5. L’Europe en mouvement 1973-1989
p. 321-376
Texte intégral
1Le 1er janvier 1973, l’Irlande et le Royaume-Uni sont les nouveaux partenaires de la Communauté. L’Europe des neuf est née. En Angleterre, le gouvernement travailliste demandera quelques mois plus tard, en 1974, la renégociation de certaines clauses de l’adhésion conclue précédemment par les conservateurs.
2De 1973 à 1989, le paysage politique et économique européen subit de nombreux bouleversements imprévus et essentiels.
3Le retour de l’« autre Europe » – l’ex-« bloc de l’Est » – dans le concert des nations occidentales, la réunification de l’Allemagne, et sur un autre plan, dépendant de la situation au Moyen-Orient, la crise pétrolière modèlent une communauté qui aura à affronter – le mot n’est pas encore un leitmotiv journalistique – l’accélération rapide du processus de « mondialisation ».
4En mars 1973, les États membres s’accordent sur une meilleure prise en compte de l’environnement. Le même mois, la Communauté vend à l’URSS ses surplus de beurre, soit 200 000 tonnes proposées au-dessous du « prix d’intervention ».
5Sur le plan monétaire, six des États membres (sauf la Grande-Bretagne, l’Irlande et l’Italie) constituent un système monétaire caractérisé par le « flottement des monnaies » au sein du système monétaire international.
6Un nouveau marathon agricole printanier marque le début de l’année, ainsi que des différends sur le plan agricole entre la France et ses partenaires allemands et anglais.
7À la suite du refus du parlement norvégien concernant l’adhésion de son pays, les Neuf signent un accord de libre-échange avec Oslo. La suppression du contrôle de la carte verte d’assurance aux passages des frontières et la directive du Conseil en vue de la suppression des restrictions à la liberté d’établissement des banques sont très symboliques du grand marché qui va se mettre en place.
8Dans cette Europe qui se construit, l’ouverture à Helsinki, le 5 juillet 1973, de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) est une date clé. Les diverses sessions de cette conférence, qui se prolongera jusqu’en 1989, seront un grand forum où l’Est et l’Ouest vont se rencontrer, souvent s’affronter, débattre de l’économie, du désarmement et des droits de l’homme. Les échos de ces sommets ne seront pas sans influencer et alimenter les débats qui, à l’Est, préparent aux bouleversements de la décennie suivante.
9La nécessité d’une Union européenne, renforcée particulièrement sur le plan de la coopération politique, fait lentement son chemin ; Georges Pompidou, successeur du général de Gaulle à la tête de l’État français, propose en septembre la tenue de réunions périodiques.
10En décembre, à Copenhague, le sommet des chefs d’État européens décidera d’organiser des réunions régulières pour donner une nouvelle impulsion et de nouvelles orientations à l’Europe.
11La guerre du Kippour, en octobre 1973, entre Israël et l’Égypte crée des tensions graves sur le plan international. Conséquences du conflit, les pays arabes décident un embargo sur les exportations de pétrole vers les Pays-Bas et réduisent leurs livraisons ailleurs, tandis que l’Opep quadruple le prix du baril de pétrole.
12Le début de l’année 1974 est marqué par les débats sur les conséquences du choc pétrolier et par l’agriculture1. L’Europe, cependant, ne progressera guère vers une politique énergétique commune. En janvier, la France quitte le « serpent monétaire » européen, qu’elle réintégrera en juillet 1975. Parmi les grands travaux, la perspective de la construction d’un tunnel sous la Manche fait l’objet de débats qui aboutiront à l’une des réalisations les plus singulières de l’Europe de la fin du siècle.
13La Grèce, à la porte de l’Europe depuis le coup d’État militaire, fait un pas vers son admission future avec la chute du régime des colonels, en juillet ; cette nouvelle équation politique permet une réactivation de sa demande d’association à la CEE. Au sommet de Paris, les États décident d’accélérer la fréquence de leurs rencontres ; Léo Tindemans est chargé d’établir un rapport sur l’Union européenne pour la fin 19752. Pour la première fois, le Parlement vote le budget général des Communautés européennes.
14Débats sur la pêche, la liberté d’établissement des médecins dans les pays de la Communauté, recommandations sur la semaine de quarante heures et les quatre semaines de vacances : l’Europe communautaire élargit régulièrement, à travers ses diverses instances, son champ de réglementation et d’action, y compris sur le plan international. Le 28 février 1975 est signée à Lomé la convention entre la Communauté et les quarante États ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) ; en mai, un accord est signé entre Israël et la CEE – qui condamnera la résolution de l’ONU assimilant le sionisme au racisme.
15En mars le premier Conseil européen se réunit à Dublin (le deuxième aura lieu en décembre 1975 à Rome) et décide la création d’un Fonds européen de développement régional. À Florence, l’Institut universitaire européen ouvre ses portes le 20 mars ; deux mois après est créée l’Agence spatiale européenne.
16Si la Grèce, qui a retrouvé les chemins de la démocratie, demande officiellement son adhésion aux communautés européennes, le référendum anglais, pour sa part, confirme la volonté des Anglais de se maintenir dans l’Union, avec 67 % d’avis favorables. En revanche, le Conseil décide la suspension des négociations avec l’Espagne après les exécutions capitales d’opposants au régime franquiste. En août, l’acte final de la CSCE est signé par l’Italien Aldo Moro, au destin tragique, président en exercice du Conseil des ministres, au nom des communautés européennes.
17Une directive parmi d’autres clôt l’année 1975 sur la mise en œuvre du principe d’égalité de traitements des travailleurs masculins et féminins.
18Le rapport de Léo Tindemans, Premier ministre de Belgique, demandé par le sommet de Paris de décembre 1974, exprime une interrogation largement partagée (« Pourquoi l’idée de l’Europe a-t-elle perdu beaucoup de sa force et de son élan initial ? »), et recommande de rétablir une « vision commune » qui a fait la force des fondateurs des années cinquante.
19Au milieu des années soixante-dix, le rapport Tindemans, qui réclame un « nouveau souffle politique » seul capable de redonner aux institutions « âme et vigueur » est un signe des mutations en cours, des défis à relever et des obstacles.
20Le 9 février 1976, l’adhésion de la Grèce est entérinée ; les négociations s’ouvrent en juillet de la même année. Alors que la libre circulation, le séjour et l’installation en Europe des citoyens est confirmée, le Conseil adopte, en septembre, une décision concernant l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct ; en décembre, il propose la mise en place de dispositions particulières en cas de crise d’approvisionnement en pétrole.
Le Parlement élu au suffrage universel
21La crise de la sidérurgie nécessite débat au début de l’année 1977, tandis que se poursuivent les rencontres dans le domaine de la pêche, domaine soumis à de nombreux échanges, souvent longs, complexes et conflictuels. En mai, au sommet des pays occidentaux industrialisés, à Londres, la Communauté européenne apparaît pour la première fois en tant que telle.
22En avril, une déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission de la Communauté engage à respecter les droits fondamentaux élaborés par les constitutions des États membres et de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En juillet, l’Espagne présente officiellement sa candidature. Le feu vert de Bruxelles sera donné quelques mois plus tard.
23Parmi les grandes décisions, celle d’élire les députés du Parlement européen au suffrage universel direct, décidée en 1976, a ouvert un nouveau chapitre dans la longue histoire qui vise à rapprocher l’Europe des citoyens, et atténuer le sentiment de la toute-puissance de la « technocratie bruxelloise ».
24Cependant, comme le note Yves Salesse, « jusqu’au traité de Maastricht, le Parlement est, fondamentalement resté l’organe consultatif “doté de pouvoirs de délibération et de contrôle” (art. 137) créé par les négociateurs de 1957. C’est peu pour une institution censée représenter les peuples ».3
25Entre le 7 et le 10 juin 1979 a lieu la première élection ; la session du Parlement s’ouvrira à Strasbourg, sous la présidence de Simone Veil, première présidente de l’assemblée élue directement par les citoyens. En décembre, signe d’indépendance (?), pour la première fois le projet de budget communautaire pour 1980 est rejeté.
26Le 13 mars 1979, trois jours avant l’entrée en vigueur du système monétaire européen et la création de l’ECU (European Currency Unit), le décès du « père de l’Europe », Jean Monnet, suscite de nombreux hommages à travers la Communauté. (Le 9 novembre 1998, ses cendres seront transférées solennellement à Paris, au Panthéon.)
27En mai, avec la signature à Athènes des actes relatifs à l’adhésion de la Grèce à l’Union, l’Europe compte désormais dix membres.
La décennie dangereuse
28En janvier 1980, l’URSS envahit l’Afghanistan. En signe de protestation et de condamnation, en soutien à l’embargo décidé par le gouvernement américain, l’Europe suspend son aide alimentaire à Moscou, gèle ses livraisons de céréales et de produits alimentaires. En avril, avec le retour de Khomeiny en Iran, de nouvelles tensions surgissent ; après la prise d’otages (libérés un an plus tard) et la détention des diplomates américains, la Communauté prend des sanctions.
29À Madrid, en octobre, l’ouverture de la session de la CSCE est marquée par ce nouvel environnement international tendu.
30À l’intérieur de la Communauté, la crise de la sidérurgie entraîne la Commission à prendre position et à proposer au Conseil des mesures sociales pour y répondre.
31Le 1er janvier 1981, la Grèce devient le dixième État à siéger à Strasbourg.
32Parmi de nombreuses décisions, le Parlement européen adopte en juin 1981 une résolution sur la peine de mort, que la France abolira à l’automne.
33Dans un climat politique difficile sur le plan international, le gouvernement socialiste français issu des élections de mai et juin 1981 remet un mémorandum sur la relance européenne. En novembre, le Parlement débat du projet de l’Acte européen et de l’intégration économique.
34La guerre des Malouines, où est impliquée la Grande-Bretagne, et la guerre du Liban seront parmi les grands événements de l’année 1982.
35Les pressions de l’URSS en Pologne, face à l’engagement de Solidarité, amènent le Conseil à limiter l’importation dans la Communauté de certains produits en provenance d’URSS.
36La naissance de l’« Europe bleue » aboutit début 1983 après de longues et laborieuses négociations qui ont duré quelque six ans ; la lutte contre le chômage, les aides à la sidérurgie et sa restructuration font partie des actions prioritaires de l’Europe. Attentive aux mutations dans le domaine des nouvelles technologies de l’informatique, le conseil des ministres de l’Éducation réunis au sein du Conseil adopte une résolution sur le sujet.
37En septembre 1983, la deuxième session de la CSCE à Madrid se clôt sur la programmation d’une conférence sur le désarmement qui se tiendra à Stockholm à partir de janvier 1984, tandis que l’opinion européenne est mobilisée par le déploiement annoncé de missiles de l’Otan en Europe occidentale.
L’ère Delors
38Le 14 février 1984, le Parlement européen adopte par 237 voix contre 41 et 43 abstentions le projet de traité européen dû à l’initiative du député italien Altiero Spinelli.
39La création de l’« Union européenne » est conçue comme une relance urgente et indispensable de la construction européenne qui « devrait comporter l’approfondissement des politiques existantes, la mise en place de nouvelles politique et l’établissement d’un nouvel équilibre institutionnel ». Un acte qui sera l’un des ressorts nécessaires à la relance d’une Union dont la force est centrée sur la dimension économique et moins sur la dimension sociale et politique.
40Élu pour la deuxième fois au suffrage universel en juin 1984, le Parlement européen va vivre au rythme de la nouvelle Commission et de son président Jacques Delors, qui entrera en fonctions début 1985.
41Tandis que la nouvelle Commission présidée par Jacques Delors fait ses premières armes, l’introduction du passeport européen, au 1er janvier 1985, fait partie de ces actes symboliques qui, peu à peu, changent le rapport des citoyens au mouvement européen lancé en 1957. Mis en circulation d’abord en France, en Italie, au Luxembourg, en Irlande et au Danemark, il sera adopté bientôt par les autres pays européens.
42En mars 1985, le rapport du « comité Dodge » pour les questions institutionnelles propose de réunir « une conférence des représentants des gouvernements des États membres, qui négociera un projet de traité d’Union européenne, sur la base de l’acquis communautaire... ». Une conférence qui, selon les termes du rapport, « aurait une valeur hautement symbolique et marquerait l’acte de fondation de l’Union européenne ». Le Conseil présentera en juillet un projet de révision du traité CEE, pour améliorer les procédures du Conseil, pour renforcer le pouvoir d’exécution de la Commission, et enfin pour accroître les pouvoirs du Parlement.
43Élargissement prévu, le 12 juin sont signés à Madrid et à Lisbonne les actes relatifs à l’adhésion de l’Espagne et du Portugal.
44Le projet Eurêka, qui a donné lieu à une conférence en novembre 1985, aboutit à la mise en œuvre d’un programme ambitieux de réalisations dans le domaine technologique.
45De dix à douze... Le Parlement européen accueille, en janvier 1986, les représentants de l’Espagne et du Portugal. Pour la première fois, cette année-là, en mai, la bannière européenne sera hissée devant les bâtiments des institutions communautaires.
46Décision attendue, historique s’il en fut, rêve de nombreux utopistes, Margaret Thatcher et François Mitterrand annoncent la construction effective de deux tunnels ferroviaires sous la Manche.
47L’Acte unique européen est signé le 17 février 1986 à Luxembourg par neuf États membres, et le 28 février à La Haye par le Danemark, la Grèce et l’Italie.
48Alors que le 21 janvier 1986, le parlement danois avait rejeté, par 80 voix contre 75, le projet de réforme institutionnelle contenu dans l’Acte unique, jugeant les pouvoirs du Parlement européen trop accrus, les Danois, le 27 février, répondent favorablement au référendum sur ces mêmes questions. Au même moment, lors du rituel sommet franco-allemand, Helmuth Kohl et François Mitterrand décident de relancer la coopération stratégique et militaire.
49En mai, au sommet occidental de Tokyo, la Communauté européenne adopte deux textes ; l’un est consacré à la lutte antiterroriste, et l’autre à la sécurité nucléaire, particulièrement motivé par les graves conséquences de la catastrophe de la centrale de Tchernobyl.
50Initiative logique au programme de l’« Europe des citoyens », la Commission transmet au Parlement, en octobre 1986, un rapport sur le droit de vote aux élections municipales des citoyens des États membres.
511987 est l’année européenne de l’environnement. En février, Jacques Delors présente devant le Parlement son programme, et un document où il expose les grands axes d’une politique cohérente pour « réussir l’Acte unique ». En Irlande, le oui au référendum sur la ratification de l’Acte unique est acquis. Quant à la candidature de la République turque, elle est jugée prématurée par la Communauté, principalement à cause du respect problématique des droits de l’homme, dont l’application laisse à désirer.
Le retour de l’« autre Europe »
52Trente ans après les traités de Rome, l’Acte unique européen a approfondi le mouvement lancé par les pionniers de la Ceca et de l’Euratom. La politique spatiale est l’objet de nouvelles avancées, parmi lesquelles se distingue le projet Hermès de navette spatiale. La grande réflexion qui suit porte sur les progrès de la nouvelle Europe en prévision de l’étape de Maastricht. La libre circulation des capitaux trouve une conséquence logique dans la libre installation des banques, sans autorisation du pays d’accueil.
53Le renforcement de la dynamique économique et la nécessité d’une bonne cohésion sociale sont soulignées à maintes reprises par Jacques Delors, qui, à Stockholm, devant les syndicats européens, met l’accent sur la « dimension sociale » du marché intérieur.
