1L’année 1957 est une date pivot. En février, un accord intervient sur la réduction progressive des barrières douanières et la mise en place d’un tarif douanier extérieur commun. Des dispositions sont prises à propos de la composition de l’Assemblée parlementaire de la Communauté.

2À Rome, le 25 mars, a lieu la signature des traités instituant la Communauté économique européenne et l’Euratom. On y débat aussi de la mise en place de la Cours de justice.

3Les ratifications nationales du traité interviennent au cours de l’année. En octobre, la Haute-Autorité se voit confier, par le Conseil des ministres de la Ceca, la mission de préparer une politique générale de l’énergie.

Europe : le grand bond en avant

41958 sera l’année de la mise en place accélérée des institutions. En janvier, les traités de le CEE et d’Euratom entrent en vigueur ; les commissions s’installent dans la capitale belge.

5Décision est prise de fixer le siège des institutions nouvelles avant le 1^er juin 1958. Le débat sera long et semé d’embûches. Quelques décennies plus tard, la question du siège du parlement européen suscitera encore autant de débats passionnés ; en 1957, l’Assemblée s’est établie « provisoirement » à Strasbourg1. L’Allemand W. Hallstein devient président de l’Assemblée parlementaire, et le Français L. Armand est nommé à la tête d’Euratom ; le Belge P. Finet, préside aux travaux de la Ceca.

6Le projet de création d’un Comité des représentants permanents (Coreper) – instance chargé de préparer les travaux du conseil – est approuvé. En février, un mémorandum du gouvernement français porte sur la création d’une union européenne de coopération, particulièrement dans les grands secteurs de production ; il souligne également la nécessité d’une politique économique et sociale commune. Vaste programme qui essaie de promouvoir autre chose qu’une simple zone de libre échange, et met l’accent sur la disparition progressive des « préférences impériales ». Un sous-débat qui ne fait que commencer avec le Royaume-Uni.

7Le 19 mars s’ouvre la session constitutive de l’Assemblée parlementaire européenne (APE), à Strasbourg, où se réunissent ses 142 membres2. Robert Schuman est élu président. Cette assemblée remplace l’assemblée de la Ceca dont la dernière réunion aura lieu officiellement en février 1958. En avril les rouages européens se mettent en place avec la nomination des membres du Comité économique et social.

8Symboliquement, il est décidé que les députés de l’Assemblée parlementaire européenne siégeront par groupes politiques et non selon leur représentation nationale. Sont ainsi formés les groupes démocrates-chrétiens, libéraux, et un groupe socialiste. Le minimum pour former un groupe est de 17 membres.

9L'Assemblée affirmera en juin que les trois communautés mises en place constituent les éléments, « encore indifférenciés » d’une construction unitaire à venir. La nécessité d’un siège unique (avec quelques exceptions pour le siège de la Cours de justice, ou la Banque européenne d’investissement, par exemple) est réaffirmée comme la volonté de construire un « district » européen.

10Lors du vote pour la désignation d’un siège, Bruxelles arrive en tête avec 170 voix, devant Strasbourg (161), Milan (155), Nice (153) et Luxembourg (99). L’Assemblée adopte pendant cette cession une résolution approuvant le projet d’un traité d’« association économique européenne » dans le cadre de l’OECE. À l’été 1958, la conférence des ministères des affaires étrangères ne pourra cependant pas aboutir à un accord sur le siège des nouvelles institutions. Liberté est laissée à celles-ci de se réunir où elles le souhaitent ; la Commission de la CEE se réunit dès lors à Bruxelles.

L’agriculture, un enjeu majeur

11La conférence agricole de Stresa, en Italie, est consacrée à l’un parmi les thèmes épineux des nombreux débats qui vont alimenter, et alimentent encore, les rendez-vous successifs de la Communauté naissante. La conférence met l’accent sur la préservation de l’agriculture européenne, considérée comme un élément clef de l’économie. Ce sera l’un des dossiers sensibles des premières années de la CEE.

12En octobre, la Cour de justice des communautés européennes est installée à Luxembourg ; elle succède à la Cours de justice de la Ceca. Ce même mois, le président de l’APE présente, devant l’Assemblé, un premier rapport général de la Commission sur la Communauté.

13Vers la fin de l'année, les négociations dans le cadre de l’OECE sur la création d’une zone européenne de libre-échange échouent. Mais un accord monétaire – l’Union européenne des paiements – est signé.

