Les acteurs des réseaux européens de régulateurs indépendants : une exploration de leurs rôles et identités
p. 247-268
Texte intégral
1Vingt ans après la publication du livre Regulating Europe par Giandomenico Majone1, la littérature sur l’État régulateur en Europe peut être considérée comme entrant dans sa phase de maturité. Les études empiriques sur les régulateurs formellement indépendants dans les États membres – tels que les autorités des marchés financiers et les commissions de la concurrence – ont permis de rendre compte de leur création, leur développement, leur imputabilité, leur légitimité, leur médiatisation, ainsi que de leur influence sur le processus politique2. Les travaux sur la mise en œuvre des politiques de régulation ont notamment montré que le fonctionnement des régulateurs indépendants diverge considérablement des postulats dérivés de la théorie du « principal-agent », qui a longuement constitué le modèle standard utilisé pour appréhender les relations de pouvoir et de délégation entre décideurs politico-administratifs et régulateurs formellement indépendants. D’un côté, l’indépendance formelle des régulateurs ne correspond pas toujours à leur indépendance factuelle ; d’un autre côté, en ce qui concerne le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les régulateurs, on a observé que la reddition de comptes (accountability) ne représente pas nécessairement une priorité pour les décideurs3.
2Les travaux les plus récents sur les régulateurs dans les pays membres ont mis l’accent sur la situation d’interdépendance dans laquelle se trouvent effectivement les agences de régulation, leur indépendance n’étant jamais absolue ni détachée du contexte social et politique dans lequel ils s’encastrent4, avec une attention particulière aux réseaux européens qui institutionnalisent les relations entre agences nationales5. L’importance de ces réseaux a été illustrée notamment par leur croissance exponentielle à partir de la moitié des années 2000, et par l’observation que plusieurs « normes souples » développées dans ces réseaux ont été ensuite adoptées comme règles contraignantes dans la plupart des pays concernés6.
3La montée en puissance des réseaux européens de régulateurs formellement indépendants peut être interprétée comme une nouvelle étape dans le développement de l’État régulateur, qui étend et renforce davantage les processus de technocratisation et bureaucratisation de l’action publique qui ont été déjà repérés au niveau national7. Pourtant, le fonctionnement de ces réseaux reste une boîte noire, notamment du fait de la relative informalité et opacité de ces groupes8, deux aspects encore accentués par leur localisation au niveau transnational, ainsi que de leur caractère prétendument apolitique – impliquant une faible médiatisation et publicisation de leurs processus de décision9.
4Dans le but de contribuer à une meilleure compréhension de ces phénomènes, ce chapitre propose une étude empirique des acteurs qui occupent des positions clé au sein de trois réseaux européens, à savoir ceux qui regroupent les régulateurs des États membres dans les domaines des marchés financiers, de l’énergie, et des télécommunications. Plus précisément, la question suivante sera explorée et discutée à l’appui d’une étude prosopographique accompagnée d’entretiens semi-directifs : comment se configurent les rôles et les identités des acteurs individuels qui constituent ces réseaux, notamment par rapport à l’articulation entre appartenances nationales et appartenances sectorielles transnationales ?
Les acteurs dans les arènes transnationales
5Plusieurs chercheuses et chercheurs ont récemment étudié l’émergence d’une pléthore d’arènes de gouvernance hybrides, comme des réseaux intergouvernementaux, des organismes de normalisation, des groupes multipartites, des plates-formes de transfert de politiques et des forums professionnels, axées sur l’élaboration de normes souples concernant des enjeux variés tels que l’énergie, la finance, les télécommunications, les droits de l’homme, le droit du travail, le commerce Nord-Sud et la protection de l’environnement. Les recherches scientifiques dans ce domaine ont principalement porté sur la montée en puissance de ces nouvelles structures de gouvernance et sur leurs conséquences sur l’architecture de la gouvernance globale, sur les processus de négociation au sein des organisations internationales, sur les résultats des processus de normalisation, et sur la participation inégale de différents types d’acteurs aux instances de prise de décision10.
6Cette contribution vise à examiner un aspect supplémentaire, à savoir les caractéristiques des acteurs individuels qui peuplent les arènes de gouvernance transnationale. Ces acteurs occupent une place cruciale dans l’élaboration des politiques publiques car ils sont situés à l’interface entre les institutions nationales et le niveau supranational, ce qui leur permet d’agir en tant que médiateurs (brokers) à travers de multiples niveaux de gouvernance11. Ils peuvent intervenir à différents stades du processus d’élaboration des politiques publiques, par exemple en encourageant des réformes, en fournissant des lignes directrices aux décideurs nationaux, et en surveillant le respect des règles élaborées au niveau international. Ils peuvent acquérir du pouvoir politique en tirant le meilleur parti de leur position intermédiaire dans un contexte de dénationalisation et fragmentation de l’autorité politique. Les acteurs impliqués dans ces arènes de gouvernance transnationale sont de plus en plus fondamentaux pour la conduite des politiques publiques, mais, suite à l’informalité de leur environnement organisationnel, ils sont aussi moins accessibles, moins transparents et moins redevables que les décideurs nationaux et les membres des organisations internationales conventionnelles. Par conséquent, leurs rôles et leurs identités méritent une attention particulière. Qui sont ces acteurs ? Quel est leur parcours professionnel ? Comment gèrent-ils leurs affiliations multiples ? Ont-ils des rôles et des identités spécifiques ? Constituent-ils des véritables communautés transnationales ? Pour explorer ces questions, cette contribution examine un échantillon d’acteurs individuels qui ont participé aux instances décisionnelles (core executive) de trois réseaux européens de régulateurs indépendants (European regulatory networks – ERNs) en charge de la méta-régulation de la finance, de l’énergie et des télécommunications en Europe.
