Le gouvernement expert comme alternative à la démocratie représentative
Les constructions localisées de l’indépendance en Nord-Pas-de-Calais et en Toscane
p. 115-142
Texte intégral
1Depuis les années 1990, la démocratie participative s’incarne dans diverses institutions publiques dans le sillage des préconisations du New Public Management1. Il n’est alors pas étonnant de retrouver dans l’arsenal des dispositifs et pratiques participatives, une série de préceptes parmi lesquels « l’indépendance » tient toute sa place. La qualité du « produit participatif » serait fonction de l’indépendance de ces producteurs. Cette représentation tient en partie au développement de la politique de la ville dans les années 1980-1990 et au mouvement de professionnalisation qui l’accompagne. Ils dessinent en effet le portrait du facilitateur, de l’accompagnateur des publics dans les démarches participatives dont la légitimité est assise sur sa capacité à mettre à distance le politique2. Cette figure légitimante du « tiers neutre » s’est également traduite dans le cadre de l’institutionnalisation de politiques publiques participatives. Les plus célèbres expériences se trouvent au Québec et en France : le Bureau d’audience publique sur l’environnement (BAPE) et la Commission nationale du débat public (CNDP). Elles reposent sur l’idée que seule une autorité indépendante en charge de la conduite de débats publics sur les projets d’infrastructures pourrait être à même d’en garantir la légitimité face à des citoyens toujours plus défiants à l’égard des élus et techniciens.
2La création de ces autorités administratives indépendantes s’inscrit dans la lignée des phénomènes d’agencification propres aux dernières réformes de l’État visant à dessaisir les administrations et élus de la mise en œuvre de politiques publiques. Ces transformations ont été largement documentées et analysées notamment dans les champs de la santé3. À l’inverse, la sociohistoire de la construction des autorités indépendantes en matière de participation a été délaissée. Si la CNDP4 et le BAPE5 ont fait l’objet de recherches, les questions de leur institutionnalisation, de la sociologie de leurs membres et des raisons de la circulation de ce type d’institutions dans le secteur participatif sont curieusement restées dans l’ombre.
3Nous proposons ici d’interroger non pas la fabrique de ces deux « modèles » mais plutôt leur circulation à un niveau infranational. La CNDP a en effet pu servir de référence pour le développement d’agences indépendantes de la participation dans les régions Toscane (Italie) et Nord-Pas-de-Calais (France). En Toscane, une autorité régionale pour la promotion et la garantie de la participation est instituée par le truchement d’une loi régionale sur la participation promulguée en 2007 par le conseil régional. En 2011, au conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, une « instance régionale du débat public » est instituée par le bureau exécutif. D’un point de vue fonctionnel, ces autorités apparaissent extrêmement semblables : elles seraient les garantes de la mise en œuvre de débats publics sur les grands projets d’infrastructures régionaux dont elles décident de l’opportunité, en agencent les procédures et y allouent des ressources financières, intellectuelles et logistiques.
4Une première justification à l’institution de ce dispositif participatif particulier se trouve dans la façon dont les acteurs régionaux promeuvent la « modernisation » de leur territoire notamment à travers le développement de projets d’infrastructures et font face à une série de mobilisations contre ces projets. Ils trouvent dès lors dans l’instrument du « débat public » une mesure satisfaisante pour faciliter l’acceptabilité de ces projets. L’hypothèse néo-institutionnaliste de l’isomorphisme mimétique permet alors de donner une première explication à la circulation du modèle du débat public français et de ses adjuvants6. Néanmoins cette hypothèse fonctionnaliste ne permet pas de rendre compte des logiques locales de la production de l’indépendance tant elle laisse croire à une transposition mécanique du modèle au regard des fonctions qu’il est censé remplir dans son milieu d’origine. Par ailleurs, en rester là ne dit rien des acteurs qui promeuvent et s’engagent localement dans la promotion d’une norme de l’indépendance dans le gouvernement de l’action publique participative. En d’autres termes, elle fait fi de la singularité des « configurations d’acteurs en interaction » dans le cadre de ces processus7. Enfin, elle pèche par excès de nominalisme en ne permettant pas de saisir les différences substantielles entre les différentes réappropriations du modèle de la CNDP. Un suivi diachronique de la « carrière » de ces institutions dans leur phase d’élaboration permet de comprendre pourquoi elles n’ont finalement que peu de choses en commun.
5L’intrigue pourrait donc se résumer à cette simple question : comment les acteurs parviennent-ils très inégalement à construire la légitimité d’une institution – inspirée de la CNDP – reposant sur une légitimité concurrente de la démocratie représentative ?
6Les objectifs des stratégies mises en œuvre par ces acteurs consistent bel et bien à traduire dans l’action publique une proposition de politique publique inspirée de la CNDP dont l’objectif est de désencastrer la démocratie participative des jeux politiques locaux et institutionnels afin de garantir une légitimité apartisane de leur réforme. Comme le rappellent les coordinateurs de l’ouvrage en introduction, « présenter leur réforme comme une forme de “dépolitisation” de l’action publique, associant “l’indépendance” à l’intérêt général, à la capacité à faire abstraction des intérêts et des conjonctures » constitue dès lors un argument dans la négociation. Ne pouvant néanmoins s’appuyer sur des ressources juridiques pour instaurer ce type de réforme, leurs entreprises réformatrices reposent pour l’essentiel sur des stratégies d’intéressement et d’enrôlement8. En effet, quelle que soit la perspective que l’on adopte pour caractériser la position et le rôle de ces agents9, leur capacité à réformer l’institution dépend de leur capacité à « persuader, à concilier des points de vue disparates, à construire des compromis et des consensus »10.
7La résolution de cette intrigue amène à intégrer une série de facteurs susceptibles de rendre compte des différentes traductions de l’indépendance dans les configurations toscane et nordiste. Un intérêt spécifique doit alors être porté aux acteurs politiques et administratifs qui promeuvent et conduisent ces réformes, à leurs ressources, comment ils les construisent, les mobilisent ainsi qu’aux oppositions qu’ils rencontrent ou qu’ils anticipent, aux alliances qu’ils nouent11. Par ailleurs, il s’agit de prêter attention aux experts mobilisés par ces acteurs dans la promotion d’une telle institution. Sans développer une sociologie d’un champ de l’expertise en construction, qui valoriserait définitivement l’indépendance comme mode de régulation des politiques participatives, il s’agit de montrer comment la construction de l’indépendance se joue bel et bien à la frontière des champs politique, administratif et scientifique. Les situations d’expertise caractéristiques de ces configurations apparaissent sensiblement différentes. La Toscane est emblématique d’une forte participation de chercheurs en sciences sociales qui investissent l’institution participant de la diffusion de savoirs du gouvernement participatif. Finalement, il s’agit de retracer l’appropriation d’une norme – la neutralité et l’indépendance dans le gouvernement de dispositifs participatifs – à l’aune des contraintes institutionnelles et des stratégies des acteurs12.
8La sociologie de cette appropriation différenciée s’appuie sur une enquête doctorale menée de 2010 à 2014. Une série d’entretiens a été menée auprès des responsables politiques et administratifs en charge de la politique de démocratie participative et des experts mobilisés dans les deux régions concernées. Ils ont été croisés avec une compilation d’archives pour la plupart numériques dont certaines sont des archives personnelles des acteurs interviewés. Enfin, l’enquête a pu bénéficier d’une position particulière – une convention CIFRE avec le conseil régional Nord-Pas-de-Calais – offrant la possibilité d’une observation ethnographique sur le long terme.
9Ce chapitre s’attache tout d’abord à resituer les configurations d’émergence de ces politiques publiques participatives en montrant les différences qui caractérisent les deux régions notamment en termes de positionnement et de ressources des acteurs politiques. Il s’agit néanmoins dans un deuxième temps de saisir la proximité des stratégies mises en œuvre par les porteurs de la réforme. Celles-ci visent à enrôler des experts susceptibles d’importer dans l’espace local des exemples d’institutions participatives – à l’instar de la CNDP – susceptibles d’incarner l’indépendance. Il s’agit également de faire participer sur la politique participative dans le but de construire une demande sociale susceptible d’être une ressource dans l’élaboration de la politique. Les configurations locales donnent à voir une nette différence dans la capacité des acteurs à forger des alliances durables avec des experts tout comme à produire des ressources participatives. C’est dans un troisième temps que nous nous intéressons aux processus de construction localisée de l’indépendance afin de démontrer les effets de la distribution différenciée des ressources et des anticipations des acteurs sur les éventuels conflits que sont susceptibles de produire leur réforme et leurs positions dans l’institution.