54Sur le plan international, le 13 septembre, le Parlement européen reçoit, à la suite d’une initiative française controversée, le chef de l’Organisation de libération de la Palestine, Yasser Arafat. Cette visite sera suivie peu de temps après par celle du pape Jean-Paul II.
55En janvier 1988, sous la présidence de Jacques Delors, les nouveaux membres élus de la Commission entrent en fonctions. C’est l’occasion d’un nouveau plaidoyer pour une Europe plus solidaire, plus proche des citoyens, la réaffirmation de la volonté de construire une union économique et monétaire, et de progresser dans le domaine de l’environnement ; en mars, le conseil des ministres de l’Environnement propose des mesures pour la protection de la couche d’ozone.
56Le 19 janvier 1989, près de trois ans après le début des négociations, la clôture de la troisième session de la CSCE est proclamée4.
57En mars, le droit de vote des ressortissants communautaires aux municipales fait l’objet d’un rapport ; à Luxembourg, Jacques Delors intervient à propos de l’union économique et propose la suppression des devises nationales, la création d’un banque centrale commune, battant monnaie unique dans la Communauté. L’accélération de l’intégration monétaire est acceptée par les ministres des Finances des Douze qui, en juin, adoptent les directives prévoyant une libération des capitaux, applicable dès juillet 1990 dans huit pays dans une première période. Des difficultés surgiront ensuite à propos de la position anglaise.
58Alors que le retrait des troupes d’occupation soviétique commence en Afghanistan, en Pologne, une vague de grèves et de manifestations paralyse Gdansk, le fief de Solidarité. L’ère Gorbatchev a ouvert le temps des grandes mutations à l’Est, dans l’« autre Europe »5. Tandis que les réformes bouleversent l’URSS, des manifestations en lieu en août en Tchécoslovaquie, vingt ans après l’été de l’occupation soviétique.
591989 sera l’année de toutes les révolutions.
60Anniversaire réussi et très médiatisé de la révolution de 1789 en France, la poussée contestataire se dénoue tragiquement en Chine où, sur la place Tienanmen, à Pékin, la répression va s’abattre durement en juin sur les étudiants.
61Le 15 janvier, à Vienne, les débats de la nouvelle session de la CSCE résonneront comme les prémices du démantèlement du rideau de fer.
62Entre le 15 et le 18 juin, onze pays d’Europe retournent aux urnes pour élire le nouveau Parlement, élu depuis 1979, pour cinq ans. L’achèvement de la mise en place du marché unique est prévu pour 1993.
63En juillet, l’Autriche formule une première demande d’adhésion.
64L’arrivé au pouvoir de Solidarité en Pologne marque un changement d’époque ; pour la première fois dans un pays du « bloc de l’Est », un gouvernement non communiste est au pouvoir.
65Via la Hongrie, de nombreux Allemands de l’Est, après le démantèlement du rideau de fer à la frontière austro-hongroise, prennent la fuite vers l’Ouest. En octobre, la Hongrie choisit la voie de la démocratie parlementaire.
66Tandis que l’agitation grandit en Tchécoslovaquie, le 9 novembre 1989 la frontière interallemande est ouverte à Berlin. C’est la fin du « mur de la honte » construit en 1961. L’Europe apportera dans les semaines qui suivent son soutien économique et politique aux ex-pays de l’Est.
67Le 28 novembre, le chancelier allemand Helmuth Kohl propose un plan en dix points pour la réunification. En Bulgarie, le pouvoir communiste est également la cible des opposants. Le 29 novembre est aboli en Tchécoslovaquie le « rôle dirigeant du parti communiste » ; en décembre, l’écrivain et dramaturge Vaclav Havel devient le premier président de la nouvelle Tchécoslovaquie et, en Roumanie, le président Ceausescu et sa femme sont exécutés lors d’un parodie de procès.
68Mis à part le problème spécifique de la réunification de l’Allemagne, processus rapide lancé par le chancelier allemand, l’ouverture des ex-pays du Pacte de Varsovie à l’Ouest va amener la Communauté européenne à renouveler son appréciation du monde politique et économique de l’Est. À la fin du siècle, l’originelle communauté de l’Europe des Six est proche de s’étendre aux limites de son aire géographique. Mais quelles sont les limites de l’Europe ? Quelle est la situation de la Russie dans ces « limites » européennes ?
« La réalisation de l’union européenne comme contribution à la stabilité et à la paix mondiales »1
691. Le présent rapport se compose de trois parties :
70Dans sa partie I, le rapport rappelle les raisons et définit l’esprit de la nouvelle initiative libérale dans le domaine de l’Union européenne.
71Dans sa partie II, le rapport esquisse dans leurs grandes lignes celles qui devraient être les institutions de l’Union et leurs attributions en 1980, une fois la construction accomplie sur certains points pour faciliter le débat, le rapport fait état d’options entre différentes solutions possibles.
72Dans sa partie III, le rapport indique certaines mesures qui devraient être prises dans l’immédiat pour sortir l’Europe de son impasse présente, éviter sa désintégration, redonner au mouvement vers l’Union l’impulsion politique nécessaire.
I
732. À son congrès de Luxembourg, en septembre 1973, l’Internationale Libérale décida de soumettre à son congrès de Florence, en octobre 1974, un programme d’action politique européenne qui sera ensuite présenté par les partis libéraux à tous les citoyens de la Communauté.
743. La raison de fond de cette décision réside dans la constatation qu’aucun progrès ultérieur n’est possible dans la Communauté ni par la voie seulement de la coopération intergouvernementale ni par celle de simples mesures économiques. Pour atteindre le but de l’Union européenne en 1980, il faut passer sans délai de l’intégration économique à l’intégration politique.
754. Cette constatation était d’ailleurs au cœur des décisions relatives à l’Union européenne et à l’« identité » de l’Europe prises au sommet de Paris de 1972 et au sommet de Copenhague de 1973, avec la participation des ministres libéraux de différents pays.
765. Les événements de 1973 et 1974 n’ont fait que souligner combien indispensable est l’union de l’Europe et combien nécessaire, pour y arriver, est un renouveau de solidarité politique entre les pays de la Communauté. Seul ce renouveau peut faire consentir à des gouvernements qui se trouvent aux prises avec les plus sérieuses difficultés de mobiliser dans l’opinion publique les forces morales sans lesquelles toute grande construction politique est destinée à échouer.
776. Il suffit, pour s’en persuader encore une fois, de réfléchir à l’embarras de l’Europe libre devant la guerre du Kippour ; à son manque d’influence dans les négociations pour réaliser une trêve et ramener ensuite la paix dans une région qui l’intéresse de si près comme le Moyen-Orient ; à son absence effective dans les négociations concernant les principes, les possibilités et les limites de la détente avec le monde communiste ; à sa faiblesse devant la crise énergétique, incapable comme elle l’a été en fait jusqu’à présent, soit de coopérer activement avec les États-Unis, soit de mettre au point une position commune aussi bien vis-à-vis des Américains que vis-à-vis des Arabes.
787. Le même manque d’initiative et de coopération effective s’est vérifié d’ailleurs, jusqu’à présent, aussi dans le domaine essentiel de la lutte contre l’inflation, les déséquilibres dans les balances des paiements et les risques de chômage qui en découlent. Les intentions plusieurs fois exprimées à cet égard n’ont été tenues qu’en très modeste mesure. Cette lutte, dont on ne saurait exagérer l’importance aussi au point de vue de la stabilité des institutions libres et d’un progrès social ordonné, exige en effet une intégration des politiques économiques, monétaires et budgétaires qui exige à son tour un degré très considérable d’intégration politique tout court. Sans celle-ci on ne saurait concevoir que chaque pays accepte de faire des sacrifices, soit à son intérieur soit au bénéfice immédiat des autres, dans l’intérêt du groupe pris dans son ensemble. Ni que puissent se réaliser et se développer ces autres aspects du même tableau qui s’appellent la politique régionale et la politique sociale. Il est même très douteux que, sans un progrès véritable, les pays de la Communauté réussissent à sauvegarder les progrès déjà réalisés, par exemple dans les domaines de l’agriculture et les échanges de biens et de services.
798. Les difficultés ont été sans doute accrues par les contrastes entre les politiques générales de différents pays de la Communauté, plus au moins enclins à accepter le degré d’intégration qui s’impose. L’Internationale libérale sait que les partis libéraux ont œuvré partout pour aplanir ces contrastes. Elle fait appel à eux afin qu’ils continuent et intensifient leur action.
80Mais en même temps elle doit souligner que les difficultés proviennent moins de l’attitude particulière de l’un ou de l’autre pays ou gouvernement que d’une baisse généralisée de l’enthousiasme créateur qui a rendu possible la naissance et les progrès jusqu’ici accomplis par la Communauté. C’est d’ailleurs cette même baisse de l’enthousiasme créateur et de la solidarité qui en provient, qui est à la base de la crise générale de la démocratie libre contre laquelle les libéraux se doivent également de lutter.
81L’unification de l’Europe est en même temps un but et un moyen de cette lutte.
82C’est donc cet enthousiasme qu’il s’agit de réveiller, en agissant autant sur l’espoir et la volonté de bâtir une construction à la mesure de notre temps que sur le calcul et le raisonnement politique.
839. L’on revient donc au point fondamental qui est celui d’une solidarité européenne.
84Le rapport présent est conçu dans cette optique qui est une optique foncièrement libérale.
85Comme à l’intérieur de nos sociétés nous les voulons composées de citoyens égaux en droits, autonomes et responsables, librement conscients de leurs devoirs de solidarité envers les autres citoyens et prêts à appuyer les institutions et les mesures dirigées vers ce but, toujours à la condition qu’elles n’ouvrent pas la voie à l’étatisme et à l’oppression, de même nous voulons une Union européenne composée de nations égales en droits, autonomes et responsables, solidaires des autres nations associées et de l’Union dans son ensemble et décidées à créer, à sauvegarder, à développer ultérieurement les institutions capables d’assurer un tel régime.
8610. Ce n’est pas un super-État centralisé et massificateur que nous recherchons, brimant les caractéristiques culturelles et humaines façonnées par l’histoire dans chacun de nos pays à travers tant de sang, de sueur et de larmes. C’est une association à la fois intime et libre, où les caractéristiques de chaque nation pourront fleurir d’autant mieux que l’ensemble mettra en valeur tout ce qu’elles ont en commun – et c’est beaucoup – et les ramènera, unies, à ce niveau d’influence morale et politique mondiale sans laquelle on ne saurait concevoir ni la permanence de leur indépendance, garantie primordiale d’équilibre et de paix, ni celle de leur position au premier rang de l’économie mondiale, ni la réalisation de leur tâche d’aide et de collaboration avec les nations en voie de développement qui est à son tour l’une des conditions de la liberté, de la paix et du bien-être du monde entier.
87Ceci s’applique avec une force particulière aux pays en voie de développement. L’Europe ne peut les aider véritablement qu’en s’unifiant, et en les aidant aussi elle sert ses propres intérêts.
88Nous désirons souligner fortement ce point. La formation d’une Union européenne ne correspond pas seulement à un intérêt des nations qui sont appelées à la composer. Elle répond autant aux intérêts du monde entier, étant une contribution essentielle, voire indispensable à sa stabilité et à son développement. Plus le monde s’achemine vers le « multipolarisme », plus cela devient vrai. L’existence, dans une position stratégique clé aussi bien politique que militaire et économique, d’un groupe de nations qui, prises une à une, peuvent réveiller les convoitises de domination des superpuissances et même simplement d’autres puissances, constitue un risque permanent de tensions et de conflits. La protection assurée jusqu’à présent à l’Europe par les États-Unis presque unilatéralement ne peut pas se perpétuer sans que s’accentuent les réactions négatives dont on voit déjà les signes des deux côtés de l’Atlantique. L’Union européenne ne menacerait personne, tandis qu’elle découragerait par sa force les menaces d’autrui. En l’Union, l’Europe servirait le monde en se servant elle-même.
89Pour que tout cela puisse se traduire dans les faits, ne suffisent à elles seules ni les intentions les plus sincères, ni les institutions, existantes ou nouvelles, ni un bon départ : il faut les trois.
9011. Ce rapport ne prétend pas à une totale originalité. Beaucoup de bons esprits se sont penchés ces temps derniers sur les problèmes de l’Europe, et il ne manque pas parmi eux de libéraux militants.
91L’Internationale libérale considère toutefois que c’est le devoir de la famille politique libérale qu’elle représente, d’apporter sa propre contribution au moment où les gouvernements doivent entreprendre les études prévues par le sommet de Paris et qui doivent mener en 1975 à un programme et en 1980 à la réalisation de l’Union européenne.
92Elle communiquera d’ailleurs les décisions de son Congrès de Florence à l’Union européenne des Démocrates Chrétiens et à l’Internationale Socialiste, en soulignant qu’elle est prête à collaborer avec ces deux autres familles politiques dans un but qui doit tenir à cœur à tous ceux qui œuvrent pour l’Europe.
II
9313. Le but final à atteindre au plus tard en 1980 est une véritable Union européenne. Elle absorberait les trois communautés existantes et formerait, dans le cadre de ses attributions (voir plus loin), un tout homogène.
9414. L’Union serait une démocratie libre, à laquelle pourraient adhérer les pays membres de la CEE et les autres pays démocratiques européens qui en accepteraient les statuts. Pourraient s’y associer, dans des conditions à déterminer, sans en devenir pleins membres, d’autres pays démocratiques européens et aussi des pays d’outre-mer.
9515. L’Union suivrait, dans ses rapports extérieurs, une politique de paix, d’équilibre des forces, de détente basée sur la libre circulation des idées et des hommes et sur la non-intervention politique dans les affaires intérieures d’autres pays, européens ou non européens.
96Elle maintiendrait des rapports étroits d’alliance et de collaboration avec les États-Unis et le Canada. L’Internationale libérale se réjouit, à et égard, de l’accord signé au mois de juillet 1974 au sein de l’Otan.
9716. L’Union maintiendrait, sous des formes à déterminer, des rapports d’amitié et de collaboration avec le Conseil de l’Europe. Elle serait, bien entendu, présente et active dans les Nations unies et dans les autres organisations internationales ayant comme but la paix, le développement économique, le progrès humain et social du monde entier.
9817. Les pouvoirs de l’Union émaneraient des peuples qui la composeront. Puisque sa formation entraînerait un transfert important de pouvoirs des États nationaux à l’Union même et qu’actuellement ces pouvoirs émanent ou sont contrôlés par les Parlements nationaux, le Parlement européen disposerait de pouvoirs analogues et serait élu au suffrage universel.
9918. Le Parlement de l’Union se composerait de deux Chambres : une Chambre des peuples, élue au suffrage universel direct, avec un système électoral proportionnel commun à tous les pays membres ; elle seule aurait la fonction d’octroyer ou de retirer la confiance au gouvernement européen ; une Chambre des États, élue au suffrage indirect par les parlements nationaux et représentant plus spécialement les intérêts particuliers de chacun des pays membres. La question se pose de savoir s’il n’y aurait pas lieu de faire place, au sein de la Chambre des États, aussi aux régions.
100Dans le cas d’une diversité d’avis entre les deux Chambres en matière budgétaire, législative, etc., le différent serait résolu par une commission mixte paritaire.
