Introduction

1Nous nous inscrivons dans la continuité des réflexions actuellement menées sur l’évolution des systèmes de protection sociale, et des analyses sur la territorialisation et la décentralisation des politiques de proximité2. Gøsta Esping-Andersen3 a montré comment l’analyse devait prendre en compte les différents contextes historiques au cœur de l’établissement des soutiens à la population. En effet si, sous l’impulsion de la globalisation et la mondialisation, des pressions généralisées contribuent à l’effritement de la protection sociale, plusieurs analyses montrent que ces pressions doivent être appréhendées à l’aulne de l’architecture historique de la répartition des responsabilités entre les trois piliers de la protection sociale : la famille, le marché et le secteur public. Or, à cet impératif de comprendre les politiques sociales en les resituant dans leurs contextes nationaux, s’est ajouté un autre, celui de comprendre comment la territorialisation s’opère dans la continuité d’une politique de subsidiarisation4 et quels en sont aussi les enjeux pour les publics en situation défavorisée. Ainsi, Alberta Andreotti, Enzo Mingione et Emanuele Polizzi5 ont mis en évidence comment la « subsidiarisation » des politiques sociales s’articule aux systèmes locaux de protection sociale. La subsidiarisation désigne selon ces auteurs, à la fois la décentralisation des responsabilités vers les pouvoirs locaux et la multiplication des acteurs chargés de l’application des politiques sociales.

2Il faut donc analyser l’action publique en direction des jeunes dans ce contexte de restructuration des administrations publiques et de réformes de l’État providence. En effet, sont apparues dans les années 1990 de nouvelles logiques managériales, à l’instar de la nouvelle gestion publique, dans le but de rendre les services sociaux « plus efficaces » et de réduire le rôle de l’État au profit du tiers secteur et du marché. C’est en cela qu’il est sans doute plus pertinent de parler aujourd’hui « d’action publique », plutôt que de « politiques publiques » dans le domaine de l’action sociale. On assiste ainsi à une pluralisation « des acteurs agissant au nom de l’État et pour l’État »6, à mesure que l’État délègue ses missions à d’autres acteurs. Au Québec, cette nouvelle gouvernance modifie le cadre des politiques sociales, notamment en direction des jeunes, et s’inscrit dans la continuité d’un État providence résiduel, situé entre une social-démocratie de tradition européenne et un modèle libéral utilitariste anglo-saxon7. En effet, au Québec, depuis les années 1980, dans tous les domaines du social, s’opère un appel au partenariat et à la continuité des services qui visent à « mettre le citoyen au cœur » du système, à s’appuyer sur les partenariats locaux afin à la fois de gérer les coupures budgétaires et les réorganisations administratives et susciter de l’innovation dans la réponse aux besoins des populations.

3Nous souhaitons évoquer ici cette forme particulière de territorialisation de l’action publique en direction des jeunes et la façon dont elle s’incarne au Québec. Pour cela, il nous faut d’abord tracer un aperçu du cadre conceptuel et méthodologique au cœur de nos travaux et présenter le contexte général de la politique de la jeunesse québécoise.

1. Le cadre conceptuel et méthodologique

4Pour analyser la territorialisation de la politique de la jeunesse québécoise, nous allons nous appuyer sur le modèle proposé récemment par Williamson8, qui appelle à « maintenir la dynamique d’évolution des politiques à la jeunesse ». Pour maintenir un développement constant des politiques à la jeunesse, et permettre ainsi leur adaptation aux réalités des jeunes, eux-mêmes en perpétuelle transformation, Howard Williamson énonce huit étapes essentielles : un blocage à n’importe laquelle de ces étapes empêcherait selon lui la prise en compte des points de vue de tous les acteurs concernés. Pourtant, plusieurs de ces étapes soulèvent des enjeux critiques dans la dynamique qui anime la politique de la jeunesse québécoise.

5Dans la continuité d’une sociologie de l’action publique, nous proposons ainsi, à l’instar de Patricia Loncle9, de décloisonner l’analyse des politiques publiques en considérant l’ensemble des étapes de leur déroulement. Nous nous intéressons ainsi à la formulation des problèmes publics et à la conception en interrogeant les décideurs sur leurs perceptions des jeunes et sur les réponses publiques proposées. Nous examinons ensuite les mécanismes de mise en œuvre et les logiques d’intervention professionnelle ainsi que leur contribution aux renouvellements des logiques d’action.