La constitution de coalitions d’acteurs spécialisés : inégalités des ressources, homologie des stratégies
10À l’aube des années 2000, période d’effervescence participative pour les régions européennes, la (re)mise à l’agenda de la participation publique emprunte des chemins particulièrement contrastés en Nord-Pas-de-Calais et en Toscane. La configuration toscane incarne à bien des égards la façon dont la mise à l’agenda de la démocratie participative se joue suite aux mobilisations d’une série de mouvements sociaux engagés dans le déploiement et le renforcement de politiques publiques participatives locales13. En Nord-Pas-de-Calais, la spécialisation progressive d’élus écologistes qui font de la démocratie participative leur marqueur politique donne à voir une « logique de politisation » interne à l’institution14.
11Dans cette région du nord de la France, il faut remonter aux années 1990 pour saisir la façon dont, à mesure de leur insertion dans le jeu politique local, des élus écologistes font de la démocratie participative une marque distinctive de leur offre politique et l’inscrivent à l’agenda régional. L’organisation par Marie-Christine Blandin, présidente de la région de 1992 à 1998, et son cabinet des « Assises pour l’emploi et le travail » incarne particulièrement bien cette historiographie écologiste de la participation15. Alors que les Verts du Nord-Pas-de-Calais sont amenés à prendre la tête de l’institution régionale, ce dispositif, qui vise à faire participer un ensemble de groupes mobilisés autour de la question de l’emploi, leur permet de subvertir les réseaux socialistes omniprésents au sein de la région16. Elle s’entoure de plusieurs militants et experts ayant fait leurs armes lors de la création de l’Atelier populaire d’urbanisme de l’Alma-Gare à Roubaix quelques années plus tôt. L’APU constitue lui aussi un des mythes fondateurs de l’histoire participative locale17. Autour de ces différentes séquences historiques, un petit groupe d’élus écologistes se forme – dans les deux sens du terme – autour de cet enjeu. Ils n’auront de cesse de revendiquer leur maîtrise d’une « ingénierie participative ». Cette mise en récit de la démocratie participative par les écologistes contribue à ancrer l’émergence de la politique publique dans l’histoire politique locale, justifiant ainsi sa pertinence pour l’action publique et contribuant à légitimer leur monopole sur la thématique. Néanmoins, ce monopole ne se comprend qu’au regard du désintérêt constant des socialistes pour la question, ces derniers laissant les premiers déterminer les aspects de la politique publique tout en en bornant sévèrement les possibles18.
12En Toscane, les logiques qui conduisent Claudio Martini, président de région de 2000 à 2010, à inscrire à l’agenda de la région une proposition de loi sur la participation lors des élections de 2005 s’inscrivent dans un double contexte. D’une part, un certain nombre de mesures mobilisant la rhétorique de la participation sont prises lors de son premier mandat dans un contexte de renforcement institutionnel des régions en Italie (réforme du statut de la région, loi sur les primaires, etc.). D’autre part, la thématique de la démocratie participative est promue et actualisée dans le déroulement des premiers forums sociaux mondiaux et européens dont la première édition se déroule à Florence en 2002. Dans ce cadre, plusieurs mouvements sociaux locaux se mobilisent dans l’organisation de cet événement auxquels participent de nombreux élus régionaux. L’un d’entre eux, la Rete del nuovo municipio (RNM) joue un rôle central dans la mise à l’agenda de la loi toscane. Composé de militants associatifs, d’universitaires et d’élus de la gauche radicale, ce collectif est fondé en 2003 à Empoli. Il est dirigé par un universitaire, Alberto Magnaghi, professeur d’urbanisme et militant proche de la gauche extra-parlementaire. La RNM participe d’un travail d’intéressement des élus locaux à la participation en invitant notamment Claudio Martini à un colloque sur la question le 9 mars 2005. Le président-candidat propose alors, s’il est réélu, d’élaborer une loi sur la démocratie participative. Cette proposition sera soutenue et relayée aux autres candidats par la RNM. Ces experts-militants jouent un rôle central dans la mise à l’agenda de cette loi par leur travail de publicisation de la proposition. Pour autant, c’est bien la victoire aux régionales de 2005 qui donne de la consistance à cette hypothèse puisqu’est nommé un vice-président à la démocratie participative : Agostino Fragai. Une équipe de fonctionnaires est également créée composée de fonctionnaires proches du vice-président et qui lui sont directement rattachés ayant d’importants capitaux universitaires et fortement dotés en ressources expertes. C’est notamment le cas d’Antonio Floridia, philosophe de formation, spécialiste en théorie politique qui est nommé directeur des politiques participatives en 2006.
13La mise en place de postes spécialisés19 sur la démocratie participative a également lieu en Nord-Pas-de-Calais dans un contexte sensiblement différent. En effet, une élue nouvelle entrante reçoit une délégation à la démocratie participative négociée par le président de groupe écologiste avec le président socialiste de la région en 2007. À l’issue de la victoire de la coalition Europe Écologie/Les Verts et du Parti socialiste en 2010, elle est confirmée dans ses fonctions et obtient une vice-présidence au développement durable, à la démocratie participative et à l’évaluation. Celle-ci dispose de relais au sein de l’administration notamment à travers la nomination d’un chargé de mission « démocratie participative » dès 2007. Néanmoins, les rapports sont parfois conflictuels. Le profil de ce fonctionnaire est nettement moins expert que son homologue toscan tout en étant plus militant s’agissant d’un ancien de l’APU de l’Alma-Gare et du cabinet de la présidence Blandin.
14Ce double mouvement de mise à l’agenda et de spécialisation d’un personnel politique et administratif dessine les premières inscriptions de la démocratie participatives dans l’ordre institutionnel. Elles se caractérisent par une certaine faiblesse liée au peu de ressources budgétaires et humaines des vice-présidents20. Néanmoins, il existe de nettes différences dans le positionnement des acteurs au sein de l’espace politico-administratif régional. Agostino Fragai peut se prévaloir d’un appui du président de l’exécutif quand la présidence socialiste n’est pas réputée pour son appétence participative. Cette différence joue d’autant plus qu’en Nord-Pas-de-Calais l’introduction de dispositifs participatifs dans l’action publique régionale s’inscrit dans des relations inter-partisanes parfois tendues. Par contraste, en Toscane, les transactions se jouent dans un contexte où la mission du vice-président prend appui sur une proposition qui fait partie des promesses de campagne du président. Les configurations pèsent dès lors dans la façon dont les acteurs anticipent et conçoivent les stratégies à adopter et notamment l’espace des possibles en matière de réformes.
Légitimation experte et participative d’un projet de réforme : l’entrée en scène de la CNDP
15Si les positions et les ressources des acteurs varient dans les deux configurations, leurs stratégies apparaissent néanmoins congruentes autour de trois dimensions. Ils s’engagent tout d’abord dans la mobilisation d’experts capables de leur apporter les savoirs et les savoir-faire en « technologie démocratique ». Deuxièmement, en découle la mobilisation de « standards » participatifs susceptibles de nourrir la réforme et d’incarner la modernité de la politique publique. Enfin, en Toscane, comme en Nord-Pas-de-Calais, les acteurs décident de « mettre en participation » la politique participative elle-même. Qu’ils le nomment « processus d’élaboration participative » de la loi régionale en Toscane ou « processus de coproduction » en Nord-Pas-de-Calais, l’intention est la même : il s’agit d’une part de donner à voir l’efficacité de l’action participative et d’autre part de produire une demande localisée de participation susceptible d’incarner un public local à même de peser dans les négociations internes.