Les réseaux de gouvernance
7Les gouvernements nationaux et leurs bureaucraties, bien que demeurant centraux dans l’exercice du pouvoir politique légitime, seraient soumis à un processus de fragmentation de leur autorité et de dilution de leur capacité d’élaboration de politiques publiques qui seraient désormais désagrégées dans un certain nombre d’entités fonctionnelles (Slaughter, 2004b). Ce processus est parfois dénommé dénationalisation « ascendante, descendante et horizontale » produisant un système complexe et flexible de gouvernance multiniveaux qui est particulièrement avancé dans l’Union européenne (Hooghe et Marks, 2001). Plusieurs études ont montré que les institutions européennes encouragent la gouvernance informelle par les réseaux pour des raisons à la fois fonctionnelles et instrumentales ; c’est-à-dire, pour renforcer l’harmonisation et la convergence dans des domaines qui sont résistants à l’intégration et européanisation par des moyens classiques (Djelic et Sahlin-Andersson, 2006, Donnelly, 2010, Héritier, 2003, Héritier et Eckert, 2008, Radaelli, 2003). Par conséquent, l’UE peut faire progresser son intégration grâce à une architecture expérimentale basée sur l’autonomie accordée aux entités de niveau inférieur et aux plateformes qui sont censées favoriser l’apprentissage et les procédures délibératives12, où les politiques publiques sont coordonnées par des instruments informels de soft law13.
8Les réseaux de gouvernance constituent la pierre angulaire de cette politique européenne qui se déploie sur plusieurs niveaux. En même temps, ce développement n’est pas sans risque car la gouvernance en réseau accroît la complexité du système politique et peut remettre en question la légitimité des institutions démocratiques en déplaçant les pouvoirs décisionnels dans des arènes qui sont moins responsables devant les citoyens14 – un débat qui dépasse le cadre du la présente contribution. Cependant, ces réseaux devraient également fournir un certain nombre d’avantages. Premièrement, comme ils sont composés d’experts « indépendants » et d’acteurs non-étatiques qui peuvent véhiculer des nouvelles perspectives et des nouvelles informations dans le processus politique, ils acquièrent un avantage informationnel par rapport aux décideurs situés uniquement au niveau national ou supranational. Deuxièmement, ils peuvent agir comme catalyseurs des « meilleures pratiques » recueillies grâce à leur articulation multiscalaire et multiniveaux pour produire des solutions coordonnées. Troisièmement, ils offrent des canaux d’interaction, de coopération et de dissémination des politiques publiques. De cette façon, ils constituent des dispositifs organisationnels pour le développement et la diffusion de normes souples qui pourraient constituer un niveau de gouvernance nouveau et relativement autonome15.
9Ensuite, on s’attend à ce que les réseaux aient des conséquences comportementales sur leurs membres individuels16. D’une part, des processus de socialisation pourraient avoir lieu dans les réseaux de gouvernance et un « esprit de corps » est susceptible d’émerger par le biais d’échanges durables en petits groupes17. D’autre part, les acteurs peuvent développer de rôles et des identités plurielles lorsqu’ils interagissent dans différents contextes organisationnels18. Par conséquent, les rôles et les identités nationales et transnationales peuvent coexister dans une certaine mesure. Cependant, la question est ouverte sur les conditions dans lesquelles les acteurs peuvent être resocialisés et leurs rôles et identités préexistants peuvent être supplantés et sur quel rôle et identité prédominera (le cas échéant) dans un contexte donné. À cet égard, l’effet transformateur de l’UE a été étudié dans le contexte des institutions européennes, notamment par rapport au personnel politico-administratif de la Commission européenne19.
10Une constatation commune de cette littérature est que les fonctionnaires nationaux dont les affiliations principales sont des ministères ou des agences domestiques peuvent superposer de nouveaux rôles et identités supranationaux aux rôles et identités préexistants par leur participation aux institutions européennes, de sorte que de nouveaux rôles et identités coexistent avec ceux précédemment établis. Cependant, il existe peu d’études concernant l’effet transformateur de ces nouveaux dispositifs de gouvernance, tels que les réseaux européens. Ces dispositifs pourraient avoir des effets tout à fait différents de ceux des institutions européennes traditionnelles, non seulement en raison de leur caractère informel, mais aussi parce que leur orientation supranationale ne peut être considérée comme allant de soi, à la différence de la Commission européenne. Les réseaux confèrent-ils de nouveaux rôles et identités aux acteurs qu’y participent et comment se rapportent-ils aux affiliations préexistantes ?
Le cas des réseaux européens de régulateurs indépendants
11Cette contribution se focalise sur les réseaux européens de régulateurs indépendants (ERNs) comme prototype des « nouveaux » dispositifs de gouvernance. Concrètement, ces groupes transnationaux fédèrent les agences de régulation indépendantes des États membres de l’UE, ainsi que celles de certains États non-membres comme l’Islande, la Norvège et la Suisse. La Commission européenne est habituellement représentée aux réunions des ERNs. Le modèle organisationnel des ERNs comprend normalement un secrétariat, un conseil de gestion (board) avec un président ou un directeur, qui est finalement responsable de la prise de décision, et un certain nombre de comités permanents et de groupes de travail ad hoc dont les membres se réunissent régulièrement. Les comités et les groupes de travail incluent fréquemment des experts « indépendants » et des représentants des secteurs régulés, et sont chargés de réunions préparatoires et de fonctions méta-régulatrices telles que l’établissement de rapports, l’élaboration de normes souples, et les processus d’évaluation par les pairs.
