1Juges, banquiers centraux, inspecteurs d’installations nucléaires civiles, contrôleurs des lieux de privation de liberté, experts des réseaux européens de régulateurs indépendants : si les chapitres rassemblés dans la seconde partie de cet ouvrage témoignent de la grande diversité des visages de l’indépendance, ils mettent aussi en évidence, avec force, la convergence des questions soulevées par son analyse. De quelles façons les acteurs et institutions attestent-ils de leur indépendance et qu’implique pour eux le fait d’agir en son nom ? Quels rôles joue notamment l’expertise à cet égard ? Comment rendre compte de la dimension politique des activités des « indépendants » alors même que leur légitimité repose sur sa dénégation ?

2Autorisant la présence d’acteurs sans onction électorale dans le jeu politique, l’indépendance s’apparente d’abord à un mode de légitimation, dont l’efficacité symbolique implique la mise en scène et notamment la conformation à un ensemble de postures et de rhétoriques1 : à ce titre, l’indépendance est une contrainte autant qu’une ressource. Comme le montrent les contributions de cette seconde partie, l’exercice de l’indépendance paraît ainsi reposer sur le respect d’un ensemble de formes – scripturales, procédurales, institutionnelles – singulières qui, toutes, ont vocation à attester la « neutralité » des « indépendants » et leur capacité à se préserver de différents types d’interférences. Les enquêtes font référence à des postures – celle du « rigorisme ascétique », et du désintéressement chez les contrôleurs des lieux de privation de liberté (CGPL) –, à des styles d’écritures – impersonnels et objectifs – pour les rapports qu’ils rédigent ou ceux des inspecteurs de l’Agence internationale de l’Énergie atomique (AIEA). Elles évoquent, plus généralement, des modes d’argumentation et de valorisation du travail pris en charge par les « indépendants » qui tendent à en occulter non seulement la nature mais aussi les effets politiques, à l’exemple des conséquences macro-économiques des taux d’intérêt déterminés par la Banque centrale européenne (BCE). Des logiques similaires inspirent également les modalités – et parfois les critères plus informels – de recrutement des agents censés incarner l’indépendance. Ce qui n’interdit pas que les traductions concrètes de ces critères puissent varier en fonction des contextes sociaux, comme l’illustre la situation de la justice, dont la féminisation a été, en raison d’un biais de genre, construite historiquement comme une menace à son indépendance. Supposant une forme d’autonomie vis-à-vis du pouvoir politique, l’indépendance est plus généralement destinée à garantir l’impartialité et la liberté de jugement à l’endroit de ceux qui sont placés sous son autorité : selon les cas, justiciables, milieux professionnels, institutions contrôlées, parfois même États. Chacun des chapitres montre ainsi, à sa façon, que si de multiples formes de dépendance enserrent le travail des acteurs et des instances étudiées, elles doivent aussi y être, par ces moyens, constamment euphémisées et rendues invisibles.

3Une seconde façon d’attester l’indépendance consiste à recourir à certaines technologies et formes institutionnelles qui lui sont associées, au point qu’elles soient, dans certains domaines, érigées en modèles incontournables. C’est le cas des principes gouvernant le fonctionnement des banques centrales, et plus largement celui des agences2, qui semblent s’imposer, au sein de l’Union européenne, comme l’horizon ultime des réseaux de régulateurs indépendants. Plus généralement et comme le note l’introduction générale, ces institutions et organisations internationales servent de point d’appui, de référence et d’inspiration pour les entreprises de formalisation et de promotion de l’indépendance. Ainsi, par exemple, la circulation de ces modèles à l’échelle internationale, leur promotion par les organisations financières comme des instruments de « bonne gouvernance », invitent à s’intéresser de plus près aux relations que les institutions indépendantes entretiennent entre elles. Ces dernières peuvent alimenter des logiques de mimétisme institutionnel. Comme l’évoquent les comparaisons esquissées dans plusieurs chapitres, ces références à des modèles vont toujours de pair avec leur réinterprétation locale, en fonction notamment des configurations dans lesquelles ils se trouvent importés. De façon plus originale, des stratégies de légitimations croisées, et parfois des logiques de concurrence, s’observent entre des institutions de nature différente, et que rapproche essentiellement la revendication d’indépendance : c’est ce qu’évoquent par exemple les recours privilégiés à la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) pour trancher sur la légitimité de certaines pratiques de la BCE. L’existence de ces relations invite ainsi à explorer l’hypothèse d’un espace social de l’indépendance, dans le cadre duquel se déploient des luttes autour de sa définition légitime, se reconnaissent des hiérarchies et des frontières, s’accumulent des capitaux permettant la circulation des acteurs entre les institutions qui le constituent.