Les ressources d’expertise : l’entrée en scène du modèle de la CNDP
16La mobilisation de la CNDP comme technologie participative prend pied dans ces stratégies. En Toscane, elle est bel et bien liée à la mobilisation d’experts spécialisés sur la participation en sus des acteurs de la RNM. Dès 2006, Agostino Fragai décide de s’entourer de deux experts nationalement reconnus en Italie pour leur compétence en matière de démocratie participative : Iolanda Romano, consultante et universitaire et Luigi Bobbio21, professeur de science politique dans une grande université italienne22. C’est à ce dernier qu’il faut s’intéresser pour comprendre l’irruption du débat public français dans la région des Médicis. Ce politiste s’intéresse dès les années 1990 à la problématique des conflits autour des grands projets d’infrastructures sur lesquels il publie nombre d’ouvrages et d’articles. Cet intérêt académique se double d’un engagement dans la promotion de solutions à « l’impasse » dans laquelle se trouve l’Italie et tout particulièrement au regard du conflit autour de la ligne TGV Lyon-Turin. Le débat public « à la française » arrive en tête. Il lui dédie un article23 où il est déroulé dans ses spécificités procédurales : garantie de neutralité, procédures participatives réglées, possibilité de remise en cause de la pertinence d’un projet. Il contribue ainsi à le constituer en modèle susceptible de résoudre les maux italiens en matière d’aménagement du territoire, mais aussi à traduire le débat public en une série de préceptes méthodologiques dont fait partie la CNDP.
17Le travail d’intéressement des réformateurs opéré par L. Bobbio passe essentiellement par un travail informel de discussion et de promotion du débat public lors des réunions internes. Il s’incarne également dans l’organisation d’un colloque international le 16 mai 2006, auquel participent de nombreux chercheurs en sciences sociales ainsi que le président de la CNDP, Yves Mansillon. Ce colloque organisé au tout début du processus de réforme toscan contribue à publiciser le cas du débat public auprès des élites locales et à l’inscrire à l’ordre du jour de la réforme.
18Le cas nordiste donne à voir une entrée beaucoup plus feutrée de la CNDP. La reconstitution de la « carrière » de la mobilisation de la CNDP comme référence dans l’action publique nordiste met au jour un processus particulièrement erratique où les éventuels promoteurs élus, fonctionnaires et experts du projet de réforme sont bien plus difficiles à identifier. Entre 2006 et 2010, le projet de ce qui s’appelle alors une « commission régionale du débat public » se retrouve plusieurs fois à l’ordre du jour sans pour autant qu’une quelconque suite n’y soit donnée. En 2006 alors que le premier schéma régional d’aménagement et de développement du territoire voit le jour – il s’agit à l’époque d’une nouvelle obligation légale – deux dispositifs sont initialement prévus pour « instaurer la mobilisation de la société régionale et le renforcement de la citoyenneté »24 : des référendums régionaux et une commission régionale du débat public (CRDP). Des rencontres sont organisés avec le président de la CNDP qui reçoit le projet avec circonspection. Dans le courant de l’année 2007, des fonctionnaires de la direction du développement durable, de la prospective et de l’évaluation, placés sous la coupe du vice-président socialiste René Vandierendonck engagent une « démarche d’expertise » afin de déterminer les différentes options de la mise en œuvre d’une telle commission. Le cabinet de consultants embauché pour l’occasion procède à une série d’interviews avec des experts et élus locaux et nationaux. Les consultants rapportent que « les modalités de sa mise en œuvre et de son organisation semblent laisser beaucoup d’acteurs sceptiques, notamment au regard de sa complexité »25. Laissé dans l’ombre de la fin de mandat, le projet de CRDP est remis au goût du jour lors des élections de 2010. EE-LV en fait l’une de ses propositions de campagne. À l’issue des élections et suite à la nomination de la vice-présidente à la démocratie participative, les écologistes obtiennent la nomination d’une directrice de projet « instance régionale du débat public » en septembre 2010. Cette fonctionnaire n’a que peu de connaissance préalable sur la question participative. Elle entreprend dès lors une prise de contact avec deux chercheurs considérés comme les meilleurs spécialistes français de la question : Loïc Blondiaux, professeur à Paris 1, et Guillaume Gourgues, maître de conférences à Besançon. Pour autant, la prise de contact reste ponctuelle, et ces derniers ne sont pas véritablement impliqués en interne sur le long terme. D’une manière générale la rencontre avec différents acteurs la laisse circonspecte : « Personne ne m’a fait des révolutions dans mes idées » nous dit-elle. Elle se retrouve par la suite relativement isolée dans sa mission d’installation d’une CRDP26.
La force de la parole publique : l’indépendance en débat dans les dispositifs participatifs
19Les stratégies d’enrôlement d’experts ne produisent pas les mêmes effets dans les deux régions. Dans le Nord-Pas-de-Calais, elle ne prend pas faute peut-être d’un espace des possibles en matière de réforme susceptibles de les attirer. La réflexion sur le projet d’instance est fortement internalisée et portée par des fonctionnaires. À l’inverse en Toscane les espaces de prise en charge de cette controverse se multiplient tant dans les arènes expertes que participatives, celles-ci étant d’ailleurs particulièrement liées. Cette démultiplication des points d’entrée d’un projet d’instance autonome du politique joue sur la légitimité qui lui est accordée par les acteurs en prise dans la réforme, et, in fine sur les formes de cette indépendance. Tout d’abord, la question de la légitimité d’une telle institution s’invite dans les débats au sein des différents espaces participatifs mis en place par les réformateurs toscans. Elle est renforcée par la circulation d’énoncés au sein de ces arènes. Plus encore, en étant porté par le public de ces dispositifs participatifs, ces énoncés sont constitués en véritable demande sociale. Ensuite, la façon dont l’idée d’une autorité indépendante est introduite par les experts puis reçue et reprise par les participants donne des indications sur l’hybridation du modèle de la CNDP avec des enjeux et des problématiques locales. L’analyse diachronique des différentes séquences participatives montre comment s’impose progressivement une forme hybride d’institution indépendante tant en charge du débat public que de la distribution de ressources budgétaires pour le développement de dispositifs participatifs locaux.
20Cette « élaboration participative » de la loi toscane se déroule en deux temps incarné par deux dispositifs spécifiques. Dans un premier temps, une série d’espaces délibératifs – des workshop territoriaux pour reprendre la taxinomie indigène – sont organisés par les experts-militants de la RNM qui mobilisent pour l’essentiel des élus, des militants associatifs et des fonctionnaires locaux. Le deuxième est un dispositif délibératif organisé par I. Romano et L. Bobbio. Il vise à faire trancher par les 500 participants en partie tirés au sort les points de débats ayant émergés dans les workshops afin de décider des principales orientations des projets de loi.
21Lors de la première séquence, les documents d’archives donnent à voir comment le modèle de la CNDP est progressivement dépassé. D’une simple instance organisant le débat public émerge l’idée qu’elle pourrait également être amenée à « gérer aussi bien la sélection des initiatives à soutenir que le monitoring, l’assistance et la vérification des aspects légaux liés à leur mise en œuvre »27. Cette proposition prend appui sur la figure du « garant à la communication » prévue par la loi régionale sur l’aménagement du territoire. En outre, la question de ses caractéristiques est posée car elles apparaissent comme « étroitement liées à la légitimité, à l’autonomie décisionnelle, et aux rayons d’action que cet acteur devrait avoir »28. Les formes de l’indépendance de cette institution sont interrogées aux prismes de modèles étrangers – dont la CNDP – ainsi que des liens entretenus entre cet « acteur indépendant »29 et l’institution régionale :
Les alternatives sont nombreuses et vont du modèle français de la Commission nationale du débat public, fortement institutionnalisé et apte à faire face à des projets de grand impact, au modèle anglo-saxon des centres d’assistance technique, plus flexibles et à accessibles à « bas seuil » pour les petits projets et les comités locaux. En outre, il existe également une alternative entre le modèle interne, fortement relié à la structure régionale, et un modèle externe, composé de personnels détachés ou extérieurs à la structure régionale et dotés d’une large autonomie fonctionnelle. Par ailleurs, un autre problème concerne la façon de composer ses organes décisionnels et la manière de définir leur « impartialité » : si ses membres doivent être nommés, à la majorité, par le conseil régional ; si, en leur sein, doit être prévue la présence d’experts et de représentants des collectivités locales ou seulement de représentants d’institutions, y compris scientifiques, à l’échelle régionale ; si les experts locaux doivent être des membres permanents ou appelés en fonction de problèmes spécifiques, etc.
Un autre aspect à considérer est le potentiel rôle de contrôle des procédures et des processus participatifs, aussi bien internes qu’externes à la région, qu’une telle commission devrait jouer.30
22Si rien n’est totalement tranché à ce stade du processus – tout étant renvoyé à l’ETM – les termes du problème sont néanmoins posés. L’indépendance de l’instance est renvoyée à la qualité des membres qui y siégeront ainsi qu’aux liens qu’ils entretiennent avec la région.