14Début 1959, la première réduction des droits de douanes est effective. Une mesure qui, régulièrement au fil des mois et des années va scander très concrètement la mise en place de l’Europe économique.

15Les décisions concernant les sièges des institutions est reportée au début de mars 1961, au grand dam de l’Assemblée parlementaire européenne qui déplore l’absence d’un siège unique – et souligne le coût de cette multiplicité de lieux de réunions –, menaçant les États de fixer elle même l’endroit de ses sessions. Une fronde qui n’est pas toujours vraiment éteinte...

16Dans le grand mouvement qui va peu à peu attirer les autres pays d’Europe, la Grèce, en juin, demande son association à la Communauté européenne. Le temps n’est pas encore à l’adhésion, mais l’accueil est favorable et l’ouverture des négociations a lieu (comme avec la Turquie qui a déposé sa candidature) en septembre de la même année.

La « question française »

17Revenu aux affaires en 1958, le général de Gaulle évoque au cours d’un voyage officiel à Rome la nécessaire réalisation d’une coopération politique entre les « Six » du Marché commun. Le débat, lancé dès le début de la construction européenne, est toujours en cours avec de sensibles progrès à la fin des années 1990.

18En juillet, les ministres des finances des Six se réunissent pour parler de la structure et du développement des budgets nationaux, des possibilités d’action en ayant recours à des aides financières appropriées et l’harmonisation des politiques fiscales. Ce même mois est créée l’Association européenne de libre-échange (AELE) avec pour partenaire l’Autriche, le Danemark, la Norvège, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni dont l’influence, dans la création de cette structure, a été décisive.

19En septembre a lieu à Bruxelles une réunion – sous la présidence de Robert Marjolin, vice-président de la Commission européenne, un proche de Jean Monnet – sur les problèmes régionaux, l’un des nouveaux pôles importants de l’Europe qui se met en place.

20Les évaluations sur l'Europe en construction vont se multiplier. La coopération avec les « pays en voie de développement », l'élaboration et la mise en œuvre d’une politique agricole commune, les problèmes des transports sont mis sur le tapis vert.

21Le Belge, R Wigny, ministre des Affaires-étrangères, propose dans un rapport diverses mesures pour faire évoluer rapidement la nouvelle donne : élection directe de l’Assemblée parlementaire européenne, coordination des exécutifs (la réunion en une entité de la Haute-Autorité de la CECA et des Commission de la CEE et d’Euratom), collaboration politique renforcée entre les Six font partie des propositions.

22Début 1960, trois ans après la signature des traités de Rome3, l'Assemblé européenne demande qu’on lui confie le soin de fixer le siège des institutions européennes. Débat maintenant rituel où elle menace encore de fixer le lieu de ses sessions et de son secrétariat encore « provisoire ».

23À Rome, les ministres des Affaires étrangères vont se réunir pour la première fois, et un rendez-vous régulier est fixé par trimestre. La mise en place des tarifs douaniers extérieurs communs est étendue à tous les produits industriels, et fixée à la fin 1961. En mars, avancée importante de l’Europe économique. Le Conseil annonce une première directive sur la libération des mouvements de capitaux dans la Communauté. En mai, commencent officiellement les négociations en vue de l’association de la Grèce à la CEE.

24Sur le plan social, le Fonds social européen met en place des mesures pour faciliter, à l’intérieur de la Communauté, l’emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs, en avance de plusieurs mois sur le calendrier prévu ; les Six abaissent les droits de douanes.

25Le 17 mai 1960, l’Assemblée parlementaire européenne répond favorablement à un projet concernant son élection au suffrage universel direct. De fait, le nombre de députés passerait de 142 à 428 membres. Une modification institutionnelle qui ne sera mise en place qu’en 1979, date à laquelle Simone Veil deviendra la première présidente d’une assemblée directement élue par les électorats nationaux.

26Autre décision promise à de longues délibérations et d’une avancée incertaine, la Commission adresse à l’été 1960 une recommandation indiquant les moyens à mettre en œuvre pour rendre effective, en juin 1961, l’égalité des rémunérations entre les travailleurs masculins et féminins...

27Une conférence de presse du général de Gaulle4, le 5 septembre, expose la vision française d’une organisation politique de l’Europe, « concert organisé, régulier, de gouvernements responsables ». Ce même mois, l’Assemblée formule la demande de la création d’un drapeau européen symbole des nouvelles institutions5.