10120. À côté du Parlement, et avec des pouvoirs consultatifs, mais avec l’obligation pour le Parlement ou le gouvernement européen d’y avoir recours dans des cas à déterminer, siégerait un Comité économique et social. Il serait élu, dans des conditions également à déterminer, par les partenaires sociaux et comprendrait un certain nombre de spécialistes éminents des sciences économiques, politiques et sociales.
10221. Le gouvernement européen serait formé d’un nombre fixe de ministres européens, élus sur la proposition de leurs gouvernements ou de leurs parlements nationaux par la Chambre des Peuples qui pourrait, comme nous venons de le dire, leur retirer sa confiance, individuellement ou collectivement. La présidence [tournerait] chaque année parmi ses membres, de manière à assurer aussi un changement dans la nationalité d’origine du président.
103L’hypothèse a été formulée que les ministres européens puissent être proposés par leurs parlements ou par leurs gouvernements nationaux et confirmés ou repoussés par le Parlement européen, ou qu’ils puisse être en même temps membres sans portefeuille (« ministres d’État ») dans leur gouvernement national et ministres avec portefeuille dans le gouvernement européen.
104Les deux hypothèses auraient l’avantage d’assurer une liaison plus étroite entre les gouvernements et les parlements nationaux d’un côté et le gouvernement et le Parlement européens de l’autre.
105Elles diminueraient par contre l’autonomie des ministres européens et leur rendraient plus difficile de prendre les vues d’ensemble qui s’imposent et dont l’élaboration et la réalisation auront à surmonter de toute façon de gros obstacles. Elles créeraient en outre des difficultés juridiques très ardues à résoudre en ce qui concerne le retrait éventuel de la confiance au gouvernement, ou à l’un de ses ministres, au niveau européen ou au niveau national.
10622. La question a été posée de choisir, à la place du système envisagé dans ce rapport (c’est-à-dire, un système parlementaire « à la suisse »), un système présidentiel, dans lequel :
le président serait élu, pour un terme fixe, par tout le peuple européen au suffrage universel direct ;
le président nommerait les ministres qui seraient responsables envers lui (système américain) ou, alternativement, envers le Parlement (système français) ;
le Parlement, composé des deux Chambres prévues, aurait les pouvoirs législatifs et de contrôle prévus, sous des formes différentes, aussi bien aux États-Unis qu’en France.
10723. À. cette hypothèse a été faite l’objection, à notre avis bien fondée, qu’un complexe aussi différencié, varié et mouvant comme celui de l’Union comporte plutôt un système parlementaire flexible, capable de multiples options politiques et donne à chaque pays, à tour de rôle, une présidence de primus inter pares qu’un système rigide, portant nécessairement à la polarisation des forces et susceptible de créer des impasses graves entre exécutif et législatif, comme le système présidentiel.
10824. Le jour de 1980, où l’Union serait réalisée se poserait le problème des rapports entre l’Union même et les gouvernements nationaux qui garderaient une somme très considérable d’attributions et une grande influence politique et psychologique. Des réunions des ministres nationaux des différents pays membres dans certains domaines techniques ou technico-politiques s’avéreraient d’ailleurs nécessaires, comme cela arrive déjà aujourd’hui dans certains pays plus ou moins « régionalisés » (par exemple Allemagne, Italie).
10925. À cet égard l’ont peut formuler les hypothèses suivantes :
les gouvernements nationaux auraient auprès de l’Union des « représentants permanents », avec des pouvoirs plus ambassadoriaux et moins exécutifs que ceux des représentants permanent actuels ;
en même temps l’Union serait représentée auprès de chaque gouvernement membre par un « commissaire de l’Union », ayant des fonctions ambassadoriales analogues à celles des « hauts commissaires » qui assurent la liaison contre les pays du Commonwealth britannique, et aucune fonction exécutive ;
pour ce qui est de l’application des décisions de l’Union dans le territoire de chaque État membre, celui-ci serait chargé des fonctions exécutives s’y rapportant, c’est-à-dire, qu’il assumerait le caractère d’un « officier de l’Union ».
11026. Les relations entre les pays membres seraient confiées à des « hauts commissaires », comme au sein du Commonwealth (voir ci-dessus), à la place des ambassadeurs actuels et avec des tâches adaptées aux nouvelles réalités de l’Union.
11127. Sur le plan judiciaire il y aurait lieu d’envisager, au niveau de l’Union, deux instruments : l’un pour les affaires économiques ou autres, actuellement du ressort de la Cour européenne de justice, et l’autre chargé de régler les différends qui pourraient surgir entre les pouvoirs des États membres.
112Il pourrait s’agir ou bien de deux chambres de la Cour actuelle, ou bien d’une Cour de justice et d’une Cour constitutionnelle.
11328. Le cadre des institutions de l’Union devrait se compléter par une « Cour des comptes », composée, à l’instar de celles de nos pays, de hauts fonctionnaires indépendants, ayant rang de magistrat. Cette cour deviendra en effet indispensable (et cela même avant 1980) en raison des « ressources propres » accrues de la Communauté et ensuite de l’Union, et des pouvoirs accrus du Parlement en matière législative et budgétaire.
11429. En ce qui concerne la Commission européenne actuelle, une fois qu’elle serait remplacée, de même que l’actuel Conseil des ministres, par le gouvernement européen, elle devrait former le noyau de l’administration centrale de l’Union, et notamment de son « commissariat au plan ».
11530. Nous énumérons ci-après les attributions qui seraient celles de l’Union en 1980. Plusieurs d’entre elles sont déjà du ressort des communautés actuelles, ou d’organes intragouvernementaux. Toutes ont été reconnues à l’une ou l’autre occasion comme étant nécessaires. Chacune pourrait donner lieu à de longs commentaires. Nous nous bornerons par contre à de très courtes notations, tout le présent rapport devant être une indication de « lignes de force » et non une analyse débouchant sur des propositions détaillées.
116Pour les mêmes raisons nous n’entrerons pas ici dans un partage des différents aspects des attributions entre les pouvoirs de l’Union.
11731. Dans cette optique, et dans celle de la « diversité dans l’unité », dont nous avons parlé plus haut, voici les attributions de l’Union :
Politique étrangère : en 1980, l’Union devra parler avec « une seule voix » dans toutes les instances et sur tous les problèmes internationaux. Les buts de paix, équilibre, indépendance qu’elle recherchera ont déjà été indiqués plus haut.
Défense : il n’y a pas de politique étrangère homogène sans une capacité de défense homogène, l’une et l’autre se structurant compte tenu de l’Alliance atlantique et des Nations unies. Les instruments actuels de coordination de la défense occidentale sont connus. C’est à partir d’eux et selon des formules à déterminer que l’on parviendra, dans l’Union, à la mise en commun des moyens nationaux de défense.
Union économique et monétaire : nous avons déjà indiqué les raisons pour lesquelles l’UEM n’est réalisable que dans le contexte de la relance immédiate et de la poursuite effective de l’union politique. En même temps il est certain qu’un effort tenace sur le plan économique et monétaire représenterait une contribution majeure dans la marche vers l’Union, celle-ci n’étant concevable sans une monnaie commune, et cette dernière, à son tour, sans une intégration profonde des économies.
Politique fiscale : en rapport avec le développement des « ressources propres » de l’Union, et en vue de l’intégration économique.
Politique commerciale : à l’intérieur de l’Union (« marché commun » intégral) et à l’extérieur (« une seule voix » dans les négociations du Gatt et en général avec les pays tiers).
Politique de concurrence : pour assurer une réelle liberté de choix et d’entreprise pour les producteurs et les consommateurs contre les tendances à la création de monopoles ou de positions dominantes.
Aide et collaboration avec les « pays moins développés » (LDC) : la coordination étroite et, dans certains domaines, la mise en commun des efforts des pays de l’Union seront indispensables si l’Union veut jouer dans ce champ le rôle mondial qu’elle a le devoir et le droit de jouer, dans l’intérêt de l’humanité toute entière, de son progrès et de son équilibre.
Politique sociale : l’association étroite des parties sociales à la gestion des entreprises et de l’économie ; la promotion humaine et sociale des travailleurs ; la définition de la position constitutionnelle des syndicats, sont des tâches qui devront être abordées au niveau de l’Union en raison de leur ampleur et complexité, de l’importance décisive de leur réussite pour la vie des démocraties libres, de la nécessité d’éviter que des solutions particularistes créent des tensions allant à l’encontre de l’intégration économique et monétaire.
Politique régionale : sa fonction économique et sociale est généralement reconnue, comme est reconnue la nécessité qu’elle ne se réduise pas à une simple distribution de fonds communautaires entre les pays membres mais soit une véritable politique commune, basée sur une vision d’ensemble, véritablement européenne, des régions ou il faut intervenir, de quelle manière et à quel rythme. De là son attribution à l’Union.
Politique agricole : l’accroissement de la population européenne et mondiale et la demande accrue d’aliments qui en découle, ainsi que la nécessité d’assurer un meilleur équilibre entre villes et compagnes, ont déjà amené la Communauté à mettre en œuvre la Pac Celle-ci devra nécessairement être reprise par l’Union.
Politique énergétique : la crise du pétrole a mis brutalement en relief la dépendance de l’Europe de sources d’énergie en dehors de son contrôle, avec des conséquences négatives immédiates sur les balances des paiements et sur le rythme du développement intérieur (et donc sur la capacité de l’Europe de faire face par exemple à ses engagements vers les LDC – pays moins développés) et avec des conséquences également négatives à moyen et à long terme sur sa position politique internationale et sur sa capacité de défense. Tout cela implique :
des négociations permanentes avec les États-Unis et le Japon aussi bien qu’avec les pays de l’Opep ;
un plan d’ensemble pour le développement de sources d’énergie alternatives à l’intérieur de l’Europe ou dans sa zone d’influence ;
un plan industriel d’ensemble tenant compte de la nouvelle situation monétaire et énergétique ;
enfin, comme conséquence, l’attribution de ces responsabilités à l’Union, seule de taille à y faire face, là ou chaque pays isolé serait pratiquement impuissant ou entraîné vers des politiques restrictives et un gaspillage de ressources. Nous ajouterons que, comme libéraux, nous visons, dans ce domaine, à une coordination et intervention de la part de l’Union qui se concentre sur ce qui est vraiment indispensable, sans constituer une prétexte pour de nouvelles mesures d’étatisation subreptice.
Politique des transports : c’est une condition pour l’égalisation des conditions de concurrence et donc du ressort de l’Union.
Politique de l’enseignement : tout en respectant soigneusement l’individualité et l’originalité culturelle de chacun des pays associés, l’Union se doit d’assurer des standards valables et comparables, afin, encore une fois, d’harmoniser les conditions de concurrence et de faciliter la libre circulation et le libre établissement des professionnels, des techniciens et des entrepreneurs sur tout le territoire de l’Union même. Il y a en outre à assurer la réalisation de certains projets de recherche de grande envergure, dépassant les possibilités d’un pays isolé.
118Certains voudraient enfin que l’Union – comme le font déjà certains groupes d’États – veille sur l’objectivité dans quelques branches de l’enseignement, par exemple l’histoire, pour éviter que des restes de nationalisme exercent une influence néfaste sur la formation de la jeunesse.
III
11932. Dans les paragraphes qui suivent, notre rapport énumère certaines mesures qui devraient être adoptées dans l’avenir immédiat pour réaliser la relance européenne qui est indispensable si l’on veut convenir en 1975 d’un plan qui nous conduise à l’Union en 1980.
120L’énonciation de certaines de ces mesures pourra entraîner quelques répétitions d’idées déjà exposées. Les rédacteurs s’en excusent. Il se pourra par contre aussi que certaines mesures immédiates (par exemple celles se référant aux débats sur « l’état de la Communauté ») puissent, à la réflexion, s’appliquer aussi dans l’Union.
12133. Convocation du Conseil des ministres de la Communauté : il faudrait en confier la responsabilité au président seul, et la prévoir d’office sur la demande par exemple de trois ministres.
12234. Composition du Conseil des ministres de la Communauté : le Conseil devrait être composé au premier chef de ministres sans portefeuille (« ministres d’État »), ayant, dans leur propre gouvernement, le rang de vice-Premiers ministres. Cela leur donnerait l’autorité nécessaire pour coordonner, chez eux et à Bruxelles, le travail de leurs collègues techniques, et pour négocier avec plus de pouvoirs et de possibilité d’ententes rapides basées sur une vue d’ensemble des problèmes communautaires.
12335. Votations au sein du Conseil des ministres de la Communauté : le « compromis de Luxembourg », c’est-à-dire l’unanimité dans tous les cas) a souvent paralysé et très souvent rendu ardues à atteindre les décisions du Conseil. Il faudrait revenir à très court délai au système de la majorité qualifiée prévu par les traités. Entre-temps il faudrait prévoir l’unanimité seulement en cas de décisions vraiment essentielles (à définir étroitement), assortie de procédures contraignantes et solennelles, par exemple un vote urgent du parlement national des pays contestataires. 11 faudrait aussi prévoir qu’un pays qui ne serait pas entièrement d’accord puisse s’abstenir sans invalider pour cela le vote du Conseil.
12436. Pouvoirs d’initiative de la Commission de Bruxelles :
il faudrait introduire des délais de décision pour le Conseil des ministres de la CE sur la base de priorités fixées solennellement par la Commission ;
la durée du mandat du président devrait être porté à quatre ans ;
les possibilités d’action de la Commission devraient être renforcées par le recours plus fréquent à la délégation de pouvoirs ;
le « Coreper » (Comité des représentants permanents) serait appelé à assumer encore plus d’importance et d’utilité le jour où les représentants permanents seraient attachés directement aux vice-Premiers ministres composant le Conseil.
12537. Le Parlement européen devrait être élu au suffrage universel dans les plus courts délais, sur la base des traités, moyennant une loi électorale proportionnelle de caractère communautaire. Faute de cela, et jusqu’à la création de l’Union, chaque pays devrait pourvoir à son propre système électoral.
126Dans l’attente de l’articulation du Parlement en Chambre des peuples et Chambre des États (voir ci-dessus no 18), l’on pourrait prévoir que l’élection au suffrage direct ne concerne que la moitié de ses membres, l’autre moitié étant élue par les parlements nationaux.
127Au stade présent, pour éviter un manque d’intérêt dans la chose européenne de la part des parlements nationaux, il serait souhaitable que les délégations parlementaires européennes comprennent aussi ceux qui jouent un rôle déterminant dans les groupes parlementaires nationaux. En tout cas, il faudrait faciliter par des mesures appropriées la présence des leaders politiques nationaux aux débats du Parlement européen, par exemple en autorisant la Présidence du Parlement européen à les inviter, dans des cas particuliers, sur la proposition des groupes parlementaires européens.
12838. Toujours dans l’attente de lui donner des pouvoirs complets au sein de l’Union, il faudrait convenir dans les plus courts délais que :
Le Parlement européen serait tenu à donner par un vote son approbation (ou désapprobation) explicite à la nomination du président et des commissaires de la Commission de la CE à la suite d’un débat sur un programme d’action qui lui serait présenté.
Le Parlement aurait le droit de procéder, par le vote d’une « motion critique », au retrait de la confiance à la Commission dans son ensemble ou à l’un ou l’autre des commissaires.
Le Parlement aurait le droit, non seulement d’approuver ou repousser le budget de la CE en bloc, comme actuellement, mais aussi d’y apporter des amendements.
Les règlements et les décisions de la Commission serait soumis à l’approbation du Parlement, étant entendu que celle-ci serait considérée comme acquise si le Parlement ne se prononçait pas dans un délai forfaitaire.
