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Ségrégation et fragmentation dans les métropoles

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Marion Carrel
, 
Paul Cary
, 
Jean-Michel Wachsberger

Partie III. Impact des institutions

Croissance urbaine, fragmentation politique et crise économique dans la Vallée Intérieure de la Californie

Hugo Lefebvre

Texte intégral

1La crise qui s’est déclenchée aux États-Unis fin 2006-début 2007 est désormais perçue comme l’une des plus graves récessions économiques depuis la grande dépression de 1929. Elle s’est manifestée par des caractéristiques communes à la plupart des crises économiques (ralentissement de la croissance économique puis récession, augmentation du taux de chômage) et s’est traduite par une forte augmentation du nombre de saisies immobilières aux États-Unis. En quelques années, plusieurs millions de familles – incapables de rembourser leurs emprunts immobiliers, soit parce que le montant des mensualités avait augmenté, soit du fait de la perte de leur emploi – ont dû quitter leur logement. En 2007, 1,3 million de propriétés ont fait l’objet d’une procédure de saisie. Ce chiffre est passé à 2,3 en 2008, pour atteindre 2,8 millions en 2009 et le même nombre en 2010.

2Cette crise est en grande partie liée à l’effondrement d’un modèle spéculatif bâti sur la diffusion de crédits immobiliers de mauvaise qualité, comportant des taux d’intérêt élevés, parfois fixes, mais le plus souvent variables. Ces crédits, les désormais fameux subprimes, existaient déjà sous certaines formes au milieu des années 1990, mais ils ont été diffusés massivement après 2000, parce que leur titrisation, c’est-à-dire leur transformation en actifs, a permis de les vendre comme produits financiers et a ainsi donné aux banques la possibilité de transférer, au moins partiellement, le risque qu’ils comportaient, en le revendant à des investisseurs (Schwarz, 2010).

3La diffusion des crédits subprimes est un phénomène de grande ampleur. Tous les groupes de populations ne sont cependant pas affectés de la même manière, certaines minorités ethniques étant plus spécifiquement touchées. La majorité des saisies concerne certes des foyers blancs, mais les Hispaniques et les Afro-Américains présentent des risques nettement plus élevés de perdre leur logement que les Blancs ou les Asiatiques (Gruenstein Bocian, Li et Ernst, 2010). Cette inégalité s’explique entre autres par le fait que les crédits subprimes étaient avant tout destinés aux personnes dont les capacités de remboursement sont les moins élevées, du fait de leurs plus faibles revenus ou de leur incapacité à pouvoir les justifier (ce qui est par exemple le cas des immigrés mexicains ne disposant pas d’un permis de travail et donc contraints de travailler illégalement). Les minorités ont par ailleurs souvent été victimes de ce que l’on désigne comme les « prêts prédateurs » (predatory lending), c’est-à-dire des emprunts dont le remboursement est anormalement élevé du fait d’assurances inutiles et/ou qui ne permettent pas de remboursements anticipés (Kaplan, 2009). Enfin, elles sont nombreuses à ne pas s’être aperçues des risques posés par les refinancements, pratique qui consiste à effectuer un nouveau crédit hypothécaire sur la valeur prise par la maison depuis son achat initial. D’une manière générale, la plupart des personnes qui empruntaient avec des crédits subprimes ou qui effectuaient de nombreux refinancements n’étaient pas conscientes des risques auxquels leurs pratiques pouvaient les conduire.

  • 1 Voir carte p. 6 (à vérifier [nYB]) pour la situation de ce territoire en Californie.
    La traduction (...)

4Du fait du profil démographique des victimes de saisies, les effets de la crise étaient, au tout début de la crise, essentiellement concentrés dans les villes centres. Lorsque la crise a pris de l’ampleur, ce ne sont toutefois plus seulement ces territoires qui ont souffert des saisies mais aussi, et d’ailleurs de plus en plus, les banlieues résidentielles, dont certaines de construction toute récente. C’est le cas de quartiers situés dans une petite région de la Californie : la Northern San Joaquin Valley1.

5Ce territoire est composé de trois comtés (du nord au sud : San Joaquin, Stanislaus, Merced). Il est situé directement à l’est de la baie de San Francisco et est relativement peu peuplé (1 225 000 habitants en 2010). Or, Merced, Modesto et Stockton, principales villes des comtés de Merced, Stanislaus et San Joaquin, se classaient respectivement 5e, 3e et 2e parmi les villes les plus touchées par les saisies immobilières des États-Unis à la fin de l’année 2008 (HUD Secretary to tour Merced foreclosure areas, 2009) et dans les années qui ont suivi (Wial et Shearer, 2009). Cette situation est donc surprenante et interroge sur les éléments qui ont rendu la vallée intérieure aussi sensible à la crise des subprimes.

6La thèse développée ici est que les administrations locales composant la Vallée Intérieure, dans un contexte de concurrence exacerbée, ont chacune été contraintes de favoriser un développement urbain rapide de leur territoire. Or, cette phase de croissance urbaine et démographique s’est déroulée durant la période de diffusion des crédits subprimes, expliquant ainsi la concentration des effets de la crise dans cette région. La fragmentation politique de cette région est ainsi un facteur essentiel pour expliquer cette situation, princi­pa­le­ment parce qu’elle contribue à accentuer les rivalités entre les administra­tions locales qui la composent. Ce terme de fragmentation est employé dans le cas présent pour désigner un émiettement des pouvoirs sur un territoire, le plus souvent au sein d’une région métropolitaine (Douzet, 2006 ; Prévot-Schapira, 1999), et plus précisément entre les villes centres et les municipalités des banlieues.

7Notre démonstration s’articule en deux temps : nous allons d’abord montrer que la croissance urbaine qu’a subie la vallée de San Joaquin lors des quinze années précédant la crise l’a fragilisée, en participant à la concentration dans le temps et dans l’espace de crédits de mauvaise qualité. Pour cela, nous aborderons dans une première partie les sources de cette croissance et observerons ses liens avec les saisies immobilières. Dans un second temps, nous déterminerons les causes de la croissance démographique et plus spéci­fiquement le rôle joué par la fragmentation politique dans la vallée intérieure.