12Les ERNs ont été créés à la suite de deux développements parallèles : d’une part, autour des années 1990s, les régulateurs domestiques ont décidé de créer des groupes transnationaux pour échanger des informations et coordonner leurs opérations au niveau international ; d’autre part, la Commission européenne a encouragé les réseaux en tant que solution pour favoriser l’harmonisation de la réglementation européenne en dépit de la réticence des États membres à se dessaisir de leurs agences de régulation nationales en faveur d’éventuelles agences « paneuropéennes »20. Leur tâche principale est la production et la diffusion de normes non contraignantes, principes et recommandations pour promouvoir les « meilleures pratiques », assurer la coordination entre les agences de régulation nationales et assurer l’application cohérente de normes harmonisées à travers l’Europe. Ils fournissent également des conseils techniques aux institutions européennes et une plateforme pour l’échange d’informations entre régulateurs21.
13Trois ERNs peuvent être considérés comme particulièrement représentatifs, à savoir ceux qui sont responsables de la méta-régulation de la finance, de l’énergie et des télécommunications : le Comité des régulateurs européens des valeurs mobilières (CESR) ; le Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER) (qui se chevauche avec le groupe européen des régulateurs pour l’électricité et le gaz, ERGEG) ; et le Groupe des régulateurs indépendants (IRG) (qui se chevauche avec le Groupe des régulateurs européens, ERG).
14Le CESR a été l’institution leader du système de régulation pour le marché financier européen, créé par la Commission européenne en 2001 et finalement transformé en l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) en 2011. La formation du réseau a suivi un processus descendant et était exogène aux relations antérieures entre les régulateurs nationaux. Ce réseau était du type le plus accompli en termes de compétences, de pouvoirs et de formalisation de sa structure. Le CESR a non seulement élaboré des normes souples, des lignes directrices et des recommandations à adopter par les agences nationales, mais a également supervisé leur mise en œuvre dans les États membres et exercé des pressions par des autoévaluations et des examens par les pairs. Ce réseau a notamment développé et promu des normes sur l’information financière, qui fournissent des principes permettant d’harmoniser les systèmes de surveillance institutionnelle en Europe.
15Le CEER est un réseau auto-initié qui est assez faiblement formalisé. Il consiste en une association volontaire d’agences de régulation nationales dont l’objectif est de faciliter la consultation, la coordination, la coopération et l’assistance entre les régulateurs. Il a été créé en 2000 pour institutionnaliser les échanges informels entre régulateurs qui avaient lieu lorsque les agences se réunissaient deux fois par an dans des forums. L’UE a créé ERGEG en 2003 en tant que groupe consultatif se chevauchant avec le CEER, mais celui-ci est resté pratiquement sans importance jusqu’à sa transformation en une agence européenne, appelée Agence pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) en 2010. En fait, les décisions réelles ont été prises au sein du CEER, c’est-à-dire lorsque les représentants de la Commission européenne étaient absents. Au début, les interactions entre les agences se limitaient aux échanges techniques d’information et n’impliquaient pas la discussion d’enjeux politiques, par conséquent le développement des processus décisionnels est postérieur à l’établissement du réseau ascendant. Du côté organisationnel, le CEER a un petit secrétariat et aucun statut juridique communautaire, mais il a activement favorisé l’harmonisation de la gouvernance dans l’UE. Un certain nombre de principes et de lignes directrices sont élaborés au niveau du réseau – par exemple, les lignes directrices sur les « équilibrages des marchés » et les lignes directrices concernant l’« information et transparence », qui visent à encourager la concurrence sur les marchés de l’énergie et à établir une approche cohérente en Europe pour la provision d’informations aux acteurs du marché.
16L’IRG est également un réseau auto-initié qui fonctionne indépendamment de la Commission européenne. Il a été créé en 1997 par un groupe d’agences nationales en charge de la régulation des télécommunications afin d’échanger des informations relatives à la réglementation et au développement du marché européen des télécommunications au début du processus de libéralisation dans ce secteur. Encore une fois, le développement d’interactions étroites et de pratiques de prise de décision est postérieur à la création de réseau. L’ERG, comme dans le cas de l’énergie, a été créé par les institutions européennes en 2002 en tant qu’organe consultatif qui se chevauche avec l’IRG, mais n’a pris aucune décision réelle jusqu’à son institutionnalisation dans une entité de l’Union européenne appelée Organe des régulateurs européens des communications électroniques (BEREC) qui a commencé ses activités en 2010. Du point de vue organisationnel, l’IRG est peu institutionnalisé et a un petit secrétariat. Ce réseau peut être considéré comme un organisme informel à but non lucratif qui fédère des agences de régulation des télécommunications, dont les objectifs comprennent l’amélioration de la collaboration entre les membres, la promotion de l’harmonisation de la régulation dans le domaine des télécommunications et l’élaboration de « meilleures pratiques » par le biais de principes, de positions communes et de rapports. Des exemples de normes souples sont les lignes directrices sur la « séparation comptable », qui sont des principes assez détaillés concernant la transparence et l’orientation des coûts pour les frais d’interconnexion.
17En résumé, dans les deux premiers secteurs, les ERNs ont acquis le statut juridique d’agences européennes, en devenant de plus en plus institutionnalisés et puissants, mais ces agences s’appuient toujours sur les agences de régulation nationales pour la mise en œuvre et restent organisées en réseau22. De plus, dans le secteur de l’énergie, alors que ERGEG a été remplacé par ACER, le CEER est encore en place en tant que réseau à part entière fonctionnant en parallèle de cette agence européenne. De même, dans le secteur des télécommunications, ERG a été institutionnalisé en tant qu’organe de l’Union européenne (mais pas comme une agence à proprement parler), alors que le IRG en tant que réseau ascendant est encore en place.