Serait institué un « Comité de conciliation » entre le Conseil des ministres de la CE et le Parlement pour essayer de régler leurs différends éventuels.
Le Conseil serait tenu à motiver publiquement et d’une manière solennelle les raisons de tout dissentiment avec l’avis du Parlement.
12939. Dans le but d’assurer le maximum possible d’information et d’intérêt dans les cercles politiques et dans l’opinion publique sur les affaires européennes (c’est là une des conditions de la relance et de la création de l’Union), il faudrait prévoir des débats publics annuels sur l’état de la Communauté et sur ses perspectives d’action, à deux niveaux :
dans le Parlement européen, sur la base d’un rapport d’ensemble du Conseil et d’un rapport d’ensemble de la Commission, avec l’intervention des leaders politiques des différents partis et pays (voir ci-dessus no 37, la proposition relative aux suppléants) ;
dans les parlements nationaux, possiblement tous plus ou moins à la même époque (« semaines de l’Europe »), avec intervention :
des vice-Premiers ministres membres du Conseil de la CE pour leurs pays respectifs ;
d’un autre membre du Conseil et d’un membre de la Commission (avec faculté de prendre la parole).
13040. L’Internationale libérale a pris l’initiative de constituer une « Fédération des partis libéraux de la Communauté européenne (voir ci-dessus no 12). Un premier rapport sera présenté au congrès de Florence en octobre 1974. Une décision « constituante » devra être prise en 1975. Cette fédération devra être l’instrument de la coordination d’abord et de l’élaboration ensuite des positions libérales sur les problèmes de l’Union au sein du Parlement européen et des parlements nationaux, et d’une plus grande prise sur l’opinion publique lors des élections européenne et nationales.
131Dans ce but, il ne suffira pas de mettre sur pied des statuts et une organisation. Il faudra examiner sans délai les problèmes dans des groupes de travail appropriés, en partant de ceux où les différences nationales sont plus marquées.
13241. Sur l’ensemble des problèmes et des propositions illustrés dans ce rapport, l’Internationale libérale prendra les initiatives opportunes pour réaliser, si possible, un dialogue et une collaboration non seulement avec l’Union européenne des démocrates-chrétiens et l’Internationale socialiste (voir ci-dessus no 11), mais aussi avec les syndicats ouvriers, les organisations patronales et les groupements professionnels.
13342. Le « secrétariat politique » dont il est souvent question dans les discussions sur la relance de la CE pourra rendre des services utiles dans la période intérimaire précédant 1980, comme le fait déjà le Comité des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères. Ceci à condition qu’on ne veuille pas en faire une structure permanente, empêchant l’homogénéité et, en fait, la naissance de l’Union. Le « secrétariat politique » devrait servir par contre à préparer l’intégration des politiques nationales jusqu’à déboucher dans l’Union. Dans ce but, il devrait dès le départ être incorporé dans le secrétariat du Conseil des ministres de la CE.
134Ceci s’applique aussi – compte tenu des différences de cadre – aux groupes s’occupant de la défense au sein de l’Alliance atlantique et de l’UEO (Union de l’Europe occidentale).
13543. Il peut être utile de marquer, en terminant, que les réflexions déjà faites plus haut (voir nos 15 et 31 k) au sujet des rapports entre l’Union européenne et les États-Unis et au sujet de la politique énergétique s’appliquent également à l’avenir immédiat et à toute la période entre 1974 et 1980.
*
Rapport sur l’Union européenne2 présenté par Léo Tindemans » Bruxelles, 29 décembre 1975
I. Une vision commune de l’Europe
A. L’Europe aujourd’hui
136Pourquoi l’idée de l’Europe a-t-elle perdu beaucoup de sa force et de son élan initial ? Je crois, pour ma part, que l’opinion européenne a perdu au cours des ans un fil conducteur, le consensus politique des nos pays sur les raisons que nous avons d’entreprendre cette œuvre commune, les caractéristiques que nous voulons lui donner. C’est avant tout cette vision commune qu’il faut rétablir si nous voulons faire l’Union européenne.
137Le citoyen européen ne ressent pas en 1975 les motifs de la construction européenne exactement de la même manière qu’en 1950. L’idée de l’Europe est en partie victime de ses succès : la réconciliation de pays naguère ennemis, la prospérité économique due au marché élargi, la détente qui remplace la guerre froide, grâce notamment à notre cohésion, tout cela paraît acquis et donc ne plus exiger de nouveaux efforts. L’Europe d’aujourd’hui est celle du quotidien, elle semble avoir perdu son parfum d’aventure.
138Nos populations se préoccupent de problèmes et de valeurs nouvelles dont les traités ne parlent guère, elles constatent que l’union politique ne découle pas automatiquement de l’intégration des économies, trop de débats stériles mettent en question la crédibilité et l’actualité de l’entreprise commune : dans cette mesure l’idée de l’Europe est aussi victime de ses échecs.
139Avec cet état d’esprit, nous sommes entrés dans une crise qui nous fait subir des taux d’inflation et de chômage que la génération actuelle n’avait jamais connus. Rien d’étonnant alors à ce que la Communauté s’effrite sous la renaissance, partout sensible, de préoccupations étroitement nationales. D’autant que cette communauté, dans son état actuel, est déséquilibrée : dans certains domaines, des compétences importantes lui ont été transférées ; dans d’autres rien ou presque rien n’a été fait. Et cela souvent parce que nos États étaient trop faibles pour entreprendre de nouveaux efforts : la fragilité de l’Europe n’est-elle pas aussi le reflet de l’impuissance de nos États ?
140Un édifice inachevé ne peut pas défier le temps : il doit être complété, sinon il s’écroule. C’est aujourd’hui l’acquis communautaire qui est en question.
141Les Européens restent, pourtant, fondamentalement, attachés au rapprochement entre nos peuples, tel qu’il s’est incarné successivement dans les traités de Paris et de Rome, à six d’abord, à neuf ensuite. Ils considèrent même que ce rapprochement va de soi, et déplorent de ne pas en ressentir plus les effets dans leur vie quotidienne. Un retour aux égoïsmes et aux barrières nationales, aux antagonismes qui en ont souvent été le résultat, serait durement ressenti comme un échec historique, l’effondrement des efforts de toute une génération d’Européens.
142Pour rendre à cette volonté diffuse de rapprochement la perspective politique qui seule permet l’action, il faut replacer l’Europe dans la ligne des préoccupations essentielles de l’opinion et s’assurer de la sorte qu’elle sera au centre du débat politique de demain. Il faut nous mettre à l’écoute de nos peuples. Que veulent les Européens ? Qu’attendent-ils de l’Europe unie ?
1. Une voix dans le monde
143J’ai été frappé, au cours de mes visites, par le sentiment partout répandu de notre vulnérabilité et de notre impuissance. C’est là, dans l’histoire contemporaine, une expérience nouvelle pour nos peuples. L’inégalité dans la distribution des richesses menace la stabilité du système économique mondial, l’épuisement des ressources pèse sur l’avenir de la société industrielle, l’internationalisation de vie économique accroît la dépendance de notre système de production. Nos États semblent bien faibles pour relever seuls ces défis. De quel poids pèsent encore les voix isolées, quant ce ne sont pas celles des superpuissances ?
144Pourtant la volonté d’apporter une contribution active est très forte. Cent mille jeunes Européens en témoignent, qui travaillent dans des programmes de coopération à travers le monde. Nos peuples sont conscients d’être porteurs de certaines valeurs qui ont eu une influence inappréciable dans le développement de la civilisation. Pourquoi cesserions-nous de faire rayonner nos idées alors que nous l’avons toujours fait ? Qui de nous n’a été surpris de voir à quel point l’identité européenne paraît évidente pour beaucoup de nos interlocuteurs étrangers ? Ce n’est pas seulement de l’intérieur qu’on appelle les pays européens à s’unir.
145Nos peuples attendent de l’Union européenne qu’elle exprime, là où il le faut et où on l’attend, la voix de l’Europe. Que notre action commune défende efficacement nos intérêts légitimes, qu’elle assure les bases d’une véritable sécurité dans un monde plus équitable, qu’elle nous fasse participer à ce dialogue de groupe à groupe qui est, de toute évidence, la caractéristique nouvelle de la vie internationale. Comment concilier ces exigences dans le monde d’aujourd’hui sans s’unir ?
146L’Europe doit fuir à la foi l’isolement, le repli sur soi qui la mettrait en marge de l’histoire, mais aussi la sujétion, l’étroite dépendance, qui l’empêcherait d’exprimer sa voix. Elle doit retrouver une certaine maîtrise de son destin. Elle doit construire un type de société qui nous soit propre, et qui reflète les valeurs qui sont à la fois l’héritage et la création commune de nos peuples.
147[...]
B. L’Union européenne
148L’opinion fondamentale des pères de l’Europe, inscrite dans les traités de Rome et de Paris, était une union sans cesse plus étroite entre nos peuples. Cette option est toujours la nôtre. Devant les défis internes et externes de notre société que toute l’Europe ressent, six pays d’abord, neuf ensuite, ont décidé de réagir en unissant leur action.
149Les conférences de Paris de 1972 et 1974 ont choisi l’Union européenne pour être, dans la phase présente de la construction européenne, l’instrument de cette action.
150Parce que les buts et le contenu de l’Union européenne sont aujourd’hui insuffisamment perçus, la première tâche de nos gouvernements est de préciser, au sein du Conseil européen, la portée et la conséquence de ces choix. C’est en effet une décision du Conseil européen qui doit définir maintenant la perspective générale de l’entreprise commune pendant la phase de l’Union. Lorsque le processus d’édification de l’Union aura acquis son dynamisme propre, il conviendra alors de consacrer dans un texte juridique l’ensemble des modifications apportées progressivement à la construction européenne.
151Pour ma part, après avoir mené des consultations dans tous nos pays, je propose que le Conseil européen définisse de la manière suivante les différentes composantes de l’Union européenne :
L’Union européenne implique que nous nous présentions unis au monde extérieur. Notre action doit devenir commune dans tous les domaines essentiels de nos relations externes, qu’il s’agisse de politique étrangère, de sécurité, de relations économiques, de coopération. Elle vise à défendre nos intérêts mais aussi à mettre notre force collective au service de la justice et du droit dans les débats du monde.
L’Union européenne reconnaît la dépendance réciproque de la prospérité économique de nos États et en tire les conséquences : une politique commune dans le domaine économique et monétaire pour gérer cette prospérité, des politiques communes dans les secteurs industriel et agricole, en matière d’énergie et de recherche, pour garantir l’avenir.
L’Union européenne demande que la solidarité de nos peuples soit effective et efficace. La politique régionale corrige les inégalités de développement et porte remède aux effets centralisateurs des sociétés industrielles. Des actions sociales amènent les inégalités de revenus et orientent la société vers des formes d’organisation plus équitables et plus humaines.
L’Union européenne se traduit effectivement dans la vie quotidienne des individus. Elle concourt à protéger leurs droits et à améliorer leur cadre de vie.
Pour réaliser ces tâches, l’Union européenne est dotée d’institutions ayant l’autorité nécessaire pour définir une vision politique commune, globale et cohérente, l’efficacité indispensable à l’action, la légitimité nécessaire au contrôle démocratique. L’égalité de principe de tous nos États continue d’être respectée dans l’Union par le droit de chaque État de participer à la formation de la décision politique.
Comme la Communauté, dont elle poursuit les objectifs et préserve l’acquis, l’Union européenne se construit progressivement. Pour débloquer sans délai la construction européenne et accroître en crédibilité, elle se fonde en départ sur l’engagement politique des États qui entreprennent dans différents domaines des actions précises, choisies en fonction de leur importance et des perspectives de succès.
152Les différentes facettes de l’Union européenne évoquées ci-dessus sont étroitement liées. Le développement des relations extérieures de l’Union ne va pas sans développement parallèle des politiques communes sur le plan interne, l’un et l’autre sont irréalisables sans consolidation de l’autorité et de l’efficacité des institutions communes. Dans ce grand dessein tout se tient, et c’est la somme des progrès réalisés parallèlement qui constitue la mutation qualitative correspondant à l’Union européenne. La suite de ce rapport examinera, dans chacun des domaines évoqués, le but visé et les premières actions concrètes qu’il est nécessaire et possible d’entreprendre. La perspective générale que je propose de faire adopter par le Conseil européen doit servir de ligne directrice aux efforts entrepris pour la construction européenne. La volonté de nos États, ainsi exprimée, se fonde sur les motivations profondes de l’opinion et peut lui donner le fil conducteur de notre action commune.
153Les conséquences politiques de ces choix doivent être bien mesurées. Ils ne vont pas sans transfert de compétences à des organes communs. Ils ne vont pas sans transfert de ressources des régions prospères vers les zones moins favorisées. Ils ne vont pas sans contraintes, librement acceptées certes mais exercées ensuite sans réserves. Tel est le prix de l’Union. Mais quel serait d’autre part le prix de l’inaction ? L’effritement de la Communauté, des voix isolées et souvent inaudibles dans le concert du monde, de moins en moins de maîtrise sur notre destin, une Europe sans conviction et sans avenir.
II. L’Europe dans le monde
154Les raisons que nos États ont de se présenter unis dans les grands débats du monde sont objectivement convaincantes : elles découlent du rapport des forces et de la dimension des problèmes. Subjectivement, elles sont ressenties intensément par nos peuples : notre vulnérabilité et notre relative impuissance sont présentes à l’esprit de chacun. La conjonction de ces deux facteurs fait des relations extérieures une des motivations principales de la construction européenne. Elle exige que l’Union européenne ait une politique extérieure.
A. Un centre de décision unique
155L’examen de nos possibilités d’action dans le monde doit partir d’un fait évident : l’interpénétration croissante des différents secteurs de l’activité internationale.
156Dans la perspective décrite au chapitre précédent, ce dont l’Union européenne devra s’occuper, ce n’est pas seulement de politique étrangère au sens traditionnel, avec le volet de la sécurité, pas seulement des politiques tarifaire et commerciale, qui sont déjà communes en vertu du traité de Rome, mais aussi de l’ensemble des relations économiques extérieures. Les distinctions classiques que les chancelleries diplomatiques maintiennent dans ce domaine ont de moins en moins de sens dans le monde moderne. Toute l’évolution récente de la vie internationale montre que les questions économiques, industrielles, financières, commerciales, feront demain, toutes ensemble, l’objet de négociations dont la signification sera hautement politique.
157Si l’Union européenne n’avait pas les moyens de couvrir tous les aspects de nos relations extérieures elle resterait inférieure à sa tâche. L’Union doit avoir une vision et une action globales et cohérentes. Je propose que le Conseil européen décide maintenant :
de mettre un terme à la distinction, qui subsiste aujourd’hui encore, entre les réunions ministérielles qui s’occupent de coopération politique et celles qui s’occupent des sujets couverts par les traités : pour concevoir une politique. Les ministres doivent pouvoir considérer au sein du Conseil tous les aspects des problèmes ;
que les institutions de l’Union peuvent discuter de tous les problèmes dès lors qu’ils touchent aux intérêts de l’Europe et rentrent donc dans les compétences de l’Union.