Croissance urbaine et saisies immobilières

8La Vallée Intérieure de la Californie fait clairement partie des espaces les plus affectés par la crise à l’échelle nationale comme en témoigne le classement présenté en introduction. Cette région a connu une période de croissance urbaine et démographique très rapide durant la période précédant l’éclatement de la bulle, de 2000 à 2006. On peut ainsi avancer l’hypothèse qu’il existe un lien important entre la croissance démographique et les saisies immobilières, comme le suggèrent d’ailleurs d’autres études (Neiman et Krimm, 2009).

La vallée intérieure, un territoire en forte croissance démographique

9La Vallée Intérieure est une région rurale. Elle est d’ailleurs réputée pour être l’une des terres agricoles les plus productives au monde. C’est aussi l’une des régions les plus pauvres de Californie, à l’antipode de la toute proche Silicon Valley ou d’Hollywood. D’un point de vue politique, c’est aussi un territoire nettement plus conservateur que la côte, comme en témoigne le résultat des votes aux élections présidentielles et au poste de gouverneur (Douzet, Kousser et Miller, 2008).

10Cette région a cependant subi des mutations importantes, notamment du fait de la croissance démographique et urbaine qui s’est produite durant la période précédant l’éclatement de la bulle immobilière (Stapley, 2007). Ce phénomène peut paraître au premier abord surprenant : pourquoi cette région, relativement pauvre et agricole, est-elle devenue attractive d’un point de vue démographique, présentant même un taux de croissance supérieur à la moyenne de l’État ?

Tableau n° 1. Évolution de la population dans la vallée intérieure et en Californie entre 1990 et 2010

Tableau n° 1. Évolution de la population dans la vallée intérieure et en Californie entre 1990 et 2010

11La Vallée Intérieure a en fait bénéficié d’un mouvement démographique interne à la Californie avec l’afflux de population en provenance de la baie de San Francisco. Cette migration s’explique en partie par les prix de l’immobilier. La région de la baie de San Francisco est en effet l’une de celles où les logements sont les moins abordables aux États-Unis, se situant à la quatrième place du classement national des villes dont les logements sont les plus chers en 2011 (Ten most-expensive U.S. cities for housing, 2011). Beaucoup de personnes, principalement issues de la classe moyenne, à la recherche d’un logement de bonne qualité – c’est-à-dire une maison individuelle, de grande taille dans un quartier agréable et sûr – ne parvenaient pas à trouver une propriété remplissant ces caractéristiques dans la baie de San Francisco à un prix abordable. Il existe certes des espaces avec des logements bon marché dans la Baie, mais ils ne correspondent pas à ce que la classe moyenne recherche, principalement parce qu’ils sont situés dans des quartiers pauvres, peuplés par des personnes appartenant aux minorités afri­caines-américaines ou hispaniques.

  • 2 D’après l’association nationale des écoles indépendantes, le coût moyen d’une inscription est de 14 (...)

12Cette volonté de se tenir éloigné des quartiers pauvres est en partie liée à la volonté d’une partie de la population, plus spécifiquement les Blancs, de vivre dans un quartier ethniquement homogène (Kaplan, Wheeler et Holloway, 2008), mais aussi au fait que la proximité d’écoles publiques de bonne qualité est un élément fondamental dans la recherche d’un logement (Douzet, 2006). Aux États-Unis, l’éducation publique n’est pas une compétence de l’État fédéral. De ce fait, la qualité des écoles – et par extension la valeur des diplômes – varie fortement en fonction des territoires et des districts scolaires. La scolarité dans le système privé est par ailleurs très onéreuse2, la qualité des écoles publiques est donc un des facteurs essentiels dans le choix du quartier (Douzet, 2006).

13De ce fait, et en dépit du sacrifice que cela représente – il faut en effet accepter de passer plusieurs heures en voiture par jour – beaucoup de personnes sont parties vivre dans la Vallée, à plus d’une centaine de kilomètres de leur lieu de travail, dans un quartier remplissant les caractéristiques qu’elles recherchent. La croissance démographique de la Vallée Intérieure a donc été rapide, avec une augmentation du nombre d’habitants d’environ 43 % en 20 ans et trouve une de ses sources dans la baie de San Francisco. Cette croissance démographique, impliquant la construction d’un nombre de logements très important (voir tableau ci-dessous), s’est traduite par une extension des zones urbaines. Les trois comtés qui composent la vallée présentent tous des taux de croissance du nombre de logements de 1,5 à 2 fois supérieurs à la moyenne de la Californie. Cette situation est assez peu commune et a joué un rôle important dans le développement de la crise sur ce territoire.

Carte 1. Taux de logements saisis en Californie en 2011

Carte 1. Taux de logements saisis en Californie en 2011

Tableau n° 2. Évolution du nombre de logements dans la Vallée Intérieure et en Californie

Tableau n° 2. Évolution du nombre de logements dans la Vallée Intérieure et en Californie

Source : bureau du recensement.

Quel lien entre la croissance démographique et les saisies ?

14Les éléments présentés en introduction (diffusion de crédits de mauvaise qualité, predatory lending, montages financiers) jouent un rôle à l’échelle nationale, mais d’autres facteurs, plus spécifiques, jouent un rôle important dans la Vallée Intérieure, ce qui va être étudié dans cette sous-partie.

  • 3 Pour des raisons pratiques, l’ensemble des variables testées n’est pas présenté dans cet article. N (...)
  • 4 La taille des comtés varie énormément en Californie : 10 000 000 d’habitants à Los Angeles contre à (...)
  • 5 On applique ici le test de Bravais-Pearson qui permet de déterminer quel est, pour un échantillon, (...)