4Parmi les ressources mobilisées dans l’exercice de l’indépendance, une place particulière est occupée par l’expertise. Celle-ci constitue en effet le fondement de la délégation de pouvoir des autorités politiques aux institutions « indépendantes » : c’est au nom notamment de la technicité des objets qui leur sont confiés, et donc des savoirs spécialisés nécessaires à leur prise en charge que les premières, en raison de leur incompétence, en sont écartées, et c’est sur ce même argument qu’est requise et justifiée l’intervention des secondes. À ce titre, l’expertise se présente d’abord comme un registre de légitimation incontournable pour les institutions et les acteurs étudiés dans cette seconde partie. Comme le montre par exemple l’enquête de Maïlys Mangin, même les diplomates américains, en dépit de leur « puissance » sur les sujets relatifs à la défense, ne peuvent complètement se dispenser, lorsqu’ils s’expriment dans l’enceinte de l’AEIA, de justifier leurs positions en termes techniques et juridiques, au risque de les décrédibiliser. Censée caractériser leur production, l’expertise est également une propriété que les institutions et leurs agents revendiquent pour eux-mêmes. Les discours officiels qui rendent compte des processus et critères de recrutement mettent l’accent sur la « compétence notoire » des juges, la technicité des inspecteurs, la connaissance de terrain et l’expérience professionnelle des contrôleurs des lieux de privation de liberté, tandis qu’une partie du personnel de la BCE travaille à publier des travaux scientifiques, et construire la renommée de la Banque au plan académique. Comme le suggère par ailleurs cette énumération, l’expertise ainsi revendiquée peut recouvrir des formes très différentes, tantôt spécialisées, tantôt généralistes, parfois associées à des titres et des certifications et dans d’autres cas fondées sur l’expérience : quelle qu’en soit la nature, cependant, les efforts des institutions, et de leurs personnels, convergent pour en valoriser l’existence. À telle enseigne que l’un des enjeux, pour ces acteurs, du passage par les institutions indépendantes, est parfois précisément de pouvoir le présenter ensuite comme la reconnaissance d’une capacité d’expertise mobilisable auprès d’instances similaires, à l’image des membres des réseaux de régulateurs étudiés par Martino Maggetti.

5Ainsi que le souligne l’introduction générale et le démontrent les chapitres suivants, l’expertise n’est pas seulement mise au service de la justification des prérogatives des « indépendants », elle participe très concrètement à conforter les institutions (et leurs agents) dans leur exercice. Dans le prolongement des travaux en sociologie de l’expertise3, les analyses rassemblées ici donnent à voir la façon dont l’expertise, ou sa présomption, contribue parfois à tenir à distance les acteurs politiques et les citoyens. En maintenant ces derniers dans la position des profanes, voire dans des formes d’ignorance, elle rend plus complexe, ou même décourage, la mise en débats de leurs mandats et de la façon dont elles l’interprètent. Sur le plus long terme, elle est aussi le terrain sur lequel se déploient des entreprises institutionnelles visant à conquérir le monopole de tel ou tel enjeu d’action publique : la prise en charge de la politique monétaire, puis d’une partie croissante des politiques macro-économiques, par la BCE, a eu pour conséquences non seulement la construction d’une expertise sur ses sujets, mais aussi l’amoindrissement de celle-ci à l’échelle nationale. Dans le même ordre d’idées, l’inégalité des ressources – humaines et financières – entre les États membres se traduit par des capacités différenciées de ces derniers à contribuer à la construction de l’expertise de l’AIEA4. Enfin, le pouvoir détenu par les institutions indépendantes sur le terrain de l’expertise tient aussi à leur faculté à en définir les formes et les modalités légitimes5 : cette situation évoque plus largement les batailles qui se sont déroulées ces dernières années au sein de plusieurs instances internationales de régulation autour des « bonnes » méthodes d’évaluation des risques (sanitaires, environnementaux, etc.)6, les critères et disciplines scientifiques mobilisables pour les évaluer, ou encore les places respectives de la « sound science » et de « l’acceptabilité sociale »7.