6En s’intéressant à l’application concrète des soutiens aux jeunes à partir du local, l’analyse est centrée sur les processus par lesquels les intentions derrière les actions publiques sont appliquées dans la vie de tous les jours10. De plus, elle permet de saisir les adaptations rendues nécessaires pour considérer la singularité des caractéristiques des personnes concernées et celles des contextes locaux d’implantation11.

7En autorisant à porter un regard global sur les processus constitutifs de l’élaboration et de la mise en œuvre des actions publiques, une telle démarche permet l’analyse de la mise en œuvre de l’action publique en partant d’une perspective méthodologique qui prend en compte les différentes interactions entre les acteurs de sa production. Il s’agit ainsi de considérer les enjeux de gestion horizontale, de collaboration intersectorielle et de partenariat entre les acteurs de l’action publique (réseau secondaire) et les différentes personnes qui entourent les jeunes dans leur cheminement. Dans cette optique, il sera aussi question de mettre en évidence les dynamiques internes des communautés et de voir en quoi elles peuvent constituer des leviers importants d’insertion ou au contraire être au cœur des blocages (ex. : contexte sociopolitique de certaines communautés) à l’instar d’une compréhension holistique des effets d’un programme social12 et de la littérature sur le capital d’autochtonie13 qui postule que les populations en contextes vulnérables, grâce à l’intrication de liens sociaux communautaires, se protègeraient de la désaffiliation.

2. La politique de la jeunesse au Québec

8Selon Williamson14, il existe une politique de la jeunesse dans tous les États du monde. Ces politiques consistent en un ensemble de lois, de normes, de systèmes, qui influencent fortement le cadre de vie, l’environnement, et finalement les décisions des jeunes au sein d’une société. Selon les pays, la politique de la jeunesse se présente sous différentes formes : certaines existent par intention, d’autres par défaut ou par négligence. En se plaçant dans une perspective de comparaison internationale, la politique de la jeunesse québécoise apparaît assez développée puisqu’elle a le mérite d’exister formellement. Elle est ainsi une politique de la jeunesse « par intention », dont les contours ont été débattus à l’Assemblée nationale en 2000. Au Canada, seule la province de l’Alberta possède un tel cadre d’intervention tandis que celle de l’Ontario cherche à adopter un cadre de bonnes pratiques15.

9De plus, il faut souligner que cette politique de la jeunesse au Québec ne se cantonne pas seulement au secteur de l’éducation et des loisirs, comme c’est souvent le cas16. Elle comporte plusieurs axes, qui vont de l’éducation et la formation, au soutien familial, en passant par l’intégration sur le marché de l’emploi et dans la société. Pour construire ce cadre d’intention, plusieurs partenaires ont été consultés, et notamment les organismes communautaires œuvrant dans le domaine de la jeunesse.

10La politique de la jeunesse est d’ailleurs portée par un Secrétariat à la jeunesse, placé directement sous l’autorité du ou de la première ministre, et qui est chargé d’animer la transversalité de l’action en direction des jeunes auprès de tous les ministères concernés (éducation, emploi et santé principalement). Cette politique de la jeunesse s’intéresse également à l’engagement des jeunes afin qu’ils constituent des citoyens actifs et responsables – soit, au total, une politique pluridimensionnelle, prise en charge par des acteurs pluriels, et qui est aussi élaborée et mise en œuvre à des niveaux de territoires multiples.

3. De la conception à la mise en œuvre

11Le développement des politiques publiques s’appuie en théorie sur les résultats probants, validés par des évaluations menées par des chercheurs. Mais bien souvent, ce n’est pas le cas. D’autres acteurs que les chercheurs entrent en ligne de compte. Il est question, dans la littérature sur les politiques de la jeunesse d’un « triangle magique »17, circonscrit en théorie par un dialogue entre les chercheurs du domaine des politiques de la jeunesse, les pouvoirs publics et les organisations non gouvernementales afin de prendre en compte les contextes d’implantation ; ceci, afin de ne pas appliquer de façon linéaire et automatique une politique. Nous reprendrons ici deux étapes clés du modèle d’analyse proposé par Howard Williamson pour analyser les éléments de blocages dans le processus de territorialisation de la politique jeunesse québécoise, la conception et la mise en œuvre territoriale.