15La méthodologie ici employée consiste à calculer les coefficients de corrélation de Bravais-Pearson obtenus pour le lien entre différentes variables quantitatives et le taux de saisies immobilières, puis à les comparer pour déterminer quels sont les éléments les plus corrélés avec les saisies immobilières3. À l’échelle de la Californie et en choisissant les comtés4 comme individus statistiques, l’élément le plus fortement corrélé à l’importance des saisies en Californie est le taux de variation de la population entre 1990 et 2010. Le coefficient de corrélation est en effet très élevé (0,69), et nettement supérieur au coefficient théorique (r’ ~ 0,31, avec une marge d’erreur de 2 %)5. Le coefficient de détermination (r2) est ainsi égal à 0,47, ce qui permet d’estimer que 47 % des saisies immobilières s’expliquent par la croissance démographique.

Tableau n° 3. Corrélation entre le taux de saisie et la croissance démographique

Tableau n° 3. Corrélation entre le taux de saisie et la croissance démographique

Source : US Census Bureau (croissance démographique) et Rand California (Taux de saisie)

16D’autres facteurs présentent également une corrélation marquée avec les saisies, mais de manière cependant un peu moins élevée, comme le taux de variation de la population hispanique (0,56) – permettant ainsi d’observer en même temps croissance démographique et caractéristique ethnique –, ou le taux de population hispanique (0,54). Ces variables présentent également des indices de corrélation supérieurs au r’ théorique. La corrélation entre le taux de saisies immobilières et les revenus, bien que significative, est en revanche nettement plus faible, puisque le coefficient a une valeur de -0,32.

Tableau n° 4. Corrélation entre les saisies immobilières et différentes variables

Tableau n° 4. Corrélation entre les saisies immobilières et différentes variables

17Ces indices sont cependant les résultats d’études menées uniquement à l’échelle de l’État et au niveau du comté, ce qui ne permet pas véritablement de prouver qu’il existe une relation entre la croissance urbaine et les saisies immobilières à plus grande échelle. D’où la nécessité d’effectuer la même analyse, mais à un niveau plus fin.

  • 6 Les census tracts, ou unités de recensement, sont des mailles, définies par le bureau du recensemen (...)

18La comparaison entre les saisies immobilières et la croissance du nombre de logements dans le comté de San Joaquin au niveau du census tract6 est repré­sentée sur la carte suivante. Le territoire du comté de San Joaquin a été pris comme unique exemple parce que c’est le seul des trois comtés de la Vallée pour lequel nous disposons de données précises concernant les saisies immo­bilières, gracieusement fournies par les services du comté. Différents éléments peuvent être observés sur cette carte. L’ouest de Tracy, qui a vu la construction de très nombreux lotissements, dont Mountain House, est dévasté par les saisies. C’est également le cas de Lathrop, Manteca et Weston Ranch. Le nord de la ville, composé de quartiers abritant une population relativement riche, a également connu une forte croissance urbaine, puis de nombreuses saisies. Le principal centre urbain du comté, Stockton, est toutefois resté presque indemne en termes de saisies, de même qu’il présente un taux de croissance urbaine très faible.

19Cette corrélation entre le taux de croissance et les saisies immobilières à très grande échelle peut être évaluée une nouvelle fois à l’aide du test de Bravais Pearson, comme à l’échelle des comtés. De nouveau, il apparaît que ces deux variables sont bien corrélées au niveau du census tract, avec un coefficient de corrélation d’environ 0,4. Ceci est certes moins élevé qu’à plus petite échelle – pour rappel, 0,68 entre la croissance démographique et les saisies à l’échelle du comté en Californie – mais est relativement important compte tenu du nombre d’individus statistiques – 122 census tracts pour le comté de San Joaquin, contre 57 comtés au total en Californie. Pour 122 observations, le r’ théorique est inférieur à 0,23 ; ce qui signifie qu’un indice supérieur est un indicateur fiable d’une corrélation. On peut donc conclure qu’un lien important existe entre la croissance urbaine et les saisies immobilières non seulement à l’échelle des comtés, mais également à l’intérieur même du comté de San Joaquin.

Carte 2. Comparaison entre la croissance urbaine et les saisies immobilières dans le comté de San Joaquin

Carte 2. Comparaison entre la croissance urbaine et les saisies immobilières dans le comté de San Joaquin

Concentration spatiale et temporelle des crédits de mauvaise qualité

20Quelles sont les raisons pour lesquelles la croissance démographique et les saisies immobilières présentent une corrélation aussi importante ? On peut avancer l’hypothèse que la croissance démographique, ayant pour conséquence une croissance urbaine rapide, a contribué à concentrer dans l’espace et dans le temps les crédits de mauvaise qualité.

21La croissance démographique et urbaine s’est en effet manifestée entre 1990 et 2005, période pendant laquelle les crédits subprimes ont été diffusés d’une manière massive. Ainsi, les logements vendus pendant la période précédant la crise ont été achetés grâce aux subprimes. Ces logements repré­sentent une très grande proportion des maisons de certains quartiers. En effet, la plupart des lotissements étaient composés de logements du même type, ou du moins ayant globalement la même valeur et destinés à être vendus à des ménages dont les profils sont similaires. Ainsi, du fait du prix identique des logements, les quartiers étaient également homogènes d’un point de vue économique et social. Lorsque la crise s’est déclenchée, ses effets ont donc été extrêmement violents sur ce territoire.

22Or, bien que la croissance démographique trouve certaines de ses origines hors de la Vallée Intérieure, notamment parce qu’elle est en partie liée aux prix de l’immobilier de la baie de San Francisco, d’autres facteurs, cette fois-ci internes, sont à prendre en considération pour expliquer pourquoi la crois­sance urbaine a pu s’effectuer d’une manière aussi rapide.

Croissance démographique et fragmentation politique dans la vallée intérieure

23L’objectif de cette partie est de comprendre les rapports qu’entretiennent la croissance démographique et la fragmentation politique dans la Vallée Inté­rieure. Autrement dit, comment et pourquoi la fragmentation politique de la vallée intérieure a-t-elle conduit la plupart des acteurs à tolérer, voire à rechercher, un phénomène dont les conséquences ont été très importantes, puisque cela a contribué au développement des saisies immobilières sur ce territoire ?