6L’investissement des institutions indépendantes dans l’expertise, selon des modalités par ailleurs très variées, leur assure-t-il cependant la maîtrise du rapport de force ? Il ressort des enquêtes des réponses nuancées : d’une part, on y revient plus loin, les luttes éventuelles notamment avec certains de leurs commanditaires ne se déploient pas sur ce seul terrain, contraignant par exemple les inspecteurs de l’AEIA à prendre en charge, dans l’expertise, des considérations autres que purement techniques, ou les contrôleurs du CGPL à tenir compte de leur acceptabilité sociale pour sélectionner les violations aux droits à dénoncer dans leurs rapports. Réciproquement, si l’expertise peut venir consolider une situation de domination, il semble qu’elle ne suffise pas, à elle seule, à la subvertir : c’est ce que suggère la relative faiblesse des oppositions rencontrées par la BCE, en dépit du fait que les ressources et arguments en faveur d’alternatives à la politique monétaire actuelle existent et soient mobilisables. Les éléments présentés invitent, d’autre part, à poursuivre l’investigation et, en particulier, à explorer les capacités des acteurs privés non pas seulement à se constituer une contre-expertise de façon autonome, mais aussi à contribuer indirectement à celle qui est produite par les différents types de régulateurs étudiés dans cet ouvrage. Leur aptitude, sur un certain nombre de sujets, à monopoliser les données utilisées dans l’expertise, et à définir en amont ses méthodes, soulève en effet la question des dépendances dans lesquelles se trouvent enserrés les « indépendants ».

7Un troisième enseignement des textes de cette seconde partie a trait enfin au « rapport au politique » des institutions indépendantes. Tous les chapitres démontrent d’abord avec force que le politique est au cœur du travail quotidien des acteurs et institutions agissant au nom de l’indépendance, et ce en dépit du fait qu’il y soit, le plus souvent, occulté. Si les prérogatives confiées aux « indépendants » sont en effet présentées comme des tâches techniques, consistant en la mobilisation de savoirs objectifs, ou l’application de normes définies par d’autres, l’observation révèle que ces missions impliquent en réalité un travail politique, au sens où celui-ci suppose des arbitrages entre des intérêts variés, éventuellement contradictoires, et des choix en valeurs. De tels choix s’opèrent d’abord dès la définition de ces missions, comme l’illustre le cas de la BCE, dont le dispositif lui-même, celui d’une politique monétaire commune encadrant les politiques économiques conduites au niveau national, est fortement controversé, tant sur le terrain académique que dans les instances politiques. Plus généralement, les mandats confiés aux institutions analysées dans les pages suivantes ont tous fait l’objet de débats concernant leurs fondements idéologiques et/ou leurs alternatives, que ce soit au moment de leur création, et/ou lors de leurs réformes successives, la justice constituant à cet égard un cas emblématique.

8La dimension créatrice du travail engagé par et dans les institutions indépendantes est sans doute encore plus manifeste lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre leur mandat, tâche à propos de laquelle leur pouvoir est d’autant plus discrétionnaire qu’il est censé ne pas engager d’arbitraire. Les différents exemples présentés ici montrent qu’il n’en est rien : les choix effectués entre tel ou tel mode d’enquête, telle ou telle façon d’en restituer les résultats ne se réduisent pas à leurs déterminations techniques ou juridiques ; quant à la BCE, la spectaculaire extension de ses interventions sur les marchés financiers à partir de la crise de 2008, et, parallèlement, de son influence sur la définition des politiques économiques des États membres de l’UE, a mis en évidence les marges de manœuvre dont elle dispose pour interpréter de façon extensive son mandat. Enfin, comme le rappelle Stéphanie Hennette-Vauchez, même le juge a vu la dimension « créatrice » de son rôle reconnu et « théorisé » par la pensée juridique, qu’il s’agisse de l’appréhender comme un co-législateur ou de souligner son rôle d’interprète.