28Vers la fin de l’année, le 14 décembre, est signé à Paris le traité instituant l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) qui regroupe les pays de l’OECE avec le Canada et les États-Unis ; la CEE participera aux travaux de cette nouvelle structure internationale.

29En 1961, la réduction des droits de douanes à l’intérieur de la communauté se poursuit, tandis que les travaux des commissions pour une politique coordonnée en faveur du développement de la recherche nucléaire, ou une politique du travail s’accélèrent. À Paris, la conférence des chefs d'États et des ministres des Affaires étrangères des Six est centrée sur les moyens à mettre en œuvre pour organiser une politique commune plus étroite. L’intégration par voie de traités, coopération intergouvernementale renforcée est validée par l’APE.

30En juin, le gouvernement néerlandais présente au Conseil un projet prévoyant, après révision des traitées de Paris et de Rome, la fusion des exécutifs communautaires. Examinée par le Conseil, cette idée suscite l'opposition de la France et du Luxembourg qui repoussent la fusion des exécutifs. À l’automne, le « plan Fouchet » développé par la France proposera une « union d’États indissoluble », dotés de la personnalité juridique, « fondée sur le respect de la personnalité des peuples et des États membres ».

31À l’été 1961, à Bad-Godesberg, en République fédérale allemande, la réunion des chefs d’États de la CEE se déclare favorable à une union des États européens, et décide de fixer des rendez-vous au sommet à intervalles réguliers.

32Parmi tous les débats qui vont s’ouvrir au début de cette décennie, celui de l’adhésion du Royaume-Uni est l’un des principaux et sûrement le plus délicat.

33Le 31 juillet, l’Anglais H. Macmillan, dans une déclaration à la Chambre des Communes, fait connaître l’intention du gouvernement britannique d’engager des négociations en vue de sa candidature à la CEE. Une adhésion qui suscitera de nombreuses péripéties communautaires du fait, entre autres causes, de la position intransigeante de la France.

34Alors que le 30 mars 1961, un protocole d’accord a été signé entre la Communauté et la Grèce, le Danemark, à son tour, va demander son adhésion, ainsi que l’Irlande.

35La fin de l’année 1961 voit s’ouvrir le premier « marathon agricole » qui deviendra l’un des formules les plus médiatiques et parfois explosive de l’Europe communautaire. Le 29 décembre, les États membres, via leurs représentants, adoptent une résolution tendant à l’égalisation progressive des salaires masculins en cours. Work in progress...

Progrès du processus communautaire et tensions

36Le passage à la deuxième étape du traité de Rome est au cœur des discussions de l'année 1962.

37L’Assemblée parlementaire européenne simplifie sa dénomination ; elle prend le titre de « Parlement européen ».

38Après le vote favorable de son parlement, la Norvège, demande officiellement son adhésion à la CEE. De leur côté, l’Autriche (qui a retrouvé sa souveraineté en 1955), la Suisse, la Suède demanderont à participer au mouvement communautaire en cours. Elles posent une condition : le respect de leur neutralité, et certaines restrictions sur le plan des accords commerciaux avec des pays tiers. Ces pays seront suivis par Malte, puis Chypre qui souhaitent l’ouverture de négociations.

39Si les nouvelles réductions de tarifs sur les produits industriels et agricoles sont annoncées, un accord sur la politique agricole commune aboutit enfin, et entre dans une phase de mise en oeuvre active. Le 30 juillet, le règlement sur l’organisation commune des marchés agricoles entre en vigueur.

40Autour de l’enjeu d’un pouvoir européen à définir – fédéralisme, supranationalité, etc. – le ministre belge des affaires étrangères, Henri Spaak déclare : l’« Europe de demain sera supranationale », un avis aux antipodes de la position française.

41La rencontre entre Adenauer et de Gaulle, en février, se conclut par le vœu d’une accélération d’une politique commune en Europe. Un discours de Willy Brandt, bourgmestre régnant de Berlin, et futur chancelier d’Allemagne est un bon témoignage des nouvelles relations tissées en Europe dans le cadre de l’Union6.