24Nous verrons dans un premier temps que ceci est lié à la situation de précarité économique de ce territoire. Les villes et les comtés de la vallée abritent une population plus pauvre que la moyenne californienne et les administrations locales disposent de ressources limitées en raison de l’adoption d’une mesure d’initiative populaire à la fin des années 1970. Dans un second temps, nous allons traiter des conséquences de cette situation : dans un contexte de fragmentation politique, la compétition entre les administrations locales pour les ressources fiscales a été accentuée, conduisant ainsi à un dévelop­pement urbain sans stratégie régionale ni anticipation des consé­quences sur le long terme.

Un territoire en difficulté économique

25La pauvreté de la vallée est une des raisons pour lesquelles les acteurs responsables de son développement ne se sont pas opposés à la croissance urbaine et démographique de leur territoire. En effet, avant la crise, cette situation permettait sur le court terme une amélioration de la situation éco­nomique de ces territoires.

26Les trois comtés de la Northern San Joaquin Valley présentent en effet des revenus par habitant inférieurs d’au moins 10 000 dollars par an à ceux observés dans la baie. Le comté de Merced est le plus pauvre de la région, avec des revenus inférieurs à $ 20 000 par an et par habitant. C’est par ailleurs le quatrième comté le plus pauvre de l’État. La situation est un peu moins préoccupante pour San Joaquin et Stanislaus, qui se classent respectivement dix-septième et vingtième de l’État ; mais les revenus de la population vivant dans ces comtés restent toutefois largement inférieurs à la moyenne de l’État, entre 75 et 80 % de celle-ci. La structure des revenus est par ailleurs différente de celle qu’on observe en moyenne en Californie, comme on peut l’observer sur le graphique suivant.

Graphique 1. Distribution de la part des ménages par tranche de revenus en 2010

Graphique 1. Distribution de la part des ménages par tranche de revenus en 2010

Source : Bureau du recensement

27Les groupes de revenus inférieurs sont clairement surreprésentés dans ces trois comtés par rapport à la moyenne de l’État. Inversement, les groupes de revenus supérieurs ($ 100 000 et plus) sont sous-représentés. Les personnes qui vivent dans la vallée sont donc plus pauvres que la moyenne californienne.

  • 7 Pour la méthodologie employée par le bureau du recensement voir : http://www.census.gov /hhes/www/e (...)

28Cette situation s’explique par différentes raisons. Elle est liée, d’une part, à l’absence d’emplois qualifiés sur ce territoire, puisque les secteurs d’activités développés sont à faible valeur ajoutée. Comme on peut l’observer dans le Tableau No 5, présentant la répartition du nombre d’emplois par groupe d’occupation en 20007, la composition de la main-d’œuvre de la Vallée est en effet très différente de celle de la moyenne de l’État. Presque 14 % de la main-d’œuvre du comté de Merced occupe le statut de « labourer and helpers », c’est-à-dire d’ouvrier agricole et manœuvre, contre 5,5 % en moyenne en Californie. Cette proportion est certes moindre dans les deux autres comtés, mais reste toujours nettement supérieure à la moyenne de l’État. Inversement, les trois comtés de la Vallée Intérieure présentent un taux d’occupation de la main-d’œuvre dans le secteur de la finance et du management nettement plus faible que la moyenne de l’État.

Tableau n° 5. Part de différents types d’emploi dans la main d’œuvre totale en 2000

Tableau n° 5. Part de différents types d’emploi dans la main d’œuvre totale en 2000

Ces chiffres sont relativement anciens, mais ceux du dernier recensement semblent ne pas avoir été publiés pour le moment.

Source : U.S. Bureau of Labor Statistics.

29L’installation dans la Vallée de la population occupant des emplois qualifiés dans la baie de San Francisco, bien qu’étant présentée par certains acteurs comme permettant « d’améliorer le profil démographique » de la région, n’est par ailleurs pas suffisante pour permettre de modifier cette situation. Même après la période de forte croissance démographique précédant la crise, la Vallée reste une région défavorisée par rapport au reste de la Californie.

30Cette structure de l’emploi observée avant la véritable explosion urbaine explique donc en partie pourquoi la population de ce territoire est plus pauvre que la population de l’État prise dans son ensemble. D’autre part, les taux de chômage sont également bien plus élevés dans la vallée qu’en Californie. En 2010, les trois comtés présentent une moyenne de 17,8 % de chômage, chiffre supérieur de 5 points à celui de la Californie prise dans son ensemble.

Tableau n° 6. Taux de chômage par comté

Tableau n° 6. Taux de chômage par comté

31Entre 2000 et 2010, le taux de chômage a augmenté en moyenne de 9,5 points dans la vallée, dépassant pour les comtés la barre des 17 % de la population active. Cette situation est en partie liée au fait qu’une part importante des emplois localisés sur ces territoires touchaient au secteur de la construction : lorsque la crise s’est développée et que le nombre de logements construits chaque année a diminué, beaucoup de personnes travaillant dans ce secteur se sont ainsi retrouvées sans activité. La situation des habitants de la Vallée Intérieure s’est par conséquent dégradée du fait de la crise et on observe une augmentation du taux de pauvreté en 2010 par rapport à 2000.

Tableau n° 7. Variation de taux de pauvreté dans la Vallée Intérieure et en Californie

Tableau n° 7. Variation de taux de pauvreté dans la Vallée Intérieure et en Californie

32Ces chiffres permettent d’avancer que la population de la Vallée Intérieure est pauvre, en raison du chômage important qui frappe la région ainsi que des activités à faible valeur ajoutée qui y sont développées. Avant la crise, la croissance urbaine permettait cependant de leur fournir des emplois, dans le secteur de la construction. Elle induisait la création de services et de commerces et était donc perçue comme une opportunité de développement économique pour la région.