3.1. La conception

12Les orientations générales adoptées en 2000 pour la politique de la jeunesse avaient pour ambition l’intégration des jeunes dans la société, dans une perspective décentralisée permettant l’adaptation aux besoins spécifiques des jeunes sur les différents territoires. Les stratégies d’action jeunesse qui ont suivi ont au contraire réduit l’intégration en une vision hygiéniste et fonctionnelle : les programmes pour les jeunes visent la réussite des jeunes, c’est-à-dire leur intégration sur le marché du travail et le règlement de leurs « problèmes » de façon cloisonnée.

13À ce niveau, il est frappant de constater que peu de liens ont été tissés entre action publique et résultats des recherches. Les travaux récents de Franke18, ainsi que ceux de Molgat et Taylor19, insistent sur la nécessité d’une conception large de la jeunesse, considérée comme capable de réflexion et d’action, mais dont les membres les plus vulnérables nécessitent des soutiens particuliers pour effectuer leurs transitions vers l’âge adulte. En se basant sur la théorie des parcours de vie, définie par Elder20 comme une « orientation that guides research on human lives within context », ces trois auteurs explorent le passage entre jeunesse et âge adulte, à travers quatre transitions, très dépendantes les unes des autres. Les jeunes effectuent ainsi une transition professionnelle (de l’école à l’emploi), une transition financière (de la dépendance matérielle vis-à-vis de la famille d’origine jusqu’à l’indépendance), une transition relationnelle (les jeunes, responsables d’eux-mêmes deviennent responsables pour d’autres, éventuellement en fondant leur propre famille) et une transition identitaire (d’une identité attribuée à la construction d’identités et de compétences dans plusieurs domaines de vie). Bien que les jeunes soient des acteurs de ces transitions, ils sont aussi très dépendants du contexte dans lequel elles s’inscrivent. Ce sont ces différentes transitions, les enjeux qu’elles supposent et leur interdépendance qu’il est important de prendre en compte au moment de la conception des politiques à la jeunesse. À cet égard, le bilan évaluatif de la stratégie d’action jeunesse (2006-2009) montre une absence de vision globale de la problématique jeunesse21, et une absence de lien entre le contenu des consultations publiques réalisées auprès des partenaires et le modèle de problématisation. En effet, malgré une consultation importante auprès des partenaires de la jeunesse quant aux priorités à mettre en œuvre dans la stratégie d’action jeunesse 2006-09, il semble que peu d’entre eux comprennent comment ces points de vue ont été intégrés à une vision globale de la problématique de la jeunesse.

14Pourtant cette étape de la problématisation permet à la fois de construire « une stratégie bien bâtie, mais également de répartir le soutien (financier, technique, etc.) à différentes problématiques, à différentes clientèles jeunesse et à différents organismes d’une stratégie à l’autre afin de parvenir à une relative complémentarité de la couverture »22. L’absence d’une telle problématisation peut ainsi constituer un blocage quant à la mobilisation collective essentielle à l’implantation. À cet égard, « plusieurs [informateurs clés] étant peu au fait de sa structure, des mécanismes décisionnels qui la soutiennent et des liens entre ses composantes, leur compréhension globale de la Stratégie demeure partielle, tout comme leur implication en tant qu’organisation… Pour plusieurs répondants, les objectifs poursuivis par la Stratégie ne sont pas clairs »23. Cette ambiguïté crée chez plusieurs acteurs une certaine frustration et un réflexe de protectionnisme quant à leurs interventions. « Cette situation ne favorise pas l’adhésion des partenaires et les amène à distinguer la réussite des mesures de la réussite de la Stratégie »24. À l’instar de travaux sur la conception des politiques à la jeunesse dans d’autres juridictions, plusieurs organismes communautaires souhaitent ardemment que leur point de vue soit pris en compte dans le processus de consultation. À partir de cette analyse, il est précisé que la problématisation :

devrait évidemment reposer sur des analyses crédibles appuyées par des données probantes, rigoureuses, comme des méta-analyses combinant les résultats de plusieurs études et sources de données (…). Nous invitons maintenant le SAJ à aller au-delà de cette logique des intérêts [de la Stratégie 2006-2009] en exposant la pensée stratégique derrière les choix et en la communiquant plus efficacement à ses partenaires25.