158L’existence d’un centre de décision unique ne veut pas dire qu’une confusion doive s’établir entre les activités qui relèvent aujourd’hui les unes de la Communauté, les autres de la coopération politique. La nature des problèmes n’impose pas qu’ils soient tous traités selon les mêmes procédures. L’indispensable cohérence de l’action exige par contre que les différentes facettes des problèmes, souvent complexes, que l’Union européenne aura à examiner, puissent être, au moins au niveau des ministres, traitées ensemble, par les mêmes personnes et au même endroit.
159Le développement de politiques nouvelles sur base des traités ne pose pas de problème particulier : les dispositions qui nous lient sont claires et de nombreux précédents existent. Il n’en vas pas de même dans les matières que les traités ne couvrent pas. Le mécanisme des développements futurs doit être précisé ici.
160Dans cette perspective je suggère de transformer l’engagement politique des États membres, qui est à la base de la coopération politique, en une obligation juridique. Un protocole très bref, reprenant le paragraphe II (2) du rapport de Copenhague devrait donner compétence au Conseil et clarifier ainsi le cadre juridique dans lequel il doit opérer.
B. Vers une politique extérieure commune
161Dans la partie des relations extérieures que les traités ne couvrent pas, les Neuf pratiquent aujourd’hui un système de coordination des politiques qui a connu au cours des dernières années un développement croissant et d’appréciables succès. Pourtant, dans le cadre de l’Union européenne, ce système ne saurait suffire. Il incorpore expressément dans son mécanisme la possibilité de l’échec : la poursuite de politiques différentes lorsque la coordination n’a pas abouti. L’identité européenne ne sera pas acceptée par le monde extérieur si les États européens se présentent parfois unis et parfois désunis.
162L’Union européenne implique évidemment que, dans les domaines couverts par l’Union, les États européens se présentent toujours unis, sinon cette appellation serait vide de sens. La coordination des politiques, précieuse dans une période transitoire, doit donc progressivement faire place à une politique commune, ce qui veut dire que nos États doivent pouvoir définir une politique en commun et agir ensemble dans le cadre de l’Union européenne.
163Le chapitre V de ce rapport précise le rôle respectif des institutions européennes dans la formulation et l’application d’une politique extérieure commune. Il suffit d’indiquer ici que le Conseil européen a un rôle essentiel à jouer dans la définition des orientations générales, issues d’une vision politique globale, sans laquelle aucune politique commune n’est possible.
164La décision politique, qui est l’application à la réalité quotidienne des orientations générales retenues, relève, elle, du Conseil.
165La différence essentielle entre la coordination des politiques, telle qu’elle est pratiquée actuellement, et la politique extérieure commune, qui caractérise l’Union, ne réside pas dans la procédure utilisée ou l’institution compétente. Elle consiste dans l’obligation d’aboutir à un point de vue commun. Les États s’engagent à définir les grandes orientations de leur politique au sein du Conseil européen. Sur cette base, le Conseil a l’obligation d’arriver à une décision commune sur les points particuliers. Ce qui implique évidemment que les tendances minoritaires doivent se rallier aux vues de la majorité à l’issue des débats.
166Pour donner l’impulsion nécessaire au processus dynamique de l’Union européenne, nos États doivent prendre maintenant l’engagement politique de mener une politique extérieure commune dans un certain nombre de secteurs précis, choisis en fonction de leur importance et des possibilités pratiques de réalisation. Au cours du développement progressif de l’Union, cet engagement politique devra s’étendre à tous les éléments essentiels de nos relations extérieures.
C. Des actions concrètes immédiates
167Dans la définition de ses relations extérieures, l’Union européenne doit aborder à la fois les grands problèmes du monde et ceux qui se posent dans la région dont elle fait partie. En raison de leur importance fondamentale, quatre d’entre eux doivent être à l’avant-plan de nos préoccupations :
un nouvel ordre économique mondial ;
les rapports entre l’Europe et les États-Unis ;
la sécurité ;
les crises qui surgissent dans l’environnement géographique immédiat de l’Europe.
168Il est inévitable que, dans des problèmes aussi complexes, certaines décisions relèvent des procédures des traités et d’autres pas. Dans ces cas de compétence conjointe, la politique commune aura à utiliser concurremment les procédures des traités et la procédure découlant de l’engagement politique des États membres décrit ci-dessus.
1. Un nouvel ordre économique mondial
169Nos relations extérieures avec les pays du tiers-monde sont, et resteront, dominées par le problème de la répartition des ressources économiques dans le monde et, dans une moindre mesure, par les séquelles de l’époque coloniale. Ces questions touchent à nos relations économiques, à nos approvisionnements, à notre action de coopération et finalement à la solidarité entre les hommes et à la stabilité du monde. Il s’agit donc bien d’un de ces ensembles complexes dans lesquels la voix de l’Europe doit se faire entendre.
170Tout indique en outre qu’il s’agit d’un domaine où les Neuf peuvent et doivent entamer sans délai une politique extérieure commune :
les négociations essentielles ne sont pas encore véritablement engagées ;
elles se dérouleront de groupe à groupe et, dans ce cadre, les relations diplomatiques bilatérales, si étroites soient-elles, n’apportent aucune solution, tandis que la CEE dispose de l’expérience précieuse des accords de Yaoundé et de Lomé ; les divergences d’appréciation et d’intérêt entre les Neuf, qui sont inévitables dans une matière aussi vaste, ne paraissent pas insurmontables, comme l’ont montré récemment les positions communes adoptées lors des discussions de la 7e session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies, et dans la préparation de la conférence internationale de coopération économique ; même sans engagement politique nouveau, le respect des compétences communautaires, les nécessités de l’action politique et la défense de nos intérêts communs nous imposent un très haut degré de coopération et d’action commune.
171Les Neuf font déjà des efforts sérieux pour se présenter unis dans les grandes négociations qui s’annoncent et le Conseil européen tenu à Rome en décembre 1975 a donné des résultats encourageants à cet égard. Nos pays ont pris l’initiative de négociations communes dans les accords de Lomé, le dialogue euro-arabe, la politique méditerranéenne.
172Je propose en premier lieu que nous décidions :
qu’en tout cas nous nous présenterons unis dans les négociations multilatérales relatives à un nouvel ordre économique mondial, dans les différentes enceintes où elles se déroulent, et dans la mise en œuvre de leurs conclusions. Ceci veut dire que nous ferons passer, en toute circonstance, l’intérêt majeur d’une action commune par-dessus nos divergences d’appréciation ou d’intérêt ;
que nous désignerons au fur et à mesure des besoins les délégués chargés de poursuivre cette politique en notre nom collectif.
173Je propose ensuite de décider :
de fortifier l’instrument de notre action commune en transférant progressivement à la Communauté une part importante des crédits nationaux destinés à la coopération au développement (grands projets de développement, aide alimentaire, aide financière) et en coordonnant le reste de notre activité dans ce domaine ;
d’adopter, pour compléter cette approche, une position commune dans les problèmes politiques généraux qui pourraient se poser dans nos relations avec le tiers monde.
174Si ces décisions sont prises, nous pratiquerons de facto une politique extérieure commune pour l’essentiel de nos relations avec le tiers-monde.
2. Les rapports Europe - États-Unis
175Les relations avec les États-Unis, qui sont à la fois nos alliés, nos partenaires et parfois nos concurrents, posent à l’Union européenne des questions d’une grande ampleur. Elles ont une importance primordiale dans le domaine politique, dans celui de la défense, dans celui de l’économie, tant en raison de l’interdépendance des économies américaine et européenne qu’en raison de la responsabilité commune de ces deux centres industriels dans l’économie mondiale, responsabilité que la rencontre de Rambouillet de novembre 1975 vient encore de souligner.
176La nécessité pour l’Europe de parler d’une seule voix dans ses rapports avec les États-Unis est une des motivations profondes de la construction européenne. Un dialogue constructif entre l’Union européenne, consciente de son identité, et la première puissance politique, économique et militaire de l’Occident s’impose sans délai. Son utilité a été reconnue par le document sur l’identité européenne adopté par la conférence des chefs de gouvernement à Copenhague en décembre 1973. Ce n’est que de cette manière et en fonction du développement de l’Union que nous pourrons établir avec les États-Unis des rapports fondés sur le principe de l’égalité, exempts de toute idée de sujétion, qui reflètent à la fois ce qu’il y a de commun dans nos valeurs fondamentales, nos intérêts et nos responsabilités, et ce qu’il y a de différent dans le destin de nos deux régions du monde.
177Il est douteux que les États européens puissent arriver à une appréciation rigoureusement identique des rapports entre les États-Unis et l’Europe aussi longtemps que diverge sensiblement l’analyse qu’ils font du problème de la défense. Il est néanmoins nécessaire que cette question fasse l’objet d’un examen franc et approfondi dans le but d’arriver à définir un certain nombre de principes et de règles fixant le contenu et les modalités de la coopération entre l’Europe et les États-Unis.
178Dans cette perspective, je propose que le Conseil européen prenne l’initiative de déléguer un de ses membres pour avoir avec les États-Unis des conversations tendant à mettre en route, entre cette grande puissance et l’Union européenne, une réflexion commune sur la nature et le contenu de leurs rapports.
3. La sécurité
179Grâce à l’Alliance atlantique, nous avons en Europe un climat de sécurité et d’équilibre qui nous a permis d’entreprendre la construction européenne. Dès lors que nos États se reconnaissent un destin commun, la sécurité des uns intéresse nécessairement la sécurité des autres. Aucune politique étrangère ne peut faire abstraction des menaces actuelles et potentielles et de la possibilité d’y faire face. La sécurité ne peut donc être laissée à l’écart de l’Union européenne.
180D’autre part, la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe a démontré, si besoin était, qu’en matière de sécurité les éléments politiques, militaires, économiques et ceux qui touchent aux relations humaines sont étroitement imbriqués.
181Les États membres devront donc résoudre, au cours du développement progressif de l’Union européenne, les problèmes posés par la question du maintien de leur sécurité extérieure. L’Union européenne restera incomplète aussi longtemps qu’elle n’aura pas une politique de défense commune.
182En attendant, je constate que nos États ne sont pas aujourd’hui, et ne seront vraisemblablement pas dans un avenir rapproché, en mesure de dégager l’orientation générale sans laquelle aucune politique de défense commune n’est possible. Mais ceci ne veut pas dire qu’il ne faille rien faire et je propose en conséquence que nous décidions :
de procéder régulièrement à des échanges de vues sur nos problèmes spécifiques en matière de défense ainsi que sur les aspects européens des négociations multilatérales concernant la sécurité. Ce sont des échanges de vues de ce genre qui doivent permettre aux États membres d’aboutir un jour à une analyse commune des problèmes de défense, et de tenir compte, en attendant, de leurs positions respectives dans les actions qu’ils entreprennent ;
de coopérer dans la production des armements en vue de diminuer le coût de la défense, d’accroître l’autonomie de l’Europe et la compétitivité de son industrie. Les efforts en cours pour doter les pays européens de l’Alliance d’une organisation qui standardise les armements, sur base de programmes communs, auront des conséquences importantes sur le plan de la production industrielle. Ceci renforce la nécessité de mettre en route une politique industrielle commune en matière de production d’armements dans le cadre de l’Union européenne. La création à cette fin d’une agence européenne d’armement doit être envisagée.
183En matière de défense, les Neuf ont déjà réussi, par leur coopération politique, à définir des positions communes qui leur ont permis de défendre des points de vue identiques au cours de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe. Cette pratique doit évidemment être poursuivie et généralisée. Elle devra comporter aussi cet élément d’obligation qui distingue la politique commune d’une simple coordination. Elle devra s’étendre, au cours du développement progressif de l’Union, à l’ensemble des problèmes qui jouent un rôle important dans le cadre général de la détente, y compris les accords de coopération économique et l’accroissement des contacts entre les personnes.
184Le développement de la politique de détente en Europe suppose que tous nos interlocuteurs reconnaissent l’Union européenne en tant qu’entité. Notre volonté d’agir ensemble dans le domaine des relations extérieures est une réalité dans l’Europe d’aujourd’hui ; elle le sera plus encore demain et tous les États, y compris ceux qui aujourd’hui hésitent encore à le faire, doivent dés lors la reconnaître.
4. Les crises dans la région européenne
185Les problèmes politiques qui surgissent dans notre environnement géographique immédiat, c’est-à-dire en Europe et dans la région méditerranéenne, ont pour l’Union européenne une signification particulière. La crédibilité de notre entreprise demande que, dans ce domaine qui nous est le plus proche, nous nous présentions dès maintenant unis, c’est-à-dire que nous acceptions la contrainte d’une politique commune.
186La coopération politique a permis aux Neuf d’adopter depuis deux ans des positions communes dans des questions comme la crise du Moyen-Orient, Chypre, le Portugal, et l’expression de leur action politique passe souvent par l’intermédiaire de la Communauté. Dans les faits, nos États tendent à donner la préférence à leur action commune. En effet, le poids politique croissant des Neuf, lorsqu’ils sont unis, et l’intérêt commun qu’ils ont à apaiser les sources potentielles de conflit dans leur environnement immédiat amènent, et amèneront de plus en plus, nos pays à agir ensemble.
187Je propose dès lors que nous décidions de transformer en règle générale ce qui a été la pratique constante des dernières années, c’est-à-dire de définir une politique commune et d’agir ensemble dans ce cadre, avec les contraintes que cela implique, dans tous les cas où des problèmes politiques importants ou des crises surgissent en Europe et dans la région méditerranéenne.
188Dans le domaine proprement politique des relations extérieures, l’Union européenne doit, indépendamment des cas particuliers évoqués ci-dessus, poursuivre la coopération entamée depuis 1970, jusqu’à ce que l’évolution naturelle de leur entreprise amène les États membres à accepter la formule plus contraignante d’une politique commune.
189Il s’agit d’affirmer l’identité européenne dans les discussions politiques internationales, comme les Neuf le font avec un succès grandissant aux Nations unies. Il s’agit de définir des relations avec des pays appartenant à d’autres continents, dont certains comme la Chine, le Canada et le Japon manifestent une sympathie croissante à l’égard de l’œuvre d’unification européenne.
190En Europe, il s’agit de prêter une attention particulière aux pays européens qui ont un système démocratique analogue au nôtre. Il convient d’établir avec eux des relations qui permettent de tenir compte de leurs intérêts et de leurs points de vue dans la formation de la décision politique de l’Union, comme aussi d’escompter leur compréhension et leur appui pour notre action. L’habitude de cette coopération informelle facilitera, le jour venu, l’adhésion de ceux d’entre ces États qui le souhaiteraient.
191Nous devrons, plus que par le passé, nous livrer à une réflexion commune sur les problèmes qui se posent à l’Union européenne dans une perspective à moyen terme de nos relations extérieures. Je propose que les ministres des Affaires étrangères soumettent au Conseil européen des suggestions sur la manière de mettre en œuvre cette réflexion en commun.
Conclusion
192Notre action commune à l’égard du monde extérieur ne peut évidemment être considérée isolément. Dans certains domaines, les possibilités pratiques de progrès sont dépendantes des progrès parallèles réalisés dans l’édification interne de l’Union : c’est le cas par exemple des questions monétaires et financières. La mise en œuvre de politiques communes dans nos relations extérieures suppose d’autre part une efficacité accrue du système institutionnel. Ces questions sont examinées ailleurs dans ce rapport, et c’est un progrès de l’ensemble qui permet de réaliser l’Union.
193Sous cette réserve, les propositions contenues dans ce chapitre constituent une mutation qualitative dans la nature et l’intensité de nos relations qui répondent au but recherché par l’Union.