23Lors de la deuxième séquence du dispositif, les participants et les experts impliqués dans la fabrique de la loi donnent à l’indépendance sa chair, la renvoyant à une déconnexion de l’autorité du personnel politique locale. En effet, lors de l’ETM, une session est réservée « aux projets d’infrastructures et aux mobilisations sociales » qu’ils suscitent. Elle s’accompagne d’une réflexion sur les modalités de gestion du débat public et de son déclenchement. Une série de questions est alors soumise aux participant.es. La deuxième concerne directement l’institution devant « s’occuper de ces problèmes ». Elle invite les participants à débattre sur le thème suivant : « Quelle collectivité, ou organe, retenez-vous comme fiable pour assumer la délicate fonction de gérer la participation des citoyens sur des thèmes aussi conflictuels ? ». S’ensuit une série de propositions :
– La commune (ou les communes) dans laquelle est proposée la localisation de l’infrastructure, qui pourrait mener le processus avec le soutien de la région.
– Un organisme indépendant non lié politiquement au territoire intéressé par le problème, qui pourrait garantir la régularité du processus (écoute de tous les acteurs intéressés, transparence des informations, discussions entre proposants et citoyens).
– La région qui pourrait garantir support et assistance aux citoyens intéressés pour ouvrir un débat public sur un projet déterminé.
– Tous les acteurs promoteurs publics ou privés, qui promeuvent une infrastructure ayant un impact important sur la communauté locale, devraient destiner une part du budget de l’infrastructure à la participation des citoyens dans les phases initiales de choix du site et de conception.31
24L’argument d’une autorité indépendante fait donc son chemin dans le processus toscan. Toutefois, les résultats de l’ETM et leur interprétation – et l’onction démocratique qui lui est conférée – contribue à donner une force particulière à un modèle d’indépendance dont les élus sont exclus.
25À l’issue des débats, il est en effet proposé aux participant.es de voter une série de propositions. Une des questions renvoie tant à la problématique de l’acteur en charge de l’activation du débat qu’à la gestion de sa mise en œuvre.
À qui revient-il de décider si la discussion publique doit être activée ?
1. à personne : la discussion publique doit être automatique pour tous les projets d’infrastructures qui entrent dans le champ des paramètres fixés en amont : 62,67 %
2. à la région, à travers ses propres services : 5,01 %
3. à un observatoire extérieur à la région doté de compétences techniques spécifiques : 7,8 %
4. à une agence indépendante garantissant l’exigence de neutralité : 16,43 %
5. cela dépend des cas : 8,08 %
Par qui doit être gérée la discussion publique sur les grandes infrastructures ?
1. par les collectivités locales du territoire sur lequel est prévue la réalisation du projet : 14,4 %
2. par un comité mixte (collectivités locales et association de citoyens du territoire) : 38,86 %
3. par un acteur indépendant : 30,43 %
4. par la région : 3,26 %
5. par les promoteurs publics ou privés : 3,26 %
6. par les associations de citoyens majoritairement représentatives : 1,9 %
7. cela dépend des cas : on ne peut pas décider a priori qui devra gérer la discussion publique : 7,88 %32
26Cependant pour ne pas naturaliser le poids de cet énoncé participatif, il faut s’attarder sur la façon dont I. Romano, l’experte en charge de la synthèse à destination des élus interprète ces résultats. Dans une note intitulée « Commentaire des résultats de l’ETM du 19 novembre », elle procède à une analyse circonstanciée de chaque vote. S’appuyant sur les statistiques du vote, quitte à jouer sur les possibilités d’agrégation, elle produit une analyse qui, par le jeu des pourcentages, dégage une majorité claire.
[À propos de l’activation d’un débat public] Il semble clair que la principale préoccupation des participants – soit près de 80 % – est de veiller à ce que cette décision soit le plus possible éloignée des lieux où normalement les intérêts politiques et économiques influent sur les décisions […]. La question 5 « Par qui devrait être géré le débat public sur les grands projets d’infrastructures ? » analyse plus en profondeur l’argument précédent mais en se concentrant sur le sujet « à qui confier la gestion du processus ? » Le but est de vérifier le degré de confiance des participants envers l’institution qui pourrait garantir le principe mis en évidence ci-dessus de neutralité à l’égard des intérêts en présence. Ici aussi l’indication est assez claire. Près de 70 % sont en faveur d’un acteur différent des institutions existantes : 38,86 % choisissant un comité mixte de collectivités et d’associations de citoyens et 30,43 % choisissant une entité indépendante. Seule une minorité confierait la gestion aux collectivités locales sur le territoire duquel le projet est réalisé (14,4 %) et très peu à la région et aux promoteurs (les deux autour de 3 %).
27La création d’une institution loin des « intérêts politiques et économiques » semble donner le la de ce que doit recouvrir l’indépendance. Sont écartées les hypothèses où le personnel politique et administratif régional aurait son mot à dire sur l’activation d’un dispositif eu égard aux soupçons de partialité qui pèsent sur eux.
28Il faut faire un pas de côté dans notre godille comparative, pour saisir en contraste, ce qui se joue dans le Nord-Pas-de-Calais. Dans cette région, les élus semblent particulièrement frileux à l’idée de porter un tel projet d’instance indépendante. Cette disgrâce de l’indépendance est d’autant plus prégnante qu’elle ne fait l’objet d’aucune prise spécifique dans le cadre des ateliers participatifs qui jalonnent le « processus de coproduction ». Une telle autorité n’émerge qu’à une seule reprise. Or le hasard ne peut valoir d’hypothèse explicative. En effet, si le sujet de l’instance est évoqué lors d’un débat, c’est que la directrice de projet chargée de l’instance régionale y participe.
29Par respect d’une homologie méthodologique, il faut néanmoins prêter attention à la façon dont les archives documentaires du processus évoquent la question de l’indépendance. Dans le livret des participants, document de communication synthétique du « processus de coproduction », tout se passe comme si l’instance avait émergé spontanément des débats. Le passage en question – très court – dispose qu’« une instance régionale est un échelon intermédiaire entre le conseil régional et le territoire pour diffuser l’information et insuffler le débat. Le paramètre prioritaire à prendre en compte dans sa mise en place et celui de son indépendance. L’esprit de cette institution indépendante est d’être à la fois “force de propositions” et “conseil de sages” ». La proposition reste, à ce stade, extrêmement évasive. Elle n’explicite en rien les modalités de nomination de l’instance, sa composition et ses fonctions. Elle reste finalement peu intégrée dans les arènes participatives.
30La force de la norme de l’indépendance quelle que soit sa traduction politique prend appui ici sur la qualité et le nombre des relais dont elle fait l’objet. En Toscane, on peut émettre l’hypothèse que la force de la parole publique conjuguée à la mobilisation des experts dans la défense d’une telle proposition joue comme un dispositif d’enrôlement et produit un fort effet de conviction auprès des réformateurs, Agostino Fragai en tête. En d’autres termes, l’idée d’une institution indépendante reçoit une légitimité à la fois savante et participative à l’inverse du cas nordiste où le projet de CRDP est à la fois marginal – il n’est jamais porté par des acteurs ayant d’importantes ressources expertes ou politiques – et marginalisé – il est progressivement relégué à une directrice de projet particulièrement isolée dans l’institution.
31Néanmoins, pour saisir les formes différenciées de ces institutions, il faut s’attarder davantage sur les relations qu’entretiennent ces acteurs avec les autres acteurs institutionnels et les stratégies de légitimation qu’ils mettent en œuvre.
La traduction de l’indépendance au prisme des rapports de force institutionnels
32L’indépendance comme norme d’action publique s’oppose à la légitimité revendiquée des élus à décider et à orienter l’action publique. Les élus et fonctionnaires qui portent la mise en œuvre d’un tel projet se doivent donc d’envisager leur stratégie au prisme des oppositions potentielles des acteurs dominants de l’institution33. La traduction de l’indépendance dans les projets réformateurs donne à voir les anticipations des spécialistes sur ce qu’ils considèrent comme une forme d’indépendance acceptable pour le plus grand nombre. Ce « passage au tamis » des rapports de force locaux tend à produire des formes situées de l’indépendance relativement éloignées du modèle de la CNDP. En Toscane, à l’issue de la promulgation de la loi, « l’autorité pour la garantie et la promotion de la promotion » se traduit par une institution gouvernée par un expert nommé par le conseil régional pour un mandat unique de cinq années décidant souverainement des orientations de la politique publique. En Nord-Pas-de-Calais, la production finale donne à voir une instance incarnée par une directrice de projet soumis aux processus décisionnels ordinaires de l’action publique laissant le dernier mot à la présidence socialiste. Le suivi longitudinal des carrières de ces institutions, dès lors qu’elles entrent dans le cadre des procédures de négociation partisane propres à l’institution régionale, donne à voir la façon dont certains « possibles » sont progressivement écartés.