15Encore une fois, certaines des transitions ont été prises en compte dans la politique de la jeunesse québécoise telle qu’elle a été formulée en 2000. Des mesures ciblaient directement les transitions école / travail et la parentalité précoce. De plus, les orientations générales insistaient sur la nécessité de transformer la société québécoise en une société de soutien, tout en prenant en compte le contexte dans lequel évoluent les jeunes. Mais ces éléments compatibles avec la recherche sur les besoins de jeunes ont disparu dès la première stratégie d’action, qui agrège des mesures ciblant les individus, sans agir sur les contextes, peu cohérentes entre elles, et parfois sans rapport direct avec l’objectif visé. À l’instar de Marc Molgat et Susanah Taylor26, on peut conclure à l’absence de vision globale de la jeunesse :

In general, the latest Youth Action Strategy gives a string impression of policy ‘bricolage’ where existing programs have been forcefully fitted into a strategic action plan and where the most worrisome social problems among youth – such as dropping out of school, obesity, violence and drug addiction to name but a few – have been given the most attention.

3.2. La mise en œuvre territoriale

16Les stratégies d’action jeunesse analysées se donnent pour mandat de coordonner l’action gouvernementale à l’égard de la jeunesse et de susciter la mobilisation des partenaires autour du projet de société qui est de favoriser la réussite des jeunes. Pourtant, l’analyse montre les difficultés à coordonner la mise en œuvre territoriale.

17L’analyse sommaire de cette mise en œuvre doit tout d’abord s’appuyer sur un rapide tour d’horizon des acteurs locaux concernés par cette mise en œuvre décentralisée de la politique de la jeunesse. Les municipalités québécoises n’ont que très peu de pouvoirs en matières sanitaires et sociales au Québec (Montréal et quelques grandes villes sont des exceptions notables). Les municipalités régionales de comtés, entités administratives regroupant plusieurs municipalités, interviennent surtout sur un plan économique. Dans toutes les régions du Québec, les services sociaux à la jeunesse sont dispensés par des professionnels des centres locaux de services communautaires (services sociaux de droit commun) et des centres jeunesse (qui assurent notamment la protection de la jeunesse). Ces réseaux d’établissements de l’État doivent agir en complémentarité (selon par ailleurs des cadres législatifs différents : la Loi sur la santé et des services sociaux et la Loi sur la protection de la jeunesse) afin de répondre aux besoins des jeunes et leur famille. À cet égard, l’évaluation de la mise en œuvre de la Loi sur la protection de la jeunesse a montré que malgré une injonction forte aux partenariats et à la continuité des services afin d’assurer la stabilité des enfants27, dans la pratique, plusieurs facteurs ne favorisent pas la collaboration et par conséquent, la continuité, notamment le manque de ressources de certains organismes ; leur surcharge de travail, la méconnaissance des modifications aux cadres législatifs, la méconnaissance des missions et structures des partenaires, le roulement du personnel et certaines incohérences institutionnelles. De même, plusieurs recherches soulèvent la grande variabilité dans la nature et la qualité des échanges avec les partenaires selon les organisations et les régions, mais également au niveau individuel. En outre, la collaboration repose tout autant, sinon davantage, sur des individus et leur ouverture au changement que sur les directives administratives. À cet égard, l’histoire de collaborations antérieures, qu’elles soient positives ou négatives, semble être un élément important dans la mise en œuvre de stratégies d’interventions en partenariat28 et cette culture du partenariat exige d’être soutenue au-delà des pratiques individuelles des intervenants pour qu’au travers du temps, une confiance, une compréhension commune et un langage commun se développent. Par ailleurs, la mise en œuvre territoriale de pratiques de soutien aux jeunes s’appuie sur des collaborations entre ces différents acteurs de l’État et les organismes communautaires, qui jouent un rôle majeur, et sont porteurs depuis les années 1980 des politiques publiques autour de réseaux d’organismes nationaux (le Regroupement des maisons de jeunes du Québec ; le Regroupement des organismes communautaires jeunesse du Québec, le Regroupement des auberges du cœur du Québec, etc.).