Exploration des profils et des identités
18L’exploration du profil et de l’identité des acteurs qui peuplent les ERNs passera par l’analyse des données objectives – comme la carrière professionnelle des acteurs étudiés – et des données subjectives – leurs perceptions sur leurs identités.
19Pour commencer, les acteurs qui peuplent les ERNs pourraient former des « communautés sociales »23. Par conséquent, on s’attend à observer des parcours de formation et des trajectoires professionnelles spécifiques à chaque réseau et conformes aux exigences d’une communauté épistémique, c’est-à-dire un groupe composé d’experts et de professionnels qui ont des connaissances reconnues dans un domaine particulier et la capacité de revendiquer une expertise orientée vers la conduite des politiques publiques dans ce domaine24. En d’autres termes, les profils des acteurs devraient être relativement homogènes au sein des réseaux et relativement hétérogènes entre différents réseaux. D’une part, leur formation – diplôme universitaire et doctorat – devrait témoigner de leur expertise sectorielle. D’autre part, on s’attend à observer une carrière professionnelle – soit dans le secteur public soit dans le secteur privé – en tant que spécialiste dans leur domaine. Donc, la première hypothèse à explorer est que les profils des acteurs constituent des configurations spécifiques à chaque réseau, reflétant le type d’expertise considérée comme nécessaire dans le domaine. À cet égard, il sera aussi utile de différencier le profil des acteurs qui peuplent le noyau du réseau au sens large – les membres exécutifs et les administrateurs avec des fonctions dirigeantes – des présidents et directeurs des réseaux. De cette manière on pourra voir s’ils existent des variations internes à la hiérarchie de chaque réseau en ce qui concerne des variables telles que l’éventuelle affiliation partisane et le genre des acteurs.
20Qui plus est, les réseaux pourraient avoir un effet transformateur sur les identités des acteurs. La littérature souligne le double rôle et la double identité des acteurs politico-administratifs dans l’UE25. Pour conjecturer à propos de laquelle prévaudra, il est habituel d’opposer une perspective intergouvernementale à une perspective supranationale par rapport à l’intégration européenne. Selon la première, les acteurs de l’UE représentent des groupes d’intérêts nationaux26. Inversement, d’un point de vue supranationaliste, les acteurs européens sont censés avaliser les politiques européennes et soutenir les points de vue des institutions de l’UE27. Cependant, les identités des acteurs actifs dans les réseaux européens sont peut-être mieux saisies avec un troisième cadre théorique, c’est-à-dire la gouvernance multiniveaux28. Selon cette perspective, les réseaux correspondent à un niveau de gouvernance qui devient de plus en plus autonome à la fois des États membres et des institutions européennes. Par conséquent, les membres des réseaux devraient constituer une communauté transnationale relativement cohésive avec des identités distinctes. Cette deuxième hypothèse peut encore être précisée. Les acteurs qui peuplent les réseaux transnationaux tels que les ERNs peuvent être séparés en deux sous-groupes principaux : les « hauts fonctionnaires du secteur public internationalisés » et les « fonctionnaires internationaux » (un autre groupe, formé par les « professionnels de la politique transnationale », est externe au « core executive » des ERN et n’est donc pas pris en compte dans la présente étude)29. Le premier groupe correspond à des hauts fonctionnaires qui ont des fonctions clés dans leurs agences de régulation nationales. Ils ont été délégués pour représenter leur agence au niveau du réseau. Le second regroupe des acteurs qui font partie du personnel des réseaux et ne sont pas directement liés au niveau national. Les hauts fonctionnaires du secteur public internationalisés participent en tant que « membres du réseau » et maintiennent une affiliation directe avec leur agence nationale. Ils assistent aux réunions du réseau et aux séances de groupe de travail, mais ils travaillent principalement pour leur agence située dans un État membre. Au contraire, les fonctionnaires internationaux sont embauchés par le réseau lui-même. Ils travaillent habituellement à plein temps comme « administrateurs du réseau » ou, autrement, c’est en tout cas leur occupation principale. On s’attend donc à ce que ces deux groupes d’acteurs perçoivent un équilibre différent entre leurs identités nationales et transnationales, et notamment à ce que les fonctionnaires administrateurs du réseau développent une identité transnationale plus importante que les membres du réseau.
Méthodologie
21Cette contribution adopte une approche explicitement exploratoire. L’objectif est de commencer à cartographier la terra incognita des bureaucraties transnationales informelles avec le cas des réseaux de régulation européens. Les deux hypothèses préliminaires développées ci-dessus sont nécessaires pour guider l’analyse empirique, car tout acte de mesure, consciemment ou inconsciemment, présuppose une théorie sur ce qui est mesuré30. La théorie guide donc la sélection des « faits » pertinents pour évaluer les réponses potentielles à la question de recherche. En même temps, la démarche analytique adoptée dans cette recherche est en grande partie inductive et orientée vers l’exploration et la découverte. Pour ce faire, des informations sur 131 acteurs formant le noyau des trois réseaux précédemment sélectionnés ont été collectées à partir de données publiquement disponibles (en utilisant notamment les rapports annuels et les organigrammes disponibles sur les sites web officiels) et des interviews par courrier électronique. Ces informations ont été codées en sept catégories représentant l’affiliation des acteurs à un réseau, leur statut, leur occupation avant de rejoindre les réseaux, leur formation universitaire et doctorale, leur genre et leur affiliation partisane. Ces informations seront résumées en tablant simplement les différentes catégories en fonction de chaque réseau et en distinguant les acteurs du noyau du réseau au sens large des présidents et directeurs de ces réseaux. De plus, 15 entretiens semi-directifs ont été réalisés avec des acteurs occupant des postes clés dans les réseaux afin d’enquêter sur leurs perceptions concernant leur implication dans différents niveaux de gouvernance. L’objectif est non seulement d’obtenir des schémas de représentation descriptive factuelle mais aussi de reconstituer les perceptions individuelles des acteurs concernant leurs identités31.