194Pour assurer cette présentation et cette action commune à l’égard du monde extérieur, nos États voudront progressivement soumettre l’essentiel de leurs relations extérieures à un système de politique commune, et ils en accepteront les contraintes. Pour donner l’impulsion nouvelle nécessaire au processus dynamique de l’Union, ils prennent dès maintenant, dans un certain nombre de secteurs choisis, des engagements politiques contraignants. Ceux-ci devront, au cours du développement progressif de l’Union européenne, être consacrés par une obligation juridique qui confirmera la mutation qualitative recherchée dans le cadre de l’Union. Dans le domaine capital de nos relations extérieures, l’Union européenne sera alors une réalité vivante. [...]
V. Le renforcement des institutions
195Les chapitres précédents ont décrit le contenu de l’Union européenne, étape qui prolonge et étend à des secteurs nouveaux les efforts entrepris depuis vingt-cinq ans. Il faut maintenant en examiner le fonctionnement.
196J’ai tiré des consultations que j’ai entreprises dans chacun de nos pays les conclusions suivantes :
197L’Union européenne peut et doit s’édifier sur les bases institutionnelles déjà acceptées par les États membres dans le cadre des traités existants ; à condition d’améliorer la performance des institutions, dont l’autorité s’est usée, ce qui se traduit trop souvent par l’absence ou le retard dans les décisions. Dans certains cas, cette amélioration imposera une adaptation des traités.
198Le renforcement du mécanisme institutionnel est d’autant plus nécessaire que les tâches des institutions s’annoncent difficiles. La communauté européenne a intégré des marchés. L’Union européenne doit intégrer des politiques. La mutation qualitative que cette évolution exige tient au processus de décision, c’est-à-dire aux institutions.
199En effet, le retour à des pratiques de coopération intergouvernementale n’apporte aucune solution aux problèmes de l’Europe. Elles tendent à souligner les différences de puissance et d’intérêts entre nos États et ne répondent pas aux exigences communes. C’est bien l’appareil institutionnel commun qui doit être renforcé.
200La réalisation de l’Union européenne implique que l’on trouve dorénavant dans les institutions européennes l’autorité nécessaire pour définir une politique, l’efficacité nécessaire à l’action commune, la légitimité nécessaire au contrôle démocratique. Elle implique aussi que les institutions aient cette cohérence dans la vision et dans l’action qui permet seule de définir et de poursuivre une politique. C’est en fonction de ces quatre critères d’autorité, d’efficacité, de légitimité et de cohérence qu’il faut déterminer les modifications à apporter au fonctionnement des institutions européennes.
A. Le Parlement
201L’élection du Parlement au suffrage direct donne à cette assemblée une autorité politique nouvelle. Elle renforce en même temps la légitimité démocratique de l’ensemble du cadre institutionnel européen.
1. Les compétences du Parlement
202L’autorité nouvelle du Parlement aura pour conséquence un accroissement de ses compétences qui se réalisera graduellement au cours du développement progressif de l’Union européenne, et qui se traduira notamment par l’exercice croissant d’une fonction législative. Il va de soi que le Parlement devra assumer une responsabilité importante dans l’édification de l’Union.
203Je propose que :
le Conseil reconnaisse dès maintenant au Parlement une faculté d’initiative, en s’engageant à délibérer sur les résolutions que le Parlement lui adressera, afin de permettre à l’Assemblée d’apporter une contribution effective à la définition des politiques communes ;
au cours du développement progressif de l’Union européenne, ce mécanisme reçoive une consécration juridique par une modification des traités qui accordera au Parlement un véritable droit d’initiative ;
le Parlement puisse délibérer dès maintenant de toutes les questions qui sont de la compétence de l’Union, qu’elles relèvent ou non des traités3.
2. Les débats d’orientation générale
204Le Parlement élu doit influencer l’orientation générale des activités de l’Union, et concentrer l’attention de l’opinion par de grands débats politiques. Pour accroître l’autorité de ces débats, il est très souhaitable que les dirigeants de chacun de nos pays puissent y participer, même si les fonctions qu’ils exercent sur le plan national ne leur permettent pas, en fait, de se présenter aux élections européennes.
205Dans ce but, je soumets à l’attention du Parlement la double proposition suivante :
le Parlement devrait organiser, un moins une fois par an, c’est-à-dire, dans la perspective évoquée ci-dessous, une fois sous chaque présidence, un débat sur l’état de l’Union et le fonctionnement des institutions ;
à ce débat, comme à d’autres débats d’une importance comparable, seraient invités d’une part le président du Conseil européen, et d’autre part un nombre limité de dirigeants politiques ne faisant pas partie du Parlement européen, choisis selon des critères à déterminer, et qui pourraient prendre la parole.
B. Le Conseil européen
206Les structures institutionnelles mises en place par les traités se sont révélées dans la pratique trop faibles pour assurer de manière permanente l’impulsion politique nécessaire à la construction européenne. C’est ce qui a conduit les chefs de gouvernement à se réunir d’abord de manière occasionnelle, puis de manière régulière, sous le nom de « Conseil européen ».
207Pour que le Conseil européen apporte effectivement un élément nouveau dans le fonctionnement des institutions, en renforçant le capacité de décision de l’Union, je lui soumets les propositions suivantes qui définissent son rôle et les modalités de son action.
2081. Le Conseil européen détermine l’orientation générale cohérente, issue d’une vision globale des problèmes, qui est le préalable indispensable à la recherche d’une politique commune.
209L’extension des compétences de l’Union européenne, et par conséquent celles du Parlement européen, aux matières discutées jusqu’à présent à l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale, amène à s’interroger sur la nécessité de maintenir en activité l’institution parlementaire de l’Union de l’Europe occidentale.
2102. Dans ce cadre, les chefs de gouvernement utilisent collectivement l’autorité dont ils disposent sur le plan national pour donner, au sein du Conseil européen, l’impulsion nécessaire à la construction européenne et rechercher ensemble l’accord politique qui permet de maintenir, malgré les difficultés, une progression dynamique.
2113. Pour assurer avec efficacité son rôle institutionnel, tout en conservant une grande souplesse de fonctionnement, le Conseil européen adopte les dispositions suivantes :
lorsqu’il prend des décisions dans le domaine communautaire, il agit dans la forme et selon les procédures des traités ; la présence de la Commission aux réunions du Conseil européen en est la garantie ;
dans les autres cas, les décisions ou les orientations générales sont formulées de telle sorte qu’elles puissent servir de lignes directrices à ceux qui sont chargés de leur mise en œuvre ; le Conseil européen indique toujours l’institution ou l’organe chargé de l’exécution de la décision qu’il prend ;
il indique en même temps, si nécessaire, des délais d’exécution ;
les réunions sont préparées sans la responsabilité du Conseil des ministres des Affaires étrangères.
C. Le Conseil
212Les traités établissent les compétences et les procédures du Conseil dans le domaine communautaire. Lorsqu’il agit dans les domaines de l’Union qui ne sont pas couverts par les traités, la compétence du Conseil découle dès à présent de l’engagement politique des États, qui sera ultérieurement confirmé par un instrument juridique.
213Pour renforcer l’autorité et l’efficacité du Conseil, son action doit devenir plus cohérente, plus rapide, plus continue.
214Je formule dans ce but les propositions suivantes.
1. Cohérence
Une décision du Conseil européen doit charger le conseil des ministres des Affaires étrangères de coordonner, de la manière la plus appropriée, les activités des conseils spécialisés.
La distinction entre les réunions ministérielles consacrées à la coopération politique et les réunions du Conseil doit être supprimée. La suppression de cette distinction n’affecte pas les procédures qui existent actuellement pour la préparation des délibérations diplomatiques des ministres.
2. Rapidité
La rapidité dans le processus de décision demande notamment le renforcement des mécanismes majoritaires.
Le recours au vote majoritaire au sein du Conseil doit devenir de pratique courante dans le domaine communautaire.
Dans les secteurs des relations extérieures où les États prennent l’engagement de poursuivre une politique commune, ils doivent aboutir à une décision et pouvoir faire face aux crises par une action rapide. Ceci implique que, par analogie avec le mécanisme institutionnel des traités, l’opinion minoritaire doit, dans ces secteurs précis, se rallier aux vues de la majorité à l’issue des débats.
3. Continuité
215a) Une modification du traité devrait porter à un an la durée de la présidence du Conseil européen et du Conseil afin de :
renforcer l’autorité de la présidence ;
permettre un dialogue plus suivi entre le Parlement et le Conseil ;
donner plus de continuité à l’action.
216b) Le Conseil européen et le Conseil doivent confier la direction de tâches spécialisées ou temporaires, comme une négociation ou une étude, soit à la Commission, soit à un pays, soit à une ou plusieurs personnes, indépendamment des changements de présidence. Ceci ne doit en rien diminuer les pouvoirs que la Commission tire des traités.
D. La Commission
1. Rôle de la Commission
217En vertu des traités, la Commission exerce une influence importante dans la définition des politiques communes par les propositions qu’elle soumet au Conseil. Elle doit exercer cette fonction sans réticences en mettant régulièrement le Conseil devant ses responsabilités.
218Mais son activité ne doit pas se limiter à ce rôle de proposition. Elle doit retrouver une latitude d’action, dans le cadre des politiques définies en commun, qui lui permette d’apporter son dynamisme propre à la réalisation de l’Union européenne. Cette latitude d’action a trouvé sa meilleure expression dans les pouvoirs accordés à la Haute Autorité de la Communauté du charbon et de l’acier. Il faut s’inspirer de cet exemple.
219Je propose que :
pour l’exécution et la gestion des politiques communes dans le domaine communautaire, un usage accru soit fait de l’article 155 du traité qui prévoit la possibilité de conférer des compétences à la Commission ;
le Conseil européen charge la Commission ainsi que le Conseil de lui faire rapport sur les cas où cette disposition pourrait aujourd’hui, ou pourra dans un proche avenir, être appliquée.
2. La cohésion de la Commission
220Pour donner à la Commission européenne une autorité et une cohésion accrues, je propose que les traités soient modifiés dans le sens suivant :
Le président de la Commission sera désigné par le Conseil européen.
Le président désigné devra se présenter devant le Parlement pour y faire une déclaration et voir sa désignation confirmée par un vote.
Le président de la Commission désignera ses collègues en consultation avec le Conseil et en tenant compte de la répartition nationale.
221En attendant cette modification du traité et pour la désignation de la Commission qui doit entrer en fonctions le 1er janvier 1977, je propose que le président soit désigné par le Conseil européen au cours de sa deuxième réunion de 1976, qu’il se présente devant le Parlement et qu’il participe avec les États membres à la préparation de la réunion du Conseil qui doit désigner les autres membres de la Commission.
E. La Cour de justice
222La Cour de justice a souligné, dans son avis sur l’Union européenne, que la Communauté constitue un « État de droit » et que cette caractéristique doit être maintenue dans l’Union. C’est un élément essentiel de légitimité pour notre entreprise qui m’amène à formuler les réflexions suivantes.
223La Cour doit avoir, dans les domaines nouveaux couverts par l’Union, des pouvoirs identiques à ceux dont elle dispose actuellement pour lui permettre d’interpréter le droit de l’Union, d’annuler les actes des institutions qui ne seraient pas conformes aux traités, de déclarer les manquements des États.
Les particuliers doivent également être habilités à introduire un recours direct auprès de la Cour de justice contre un acte posé par une des institutions de l’Union qui violerait leurs droits fondamentaux.
Au moment où l’Union européenne aura acquis son dynamisme propre, il conviendra d’examiner si le système judiciaire actuel de la Communauté peut être amélioré ou étendu : la Cour a fait des propositions en ce sens.
F. Les organes communs
2241. J’ai indiqué au chapitre III de ce rapport le développement qu’il convient de donner aux activités du Comité permanent de l’emploi. Ce développement répond au souci d’introduire dans les institutions de l’Union les éléments de concertation et de participation au pouvoir de décision que nous connaissons dans tous nos États.
2252. Le Comité économique et social, dont la composition est différente, doit poursuivre ses activités qui rendent des services appréciables à la Communauté en associant à l’élaboration des politiques communes les représentants des diverses catégories socioprofessionnelles. Il doit être régulièrement consulté dans le développement de la politique économique et sociale. Dans le domaine de la protection des consommateurs et dans l’élimination des entraves techniques aux échanges.
2263. Le rôle important que le Comité des représentants permanents occupe dans le mécanisme de décision de la Communauté doit être officiellement reconnu dans l’Union européenne. Je propose que lorsqu’il apparaît, au niveau du Coreper, un consensus entre les pays membres et la Commission sur une décision à prendre, elle puisse être prise à ce niveau par délégation du Conseil. Aujourd’hui, ces décisions sont transmises au prochain Conseil qui les approuve sans débat (sous la forme de « points A »), et cette procédure témoigne d’un formalisme juridique dont nous pouvons nous passer.
227Les représentants permanents doivent être associés d’une manière effective à l’élaboration des positions en matière de politique européenne dans leur pays, afin d’établir le lien indispensable entre la formation des points de vue nationaux et le processus de décision commun.
2284. Le Comité politique a fait preuve de son efficacité dans la préparation des délibérations diplomatiques des ministres. La création d’un centre de décision unique au sein du Conseil ne doit changer ni sa compétence ni sa composition.
229Je constate cependant que le développement pragmatique des organes de la coopération politique a été conçu principalement pour aboutir à la définition de positions communes sur les problèmes du moment. Nous sommes équipés pour réagir plus que pour agir. Pour s’adapter à une situation où les actions communes seront fréquentes dans le domaine de la politique extérieure, les ministres des Affaires étrangères devront veiller à compléter l’appareil existant.
2305. La construction européenne doit tenir compte de la tendance générale à la décentralisation administrative qui existe dans tous nos pays. Les institutions de l’Union devront veiller à établir, au fur et à mesure des besoins, des organes d’exécution spécialisés qui assumeront des tâches précises. Ces organes communs devront bénéficier d’un statut souple permettant une gestion personnalisée et responsable sous la tutelle des institutions.
G. La délégation du pouvoir d’exécution
231L’assemblée d’un système institutionnel ne dépend pas seulement des compétences qui sont attribuées aux institutions, mais aussi de la manière dont elles les exercent.
232Dans ce domaine, il est un principe qui me paraît essentiel à la réalisation de l’Union européenne : celui de la délégation du pouvoir d’exécution. Cette délégation doit devenir la règle générale si on veut développer l’efficacité indispensable du système institutionnel. Elle est à la fois l’instrument nécessaire de notre action commune et le signe extérieur visible de notre solidarité.
233Quand au principe de la délégation, je propose de retenir les orientations suivantes :
toute politique définie en commun doit normalement être mise en œuvre par un organe ou une personne mandaté à cet effet ;
en conséquence toute décision s’accompagne, dans ces cas, de la désignation de l’organe d’exécution ;
cet organe d’exécution dispose dans le cadre d’une politique commune de la latitude d’action nécessaire à l’exercice efficace de son mandat.
234La pratique de la délégation vise particulièrement le Conseil. Devant l’accroissement des tâches communes, l’efficacité exige qu’il se concentre sur son rôle de décision, et adopte les dispositions suivantes :
dans le domaine communautaire :
utiliser l’article 155 du traité, comme indiqué dans le point D ci-dessus ;
déléguer une partie de son pouvoir au Coreper, comme indiqué sous le point F ci-dessus.
dans le domaine non communautaire :
accorder une délégation de pouvoir véritable, dépassant le rôle d’un simple porte-parole, pour l’application quotidienne de politiques définies en commun ;
valoriser dans ce but le rôle de la présidence ;
utiliser lorsque les circonstances le recommandent, les États et leur appareil diplomatique comme mandataires de l’Union ;
utiliser largement l’appareil institutionnel communautaire dont l’Europe s’est dotée.