Toscane : anticiper et désamorcer les éventuels conflits partisans
33Indéniablement, Agostino Fragai, le vice-président à la démocratie participative, bénéficie de l’inscription du projet de loi dans le programme de la coalition de centre-gauche et du soutien du président Claudio Martini. Le soutien présidentiel contribue à asseoir la légitimité de la réforme et à donner des marges de manœuvre aux spécialistes toscans. Pourtant, la forme que prend progressivement la future « autorité » ne se comprend qu’au regard de la manière dont les spécialistes anticipent les veto de potentiels opposants au sein de l’assemblée régionale. Ces anticipations sont d’autant plus fortes que les porteurs de la réforme visent à obtenir les suffrages les plus larges possible pour garantir la légitimité de l’institution. Il s’agit donc de faire la preuve de la qualité d’institution super partes de la future autorité.
34Pour ne pas rentrer dans une description diachronique fastidieuse, on peut rendre compte de la carrière de cette autorité en s’intéressant à trois enjeux ayant particulièrement structuré le travail de légitimation des spécialistes.
35Le premier nœud problématique renvoie à la qualité des membres nommés à la tête de l’institution. À la suite des premiers débats participatifs, l’idée d’une institution gouvernée par des experts s’impose au sein du groupe politico-technique en charge de la réforme comme la garantie sine qua non de son indépendance. Comme le montrent les dernières versions du projet de loi, il s’agit de nommer des personnes reconnues pour leurs « compétences dans le domaine du droit public, de l’analyse des politiques publiques et ayant fait la preuve d’une expérience en matière de méthodologies, de pratiques et de techniques participatives. » La compétence de la personne nommée est envisagée comme la qualité nécessaire à la garantie des processus dont elle doit assurer la légitimité. Le choix de cette option peut d’abord s’expliquer par la très forte présence d’experts dans la fabrique de la loi tout comme par l’existence de pratiques antérieures. Le cas du garant de la loi sur l’aménagement du territoire, Massimo Morisi, professeur de science politique à l’Université de Florence constitue le principal précédent. Il participe régulièrement à différentes phases du processus comme expert. Il est d’ailleurs un moment envisagé que le garant à la communication et l’autorité ne soit qu’une seule et même personne – solution d’ailleurs largement défendue par ce dernier. Néanmoins, l’hypothèse la plus probable semble être l’éviction du politique que garantirait la nomination d’experts. En effet, au stade de la rédaction du projet de loi, des options prévoyant la nomination d’élus ou de fonctionnaires sont encore en discussion. Écarter ces propositions présente selon les acteurs l’avantage d’éviter toutes allocations des ressources au regard de critères politiques et partisans.
Il y a un point qui a été très discuté. […] les grands points de discussion ont notamment été autour de cette fameuse autorité, cette autorité prend exemple sur l’autorité française mais dans le cas de la loi toscane, cette autorité devait présider à l’ensemble des dispositifs participatifs et donc pas seulement le débat public […], les dispositifs qui peuvent être portés par des institutions, des institutions privées, par des écoles et également par les citoyens à travers la récolte de signatures. Et donc, notre autorité dans la loi est un peu sortie du rôle de l’autorité française… […] à partir du moment où tu dois donner des financements et donc investir dans une direction […] c’est la politique qui guide l’allocation des ressources et nous avions très peur que ce mécanisme d’allocation des ressources finisse par suivre la politique du moment […] et donc on a pensé qu’il était nécessaire de créer une autorité neutre en capacité d’évaluer les propositions de soutiens à des dispositifs participatifs et de les choisir sur la base de critères prévus par la loi mais également décidés par l’autorité.34
36La nomination de membres de la société civile – proposition pourtant relayée au sein de l’ETM – est également rejetée car elle serait susceptible de donner une place excessive à des acteurs d’associations locales, pour la plupart proches de la gauche radicale et en opposition avec les élus locaux sur un certain de nombre de projets d’infrastructures. La dimension apartisane de l’autorité, c’est-à-dire désencastrée des aléas des jeux politiques locaux, apparaît donc centrale dans le processus argumentatif qui préside à sa concrétisation.
37Cette représentation a pour corollaire la promotion au sein du groupe d’une conception délibérative de la démocratie. Cette acception tend à mettre en avant les questions procédurales comme centrales dans la politique publique, et, par-là, à renforcer la légitimité des savoirs experts dans son gouvernement. Une proposition de modification de L. Bobbio du projet de loi en date du 5 mai montre d’ailleurs qu’il ne s’agit pas de n’importe quelle expertise : « Les deux domaines de compétences demandés (droit public et politiques publiques) sont trop restrictifs et indéfinis : il faudrait préciser que sont demandées des compétences spécifiques (d’études ou professionnelles) au regard des processus participatifs ». Cette prise de position se comprend au regard de la position de L. Bobbio dans l’espace du champ participatif. Promoteur de la démocratie délibérative en Italie dont il est un des introducteurs, les garanties procédurales constituent pour lui les fondements d’une autorité qu’il conçoit « comme un moteur, un protecteur et un innovateur de processus participatifs ».
38Dans un deuxième temps la nomination de cette autorité devient un enjeu pour les réformateurs. En effet, ils cherchent à tout prix à obtenir un vote unanime de la loi par Parlement régional. Chercher à réduire le nombre des opposants à la loi les conduit à enrôler le plus largement possible les parlementaires autour de cette institution en faisant de l’assemblée tout entière la décisionnaire en matière de nomination. Ils traduisent d’ailleurs cette dimension de la politique publique en insistant sur la dimension apartisane de cette autorité. Cela fait d’ailleurs dire au vice-président Fragai lors de la mise au vote du projet de loi à l’Assemblée du 17 décembre 2007 :
Nous avons, dans cette loi, instauré la figure de l’autorité de la participation a dit le conseiller Roggiolani. Nous voulons une figure qui soit au-delà des partis et je le dis ici je veux une figure qui appartienne au Conseil, parce que c’est le Conseil qui doit décider35.
39Cette nomination par l’assemblée est d’ailleurs défendue par d’autres membres de la coalition gouvernementale qui adossent leurs critiques à celle de la figure du garant à la communication, à l’instar du conseiller Roggiolani (conseiller écologiste) :
Bien évidemment la première mise à l’épreuve de la loi sera la nomination du garant [il parle ici de l’autorité] qui, et je le dis dès maintenant, ne pourra pas être un homme de parti, d’aucun parti, ce ne pourra être une nouvelle fois une figure qui ne soit pas de très haute valeur, ayant également une autonomie dans ses opinions. Parce que si c’est un homme de pouvoir qui est nommé alors nous poserons la première pierre d’une très grave erreur36.
40La nomination par l’assemblée apparaît dès lors comme une ressource stratégique pour désamorcer tout conflit éventuel au sein de cette assemblée, et notamment tout risque de veto au sein de l’opposition mais également de la majorité.
Deux questions : comment vous avez fait pour faire passer la mesure, créer une autorité, face au conseil régional, chez moi par exemple cette idée n’est pas passée ? Créer une autorité autonome comme ça ?