33Les administrations locales sont, elles aussi, en situation de précarité. Elles disposent en effet de moyens économiques réduits en dépit des compétences importantes dont elles ont la charge. À quoi est liée cette précarité ? La proposition 13, adoptée en 1978 par les électeurs californiens, est certainement l’un des éléments dont l’importance est la plus grande pour expliquer la précarité fiscale et par conséquent le développement de rivalités entre les administrations locales qui composent cet État.

34La proposition 13 est une mesure d’initiative populaire qui a contribué à diminuer fortement les revenus des administrations locales californiennes. Cette loi a été adoptée en réaction à un sentiment d’augmentation rapide et incontrôlable des impôts fonciers de la part de certains contribuables qui ont par conséquent souhaité imposer une limite à ce prélèvement obligatoire. L’augmentation des prix de l’immobilier, sur lesquels étaient indexés jusque-là les impôts fonciers, provoquait en effet une hausse considérable de la somme à verser à l’État et aux gouvernements locaux. À Los Angeles, par exemple, certains quartiers avaient vu les taxes foncières augmenter de 17 % en une seule année (Citrin, 2009).

  • 8 Le taux d’impôts locaux annuel ne doit pas dépasser 1 % de la valeur du logement à sa date d’achat. (...)

35Au-delà de leur vision idéologique antiétatique, les personnes contestant des impôts aussi élevés avançaient également que cette situation était injuste, dans la mesure où les propriétaires vivant dans les quartiers dont les prix augmentaient le plus rapidement devaient payer plus d’impôts, sans pour autant que leurs revenus aient eux-mêmes augmenté. Ces citoyens opposés aux prélèvements obligatoires effectués par les administrations locales ont par conséquent décidé de s’organiser, distribuant des pétitions afin de recueillir un nombre de signatures suffisant pour pouvoir présenter cette mesure pour les élections suivantes, comme le permet la constitution californienne. La proposition 13 a alors permis de limiter de manière importante les taxes foncières8.

36Elle a eu pour conséquence d’affaiblir très fortement les administrations locales d’un point de vue fiscal. Dès son entrée en vigueur, villes et comtés ont perdu près de 7 milliards de dollars, les incitant à chercher des solutions alternatives pour augmenter leurs ressources fiscales (Tranter, 1997). Ceci a également contribué à modifier leur rapport avec l’État de Californie : devant leur incapacité à faire face à cette baisse de revenus, le gouverneur de la Californie a proposé l’adoption d’une loi permettant le reversement des excédents budgétaires de l’État vers les villes, comtés et districts scolaires. Dans un premier temps, ceci a certes permis aux administrations locales de conserver un niveau de service équivalent. Mais en période de crise, l’État ne dispose plus de revenus suffisants pour leur venir en aide, comme cela s’est produit en 1982 puis avec la crise de 2008 (Tranter, 1997). À chaque période de crise économique, les administrations locales sont ainsi en grande difficulté.

37La proposition 13 a en outre contribué à modifier les rapports qu’entre­tiennent ces derniers avec la croissance urbaine qui se produit sur leur territoire, notamment parce que les aménagements ne sont plus choisis en fonction des services qu’ils apportent à la communauté mais en fonction des ressources fiscales qu’ils permettent de dégager (Tranter, 1997). Ce tremblement de terre politique que représente la proposition 13 continue donc, plus de trente ans après son adoption, à donner de nouvelles répliques.

Le rôle prépondérant de la fragmentation politique de ce territoire

38L’augmentation rapide de la population et la croissance urbaine qui ont eu lieu dans la plupart des territoires composant la vallée ont été rendues possibles par un certain nombre de conditions, réunies dans cette région. Parmi elles, la fragmentation politique a joué un rôle majeur.

39Les territoires qui composent la Vallée étaient – durant la période précédant la crise – en concurrence pour attirer dans leur juridiction les investissements sur leur territoire. Ce type de développement leur permettait en effet d’augmenter leurs ressources fiscales qui étaient d’autant plus pré­cieuses que réduites. Ces rivalités se sont par ailleurs déroulées dans un contexte spécifique, celui de la Californie

40L’organisation des échelles de pouvoir dans cet État est très différente de celle que l’on peut observer en France, où, du fait de la centralisation, le pouvoir national a pendant longtemps disposé des pouvoirs les plus impor­tants en matière d’aménagement du territoire. En Californie, en revanche, depuis le début du XXe siècle, les administrations locales disposent de pouvoirs législatifs importants, incluant l’utilisation des sols (land use) et conditionnant donc en grande partie l’aménagement du territoire (Barbour, 2002).

41Cette situation n’a, durant la première moitié du XXe siècle, pas réellement posé de problème en termes d’aménagement du territoire, dans la mesure où les frontières urbaines correspondaient globalement aux limites de la ville centre, puisque la suburbanisation n’avait pas encore eu lieu. Les enjeux auxquels devaient faire face les acteurs de l’aménagement urbain et les limites de leurs compétences concordaient donc. Cependant, lorsque les villes se sont étalées, les villes centres n’ont pas toujours réussi à intégrer les espaces nouvellement urbanisés dans leur juridiction. Le pouvoir politique des espaces urbanisés s’est ainsi progressivement fragmenté. Ceci, dans un contexte de ségrégation raciale et sociale, a conduit non seulement à l’apparition de politiques urbaines menées de manière indépendante – et par conséquent variable en fonction de territoires – mais aussi de rivalités fiscales importantes entre les différentes villes d’une même métropole, chacune cherchant à attirer dans leurs juridictions les activités ou les personnes rapportant le plus et provoquant le moins de nuisance (Kaplan, Wheeler et Holloway, 2008).