18Patricia Loncle29 explique comment des acteurs locaux peuvent parfois agir ensemble en fonction d’un contexte, d’une histoire particulière, et former des systèmes d’acteurs locaux, répondant à un fonctionnement complexe et dont les impacts sont assez difficiles à prévoir. Il semblerait ici que ces systèmes d’acteurs locaux, là où préexiste une histoire de collaboration importante dans le domaine de la jeunesse, peuvent assurer la réussite locale d’une mise en œuvre décentralisée qui reste toutefois, plutôt inopérante dans l’ensemble. À cet égard, l’évaluation d’une mesure centrale au cœur de l’opérationnalisation de la continuité des services dans la stratégie d’action jeunesse montre que si elle a été conçue de façon à ce qu’elle soit très flexible, pour s’adapter aux besoins locaux ; l’implantation se traduit localement par une forte adhésion, mais aussi par des problèmes d’appropriation des fondamentaux d’une mesure que les acteurs jugent « floue ». Ces différences d’appropriation sont liées aussi à la densité de population et à l’étendue du territoire. Dans les lieux très denses, la multiplicité des acteurs et des enjeux freinent le processus. Dans les lieux les moins denses, la concertation et la collaboration existaient déjà de longue date et peuvent faciliter l’implantation30. Toutefois, il existe des défis spécifiques à chaque région en ce qui concerne la mise en œuvre. Dans les régions avec une forte tradition de concertation, la mobilisation des acteurs est plus facile. On remarque aussi que dans des localités habituées à une concertation forte et à une grande autonomie, il y a une prise de distance par rapport à un projet gouvernemental. Dans les régions très faiblement peuplées, on observe des difficultés à voir les bienfaits d’un programme perçu top down, à cause de l’inexistence des services ou de la préexistence ancienne de liens interpersonnels qui font que la continuité n’est pas un problème. Il faut ajouter aussi les difficultés de déplacement lorsque le territoire est très vaste, ce qui nuit au travail des agents de liaison, alors que dans les territoires densément peuplés, c’est le grand nombre d’acteurs qui freine le processus.

19Les résultats de cette évaluation concordent avec plusieurs recherches sur cet objet d’étude31. Ces recherches ont montré par exemple, que pour la région métropolitaine, les divers niveaux d’acteurs, leur nombre, les différents découpages administratifs contribuent à des blocages importants dans les collaborations ; pendant que dans certaines localités plus petites où il y a une proximité historique des acteurs autour des services à la jeunesse, la collaboration est plus fluide et moins conflictuelle. Par ailleurs, plusieurs travaux ont souligné un paradoxe de la mise en œuvre de la plupart des projets de partenariat : « la volonté de mettre en action un agir-ensemble intersectoriel, relevant du développement des communautés territoriales, et d’attribuer cette responsabilité à un personnel dont la formation est traditionnellement axée sur la relation d’aide individuelle, que celle-ci se fasse en rencontre d’aide individuelle ou groupale »32.

20Grâce aux mécanismes de concertation entre acteurs locaux, l’État entend faire contribuer le local à la mise en œuvre de ses politiques publiques, tout en laissant ses partenaires réinterpréter les mesures centrales à la lumière des priorités locales. Ces instances de concertation, analysées par Denis Bourque33 se sont multipliées depuis 20 ans, jusqu’à aboutir aujourd’hui à un phénomène « d’hyperconcertation », qui amène plusieurs effets pervers. Les acteurs locaux consacrent un temps très important en réunions et discussions, au point parfois de perdre de vue leur objectif propre ; l’efficacité de ces concertations diminue ; les moyens d’action sont dilués. Il est par conséquent difficile de faire émerger des priorités locales. De plus, de nombreux organismes communautaires perçoivent dans cette logique d’appui sur les acteurs locaux une menace de récupération de leurs initiatives, et ce sans reconnaissance officielle (ni financière) de leur rôle.

Conclusion

21Nous avons pu mettre à jour deux conditions pour réussir l’animation d’une dynamique de développement durable pour la politique de la jeunesse québécoise, par ailleurs perçue comme la plus avancée au Canada. Une vision globale de la jeunesse, qui inclut les contextes et les transitions à l’âge adulte, reste à construire. Par ailleurs, le mode de gouvernance territoriale actuellement retenu pour mettre en œuvre la politique de la jeunesse n’est opérant que dans les localités où des acteurs mobilisés se réapproprient les mesures existantes et où une tradition de collaboration préexiste. Enfin, une meilleure prise en compte des revendications des acteurs locaux, notamment des organismes communautaires, est nécessaire pour permettre l’adaptation de la politique de la jeunesse nationale aux priorités locales. Le rôle de l’évaluation mériterait lui aussi d’être révisé, afin de tirer tous les enseignements des deux stratégies d’action jeunesse appliquées depuis 2006, ce qui permettrait d’apporter de nombreux éléments de réflexion à la révision de la politique de la jeunesse pour 2014. À cet égard, assez peu d’évaluations ont été menées concernant la politique de la jeunesse depuis 2000. Quelques travaux évaluatifs ont été réalisés sur différentes mesures, mais aucune évaluation globale n’est disponible. Enfin il faut noter aussi que la majorité des rapports d’évaluation rédigés à ce jour ne contribue pas aux débats publics parce que pas ou peu disponibles.