Analyse empirique
22L’analyse empirique présente les résultats de l’exploration de la première hypothèse et ensuite de la deuxième.
Les profils des acteurs
23Les figures 1-5 présentent des diagrammes à bandes basés sur un tableau croisé des caractéristiques des acteurs individuels participant au noyau des trois réseaux. En ce qui concerne les parcours de formation, on observe en général une surreprésentation d’économistes et de juristes. En termes de spécialisation, le profil professionnel de ces acteurs est assez étroitement lié à leur domaine d’expertise. Les parcours de carrière sont aussi plutôt comparables entre les différents réseaux, puisqu’on voit qu’une large majorité des acteurs, avant de rejoindre les réseaux, travaillaient principalement dans des agences de régulation indépendantes nationales ou dans le secteur privé. Par contre, le nombre d’acteurs qui ont déjà eu des expériences de travail au niveau européen est remarquablement faible. Si on se focalise sur la comparaison entre réseaux, on voit que chaque réseau semble correspondre approximativement à une configuration présentant des caractéristiques spécifiques. La première configuration se rapporte au profil des acteurs qui sont affiliés au CEER. Dans ce réseau, la proportion d’acteurs avec une position académique ou une carrière dans le secteur public est beaucoup plus élevée que dans la moyenne. En plus, ils ont un profil de spécialistes plus affirmé, avec un diplôme et un doctorat en ingénierie. L’affiliation au CESR est normalement associée avec un diplôme et un doctorat en économie mais ce réseau a aussi la proportion la plus élevée de juristes. En plus, il exhibe le plus grand écart dans le rapport entre les occupations précédentes, avec l’expérience dans les agences nationales qui surclasse les autres positions. Enfin, la configuration du profil des acteurs qui peuplent l’IRG semble être comparable au CESR mais avec une orientation plus généraliste que dans les autres réseaux.
Figures 1-5 : Acteurs du noyau des réseaux.





24La focalisation sur les présidents et les directeurs des réseaux permet de préciser les tendances précédemment illustrées. La surreprésentation des économistes et des juristes est confirmée, alors que le CEER s’atteste comme le seul réseau avec une importante présence d’ingénieurs dans des positions apicales. Concernant les postes antérieurs, les agences nationales et le secteur privé continuent à prévaloir, et ce dernier apparaît maintenant comme nettement prédominant dans les cas du CEER et du IRG. Les différences les plus intéressantes avec les acteurs du noyau des réseaux concernent les variables supplémentaires, c’est-à-dire l’affiliation partisane et le genre. D’un côté, les réseaux sont généralement « dépolitisés » du fait qu’ils sont majoritairement peuplés par des acteurs sans appartenance partisane affichée ni rôle politique officiel. Cependant, on remarque que l’appartenance partisane, quoique toujours minoritaire, devient beaucoup plus courante pour les présidents et les directeurs des réseaux par rapport aux autres acteurs. Concernant le genre, on voit que les femmes sont très fortement et systématiquement sous-représentées et ceci notamment dans le cas des présidents et directeurs de l’IRG.
Figures 6-10 : Présidents/directeurs.





Les identités des acteurs
25L’objectif de cette section est d’explorer les identités des acteurs dans les réseaux, telles qu’elles ont été exprimées par ces acteurs mêmes, dans 15 entretiens semi-directifs (6 avec des représentants du CEER, 4 avec ceux du CESR et 5 avec ceux du IRG). La première constatation est que les modèles d’identification semblent tout à fait comparables entre les réseaux. D’une part, les administrateurs de réseau (par exemple, les secrétaires généraux) expriment systématiquement une identité transnationale. Les interviewés déclarent explicitement que les réseaux sont à considérer comme des institutions véritablement supranationales. Plus intéressant encore, selon ces acteurs, les réseaux ont réussi à créer une « identité commune », un « esprit de corps », une « complicité » entre leurs membres, ce qui produit des groups cohésifs avec une forte orientation transnationale. Ils se sont efforcés de sensibiliser les régulateurs nationaux aux enjeux communs, en attirant l’attention également sur leurs intérêts sectoriels. En conséquence, les réseaux ne fonctionnent pas seulement comme des dispositifs pour favoriser la coordination entre les régulateurs, mais, selon les mots d’une personne interrogée, surtout comme des « lobbies pour influencer la politique européenne ». D’autre part, les membres de chaque réseau perçoivent généralement une double identité, avec une orientation vers le niveau national nettement plus prononcée que pour les administrateurs des réseaux. Tous les répondants ont convenu que les membres du réseau représentent principalement leurs régulateurs nationaux, qui sont pour la grande majorité des agences de régulation indépendantes. En même temps, tous les répondants ont souligné avec force qu’ils ne représentent pas leurs gouvernements, car ils sont formellement indépendants des pouvoirs publics. En plus, ils ont confirmé que les membres des réseaux ont aussi développé une identification secondaire avec le réseau, c’est-à-dire une certaine orientation transnationale. Comme l’a dit un répondant, « de façon réaliste, dans mon cas, ma double identité est la suivante : parfois, je m’exprime du point de vue du [ – omis – (l’agence nationale)] et parfois, en tant que président, j’agis comme réseau ». Un autre interviewé a dit : « Tout le monde représente soi-même. Personne ne représente l’Europe. Mais […] il y a de plus en plus de sentiment de communauté, nous voulons que le réseau fonctionne, nous voulons montrer qu’il est un succès, nous voulons montrer qu’il peut harmoniser les choses, que nous apportons une sorte d’approche commune. De cette façon, il y a une sorte d’objectif transnational dans la raison d’être impliqué [dans le réseau] ».