9La dimension politique du travail des institutions indépendantes renvoie enfin à la nécessité dans laquelle elles se trouvent, à des degrés divers, de composer avec leur environnement, de tenir compte des rapports de force, ou encore de rendre acceptables leurs interventions. En d’autres termes, elles ne sont pas isolées du monde social, et leur autonomie, toujours relative, est conquise plutôt que garantie. C’est d’abord le cas des organisations en charge d’activités de contrôle : ces dernières supposent en effet d’obtenir la coopération des contrôlés, ne serait-ce que pour s’assurer les meilleures conditions d’enquêtes. Comme en témoignent les textes de Nicolas Fischer et de Maïlys Mangin à propos du CGPL et de l’AIEA, celles-ci s’apparentent dès lors à une forme d’échange politique dans le cadre duquel se négocie l’accès au terrain et aux données contre ce qui en sera rendu visible dans le rapport. Un second motif d’ajustements au contexte politique renvoie à la nécessité, pour les institutions indépendantes, de délivrer des discours audibles, voire acceptables : comme cela a été montré à propos de l’OCDE8 ou la Commission européenne9, la réputation de « neutralité », centrale pour la légitimation de ces institutions, tient à leur capacité à produire des positions consensuelles, tenant compte des intérêts en présence et de leurs rapports de force, autrement dit non susceptibles d’être brutalement mises en cause par des acteurs trop nombreux et/ou puissants. L’ensemble des chapitres évoque les efforts déployés par les « indépendants » pour « éviter les sujets qui fâchent », « proportionner » le propos et la dénonciation lorsqu’elle a lieu, « limiter » la controverse lorsque c’est possible, soulignant que cette prudence rhétorique met en jeu des compétences politiques, et notamment des ressources relationnelles et un sens du jeu. Un troisième vecteur de la politisation du travail des indépendantes évoqué dans les chapitres suivants renvoie aux stratégies déployées par ces acteurs pour préserver, voire étendre, leurs marges de manœuvre et tenir à distance les autorités sous la supervision desquelles ils sont placés. Les différentes enquêtes mettent en évidence les transactions qui s’opèrent entre les agents des institutions indépendantes et les acteurs politiques, la façon dont les premiers anticipent les contraintes des seconds pour mieux se préserver de leurs interférences, et les rôles joués dans cette perspective par les ressources et réseaux nationaux au sein des instances internationales et européennes, comme l’AIEA, les réseaux de régulateurs ou même la BCE.

10Quels prolongements donner à ces réflexions convergentes sur les dimensions politiques du travail des institutions indépendantes ? Quels sens peut prendre, en termes scientifiques, la repolitisation de l’indépendance ? Les chapitres de cette seconde partie invitent d’abord à explorer, sur le plan méthodologique, les modalités selon lesquelles la recherche peut objectiver ce qui est dénié : il s’agit notamment de s’efforcer de situer idéologiquement les options qu’elles privilégient, de mettre en évidence les conséquences sociales et économiques de leurs activités, d’identifier les groupes sociaux qu’elles participent à servir et/ou à desservir. Les travaux de cet ouvrage soulignent ensuite tout l’intérêt, dans cette perspective, des enquêtes empiriques approfondies, permettant de déconstruire les catégories indigènes, notamment le couple d’opposition « technique » et/ou « administratif » versus « politique », tout en en restituant le sens pour les acteurs et les usages qu’ils en font.

11En effet, la mise en lumière du rôle créateur des institutions indépendantes, comme de leur capacité à agir sur leur environnement, ne doit pas conduire à appréhender leurs efforts pour occulter ces aspects comme un simple voile à lever sur leur réalité. Ces stratégies de dépolitisation ont des conséquences propres, orientant par exemple le recrutement vers certaines propriétés sociales, perçues comme renvoyant l’image de l’indépendance, qu’il s’agisse du genre masculin pour les juges, de certains types de trajectoires professionnelles pour les contrôleurs des lieux de privation de liberté ou pour les membres des réseaux européens de régulateurs indépendants. Elles peuvent aussi contribuer, comme on l’a évoqué supra à propos de l’expertise, à conforter des rapports de force, ou encore à rendre plus complexe le contrôle des indépendantes par les citoyens et leurs élus. Plus généralement, comme le rappelle S. Hennette-Vauchez à propos des conséquences à tirer en théorie du droit du rôle politique du juge, les manières de voir et d’exercer l’indépendance ne sont pas séparables de conceptions plus générales de la démocratie. Autant d’éléments qui soulignent encore tout l’intérêt de la réflexion engagée dans cet ouvrage, et des travaux futurs qu’il saura inspirer, autour par exemple de la socio-genèse des entreprises de promotion de l’indépendance, et, symétriquement, des démarches scientifiques et/ou militantes visant à les (re)politiser.