42Les législateurs californiens, conscients des enjeux qu’implique ce morcelle­ment politique, ont cherché à remédier au problème en favorisant le dévelop­pement d’axes de coopération entre les municipalités, afin de permettre la mise en place d’une politique cohérente à l’échelle de la métropole. Cependant, ces axes sont souvent trop réduits, précis et segmentés (centrés sur un problème précis tel que l’environnement, le logement ou les transports) pour pouvoir porter une politique d’aménagement du territoire dans son ensemble. Les législateurs ont également cherché à faciliter la coopération régionale volontaire plus transversale, entre les administrations locales, avec les Concils of Governements (COG). Cette structure n’est cependant pas sans défaut : elle n’a qu’un rôle consultatif et la répartition des pouvoirs se fait sur le modèle « une ville = une voix ». Ainsi, les structures qui peuvent agir de manière transversale n’ont pas de pouvoir, alors que celles qui en détiennent ont généralement un rôle trop réduit et partiel pour pouvoir influencer l’aménagement du territoire d’une manière globale à l’échelle de la région (Barbour, 2002).

43De plus, si les COG ont donné quelques résultats positifs dans certaines régions, leur juridiction se limite généralement aux frontières d’un seul comté et ne permet ainsi pas de collaboration entre les administrations locales de deux comtés différents, partageant cependant des enjeux similaires. C’est le cas de la vallée de San Joaquin, où trois COG différents coexistent, un pour chaque comté, alors que dans le cas de la baie de San Francisco, par exemple, il n’en existe qu’un seul. De plus, cette institution, en particulier dans le comté de Stanislaus, ne dispose que de très peu de moyens et de pouvoir. Elle est donc loin d’être en mesure d’agir efficacement sur les politiques du comté et des villes. Son rôle se concentre en outre essentiellement sur les enjeux liés aux transports, aucune information n’existant sur son rôle concernant l’amé­na­gement du territoire au sens large.

44La fragmentation politique de la vallée est donc très importante, aussi bien entre les comtés qui la composent qu’à l’intérieur des comtés eux-mêmes. Dans quelle mesure a-t-elle participé à intensifier la croissance urbaine de cette région et en conséquence contribué au développement de la crise sur ce territoire ?

45La croissance démographique et urbaine de la vallée intérieure a été rendue possible parce que la plupart des acteurs (élus, entrepreneurs et dans une moindre mesure, population) la percevaient comme un élément positif et profitable pour leur territoire. Les administrations locales qui composent la Vallée étaient donc en compétition pour en tirer les bénéfices, dans la mesure où elle permettait la création d’emplois dans le secteur de la construction mais également des services, en parallèle à une augmentation rapide des revenus des administrations locales, ce qui représentait une opportunité de développement très importante. Certains auteurs ajoutent par ailleurs que la fragmentation politique joue un rôle dans l’étalement urbain : elle facilite le travail de lobbying des promoteurs immobiliers et incite les territoires qui ne veulent pas d’un développement urbain à leur proximité à repousser les projets immo­biliers en périphérie plus lointaine (Lewis, 1996).

46Dans le cas de la Vallée, les acteurs locaux ont vu la croissance urbaine comme un moyen pour permettre un développement économique de la région et augmenter les ressources fiscales de ces territoires. Ces objectifs ont-ils été atteints ? Et si oui, dans quelle mesure était-il possible de les maintenir sur le long terme ?

47La période précédant la crise est celle d’une augmentation des ressources économiques des administrations locales et représente notamment une phase d’augmentation rapide des revenus issus de l’impôt foncier. Le graphique suivant, publié dans le rapport fiscal de l’État de la Californie, présente l’évolution de la part des principales ressources fiscales des comtés entre les année 1997-98 et 2007.

Graphique 2. Évolution des quatre principales sources des revenus pour les comtés en Californie

Graphique 2. Évolution des quatre principales sources des revenus pour les comtés en Californie

Rapport fiscal de l’État de la Californie, 2008.

  • 9 Les statistiques ayant servi à réaliser ce graphique m’ont été gracieusement fournies par Max Neima (...)

48On constate, à partir de 2003, une forte augmentation de l’importance de l’impôt foncier (property taxes) dans les revenus des gouvernements locaux. Ceci ne s’explique pas par une baisse des ressources provenant de la Californie et de l’État fédéral mais par l’augmentation en valeur absolue des revenus issus de la taxe foncière, comme en témoigne le graphique suivant9 :

Graphique 3. Évolution des revenus issus de la taxe foncière dans les comtés de la Northern San Joaquin Valley

Graphique 3. Évolution des revenus issus de la taxe foncière dans les comtés de la Northern San Joaquin Valley

49En valeur absolue, le comté de San Joaquin est celui qui présente la plus forte progression avec une augmentation de $100 000 000 des revenus issus de la property tax en quatre ans, mais ce sont Merced et surtout Stanislaus qui manifestent la plus forte augmentation en valeur relative, puisque sur la même période, les revenus de ces territoires issus de cette taxe ont pratiquement été multipliés par quatre.

50La proposition 13 limite le taux d’imposition foncier à 1 % de la valeur du bien et son augmentation à 2 % par an, sauf en cas de revente du logement, auquel cas le montant de la taxe est réévalué sur le prix payé par le nouveau propriétaire. Les nombreuses mises en vente de logements neufs dans les comtés touchés par l’accroissement démographique, associées à la flambée des prix de l’immobilier ont ainsi assuré sur la période une augmentation des revenus issus de l’impôt foncier de 300 % pour Merced et San Joaquin et de 400 % pour Stanislaus sans changement de taux d’imposition.

  • 10 Ron Freitas était directeur des services d’aménagement du territoire du comté de Stanislaus pendant (...)