26Il est intéressant de noter que cette identité transnationale émergente est directement liée aux réseaux et clairement disjointe de l’Union européenne en tant qu’institution supranationale. Les réseaux étudiés sont en effet considérés comme séparés de la Commission européenne, et même en concurrence avec celle-ci. Les acteurs des réseaux luttent activement pour protéger leur autonomie ; pour cette raison, il était crucial pour eux de maintenir leurs groupes créés suivant une approche ascendante – là où ils existaient, c’est-à-dire dans le cas du CEER et de l’IRG – en parallèle des groupes qui ont ensuite été établis sous l’ombre de la hiérarchie de l’UE, à savoir l’ERGEG et l’ERG. Ces groupes ascendants coexistaient d’abord avec les réseaux descendants et, par la suite, ils coexistent avec les agences de l’UE, créant ainsi un environnement organisationnel très complexe. Les premières sont toujours considérées comme le lieu où de vraies décisions sont prises, ce qui « ne rend pas la Commission européenne très heureuse ». À cet égard, nos répondants ont dit : « Habituellement, il y a une réunion du IRG et ce sera sans la Commission. Ensuite, nous prendrons une pause-café, puis la réunion de l’ERG commencera et la Commission entrera dans la salle » ; « Les gens qui étaient assis dans l’IRG vont changer leur casquette pour devenir membres de l’ERG » ; « Les régulateurs souhaitent que l’IRG discute sans l’intrusion de la Commission […] pour échanger des informations de manière plus informelle […] [une situation] que la Commission ne voit pas de bon œil ». Le cas du CESR est un peu différent car il s’agissait d’un réseau descendant depuis son origine, qui a cependant connu un processus d’autonomisation et d’acquisition de nouveaux pouvoirs au fil du temps. Par conséquent, au final, ce réseau a également été considéré comme « très, très indépendant de l’UE ».
27Ensuite, certains réseaux ont été transformés en agences européennes vers le début des années 2010. Comment ce processus a affecté le rôle et l’identité des acteurs des réseaux ? Tout d’abord, le processus d’agencification est partiellement inachevé et en tout cas différentiel, donc les réseaux doivent être considérés séparément. Pour commencer, le CEER a été transformé en ACER, une agence de l’UE, qui reste cependant largement basée sur une structure en réseau. Le CESR a également été institutionnalisé en la forme d’une agence de l’UE. Toutefois, comme dans le cas précédent, les objectifs de la proposition initiale – un régulateur paneuropéen des marchés financiers – ont été modifiés et, en pratique, l’ESMA travaille encore en tant qu’organisation en réseau regroupant les agences de régulation nationales. Le cas de l’IRG est un peu plus complexe. Le nouvel organe appelé BEREG est une organisation hybride représentant un compromis entre l’expérience des régulateurs nationaux avec leur groupe ascendant et la nécessité d’une centralisation de la part de la Commission qui configure selon un interviewé « une solution assez proche des positions des régulateurs nationaux » car au final « la Commission n’a pas beaucoup d’influence ». En effet, les agences nationales ont convaincu le Parlement européen et le Conseil des ministres que la Commission poursuivait une « approche trop bureaucratique, une approche trop centralisée et qu’il valait mieux s’en tenir à quelque chose qui s’appuie davantage sur l’expertise des régulateurs nationaux, qui connaissent le marché ». De toute façon, dans tous les cas, les nouvelles agences sont considérées comme plus puissantes, plus responsables et, en théorie, plus supranationales. Dans ce contexte, il est trop tôt pour évaluer l’impact de l’agencification sur le processus de double identification qui s’est produit dans les ERNs. Néanmoins, paradoxalement, il semble que l’européanisation des réseaux puisse renforcer l’identité nationale des membres et réduire le transnationalisme des organisations en réseau, car la formalisation, les pouvoirs accrus et la participation accrue de la Commission européenne à la fois en tant que partenaire et comme « principal » sont perçus comme potentiellement menaçants par des membres de réseaux qui ont également des fonctions importantes dans les agences de régulation nationales.
Discussion et conclusion
28Cette analyse exploratoire apporte un certain soutien à nos hypothèses, tout en permettant de les préciser. Tout d’abord, conformément à la première hypothèse, les caractéristiques des acteurs, telles que leur formation et leurs carrières professionnelles, constituent des configurations spécifiques aux secteurs qui varient à travers les réseaux et qui reflètent le type d’expertise requise dans le domaine. Il est intéressant d’observer que les carrières professionnelles de ces acteurs incluent surtout des expériences dans les agences nationales et dans le secteur privé. Les femmes sont fortement sous-représentées et les présidents et directeurs des réseaux ont des appartenances partisanes un peu plus marquées que les autres acteurs. Deuxièmement, il existe des indices évidents de l’émergence d’une identité transnationale pour les acteurs des réseaux, qui est distincte à la fois du niveau national et de celui de l’UE. Plus spécifiquement, les administrateurs des réseaux affichent généralement une forte identité transnationale, tandis que les membres du réseau ont une double affiliation qui est plus décidément orientée vers le niveau national. Qui plus est, on observe que l’identité des membres des réseaux connaît un processus de transnationalisation au fil du temps, qui est activement encouragé par les administrateurs des réseaux. En même temps, les parcours de carrière de ces deux types d’acteurs ne sont pas fondamentalement différents, ce qui indique que les identités sont probablement principalement façonnées par des positions organisationnelles. D’autre part, leurs identités perçues, concernant l’équilibre entre le niveau national et le niveau transnational, sont à peu près comparables d’un réseau à l’autre. On peut en conclure que les rôles et les identités des acteurs qui peuplent les réseaux de régulation européens sont cohérents avec l’argument de l’émergence de « nouveaux » niveaux de gouvernance véritablement transnationalisés, qui fonctionnent de manière relativement autonome tant du niveau national que du niveau européen. Cependant, la transformation récente – et différenciée – de ces réseaux en agences de l’UE pourrait, paradoxalement, renforcer les affiliations nationales en réaction aux pressions supranationales, plutôt que de promouvoir une véritable perspective transnationale, du moins à court terme.