235La distinction entre ce qui relève du domaine communautaire et ce qui n’en relève pas ne saurait être maintenue de manière absolue au stade de l’exécution, comme elle ne saurait l’être au stade la décision.
236L’existence d’un centre de décision unique, complété par le principe de la délégation dans l’exécution, permettra à notre volonté politique d’utiliser au mieux, dans le respect des traités, les organes d’exécution disponibles et donnera à notre action la souplesse indispensable pour répondre à des situations complexes.
Conclusion
237La mutation qualitative liée à l’Union européenne, et soulignée dans chacun des chapitres de ce rapport, se retrouve également dans le domaine institutionnel. Elle ne suppose pas un bouleversement du cadre institutionnel existant, mais un accroissement de son autorité, de son efficacité, de sa légitimité et de sa cohérence.
238Plusieurs mesures en voie de réalisation dans le cadre de la Communauté vont déjà dans ce sens, notamment l’élection du Parlement au suffrage direct et le perfectionnement du système des ressources propres, qui doit entrer en vigueur avant 1980. Du fait même qu’elles étaient déjà prévues, je n’ai pas cru utile d’en traiter, mais je tiens à en souligner la portée et la nécessité.
239La valorisation du rôle du Conseil européen et du Parlement, la généralisation de mécanismes majoritaires et la coordination des activités du Conseil, l’accroissement de l’influence et de la cohésion de la Commission, la délégation du pouvoir d’exécution sont des mesures essentielles qui doivent être prises sans délai pour mettre en route l’Union européenne.
240Mais finalement le cadre institutionnel voudra ce que vaut l’esprit qui l’anime. C’est le consensus politique de nos États évoqué au chapitre premier de rapport, qui doit revitaliser les institutions communes. C’est la conviction que l’Union est vitale et nécessaire qui permet de surmonter les conflits d’intérêt et les divergences de points de vue. C’est la volonté de réaliser cette Union qui amène à donner aux institutions communes les compétences requises. Sans ce souffle politique, les institutions de l’Union manqueront toujours d’être d’âme et de vigueur. [...]
Les dix principes de la CSCE
Égalité souveraine et respect des droits inhérents à la souveraineté.
Non-recours à la menace ou à l’emploi de la force.
Inviolabilité des frontières.
Intégrité territoriale des États.
Règlement pacifique des différends.
Non-intervention dans les affaires intérieures.
Respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, y compris de la liberté de pensée, de conscience, de religion ou de conviction.
Égalité de droits des peuples à disposer d’eux-mêmes.
Coopération entre les États.
Exécution de bonne foi des obligations assumées conformément au droit international.
*
Essence de la « Perestroïka »4, par Alexandre Zinoviev5
241Dans une atmosphère d’euphorie générale et de mystification, Gorbatchev offre, principalement à l’intention du spectateur occidental, le spectacle de changements grandioses.
242Ma position, comme celle de nombreux autres « renégats », est non pas d’hostilité, mais de réalisme. Je salue toutes les réformes qui tendent à améliorer les conditions de vie de la population. Mais je pense que pour l’essentiel, la « perestroïka » de Gorbatchev n’est qu’une restructuration verbale, c’est-à-dire un flot de discours, résolutions, décisions, articles de presse et publications sélectionnés par les médias pour servir l’idéologie et la propagande.
243La part effective de changement est infime. Mais les changements ont toujours existé en URSS, sous Staline, sous Khrouchtchev et sous Brejnev.
244Les partisans de Gorbatchev tentent aujourd’hui d’imputer à Brejnev les vices inhérents au système soviétique et donc inévitables sous n’importe quelle direction. Et ces vices vont subsister lorsque les successeurs de Gorbatchev le rendront à son tour responsable des difficultés permanentes de la vie soviétique. En fait, c’est une affaire de routine, qui ne représente rien de vraiment nouveau par rapport à l’histoire soviétique passée, si l’on excepte une démagogie rénovée et particulièrement outrée. Et le fond de cette réalité n’a pas grand-chose à. voir avec les formulations verbales et les gesticulations des dirigeants soviétiques qui la dissimulent.
245Je ne nie pas la sincérité de Gorbatchev. Mais chacun sait que l’enfer est pavé de bonnes intentions. Andropov, Brejnev, Khrouchtchev et Staline avaient eux aussi de bonnes intentions. C’est le dernier critère à prendre en considération quand on porte un jugement sur un gouvernement. Il faut en premier lieu examiner l’adéquation entre l’activité du gouvernement, les possibilité réelles et les besoins du pays. Les paroles, les projets de Gorbatchev sont grandioses. Mais un grand nombre de « mais » les limitent et les neutralisent. Parmi ces nombreux « mais », les plus forts tiennent à la structure même du pays, aux lois objectives d’une grande collectivité, au système du pouvoir et du gouvernement, aux rapports internes de ce système et de la société dans son ensemble. Le pouvoir de la société communiste est loin d’être tout-puissant. L’action du secrétaire général du parti communiste est limitée par les autres membres du Politburo et de l’appareil du Comité central. L’action de l’appareil du Parti est limitée par les autres institutions du régime et du gouvernement. Les exhortations et les ordres des chefs sont limités par les conditions de travail et de vie de la population. L’activité de chaque administration ou entreprise est limitée par d’autres administrations ou entreprises. Si la direction du Parti appelle la population à cesser de boire et à mieux travailler, il ne s’ensuit pas que les gens cesseront de boire et se mettront à mieux travailler comme le souhaitent les dirigeants. Mais même si la masse des travailleurs décide de travailler mieux, il ne s’ensuit pas qu’elle y parviendra. Il existe une structure constante de la collectivité et une structure constante des administrations et des entreprises qu’il n’est pas si facile de modifier. Un changement même infime dans le mécanisme gigantesque de la société dépend d’une multitude d’autres éléments du même mécanisme. Il ne s’agit pas ici des bureaucrates isolés qui ne veulent pas de changements. Il s’agit du système d’ensemble des rapports sociaux qui transforme en bureaucrates conservateurs tout ceux qui y fonctionnent.
246Ajoutez à cela que les gens occupent des positions différentes dans la société, que leurs intérêts ne coïncident pas et sont parfois même ouvertement opposés. De même, le système du pouvoir et du gouvernement est lui aussi hétérogène. Des situations conflictuelles s’y font jour constamment. Pour s’y maintenir, il faut penser à sauver sa propre peau plutôt que le pays, en faisant passer ses propres intérêts pour ceux de tous. En conséquence, le principal n’est pas l’action qu’on proclame, mais son apparence : il faut que tout ait l’air de fonctionner d’après le plan préétabli, conformément aux décisions prises. Les choses se font, évidemment. Mais seulement en partie. Et pas comme on le voudrait et comme on l’annonce dans les rapports. Le système social possède son seuil maximal d’efficacité, qu’aucun gouvernement n’est en mesure d’outrepasser.
247La méconnaissance de tous ces « mais » est excusable pour les moralisateurs et pour ceux qui n’ont qu’une notion vague des lois de fonctionnement d’un système social immensément complexe et qui ne sont pas admis même aux échelons inférieurs du pouvoir. Mais lorsque les hommes investis du pouvoir méconnaissent ces « mais » et se comportent comme si leurs gestes et leurs appels démagogiques suffisaient à réorganiser radicalement la vie d’une société gigantesque, il ne peut en sortir rien d’autre qu’un aventurisme irresponsable, une tromperie délibérée. Et tout soutien apporté à ce genre de dirigeants aveugles ou hypocrites devient de la complicité.
248L’accès de Gorbatchev au pouvoir suprême a entraîné des changements de personnes qui ont fait impression en Occident. Mais est-ce là le signe d’une restructuration réelle de la société soviétique ?
249En aucun cas. C’est la suite habituelle de tout changement de direction dans le système soviétique. Or le cas présent est particulier car ce changement avait commencé sous Andropov et n’a pu être stoppé par la brève récidive du brejnévisme réinstallé au pouvoir en la personne de Tchernenko. De sorte que Gorbatchev n’a pas initié le processus, il l’a seulement poursuivi. C’est pourquoi on a l’impression qu’il l’a réalisé plus rapidement que ses prédécesseurs. De plus, ce processus a coïncidé avec la relève naturelle des générations. Quelques années passeront et les « jeunes » dirigeants soviétiques parvenus au pouvoir auront vieilli. Et ils se trouveront face à face avec une réalité objective qu’on ne peut modifier par des résolutions du Comité central et des mots d’ordre démagogiques. L’immense pays continuera de toute façon à vivre comme le lui permettent les conditions et les lois de la vie sociale et non comme le lui enjoignent les arrivistes du Parti, démesurément actifs et vaniteux. Ces derniers s’empresseront de faire ce que faisaient leurs « vieux » prédécesseurs : se décorer avec des médailles, s’attribuer des grades, prononcer des discours et satisfaire leurs propres besoins toujours croissants en biens matériels. Il va de soi que certaines choses dépendent de l’âge des dirigeants, des administrations et des entreprises. Mais en réalité, est-ce aussi important qu’il y paraît ? Le remplacement des vieux dirigeants par de relativement jeunes ne garantit pas encore en soi une amélioration de la direction.
250Un bon système peut bien fonctionner avec de vieux dirigeants et un mauvais système fonctionnera mal, même avec des jeunes. Pour que le système de direction fonctionne plus au moins bien, il faut l’organiser de façon qu’il soit indépendant des qualités individuelles des dirigeants.
251Les attaques de Gorbatchev contre l’appareil administratif et même contre l’appareil du Parti ont produit de l’effet. Or, dans la bouche d’un « apparatchik » professionnel, ces attaques sont d’une démagogie évidente. Si l’appareil bureaucratique s’est développé dans le pays et s’est emparé du pouvoir ce n’est pas à cause de l’incurie des dirigeants : l’appareil bureaucratique est issu tout à fait naturellement de la base même de la société. Sans cet appareil, le communisme est aussi impossible que le capitalisme sans argent, sans profit, sans concurrence, sans banques. La collectivisation des moyens de production à l’échelle du pays et la centralisation de toute la vie économique en un organisme social unique engendrent obligatoirement un système bureaucratique gigantesque. Ce système possède ses lois de fonctionnement inflexibles, indépendantes de toute résolution du Comité central ou de tout appel des dirigeants. Dans ce système, ont peut relever un homme d’un poste quelconque, mais ont ne peut pas supprimer le poste lui-même. Et si une telle suppression a lieu, un nouveau poste prendra la place de l’ancien. Le poste détermine aussi le comportement de son détenteur. Un écart par rapport à la norme ne supprime pas la norme elle-même.
252La proposition de Gorbatchev d’élire les responsables parmi plusieurs candidats, à bulletins secrets qui plus est, relève de la même démagogie. Le processus de reproduction du pouvoir s’exerce de différentes façons, par 1° la nomination de candidats présélectionnés, 2° l’élection des candidats par un vote à la base.
253Le premier procédé est caractéristique de la société communiste. Le second, accessoire et soumis au contrôle du pouvoir, camoufle la nature non éligible du pouvoir. En réalité, la sélection des hommes entrant dans le système du pouvoir se fait par des organismes et des individus mandatés à cet effet, où le rôle déterminant revient à ceux qui ont déjà le pouvoir. De sorte qu’il y a reproduction du système de pouvoir, avec le même matériau humain. D’ailleurs, le choix s’effectue parmi de nombreux candidats et pas seulement deux ou trois. Ainsi Gorbatchev enfonce des portes ouvertes. Mais même si sa proposition était acceptée, la nature du système du pouvoir n’en serait en rien modifiée. Même si des élections avaient lieu avec des dizaines de candidats, tous seraient choisis à l’avance par les organismes correspondants, conformément à leurs critères. Leurs différences seraient si insignifiantes qu’on pourrait ne pas en tenir compte. Et même s’il y avait une différence importante, elle perdrait toute signification dès que le candidat élu entrerait en fonctions. Dans la société soviétique, ce n’est pas « l’homme qui embellit le lieu » mais « le lieu qui défigure l’homme ».
254Incontestablement, l’élection même de Gorbatchev au poste de secrétaire général du Comité central et le fait qu’on l’autorise à se faire passer pour un « grand réformateur » sont des indices de la situation réelle dans le pays. Je voudrais souligner ici une particularité : les problèmes actuels de l’Union soviétique, bien qu’internes, résultent de ses rapports avec l’Occident. Sans l’existence de ce dernier, les conditions de vie de la population soviétique seraient proclamées paradisiaques, ce serait pratiquement le communisme intégral. Mais l’Occident est devenu l’aune, la référence obligée de tout ce qui se fait de sérieux. L’objectif réel de la nouvelle direction est de parvenir à ce que le pays n’apparaisse plus aussi arriéré par rapport à l’Occident et à renforcer la société soviétique sous tous les rapports, en premier lieu au plan militaire, pour affermir ses positions dans sa concurrence avec l’Occident. Les dirigeants soviétiques ont besoin de l’Occident plus que jamais pour surmonter leurs difficultés internes et pour consolider leur position dans le monde. Ce besoin a déterminé l’expression verbale de la « perestroïka » et les gestes des dirigeants soviétiques visant principalement à impressionner l’Occident. Examinons de ce point de vue l’intention de Gorbatchev d’augmenter la production jusqu’au niveau mondial le plus élevé. Le niveau de rendement le plus élevé est pour l’instant celui des grands pays occidentaux. Ainsi l’Union soviétique en est toujours à tenter de rattraper l’Occident. Convaincus par leur amère expérience que ce n’est pas si facile, les Soviétiques abandonnent pour l’instant la seconde partie de l’ancien mot d’ordre : dépasser l’Occident. Mais la seule prétention de le rattraper apparaît aujourd’hui comme un « grand tournant ». Jusqu’à quel point cette prétention est-elle réaliste ? Il est impossible de répondre à cette question, car la réponse est fonction d’une multitude de facteurs. Si nous prenons la proposition de Gorbatchev au sérieux et non comme un simple mot d’ordre idéologique, nous aurons une réponse claire. Mais si nous percevons derrière cette phraséologie un besoin concret de la société soviétique, réalisable à sa manière, la réponse sera différente.
255On peut mesurer la productivité d’un pays et comparer les résultats de différents pays par des méthodes différentes. Ont peut prendre comme unité de mesure et de comparaison un ouvrier moyen d’une profession donnée, une entreprise moyenne ou une branche d’industrie donnée. Mais ont peut aussi prendre la société dans son ensemble. Ont peut mesurer et comparer en fonction d’un seul indice ou de plusieurs. Ont peut choisir différentes périodes données. Ce faisant, on peut poursuivre des buts différents. C’est une chose que d’aborder le problème du point de vue de la concurrence sur le marché mondial, et c’en est une autre de comparer les possibilités de survie dans une future guerre mondiale. En un mot, malgré la formulation nouvelle d’un mot d’ordre ancien, le fond des choses reste tout à fait flou. Les dirigeants soviétiques réussiront-ils à réaliser leurs prétentions ou non ? La réponse à cette question est affaire d’interprétation. Si Gorbatchev se maintient au pouvoir, la propagande soviétique présentera n’importe quel résultat comme une brillante réussite et ses adversaires le présenteront comme un échec.
