lillois sont touchés par des mesures de la politique de la ville.

24 La grande œuvre, c’est de s’occuper des gens.

25 Le grand changement doit se poursuivre.

26 Les mandats des maires Miguel Arraes (1960-62) et Pelopidas da Silveira (1955-59 et 1963-64) furent résolument tournés vers la lutte contre la misère et marqués par une volonté redistributrice, avec la pratique d’audiences publiques et l’incitation à la structuration des associations de quartier.

27 Le Plan de Régularisation des Zones Spéciales d’Intérêt Social est une loi qui promeut la régularisation urbaine et foncière sur place des aires pauvres, créé par Jarbas en 1987.

28 L’Orçamento Participativo fut créé initialement à Recife par Jarbas en 1986, sous le nom Prefeitura nos Bairros (Mairie dans les quartiers).

29 Option Stratégique du Plan Plurianuel 2002-2005.

30 Selon le site Internet de la Ville de Recife (URL : <http://www.recife.pe.gov.br/op/>, consulté le 27 mars 2009).

31 À titre comparatif, l’OP de Porto Alegre a mobilisé 14 548 participants lors des Assemblées Régionales et Thématiques du cycle 2008/2009 (Porto Alegre, 2008), tandis que celui de Recife en a regroupé 44 919 dans ses assemblées en 2008. Cependant, il faut souligner que dans l’OP de Recife, outre le vote des assemblées, les votes réalisés par Internet et par des urnes électroniques (respectivement 22 856 et 25 284, en 2008) sont également pris en compte (Recife, 2008).

32 Entretien réalisé le 31 août 2007.

33 Promulgation en 2001 du Statut de la Ville qui la dote de nouveaux instruments et moyens pour lutter contre la ségrégation et rendre la gestion urbaine plus démocratique.

34 Un livre de bilan de l’OP recifense (Recife, 2008b) fait référence à 13 %. Cependant, si certaines actions recensées sont débattues au sein des assemblées du budget participatif, leurs financements ne proviennent pas nécessairement de ce canal. Ils peuvent ainsi être issus des fonds destinés à la santé ou à l’éducation, déjà réglementés par la Constitution (avec des investissements obligatoires).

35 Dans les mandats antérieurs, des initiatives de gestion municipale à l’échelle des quartiers peuvent être sigalées : les années 1970 et 1980 sont marqués par un début de déconcentration administrative, avec la création des mairies de quartier et des Conseils de quartier. Il s’agit pour les premières d’un rapprochement du travail de l’administration avec les habitants et pour les deuxièmes de « développer la proximité » (Falise, 2003, p. 98), puisque ce sont des lieux dans lesquels circule de l’information, qui demeure largement descendante.

36 « Lille de la concertation », in Lille Magazine, no 74, avril 2011, p. 5.

37 Site Internet de la Mairie de Lille (URL : <http://www.mairie-lille.fr/fr/Citoyennete_-_Concertation/Democratie_participative>, consulté le 15 août 2011).

38 Institut de la ville de Recife.

39 Selon la Loi municipale no 17.568 / 2009.

40 Entretien réalisé le 21 février 2011.

41 D’ailleurs le diagnostic du SCOT a comme objectif de « construire plus mixte, plus durable et plus solidaire » (SMSLM, 2010, op. cit., p. 34).

© Presses universitaires du Septentrion, 2013

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