Notes de bas de page
1 Giandomenico Majone, Regulating Europe, London, Routledge, 1996.
2 Mark Thatcher, David Coen, « Reshaping European Regulatory space: An Evolutionary Analysis », West European Politics, 31 (4), 2008 ; Mark Thatcher, « Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation », West European Politics, 25 (1), 2002 ; David Levi-Faur, « On the “Net Impact” of Europeanization: The EU’s Telecoms and Electricity Regimes between the Global and the National », Comparative Political Studies, 37 (1), 2004 ; Jacint Jordana, David Levi-Faur, The politics of regulation: institutions and regulatory reforms for the age of governance, Cheltenham, E. Elgar, 2004 ; Fabrizio Gilardi, Delegation in the regulatory state: independent regulatory agencies in Western Europe, Northampton, Edward Elgar, 2008 ; Christel Koop, « Explaining the Accountability of Independent Agencies: The Importance of Political Salience », Journal of Public Policy, 31 (2), 2011 ; Martino Maggetti, Regulation in practice. The de facto independence of regulatory agencies, Colchester, ECPR Press, 2012 ; Kutsal Yesilkagit, Sandra van Thiel, « Autonomous Agencies and Perceptions of Stakeholder Influence in Parliamentary Democracies », Journal of Public Administration Research and Theory, 22 (1), 2008.
3 Martino Maggetti, Yannis Papadopoulos, « The Principal-Agent Framework and Independent Regulatory Agencies », Political Studies Review, 16 (2), 2016.
4 Voir sur ce point l’introduction à ce volume.
5 David Coen, Mark Thatcher, « Network Governance and Multi-level Delegation: European Networks of Regulatory Agencies », Journal of Public Policy, 28 (1), 2008 ; Karin Van Boetzelaer, Sebastiaan Princen, « The Quest for Co-ordination in European Regulatory Networks », Journal of Common Market Studies, 50 (5), 2012 ; Tobias Bach, Eva Ruffing, « Networking for Autonomy? National Agencies in European Networks », Public Administration, 91 (3), 2013 ; Martino Maggetti, « The Rewards of Cooperation: The Effects of Membership in European Regulatory Networks », European Journal of Political Research, 53 (3), 2014 ; Emmanuelle Mathieu, « Regulatory Delegation in the EU », dans Regulatory Delegation in the European Union, London, Palgrave, 2016.
6 Martino Maggetti, Fabrizio Gilardi, « Network Governance and the Domestic Adoption of Soft Rules », Journal of European Public Policy, 21 (9), 2014.
7 Daniel Benamouzig, Julien Besançon, « Les agences des nouvelles politiques publiques », in Olivier Borraz, Virginie Guiraudon, dir., Politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2008.
8 Voir cependant Yannis Papadopoulos, «How does knowledge circulate in a regulatory network? Observing a European Platform of Regulatory Authorities meeting», Regulation & Governance, 12 (4), 2018.
9 Lire à ce propos le chapitre introductif.
10 Kenneth W. Abbott, Ducan Snidal, « The governance triangle: regulatory standards institutions and the shadow of the state », in Walter Mattli, Ngaire Woods, dir., The politics of global regulation, Princeton, Princeton University Press, 2009 ; John Braithwaite, Peter Drahos, Global Business Regulation, Cambridge, Cambridge University Press, 2000 ; Tim Büthe, Walter Mattli, The New Global Rulers: The Privatization of Regulation in the World Economy, Princeton NJ, Princeton University Press, 2011 ; Marie-Laure Djelic, Sigrid Quack, Transnational Communities: Shaping Global Economic Governance, Cambridge, Cambridge University Press, 2010 ; Marie-Laure Djelic, Kerstin Sahlin-Andersson, Transnational governance: Institutional dynamics of regulation, Cambridge, Cambridge University Press, 2006 ; Burkard Eberlein, Abraham L. Newman, « Escaping the International Governance Dilemma? Incorporated Transgovernmental Networks in the European Union », Governance, 21(1), 2008 ; Liesbet Hooghe, Gary Marks, « Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance », American Political Science Review, 97 (2), 2003 ; Kanishka Jayasuriya, « Globalization, Law, and the Transformation of Sovereignty: The Emergence of Global Regulatory Governance », Indiana Journal of Global Legal Studies, 6 (2), 1999 ; Martino Maggetti, Fabrizio Gilardi, « The policy-making structure of European regulatory networks and the domestic adoption of standards », Journal of European Public Policy, 18 (6), 2011 ; Walter Mattli, Tim Büthe, « Setting International Standards: Technological Rationality or Primacy of Power? », World Politics, 56 (1), 2003 ; Yannis Papadopoulos, « Problems of Democratic Accountability in Network and Multilevel Governance », European Law Journal, 13 (4), 2007 ; Yannis Papadopoulos, « The challenge of transnational private governance: Evaluating authorization, representation, and accountability », LIEPP Working Paper 8, 2013 ; Anne Peters, Lucy Koechlin, Till Förster, dir., Non-State Actors as Standard Setters, Cambridge, Cambridge University Press, 2009 ; Jan Aart Scholte, « The globalization of world politics », in John Baylis, Steve Smith, Patricia Owens, dir., The globalization of world politics: an introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2001 ; Anne-Marie Slaughter, « Disaggregated sovereignty: Towards the public accountability of global government networks », Government and Opposition, 39 (2), 2004 ; Anne-Marie Slaughter, A new world order, Princeton, Princeton University Press, 2004 ; Diane Stone, « Transfer agents and global networks in the “transnationalization” of policy », Journal of European Public Policy, 11 (3), 2004 ; Diane Stone, « Global public policy, transnational policy communities, and their networks », Policy Studies Journal, 36 (1), 2008.