Parce que la discussion a aussi été sur la possibilité que la loi soit dirigée par l’exécutif […] et le Conseil l’a bien reçue aussi parce que c’est au Conseil qu’on avait demandé de nommer la personne… probablement que si on était arrivé avec cette idée d’une autorité monocratique avec des noms sans nomination par le Conseil, le Conseil n’aurait pas été d’accord… mais en accordant au Conseil le choix de qui ça devait être sur la base de curriculums, sur la base des demandes faites, c’est passé…37
41Au-delà d’un étonnement personnel propre au comparatiste, cet extrait d’entretien donne à voir les anticipations du vice-président quant à d’éventuelles oppositions. Autrement dit, l’enjeu d’une nomination par l’assemblée donne à voir non seulement ce qu’il anticipe comme étant politiquement acceptable – la démocratie participative comme politique publique transpartisane – mais constitue également une ressource de légitimation de la future autorité. La légitimité de l’autorité reposerait en effet sur un consensus de toutes les forces politiques :
Donc bien évidemment l’autorité doit être nommée… la loi prévoit assez justement que l’autorité devait être nommée par le Conseil, parce que si elle devait être nommée par l’exécutif, parce que même si l’exécutif fait un grand effort d’indépendance, il est de toute façon clair que l’exécutif est l’expression de la majorité… une autorité nommée par l’assemblée a clairement une grande légitimité transversale d’un point de vue politique, pas forcément populaire mais politique certainement…38
42Le troisième enjeu présente la plus importante originalité au regard du modèle de la CNDP. En effet, la promotion du caractère monocratique39 de l’autorité est censée fonder la construction localisée de la neutralité politique. Dans les premiers débats et les premières épreuves de la loi, la dimension collégiale propre au modèle de la CNDP semble s’imposer comme la meilleure des options. Pourtant, dans le courant du mois de juin 2006, s’impose l’idée d’une autorité composée d’une seule personne. Encore une fois, si les acteurs lâchent quelque peu le modèle de la CNDP, c’est parce que la nomination de plusieurs personnes présenterait le risque d’une reproduction de logiques partisanes au sein de l’autorité :
Parce que d’où vient, enfin de qui vient cette idée de faire une autorité monocratique ?
Elle vient un peu en lisant, enfin de l’idée du débat public français et puis de la considération… enfin je voulais éviter que le Conseil qui nomme le garant transporte ses positions politiques au sein de l’autorité [« garanzia »] et à la fin qu’est ce qui se serait passé ? Un peu de projets pour l’un, un peu de projets pour l’autre, sans qu’il y ait une parfaite autonomie dans la décision sur les projets qui méritaient d’être soutenus dans quelle forme et dans quelle mesure40.
43Cet argument est d’ailleurs partagé par l’ensemble des spécialistes, acteurs politiques, administratifs mais également experts :
Et le deuxième problème était « monocratique » ou « collégial ». Si on la fait collégiale, il est possible que se répète le même mécanisme de majorité, minorité, représentants politiques et donc de créer une espèce de parlement… et donc l’idée est de dépolitiser cette autorité, de la retirer de la politique…41
44« Retirer l’autorité de la politique », tel est le credo qui a motivé la fabrication localisée de l’indépendance en Toscane. Au-delà des ressources expertes et participatives mobilisées pour asseoir une telle norme, les enjeux locaux montrent comment les spécialistes ont tenté d’anticiper les écueils d’un vote non-unanime au Parlement régional. Ces anticipations ont amené à la fabrique d’une autorité relativement originale dans le panorama des politiques publiques participatives. L’expertise occupe dès lors une place centrale dans le dispositif en tant que ressource de dépolitisation. Le cas toscan montre par ailleurs que les transferts de dispositifs d’action publique n’opèrent pas comme des greffes mécaniques. La CNDP est ici une ressource disponible dans des stratégies réformatrices souvent aveugles. Pour le dire autrement, les références étrangères, sélectionnées, marquées et mobilisées par les réformateurs locaux, constituent à la fois des armes et des ressources dans le cadre de luttes locales. En l’occurrence, la CNPD sert davantage d’étendard brandi comme justification de l’innovation de cette loi que de modèle qu’il s’agirait expressément de copier. Dans le cas présent, le modèle français constitue tant un gage de modernité pour les réformateurs que l’incarnation d’une norme – celle de l’indépendance – qui est alors prise dans les luttes et jeux institutionnels locaux. Si la traduction localisée de l’indépendance et de la neutralité diffère tant du modèle français, c’est bien parce que les spécialistes se doivent de négocier avec des acteurs – parfois peu investis dans le processus d’élaboration de la loi – dont l’attention et les revendications sont bien étrangères au modèle importé.
Nord-Pas-de-Calais : de la marge politique au veto présidentiel
45En Nord-Pas-de-Calais, si le projet d’autorité est peu porté politiquement et fait l’objet d’une reprise à la marge dans le cadre du processus de coproduction de la politique publique lancé en 2011, il fait néanmoins l’objet d’un intense travail administratif. En effet, la directrice de projet produit une série de scenarii opérationnels visant à l’instauration d’une sorte d’autorité administrative indépendante régionale. L’analyse des différentes variantes de ces scenarii permet de saisir les contours d’une stratégie qui vise in fine à produire les cadres d’une instance désencastrée de l’institution régionale. Les premiers projets prévoient la possibilité d’une instance composée « d’experts indépendants et neutres » ou la création d’une « instance régionale du débat public au sein des services régionaux sous forme d’une direction déléguée ». Ils sont néanmoins réécrits à deux reprises durant le mois de mai 2011 (cf. tableaux 1 et 2). Dans le premier tableau, les scenarii se resserrent autour de la création de comités d’experts composés d’élus et de membres de la société civile. Dans toutes les options, la composition de l’instance est la même (la dénomination « expert » a pour but de transfigurer leur qualité afin d’en faire des juges indépendants). La différence fondamentale entre les différents scenarii est l’institution à qui il revient de décider de l’opportunité d’un débat. L’autonomie est ici conçue au regard du rapport entretenu par cette future instance au conseil régional. Le deuxième tableau est un autre indicateur de la stratégie qui vise à proposer des scenarii renforçant la présence des experts et l’idée de la création d’une institution extérieure au conseil régional.
Tableau n° 1
| Instance Régionale de débat public Propositions de scenarii (en date du 2 mai 2011 et rédigées par la directrice de projet) | ||||||
| Composition Mission | Un collège de 9 membres, experts : élus et membres de la société civile Organiser les débats Publics Régionaux, apporter une aide méthodologique pour l’organisation de débats locaux | |||||
| Scénario 1 | Scénario 2 | Scénario 2 bis | ||||
| Statut juridique | Collège d’experts porté par une structure indépendante : 3 pistes à l’étude : association loi 1901, GIP, syndicat mixte ouvert | Collège d’experts porté par la Région | Collège d’experts porté par la Région et le CESER | |||
| Budget | Apporté proportionnellement par les membres fondateurs | Budget 100 % Région | Budget Région alloué au budget CESER | |||
| Saisine | – Citoyens – Collectivités locales, associations, Région | – Citoyens – Collectivités locales, associations, Région | – Citoyens – Collectivités locales, associations, Région | |||
| Décision | Instance Autonome rend compte à ses membres fondateurs | Commission Permanente du Conseil Régional | Bureau du CESER via une commission spécifique du débat public | |||
| Force | Faiblesse | Force | Faiblesse | Force | Faiblesse | |
| – Message politique fort – Instance indépendante et donc crédible pour l’organisation de débats | – Difficulté dans un 1er temps de trouver les partenaires – Objet administratif supplémentaire | – Permet d’être un 1er pas vers le scénario 1 | – Message politique moins fort – Crédibilité par rapport à la neutralité des débats plus difficile à prouver | – Appui sur une structure déjà existante – Valorisation du CESER comme relais privilégié entre la Région et la société civile | – Instance dépendante de la Région par son budget – Nécessité d’une coordination politique pour une coopération CESER/Région sur le thème du débat public | |
Tableau n° 2
| Instance Régionale de débat public Propositions de scenarii (en date du 30 mai 2011 et rédigées par la directrice de projet) | ||||
| Composition : 21 membres Missions | – 1 Président(e) – 4 élus régionaux, 4 membres du CESER, 5 élus de collectivités territoriales, 5 membres de la société civile, 2 experts Organiser les débats publics régionaux, apporter une aide méthodologique pour l’organisation de débats locaux | |||
| Scénario 1 | Scénario 2 | |||
| Statut juridique | Syndicat mixte ouvert | Commission extra régionale du débat public | ||
| Membres | Région Départements Collectivités Territoriales | Élus, société civile dont CESER, experts : chercheurs, universitaires, (personnes ressources) 1 Président(e) | ||
| Budget | Budget apporté proportionnellement par les différents membres fondateurs | Budget voté à 100 % par la Région | ||
| Saisine | – Citoyens – Collectivités locales, associations, Région, Département… | – Citoyens – Collectivités locales, associations, Région, Département… | ||
| Décision | – Conseil d’Administration, Assemblée Générale, Bureau, Instance Autonome et indépendante | – Commission Permanente du Conseil Régional – Décision sur avis de la commission extra-régionale | ||
| Force | Faiblesse | Force | Faiblesse | |
| – Message politique fort – Instance indépendante donc plus crédible pour l’organisation de débats | – Difficulté dans un 1er temps d’associer d’autres partenaires institutionnels – Objet administratif supplémentaire | – Opérationnalité immédiate qui permet de construire progressivement le scénario 1 | – Message politique moins fort que dans le scénario 1 – Crédibilité par rapport à la neutralité des débats plus difficile à prouver dans un premier temps. | |
46Les appréciations apportées en termes de « force et faiblesse » des différents projets donnent à voir la façon dont le scénario 1 obtient la préférence de la fonctionnaire, les autres étant perçus comme des palliatifs vers une « véritable » indépendance. Il est néanmoins plus difficile que dans le cas toscan de saisir les raisons qui expliquent ces changements dans les différents scenarii. Ce qu’il faut néanmoins retenir, c’est la forte croyance dans la force du droit pour garantir l’indépendance de l’instance. La forme juridique est en effet particulièrement travaillée par la fonctionnaire qui non seulement travaille avec les services juridiques du Conseil régional, mais mandate également un cabinet de consultants pour réfléchir aux différentes formes juridiques que pourraient prendre l’instance. Si les interactions entre réformateurs et acteurs institutionnels sont fortes en Toscane et leur permettent de construire une stratégie par anticipation axée sur la recherche d’un consensus le plus large possible, la directrice de projet fait quant à elle part de son isolement et du peu de réunions de validation dont ses propositions font l’objet. Alors que son rapport à l’attention du bureau exécutif devait initialement passer en bureau dans le courant du mois de juin, celui-ci est repoussé suite aux incertitudes émises par la vice-présidente. En effet, les controverses autour de ce projet sont fortes au sein même du groupe écologiste et certains élus centraux du groupe s’opposent à sa mise en œuvre immédiate.