51Les acteurs locaux étaient en outre tentés de favoriser la création de nouveaux logements pour augmenter d’autres ressources fiscales, de manière cette fois indirecte. La construction de nouveaux logements fournit en effet un « marché » aux différents magasins, qui rapportent de l’argent aux gouvernements locaux, sous la forme de taxes, et créent des emplois directs et indirects. Le développement de logements n’était donc pas toujours l’objectif final des élus et des personnes responsables du développement des territoires, comme l’explique Ron Freitas10 :

« “Si nous pouvons avoir un CostCo, si nous pouvons avoir un Super Wal Mart, si nous pouvons avoir des concessionnaires automobiles, nous pouvons alors récupérer beaucoup d’argent grâce aux taxes”. Et ils disent donc “ OK, pour attirer ces grosses boîtes, nous devons avoir des logements ”. Vous devez avoir des maisons avec des gens… Voilà le principe. » […]

52La croissance urbaine est donc devenue au fil du temps un enjeu crucial pour ces territoires puisqu’augmenter leur population était l’un de leurs rares moyens de développement économique. Les villes et les comtés de la Vallée sont donc progressivement entrés en rivalité pour favoriser le développement de leur propre territoire. Cette rivalité était d’autant plus importante que, si les administrations locales qui composent la région partagent pour la plupart les mêmes enjeux de développement, leur fragmentation politique implique qu’elles ne partagent que de manière très réduite leurs ressources fiscales. Des conflits se manifestent d’ailleurs régulièrement pour des enjeux d’annexion territoriale : Modesto et le comté de Stanislaus sont par exemple entrés en conflit à propos de territoires sur lesquels sont installés des concessionnaires automobiles, en périphérie de la ville, principalement parce que ce type d’activité commerciale rapporte beaucoup de taxes. Modesto a cherché à anne­xer ces espaces pour récupérer une partie des revenus fiscaux qu’ils dégagent, sans succès.

  • 11 Entretien avec Ron Freitas

53Les rivalités entre villes et comtés, entre villes, et entre comtés sont importantes. Et les promoteurs immobiliers se sont servis de cette situation pour faire baisser leurs coûts de développement : si un territoire souhaitait mettre en place une régulation – pour des raisons de protection du cadre de vie ou de l’environnement – alors, les promoteurs allaient tout simplement voir plus loin, jusqu’à ce qu’une ville ou un comté accepte leurs conditions11 :

[…] Et on retrouve des promoteurs immobiliers qui parcourent la Vallée, dans le comté de San Joaquin, de Merced et de Stanislaus et qui disent : “je peux construire pour moins cher à Merced qu’à Stanislaus.” Et ils vont dire aux gens, aux responsables politiques : “Hé, c’est moins cher à Merced, parce que c’est moins cher pour construire”, ou bien ils reviennent et essayent de faire baisser les coûts de développement.

  • 12 Idem.

54À l’échelle de la vallée, peu de territoires ont ainsi mis en place une régulation stricte de leur croissance urbaine et démographique. Deux villes dans le comté de San Joaquin l’ont cependant fait : il s’agit de Lodi et de Rippon. Dans le cas de la première, des mesures de gestion de la croissance urbaine ont été mises en place, depuis plus d’une vingtaine d’années. Ces mesures n’ont cependant jamais eu réellement à être mises en œuvre du fait de l’éloignement de Lodi par rapport à la baie de San Francisco, limitant de fait la croissance démographique. Les personnes responsables de l’aménagement ont en outre préféré orienter le développement économique du territoire vers le secteur de la vigne et du tourisme qui lui est associé, sur le modèle de la vallée de Sonoma et de Napa. Un aménagement particulièrement réussi du centre historique a d’ailleurs été mené. Rad Bartlam, en charge du développement de la ville indique que les mesures de limitation de la croissance urbaine et démographique ont certes réduit les possibilités de développement éco­no­mique de ce territoire, mais que c’est aussi la raison pour laquelle Lodi est moins affectée par les saisies que d’autres villes comme Tracy, Mountain House ou Stockton. La situation de Lodi est cependant l’exception. D’après les personnes interrogées et notamment Ron Freitas, la plupart des élus des autres villes se réjouissaient de la croissance urbaine de leur territoire, convaincu que « plus c’est grand, mieux c’est. »12 , en dépit de la contestation d’une partie de la population, parfois opposée à l’étalement urbain et à ses nuisances.

55La croissance urbaine qui a eu lieu dans la Vallée Intérieure a ainsi permis de générer une croissance économique parce qu’elle a induit la création d’emplois dans le secteur de la construction et des travaux publics, secteur d’activité correspondant par ailleurs aux qualifications de la main-d’œuvre locale, mais aussi parce que cette croissance démographique impliquait la création de services et de commerces. Cette augmentation de la production de richesse était cependant très difficile à maintenir sur le long terme. Elle s’appuyait en effet sur un développement urbain techniquement impossible à maintenir indéfiniment, par manque d’espace, et qui supposait aussi que le cercle vertueux « croissance urbaine – croissance de l’emploi – augmentation des ressources fiscales » se maintienne, ce qui n’a plus été le cas lorsque la croissance urbaine s’est arrêtée.

Graphique 4. Évolution du nombre d’emplois pour 100 habitants dans les comtés de la Vallée Intérieure et en Californie entre 1990 et 2008

Graphique 4. Évolution du nombre d’emplois pour 100 habitants dans les comtés de la Vallée Intérieure et en Californie entre 1990 et 2008

56Par ailleurs, la croissance démographique des années 2000-2005 ne s’est pas accompagnée d’une croissance comparable du nombre d’emplois : le Graphique 4 montre que les différents comtés qui composent la Northern San Joaquin Valley présentent non seulement des taux d’emploi par habitant inférieurs à celui de la Californie mais, qu’en plus, ces taux ont tendance à diminuer plus fortement à partir de 2001-2002 que dans l’ensemble de l’État.

57Le développement urbain et démographique de la Vallée n’a donc finalement pas permis à cette région de se développer économiquement sur le long terme et elle est restée dépendante de la baie de San Francisco en matière d’emplois à forte valeur ajoutée. La tendance des administrations locales à se servir de la croissance urbaine comme d’une tirelire a créé une dépendance à l’égard de ce mode développement, les rendant d’autant plus sensibles aux effets de la crise lorsque celle-ci s’est déclenchée.

Conclusion

58La gravité de la crise dans la Vallée Intérieure est liée à différents éléments, parmi lesquels la fragmentation politique de ce territoire a joué un rôle important. Les rivalités entre les acteurs qui en ont émergé ont en effet directement conduit à l’absence de stratégie commune et de concertation à l’échelle régionale sur les enjeux de développement de ce territoire. Ceci a permis une croissance urbaine et démographique très rapide, qui, bien que participant à la croissance économique sur le court terme, n’a pas suffi pour permettre un véritable développement de cette région.