256Une autre question présente plus d’intérêt : pourquoi le problème de la productivité se pose-t-il aux dirigeants soviétiques ? Il y a incontestablement des raisons historiques au retard de l’économie soviétique par rapport aux pays avancés d’Occident. Il est incontestable que la précédente équipe dirigeante à commis de nombreuses erreurs. Mais il serait superficiel et insuffisant de s’en tenir à ces explications. L’origine de ce problème est à rechercher dans les rapports fondamentaux, donc les rapports entre les hommes dans une société donnée, qui déterminent tous les autres et sont prédominants. Les rapports économiques ne sont déterminants que dans un seul type de société, à savoir la société capitaliste. C’est pourquoi le problème de la productivité ne s’y pose pas, l’efficacité étant assurée par les rapports de production mêmes de la société. Or le fondement de la société communiste est constitué non pas par les rapports économiques, mais par les rapports que j’appellerai communautaires, c’est-à-dire les rapports à l’intérieur des grands groupements humains, conditionnés par la nécessité de vivre et de travailler comme un tout social unique, de génération en génération. Dans ce cas, les rapports économiques découlent des rapports communautaires et en dépendent. C’est pourquoi il existe dans la société communiste des phénomènes aussi aberrants (d’un point de vue capitaliste) que des entreprises non rentables, l’absence de chômage, une politique des prix au lieu d’une économie de marché.
257Les rapports communautaires de la société communiste impliquent une stagnation dans la sphère de la production justement et une tendance générale à la baisse de l’efficacité. En vertu des conditions fondamentales de l’activité humaine, la rentabilité du travail des individus, des groupes, des entreprises et des administrations dans la société communiste dépend très peu des efforts individuels des individus, de leur esprit d’initiative, du risque et des autres phénomènes caractéristiques du dynamisme de la société capitaliste. La plupart des gens ne sont pas intéressés à l’accroissement de la production sur une grande échelle et pour une longue durée. Et toutes les tentatives individuelles de ce genre se heurtent rapidement au système totalitaire d’organisation de la société où prédominent non pas la concurrence et la libre entreprise, mais des entraves et des empêchements mutuels.
258Le gorbatchévisme est plus qu’une tentative de fonctionnaires du Parti vaniteux pour tromper les naïfs Occidentaux. C’est aussi une tentative pour contourner les lois objectives du régime soviétique. En imposant à la société soviétique les critères occidentaux de la rentabilité économique, Gorbatchev méconnaît les avantages de sa société. De ce fait, il ne surmonte pas les difficultés mais les reporte à plus tard et il crée des difficultés nouvelles, plus graves, qui se manifesteront dans les années à venir. Mais la société soviétique s’adapte bien à la situation. Faisant semblant d’appliquer les instructions de Gorbatchev, des millions de Soviétiques se comportent en fait comme les y obligent les conditions objectives.
259L’équipe de Gorbatchev est parvenue au pouvoir alors que le mouvement dissident avait déjà été écrasé. Ces hommes ont fait comme s’ils n’y étaient pour rien, comme s’ils étaient venus en libérateurs d’une prétendue erreur brejnévienne. Qu’en est-il en réalité ? Avant d’arriver au sommet, les gorbatchéviens sont passés par les niveaux intermédiaires du pouvoir. Ils ont fait leur ascension en se donnant plus de mal que les autres. Ils ont dû servir leurs chefs avec un zèle particulier. S’ils ne l’avaient pas fait, ils n’auraient même pas atteint les échelons inférieurs du pouvoir. L’écrasement du mouvement dissident est avant tout leur « mérite ». Ce fut l’un des principaux atouts de leur carrière. Ils ont montré ainsi à leurs chefs qu’ils étaient capables de balayer l’opposition au profit de la direction.
260À l’époque de Khrouchtchev et de Brejnev, les révélations sur le passé récent et la critique de la société soviétique étaient le privilège de l’opposition. Les dirigeants, l’idéologie et la propagande soviétiques, ayant perdu l’initiative de la critique et son contrôle, se trouvaient en position défensive. En écrasant l’opposition et sa base sociale, les autorités ont conquis le droit de critiquer leur société en considérant cette critique comme leur prérogative. Avec l’avènement de Gorbatchev, ils sont allés si loin dans cette voie que beaucoup en Union soviétique et en Occident y voient une ère nouvelle dans l’histoire soviétique. En effet, les discours prononcés par les dirigeants soviétiques avant et pendant le XXVIIe congrès du Parti, pour ne prendre que cet exemple, auraient dix ans plus tôt été condamnés comme calomnies envers la société soviétique. Or il ne s’agit pas du tout d’un bouleversement dans le sens de la démocratie.
261Les dirigeants soviétiques ont pu faire cette autocritique parce qu’elle a perdu le sens d’opposition politique au régime. Grâce à cette critique qui n’était plus dangereuse, les dirigeants ont gagné la réputation de courageux partisans du changement. La critique de la société soviétique par l’opposition, qui avait eu lieu dans un passé encore récent, avait perdu son efficacité du fait de l’aveu officiel de tous ses défauts. La direction de Gorbatchev a tellement troublé et brouillé l’atmosphère morale et intellectuelle autour de l’opposition – surtout dans les milieux de l’émigration soviétique en Occident et dans les médias occidentaux – qu’à présent, même les spécialistes ne peuvent pas distinguer entre l’opposition sincère au régime soviétique et les opérations montées par le KGB pour étouffer cette opposition dans l’œuf et la priver du soutien de l’Occident si elle parvient à survivre.
262La « libéralisation » de Gorbatchev n’est en fait qu’une sorte de village Potemkine politique, visant à induire en erreur l’opinion publique occidentale, à discréditer la critique de la société soviétique par l’opposition et à empêcher une nouvelle flambée du mouvement d’opposition dans le pays.
263La levée de l’exil de Sakharov a valu à Gorbatchev en Occident la réputation de « libérateur de Sakharov ». Mais il y a une différence entre l’apparence et le fond des choses. Ce geste de Gorbatchev est en fait un témoignage de la victoire du régime sur les tendances oppositionnelles dans le pays. À présent, Sakharov n’est plus dangereux et, en s’abritant derrière son nom, les autorités soviétiques pourront extirper toute trace et tentative d’opposition plus profonde et plus radicale que celle des dissidents. On peut permettre à Sakharov de dire ce qu’il veut. Mais le problème est de savoir ce qu’il peut vouloir dire et si cela fera peur aux autorités. On offre aux médias occidentaux des scoops qui détournent l’attention de l’opinion publique d’actions qui n’ont rien de sensationnel et qui visent à affermir « l’unité politique et morale de la société ».
264Enfin, quelques mots à propos de la « glasnost ». Qu’en est-il réellement de ce phénomène que la propagande soviétique appelle hypocritement « transparence » ? Par sa nature même, la société communiste est profondément hostile à la transparence, telle qu’on la comprend dans les pays occidentaux, c’est-à-dire dans une société démocratique fondée sur le droit. L’obsession du secret imprègne la société communiste dans toutes ses fibres. Administrations, bureaux, instituts de recherche, usines (dont toutes les activités sont secrètes), réunions à huis clos, instructions confidentielles, système généralisé de laissez-passer, engagements de non-divulgation, sections spéciales... Que n’a-t-on pas inventé là-bas ! L’objectif de ce puissant système consiste à cacher aux siens et aux autres ce qui se passe dans le pays, à limiter au maximum la sphère d’information des citoyens. Il est plus facile de manipuler des gens mal informés. Et puis le règne du secret rend la démagogie idéologique, la désinformation, le mensonge et la propagande moins vulnérables. Le secret donne plus de poids aux autorités, aux yeux de la masse mal informée. Les résolutions secrètes ont plus d’impact lorsqu’elles parviennent aux masses sous forme de rumeurs. Dans ces conditions, il est également plus aisé de poursuivre quiconque pour « divulgation de secret d’État » et pour « calomnie envers le régime ». Le secret n’est qu’en tout dernier lieu un moyen technique de défense contre les ennemis, les espions et les escrocs. La fonction première du secret est de brouiller l’atmosphère sociale et la conscience des citoyens, un moyen de renforcer la société et le pouvoir.
265Ce système a largement fait ses preuves tout au long de l’histoire soviétique. Il est immuable et restera un élément obligé du régime communiste jusqu’à son dernier jour.
266Alors quel est le sens de la « transparence » proclamée par Gorbatchev ? Quels sont les faits révélés dans le cadre de la glasnost, pourquoi, dans quel but, dans quelle optique et par qui ? Il y a transparence et « transparence ». La première est une forme d’organisation sociale qui suppose l’existence dans le pays d’institutions et de personnes susceptibles de rendre publics des faits de la vie sociale sans demander l’autorisation des autorités. Ils ont pour ce faire leurs moyens de diffusion de l’information, indépendants des autorités. Et ils ne sont pas sanctionnés pour la diffusion d’informations véridiques. La glasnost de Gorbatchev, elle, n’est qu’une mesure sournoise, ordonnée au sommet et réalisée sous le contrôle des autorités, comme moyen idéologique de propagande et de gouvernement.
267Ce moyen a toujours été utilisé à des degrés divers dans l’histoire soviétique, car le choix des informations et la façon de les présenter y sont le monopole du pouvoir. Toute transparence indépendante du pouvoir est considérée comme une calomnie envers le régime, comme de la propagande hostile voire comme de l’espionnage au profit de pays occidentaux. Le fait qu’on se mette à parler de glasnost avec un courage exagéré s’explique par les conditions actuelles. Il y a quelques années, la transparence était l’une des revendications de l’opposition.
268Maintenant que le mouvement d’opposition a été écrasé, les autorités se sont approprié certains de ses mots d’ordre.
269Gorbatchev et les siens ne sont pas venus au pouvoir pour libéraliser ou démocratiser la société soviétique. Leur objectif était d’occuper certaines positions dans la hiérarchie sociale, de les consolider et de les utiliser à leur profit.
270Ils ont été admis au pouvoir dans l’espoir qu’ils sauraient endiguer le glissement du pays vers une crise généralisée, étouffer toutes les tendances oppositionnelles qui échappent au contrôle des autorités, renforcer la puissance militaire du pays, améliorer l’image de marque de l’Union soviétique dans le monde, décontenancer l’opinion publique occidentale, utiliser l’Occident dans l’intérêt de l’Union soviétique, le démoraliser et le diviser par tous les moyens. Gorbatchev fait et fera la même chose que les Staline, Khrouchtchev, Brejnev et Andropov mais dans des conditions différentes et avec des moyens plus subtils. Bien sûr, il n’est pas exclu que sa vanité démesurée, son aplomb et son insuffisante compréhension de la structure sociale du pays ne le conduisent trop loin dans ses élans réformateurs, comme cela fut le cas de Khrouchtchev. Il connaîtra alors le même sort que celui-ci.
271Mais il est plus probable qu’ayant assimilé la leçon de l’expérience de Khrouchtchev il évolue dans le sens d’un brejnévisme amélioré. Auquel cas il sera amené à abaisser en douceur le prix de la vodka et à mettre une sourdine à la campagne antialcoolique du Comité central et de la presse.
272Les réformes de Gorbatchev sont les mesures artificielles qui imposent au pays des phénomènes incompatibles avec la nature même de la société communiste. Ce sont en quelque sorte des drogues politiques et sociales, qui peuvent agir provisoirement. Mais un pays immense ne peut pas vivre bien longtemps sous la drogue. Son effet s’émoussera, puis disparaîtra complètement. Alors le gouvernement soviétique sera contraint de compléter sa politique de la carotte par celle du bâton, qui convient beaucoup mieux à la nature du régime.
273Je n’exclus pas la possibilité de changement et d’une amélioration radicale des conditions de vie en Russie. Mais pour y arriver, il ne suffit pas d’attendre passivement des faveurs ou des ordres venus d’en haut. Il faut mener une véritable lutte sociale, avec toutes ses conséquences : révoltes, insurrections, apparition d’organisations clandestines, critique de tous les aspects du régime, dont l’organisation sociale et l’idéologie, lutte générale contre le contrôle total de l’individu par la collectivité, les autorités, les organes de répression et de propagande.
274L’activité réformatrice des autorités n’aura d’effet réel que lorsqu’elle cessera d’être le résultat de calculs intéressés des dirigeants et deviendra la conséquence inévitable d’une âpre lutte sociale.
275Car les lois de l’évolution historique sont valables également pour la société soviétique.
Notes de bas de page
1 Document. Rapport de l'internationale libérale à Londres ; p. 331-344.
2 Document. Extraits du « rapport Tindemans », p. 344-365.
3 Cf. Yves Salesse, Propositions pour une autre Europe, op. cit., p. 201.
4 Document. Les dix principes de la CSCE, p. 366.
5 Article de Alexandre Zinoviev, in revue Continent, p. 30-41, Albin Michel, 1987, p. 366-376.
Notes de fin
1 Rapport de On. Giovanni Malagodi, pour l’Internationale libérale, en septembre 1974.
2 Extraits du rapport demandé à Léo Tindemans. Premier ministre de Belgique, par le sommet de Paris du 10 décembre 1974. Bulletin des communautés européennes, suppl. 1/76. Nous reprenons ici la sélection des auteurs de L’Union politique. Jalons et textes, La Documentation française, 1998.
3 Le rapport ajoute ici en note : « L'extension des compétences de l’Union européenne, et par conséquent celles du Parlement européen, aux matières discutées jusqu’à présent à l’Assemblée de l’Union de l'Europe occidentale amnène à s'interroger sur la nécessité de maintenir en activité l'institution parlementaire de l'Union de l’Europe occidentale ».
4 Munich, avril 1987. Traduit du russe par Catherine Maillat. Texte reproduit avec l’aimable autorisation de Mme Paulina Zinoviev et Alexandre Zinoviev.
5 Alexandre. Zinoviev. Né en 1922 à Kostroma dans une famille de paysans. Docteur en philosophie, Alexandre Zinoviev s’impose rapidement comme un des meilleurs spécialistes soviétiques en logique mathématique. Jusqu'en 1972, il occupe la chaire de logique à l’université d'État de Moscou. Ses travaux sont publiés régulièrement, certains seront traduits et publiés en Occident. Il attire l'attention des autorités par sa notoriété dans un petit cénacle d’intellectuels critiques. Commence alors une compagne contre lui, avec toutes les phases obligées de ce genre de manifestation : dénigrement, isolement, rétrogradation, licenciement. En 1977, il est déchu de toutes ses fonctions. En 1979, il obtient Suite de la note, l'autorisation de se rendre à un congrès scientifique en Allemagne fédérale. il ne rentrera pas dans son pays.
« Dans son œuvre de romancier et sociologue, il s’attache à appliquer sa discipline scientifique à l'étude de la société et de la mentalité soviétique. On lui doit notamment : les Hauteurs béantes, l'Avenir radieux, Notes d’un veilleur de nuit, l’Antichambre du paradis. Nous et l’Occident, Sans illusions, La Maison jaune. Ni liberté, ni égalité, ni fraternité (L'Âge d'homme) et le Communisme comme réalité, Homo soviéticus, le Héros de notre jeunesse, Va au Golgotha (Julliard - L'Âge d'homme). Avec Para bellum (Julliard - L'Âge d'homme), il procède à un fabuleux démontage de l'univers quasi fantastique des services secrets. » Notice publiée dans la revue Continent, en 1978.
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