42En avril, à Londres, Edward Heath, membre du cabinet Macmillan, demande que la Grande-Bretagne soit invitée à participer aux négociations sur l’Union politique. Une crise s’ouvre lors de la réunion trimestrielle des ministres des Affaires étrangères, en mai, quand les représentants de la Belgique et des Pays-Bas font, de la présence du Royaume-Uni, un préalable aux débats sur l’union politique.

43Le 15 mai 1962, le général de Gaulle précise la position française opposée à toute idée de supranationalité. En France, le discours gaullien entraîne la démission, du gouvernement français, des chrétiens-démocrates.

44Les négociations entre la communauté économique européenne et le Royaume-Uni progressent néanmoins, et, à la septième réunion, la délégation britannique accepte les dispositions du traité en matière économique. En octobre, le Conseil approuve à l’unanimité la demande d’adhésion économique de l’Irlande. Hors l’espace européen, pendant la seconde phase de la décolonisation, une convention entre la Communauté économique européenne et les États africains et malgaches est paraphée à Bruxelles ; la cérémonie de signature est fixée pour janvier 1963 à Yaoundé. La nouvelle dimension européenne commence à porter ses fruits7.

Le « cas anglais »

45Le 14 janvier 1963, une conférence de presse du général de Gaulle, précise encore la position française et pose son veto à l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun. Quelques jours plus tard, Maurice Couve de Murville, alors ministre des Affaires étrangères, demande l’ajournement des négociations.

46Le début de l’année 1963 est marqué par la signature du traité de coopération entre la France et l’Allemagne, l’un des tournants symboliques majeurs de la réconciliation franco-allemande.

47Malgré l’intervention politique du chancelier allemand pour trouver un compromis, la candidature britannique est écartée sine die. Dans le cadre de l'UEO, la Grande-Bretagne est néanmoins invitée régulière ment à faire le point sur la situation politique et économique européenne. En mars, le professeur Hallstein, président de la Commission de la Communauté économique européenne, présente son rapport sur les négociations d’adhésion avec le Royaume-Uni8.

48En juillet, lors de la rencontre entre de Gaulle et Adenauer, à Bonn, les deux pays proposent à leurs partenaires une mise en œuvre accélérée des actions pour résoudre les délicates questions agricoles, et relancer la politique agricole commune.

49Le 12 septembre, quelques jours après le décès de Robert Schuman, est signé à Ankara l’accord d’association entre la Turquie et la CEE qui entrera effectivement en vigueur à la fin de l’année suivante. Une décision qui mettra plusieurs années à être appliquée : le Conseil adopte le 24 septembre, le principe de la fusion des institutions de la CEE, de la Ceca et de la CEEA9.

50Peu avant l’ouverture du second « marathon agricole » le 16 décembre, le vice-président de la Commission, le néerlandais Sico Mansholt, fait part au Conseil d’une série de propositions relatives à l’établissement d’un niveau commun de prix pour les céréales pour l’année 1964-1965, l’établissement de mesures compensatoires, ainsi que des mesures destinées à l'amélioration du niveau de vie des agriculteurs. Certaines de ses propositions, en France et en Allemagne, vont provoquer de nombreuses manifestations. Lors du « marathon agricole », un compromis élaboré par la Commission permet un accord entre les Français et les Allemands, et une progression sur les négociations du Kennedy round dans le cadre des accords du GATT.

Étude sur le choix des capitales fédérales

51Je voudrais examiner ici rapidement les circonstances qui ont entouré le choix des capitales fédérales des États-Unis, de la Suisse, du Canada, de l'Australie, de l'Union indienne et du Brésil. Nous verrons également les principaux arguments qui ont été avancés pour ou contre le choix de Washington, Berne, Ottawa, Canberra et New-Delhi1

1. Washington (1790)

52À la fin de la guerre d’indépendance, les États-Unis n’avaient pas de capitale fixe : le gouvernement central, suivant les circonstances, siégeait à New York, à Philadelphie ou ailleurs. La convention de Philadelphie, transformée en Assemblée constituante, élabora et vota en quatre mois la Constitution de 1787.

53Au cours des débats, il fut question à plusieurs reprises du siège du futur gouvernement fédéral, notamment les 26 juillet, 18 août et 5 septembre 1787. Les membres de la convention choisirent assez vite la solution suivante : un district fédéral, composé d’un territoire n'excédant pas 10 milles carrés, serait acheté à un ou plusieurs États et renfermerait le siège du gouvernement fédéral. Certains cependant estimaient, au début, que le siège pourrait être placé dans une grande ville ou dans son voisinage. Contre la création d’une ville nouvelle, ils firent valoir le risque de mécontenter New York et Philadelphie, d’en faire même des ennemis de la fédération, ces deux villes espérant l’une et l’autre être le siège du gouvernement fédéral.