47Il faut donc attendre la fin de l’année 2011 pour qu’un rapport soit effectivement remis au bureau exécutif régional où ces atermoiements ont visiblement eu des effets sur les formulations mobilisées dans le rapport lui-même. En effet, si les deux scénarii existent toujours (cf. tableau 2), leur hiérarchisation est plus directement assumée puisque la fonctionnaire précise dans une note que « le scénario 1 est l’objectif à atteindre à moyen terme. Néanmoins afin de lancer une action-expérimentation avec un premier débat public régional, le scénario 2 (commission extra-régionale de débat public) est le plus opérationnel dans l’immédiat et préfigure ainsi la capacité partenariale de constitution d’une telle instance »42. Le rapport soumis à l’exécutif sollicite donc sa décision en proposant que soit validé « le scénario 2 à titre préfiguratif (commission extra-régionale de débat public) et finalisé la construction du scénario 1 ». Suite au passage du rapport, c’est le désarroi le plus total pour la directrice de projet.
On a passé un rapport bureau et c’est là que le président a pété un câble et il a dit : « Hors de question, on va pas aussi loin, on fait un dispositif régional ». Il y avait aussi l’histoire de l’initiative citoyenne etc. qui a été aussi balayée très rapidement […]. J’ai eu un moment de grand vide sidéral quand le président il m’a tout barré, il m’a dit « On fait un dispositif régional »43.
48Les explications qu’elle reçoit quant au refus présidentiel sont parcellaires. Néanmoins, un des arguments qu’aurait avancé le président socialiste pour motiver son refus serait l’éventuelle instrumentalisation de cette instance par le FN. Une autre hypothèse est également soulevée : la création d’une instance régionale du débat public autonome serait un instrument qui court-circuiterait à la fois les élus dans la détermination de l’agenda politique mais surtout permettrait à des enjeux locaux d’être portés au débat. Dans une région où les élus socialistes locaux sont extrêmement puissants, une telle ingérence venant d’une création institutionnelle régionale mettrait en porte-à-faux l’exécutif socialiste régional et les élus socialistes locaux.
49L’observation de la « carrière » du projet de CRDP montre le caractère particulièrement erratique d’une proposition dont le cadre est toujours incertain. Cette décision finale est révélatrice de la faiblesse de la vice-présidente écologiste face à la présidence socialiste. Mais plus encore elle indique la propension au compromis de l’élue écologiste qui plutôt que de lâcher prise entend maintenir la possibilité du débat public tout en réalisant des concessions sur l’existence autonome de cette instance.
50La validation finale de ce qui s’appelle toujours « l’instance régionale du débat public » – comme si la sémantique pouvait produire des effets performatifs – est renvoyée à une date ultérieure. Le nouveau projet prévoit que le débat public ne pourra être activé que sur autorisation expresse du bureau exécutif, toute idée d’une autorité « indépendante » étant évacuée.
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51La comparaison infranationale permet de mettre au jour le poids des configurations dans la production d’une institution indépendante inspiré du modèle de la CNDP. La plus ou moins grande centralité des spécialistes dans l’espace politique et institutionnel permet en partie d’éclairer leur plus ou moins grande capacité à rendre discutable la légitimité des représentants politiques dans le gouvernement de l’action publique. Néanmoins, cette position n’explique pas tout. La nature plus ou moins externalisée du processus de production de la politique publique permet également d’expliquer la plus ou moins grande extériorité de ces institutions vis-à-vis de la région. En Toscane, les spécialistes s’appuient sur des ressources externes à l’institution. À l’inverse, en Nord-Pas-de-Calais, le projet de « commission » puis « d’instance régionale » est produit dans l’antichambre administrative du conseil régional, il ne s’insère pas dans un processus où d’autres acteurs – participants et experts – s’engagent dans la défense de cette indépendance pour des motifs certes disparates mais qui convergent tous vers le désencastrement de l’autorité du Conseil régional. Par ailleurs, le travail d’intéressement et d’enrôlement d’experts apparaît également central dans le processus de légitimation de l’indépendance. En Nord-Pas-de-Calais, asseoir la légitimité d’une telle instance indépendante en l’absence de courtiers – voire de traducteurs – associés à l’exécutif semble bien plus complexe. En d’autres termes, c’est bien parce que les spécialistes toscans cumulent ressources de positions, ressources expertes et ressources participatives qu’ils parviennent à sortir de la logique représentative.
52Ce chapitre montre donc qu’il n’y a pas d’essence de l’indépendance. Bien au contraire, cette norme constitue un objet de lutte dans le cadre d’une critique des formes de légitimité de l’action publique. Néanmoins, ces luttes donnent à voir comment indépendance et « dépolitisation » – au sens d’éviction des logiques partisanes – sont posées comme équivalent fonctionnels. Plus encore, l’épilogue toscan de la nomination de l’expert à la tête de l’autorité donne des indications sur ce qui apparaît comme convenable pour les représentants politiques. Si trois candidats sont présélectionnés, c’est un politiste de l’Université de Bologne, expert en dispositifs délibératifs, totalement inconnu des acteurs toscans qui est nommé. Cumulant « une légitimité scientifique » et un « crédit social »44 d’indépendance face aux deux autres candidats considérés comme trop proches de tendances politiques, l’acte de nomination précise les contours d’une indépendance entendue comme la détention d’un capital d’expertise dépouillée de toute aspérité politique.
53Au final, les travaux sur la démocratie participative ont bien montré les logiques d’absorption par le système représentatif des instruments participatifs45. L’enquête montre ici, à travers le cas toscan, que l’alternative à la légitimité de la démocratie représentative dans le gouvernement de l’action publique participative, quand elle existe, s’incarne finalement à travers une autre forme de légitimité : le gouvernement expert. L’expert représente dès lors la figure disponible pour discipliner les tentations des « représentants politiques », objet de toutes les critiques des « profanes » mobilisés dans la production de ces politiques participatives.
Notes de bas de page
1 Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française, Paris, PUF, 2009.
2 Magali Nonjon, « Professionnels de la participation : savoir gérer son image militante. », Politix, n° 70, 2005 ; Magali Nonjon, Quand la démocratie se professionnalise : enquête sur les experts de la participation, thèse pour le doctorat en science politique, Université Lille 2, 2006.