11 Antoine Vauchez, « Une élite d’intermédiaires », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 166-167, 2007 ; Diane Stone, « Global public policy, transnational policy communities, and their networks », art. cité.
12 Claudio M. Radaelli, « Policy Transfer in the European Union: Institutional Isomorphism as a Source of Legitimacy », An International Journal of Policy and Administration, 13 (1), 2000 ; Charles F. Sabel, Jonathan Zeitlin, Experimentalist governance in the European Union: towards a new architecture, Oxford, Oxford University Press, 2010.
13 Thomas Christiansen, Simona Piattoni, Informal governance in the European Union, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2003 ; Burkard Eberlein, « Formal and Informal Governance in Single Market Regulation », in Thomas Christiansen, Simona Piattoni, dir., Informal Governance in the European Union, Cheltenham, Edward Elgar, 2003.
14 Yannis Papadopoulos, « Problems of Democratic Accountability in Network and Multilevel Governance », art. cité.
15 Burkard Eberlein, Abraham L. Newman, « Escaping the International Governance Dilemma? Incorporated Transgovernmental Networks in the European Union », art. cité.
16 Jens Blom-Hansen, « A “new institutional” perspective on policy networks », Public Administration, 75 (4), 2002.
17 David H. Bearce, Stacy Bondanella, « Intergovernmental organizations, socialization, and member-state interest convergence », International Organization, 61 (4), 2007.
18 James G. March, Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New York, The Free Press Macmillan, 1989.
19 Karin Geuijen, Paul T. Hart, Sebastiaan Princen, Kutsal Yesilkagit, The New Eurocrats. National Civil Servants in EU Policy-making, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2008 ; Jarle Trondal, « Re-socializing civil servants: The transformative powers of EU institutions », Acta Politica, 39 (1), 2004 ; Rinus Van Schendelen, Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2002 ; Antonis A. Ellinas, Ezra N. Suleiman, « Supranationalism in a transnational bureaucracy: The case of the European Commission », Journal of Common Market Studies, 49 (5), 2011 ; Liesbet Hooghe, « Supranational activists or intergovernmental agents? Explaining the orientations of senior Commission officials toward European integration », Comparative Political Studies, 32 (4), 1999 ; Morten Egeberg, « Transcending intergovernmentalism? Identity and role perceptions of national officials in EU decision-making », Journal of European Public Policy, 6 (3), 1999.
20 Mark Thatcher, David Coen, « Reshaping European Regulatory space: An Evolutionary Analysis », art. cité.
21 David Coen, Mark Thatcher, « Network Governance and Multi-level Delegation: European Networks of Regulatory Agencies », art. cité ; Beate Kohler-Koch, « European Networks and Ideas: Changing National Policies? », European Integration online Papers (EIoP), 2002.
22 David Levi-Faur, « Regulatory networks and regulatory agencification: towards a Single European Regulatory Space », Journal of European Public Policy, 18 (6), 2011.
23 Marie-Laure Djelic, Sigrid Quack, Transnational Communities: Shaping Global Economic Governance, op. cit.
24 Peter M. Haas, « Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination », International Organization, 46 (1), 1992.
25 Karin Geuijen, Paul T. Hart, Sebastiaan Princen, Kutsal Yesilkagit, The New Eurocrats. National Civil Servants in EU Policy-making, op. cit.
26 Andrew Moravcsik, « Liberal intergovernmentalism and integration: a rejoinder », Journal of Common Market Studies, 33 (4), 1995 ; Berthold Rittberger, Frank Schimmelfennig, « Explaining the constitutionalization of the European Union », Journal of European Public Policy, 13(8), 2006.
27 Lucia Quaglia, « The politics of financial services regulation and supervision reform in the European Union », European Journal of Political Research, 46 (2), 2007 ; Alec Stone Sweet, Wayne Sandholtz, « European integration and supranational governance », Journal of European Public Policy, 4 (3), 1997.
28 Liesbet Hooghe, Gary Marks, Multi-Level Governance and European Integration, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, 2001 ; Andrew Jordan, Adriaan Schout, The coordination of the European Union: exploring the capacities of networked governance, Oxford, Oxford University Press, 2006 ; Simona Piattoni, The Theory of Multi-level Governance: Conceptual, Empirical, and Normative Challenges, Oxford, Oxford University Press, 2010.
29 Diane Stone, « Global public policy, transnational policy communities, and their networks », art. cité.
30 Roberto Franzosi, From words to numbers: narrative, data, and social science, Cambridge, Cambridge University Press, 2004.
31 Steinar Kvale, InterViews. An introduction to qualitative research writing, Thousand Oaks, Sage Publications, 1996 ; Jennifer Mason, Qualitative researching, London, Sage Publications Limited, 2002.
Auteur
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Martino Maggetti
Professeur de science politique à l’Université de Lausanne
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