59Les questions soulevées par cette crise sont multiples. Comment mettre en place une gestion concertée de l’aménagement du territoire et plus spéci­fi­quement de la croissance démographique, non seulement au sein d’un comté, entre les comtés, mais également entre la vallée et la baie de San Francisco ? Certaines structures existent certes, mais elles ne disposent pas de réel pouvoir. Comment leur en donner ? Mener une réflexion à l’échelle régionale suppose par ailleurs un changement de mentalité politique qui semble difficile à surmonter tant il semble ancré dans l’état d’esprit californien.

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Notes

1 Voir carte p. 6 (à vérifier [nYB]) pour la situation de ce territoire en Californie.
La traduction de Northern San Joaquin Valley par « La vallée septentrionale de San Joaquin », bien qu’étant en principe la plus juste est toutefois un peu longue et inesthétique. J’utilise donc dans ce texte alternativement Northern San Joaquin Valley, Vallée Intérieure et Vallée pour désigner ce territoire.

2 D’après l’association nationale des écoles indépendantes, le coût moyen d’une inscription est de 14 000 dollars en Cours Préparatoire en 2006-2007 et atteint 34 000 dollars par an pour la dernière classe de lycée (National Association of Independent Schools, 2007)

3 Pour des raisons pratiques, l’ensemble des variables testées n’est pas présenté dans cet article. Nous nous sommes cependant intéressés à différents facteurs socio-économiques, démographiques, ethniques et raciaux. Seules les variables présentant les coefficients les plus élevés ont été conservées.

4 La taille des comtés varie énormément en Californie : 10 000 000 d’habitants à Los Angeles contre à peine 1 200 dans celui d’Alpine.

5 On applique ici le test de Bravais-Pearson qui permet de déterminer quel est, pour un échantillon, le degré de significativité d’un coefficient de corrélation compte tenu du nombre d’observations réalisées. Ce test est communément employé dans les sciences sociales et plus spécifiquement en géographie (Piédanna et Lahousse, 1999)

6 Les census tracts, ou unités de recensement, sont des mailles, définies par le bureau du recensement, qui changent tous les 10 ans. Un census tract regroupe en règle générale 4 000 à 5 000 habitants.

7 Pour la méthodologie employée par le bureau du recensement voir : http://www.census.gov /hhes/www/eeoindex/jobgroups.pdf. Cette classification n’est certes pas très satisfaisante dans la mesure où elle semble mélanger des secteurs d’activité (banque, constructions, commerces,…) avec des CSP, mais nous avons décidé de l’employer parce qu’elle permet de comparer facilement les comtés entre eux et avec la Californie.

8 Le taux d’impôts locaux annuel ne doit pas dépasser 1 % de la valeur du logement à sa date d’achat. L’augmentation de cette taxe ne peut par ailleurs pas dépasser les 2 % annuels. En outre, tout changement de mode de prélèvement ou bien d’augmentation du taux de prélèvement doit être voté par une majorité des deux tiers de l’assemblée et du sénat de la Californie. La création de taxe à l’échelle locale doit, de son côté, être acceptée par les deux tiers des électeurs du comté ou de la ville concernés. Seule la revente d’un logement permet la réévaluation (reassesment) du montant de la taxe foncière. Ceci ne fonctionne cependant pas à la baisse, puisque le montant de la taxe peut diminuer sans que la maison ne soit revendue, ce qui se produit lorsque les prix de l’immobilier diminuent.

9 Les statistiques ayant servi à réaliser ce graphique m’ont été gracieusement fournies par Max Neiman, du Public Policy Institute of California.

10 Ron Freitas était directeur des services d’aménagement du territoire du comté de Stanislaus pendant de nombreuses années et avait donc la charge de tous les territoires unincorporated. Il est désormais retraité, ce qui lui offre une liberté de parole très importante, que n’ont pas la plupart de personnes encore en poste lors des entretiens.

11 Entretien avec Ron Freitas

12 Idem.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 1. Évolution de la population dans la vallée intérieure et en Californie entre 1990 et 2010
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 49k
Titre Carte 1. Taux de logements saisis en Californie en 2011
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 71k
Titre Tableau n° 2. Évolution du nombre de logements dans la Vallée Intérieure et en Californie
Crédits Source : bureau du recensement.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Tableau n° 3. Corrélation entre le taux de saisie et la croissance démographique
Crédits Source : US Census Bureau (croissance démographique) et Rand California (Taux de saisie)
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Tableau n° 4. Corrélation entre les saisies immobilières et différentes variables
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 37k
Titre Carte 2. Comparaison entre la croissance urbaine et les saisies immobilières dans le comté de San Joaquin
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 129k
Titre Graphique 1. Distribution de la part des ménages par tranche de revenus en 2010
Crédits Source : Bureau du recensement
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 57k
Titre Tableau n° 5. Part de différents types d’emploi dans la main d’œuvre totale en 2000
Légende Ces chiffres sont relativement anciens, mais ceux du dernier recensement semblent ne pas avoir été publiés pour le moment.
Crédits Source : U.S. Bureau of Labor Statistics.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Tableau n° 6. Taux de chômage par comté
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 31k
Titre Tableau n° 7. Variation de taux de pauvreté dans la Vallée Intérieure et en Californie
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Graphique 2. Évolution des quatre principales sources des revenus pour les comtés en Californie
Crédits Rapport fiscal de l’État de la Californie, 2008.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 55k
Titre Graphique 3. Évolution des revenus issus de la taxe foncière dans les comtés de la Northern San Joaquin Valley
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Graphique 4. Évolution du nombre d’emplois pour 100 habitants dans les comtés de la Vallée Intérieure et en Californie entre 1990 et 2008
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/7821/img-13.jpg
Fichier image/jpeg, 63k

Auteur

© Presses universitaires du Septentrion, 2013

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