3 Voir Thomas Alam, Quand la vache folle retrouve son champ. Une comparaison transnationale de la remise en ordre d’un secteur d’action publique, thèse pour le doctorat en science politique, Université Lille 2, 2007 ; Daniel Benamouzig, Julien Besançon, « Administrer un monde incertain : les nouvelles bureaucraties techniques. Le cas des agences sanitaires en France », Sociologie du travail, 47 (3), 2005 ; François Buton, Frédéric Pierru, « Instituer la police des risques sanitaires », Gouvernement et action publique, n° 4, 2012.
4 Martine Revel et al., Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, 2007.
5 Mario Gauthier, Louis Simard, « Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement du Québec : genèse et développement d’un instrument voué à la participation publique », Télescope, 17 (1), 2011 ; Mario Gauthier, Louis Simard, « Le BAPE et l’institutionnalisation du débat public au Québec : mise en œuvre et effets » in Martine Revel et al., Le débat public, op. cit. ; Mario Gauthier, Louis Simard, « La gouvernance par la mise en discussion publique des grands projets : le cas du BAPE », in Christian Rouillard, Nathalie Burlone, dir., L’État et la société civile sous le joug de la gouvernance, Québec, Presses de l’Université Laval, 2011.
6 Julien O’Miel, Mirages de la démocratie. L’indétermination de l’action publique participative. Comparaison transnationale des politiques participatives du Conseil régional du Nord-Pas-de-Calais et de la Toscane, thèse pour le doctorat en science politique, Université Lille 2, 2015, p. 280-295.
7 Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l’action publique, Paris, Armand Colin, 2011.
8 Michel Callon, « Éléments pour une sociologie de la traduction : la domestication des coquilles Saint-Jacques et des marins-pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc », L’Année sociologique, 36, 1986.
9 On renvoie ici à la littérature sur les notions de « marginaux sécants », de « courtiers » (voir respectivement : Haroun Jamous, Sociologie de la décision : la réforme des études médicales et des structures hospitalières, Paris, Editions du CNRS, 1969 ; Paul Sabatier, « Policy change over a decade or more », in Paul Sabatier, Hank Jenkins-Smith, dir., Policy change and learning. An advocacy coalition framework, Boulder, Westview Press, 1993).
10 Philippe Bezes, Patrick Le Lidec, « Ordre institutionnel et genèse des réformes », in Jacques Lacroye, Michel Offerlé, dir., La sociologie de l’institution, Paris, Belin, 2011.
11 Maxime Huré, « La différenciation des modèles standards urbains. Le cas de la réception d’un système de vélos en libre-service à Barcelone », Gouvernement et action publique, n° 4, 2014.
12 Philippe Bezes, Patrick Le Lidec, « Ordre institutionnel et genèse des réformes », art. cité.
13 Cécile Blatrix, La « démocratie participative », de mai 1968 aux mobilisations anti-TGV. Processus de consolidation d’institutions sociales émergentes, thèse pour le doctorat en science politique, Université Panthéon-Sorbonne Paris I, 2000.
14 Philippe Garraud, « Politiques nationales : élaboration de l’agenda », L’Année sociologique, 40, 1990.
15 Guillaume Gourgues, Le consensus participatif, les politiques de démocratie de quatre régions françaises, thèse pour le doctorat en science politique, IEP de Grenoble, 2010, p. 313-317.
16 Pour une analyse précise du dispositif et de la configuration politique dans laquelle il se déroule voir Jérôme Van Praet, Prise de rôle et crise d’institution. La présidence Blandin au conseil régional du Nord-Pas-de-Calais (1992-1998), mémoire pour le DEA de science politique, IEP de Lille, 2000.
17 Voir notamment Paola Cossart, Julien Talpin, Lutte urbaine : participation et démocratie d’interpellation à l’Alma-Gare, Bellecombe-en-Bauges, Éditions du Croquant, 2015.
18 Pour une analyse des effets des rapports entre écologistes et socialistes sur le déploiement d’un dispositif participatif en région Nord-Pas-de-Calais, voir Julien O’Miel, Aymeric Mongy, « Réformer par l’expérimentation : la réception du budget participatif des lycées en région Nord-Pas-de-Calais », Participations, n° 9, 2014.
19 Par commodité de langage, nous nommerons « spécialistes » l’ensemble des acteurs politiques et administratifs occupant un rôle spécifique dans le déploiement de la participation eu égard à leur statut au sein de l’institution.
20 En effet, même si les acteurs usent de stratégies budgétaires en agrégeant des budgets issus d’anciennes politiques publiques participatives, ils n’en ont pas la maîtrise. Les ressources financières en investissement disponibles sont de fait particulièrement faibles et se résument le plus souvent à quelques centaines de milliers d’euros. Du point de vue des personnels administratifs disponibles, les deux configurations donnent à voir un nombre de fonctionnaires spécialisés quantitativement faible (un puis deux en Nord-Pas-de-Calais, deux en Toscane) néanmoins dans le cas toscan il s’agit non seulement de leur seule attribution mais ils occupent également des positions plus élevées dans la hiérarchie administrative et sont directement rattachés à la vice-présidence.
21 Le nom de ces acteurs a été changé.
22 Ces deux experts ainsi que ceux de la RNM composeront avec les spécialistes toscans un « groupe politico-technique » qui suivra l’ensemble du processus d’élaboration de la loi toscane.
23 Luigi Bobbio, « discutibile e indiscussa. L’Alta Velocità alla prova della democrazia », Il Mulino, n° 1, 2006.
24 Conseil régional du Nord-Pas-de-Calais, Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire, p. 89.
25 Attention consultants, Étude de faisabilité d’une mise en place d’une Commission régionale du débat public, mars 2010, p. 50.
26 Nos observations sur le long terme montrent que les discussions du projet d’instance sont régulièrement reléguées en fin de réunion voire sorties de l’ordre du jour.
27 Compte-rendu. Processo per definire i contenuti del Town Meeting. Nota in preparazione della riunione dell’8 settembre 2006, Foresteria Giunta Regionale, Firenze, 6 septembre 2006.
28 Ibid.
29 Ibid.
30 Ibid. Les passages en gras sont le fait des auteurs.
31 Avventura Urbana, Le vie della partecipazione. Verso une legge regionale per la partecipazione des cittadini. Guida del partecipante, Electronic Town Meeting, Carrara fiere, 18 novembre 2006, p. 30.
32 Le vie della partecipazione. Verso une legge regionale per la partecipazione des cittadini. Guida del partecipante, Report preliminare, Electronic Town Meeting, Carrara fiere, 18 novembre 2006, p. 17-18.
33 Philippe Bezes, Patrick Le Lidec, « Ordre institutionnel et genèse des réformes », art. cité.
34 Entretien avec Camilla Perrone, chercheuse en urbanisme au LAPEI et ex-membre de la RNM, Université de Florence, Florence, 21 février 2012.
35 Conseil régional de Toscane, compte rendu de l’assemblée plénière, 17 décembre 2007 (souligné par nous).
36 Intervention du conseiller Roggiolani. Conseil régional de Toscane, compte rendu de l’assemblée plénière, 17 décembre 2007 (souligné par nous).
37 Entretien avec Agostino Fragai, vice-président à la démocratie participative, Pistoia, 6 juin 2013 (souligné par nous).
38 Entretien Manuele Braghero, siège du conseil régional, Florence, 1er décembre 2011 (souligné par nous).
39 Il s’agit ici d’un italianisme. Le mot en italien est « monocratico », qui signifie « occupé par une seule personne ». Il est utilisé sous sa forme francisée pour éviter d’alourdir le style.
40 Entretien Agostino Fragai, vice-président à la démocratie participative, Pistoia, 6 juin 2013.
41 Entretien Camilla Perrone, chercheuse en urbanisme au LAPEI et ex-membre de la RNM, Université de Florence, Florence, 21 février 2012.
42 Conseil régional Nord-Pas-de-Calais, rapport au bureau exécutif, 4 décembre 2011.
43 Entretien Christine Momont, directrice de projet « instance régionale du débat public », siège du Conseil régional, Lille, 22 janvier 2013.
44 Frédéric Lebaron, « Les fondements sociaux de la neutralité économique. Le conseil de la politique monétaire de la Banque de France », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 116-117, 1997.
45 Cécile Blatrix, « La démocratie participative en représentation », Sociétés contemporaines, n° 74, 2009.
Auteur
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Julien O’Miel
Maître de conférences en science politique à l’Université de Lille (CERAPS)
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