54Mais la majorité soutient le point de vue qu’il fallait éviter de placer le siège du gouvernement fédéral au même endroit que celui d’un gouvernement d’État, certains même excluaient toute grande cité commerçante, et ceci pour deux raisons principales :

• pour éviter des conflits prévisibles, relatifs à la démarcation des juridictions des deux gouvernements ;

• pour ne pas risquer de voir, du fait du voisinage des deux organismes, les délibérations fédérales teintées de provincialisme (« a provincial tincture »).

55Le siège ne fut cependant pas fixé par la Constitution de 1787 : c’est une loi de 1790 qui décida de créer de toutes pièces la capitale permanente ; elle reçut l’année suivante le nom de Washington. La responsabilité de l’achat du terrain, du financement des constructions et du choix des hommes qui devaient dresser les plans de la ville, revint à George Washington. Son choix se porta sur un terrain de 10 milles carrés sur la rive du Potomac appartenant au Maryland, complété par une mince bande de la rive virginienne. Le gouvernement fut officiellement transféré de Philadelphie à Washington par le président John Adams, en juin 1800.

2. Berne (1848)

56Un premier projet d’« Acte fédéral de la Confédération suisse » avait été élaboré, sans résultat, dès 1832. La commission chargée de le rédiger avait déjà longuement examiné la question du siège de la future capitale fédérale.

57On se demanda tout d'abord s’il ne serait pas prudent de soustraire les autorités du nouvel État à l'emprise de la diplomatie étrangère, en les privant d’un siège fixe : projet écarté.

58Puis on parla du choix d'une petite ville, telle que Rapperswil ou Zofingen. Détachée de son canton et érigée en territoire fédéral, sur le modèle américain, elle apparaîtrait plus comme la chose du peuple suisse tout entier. L’idée fut abandonnée par peur de l’isolement et de l’ennui auxquels serait exposées les autorités fédérales.

59Vint le tour de Lucerne (où siégeait la commission de 1832), cité la plus proche du berceau historique de la confédération. Malgré quelques réticences de l’avoyer de Lucerne, au sujet des charges que la commission proposait d’imposer au canton en contrepartie des avantages que lui vaudrait la présence dans ses murs des magistrats fédéraux, Lucerne fut choisie à l’unanimité.

60Malheureusement, ce projet de confédération échoua dès 1833 et il fut repoussé à Lucerne même, par un vote populaire, ce qui lui porta un coup décisif.

61En 1848, on se montra plus prudent : le siège des autorités fédérales ne fut pas fixé par la Constitution. À la commission chargée de sa rédaction, seul Steiger, de Lucerne, parla dans le sens opposé en déclarant : « Le peuple a le droit de savoir dans quelle ville, dans quel canton les autorités fédérales auront leur résidence. Si l’on n’en faisait pas mention, il semblerait du moins qu’on veuille gagner certains cantons en faveur du projet du pacte par l’espoir que le siège des autorités fédérales leur sera dévolu. » Il proposait de nouveau Lucerne :

• à cause de sa position au centre de la Suisse ;

• parce que le canton avait des rapports étroits avec « les cantons intérieurs où l’élément fédéral est encore fort peu développé ».

62Mais l’ensemble de la commission puis de la Diète préféra attendre l’issue de la consultation populaire avant de choisir le siège des autorités fédérales. Art. 108 de la Constitution du 12 septembre 1848 : « Tout ce qui concerne le siège des autorités de la Confédération est l'objet de la législation fédérale. »

63Enfin, à la fin de 1848, Berne fut choisie :

• pour sa position centrale ;

• pour sa situation assez proche de la limite entre la Suisse allemande et la Suisse romande ;

• pour son riche passé historique.

3. Ottawa (1859)

64À la différence de Berne, Ottawa fut capitale avant même la formation de la confédération canadienne, par le British North America Act de 1867. Après l'union du Haut et du Bas-Canada en 1840, et après de nombreuses discussions, Montréal l'avait emporté comme capitale en 1844, mais à la suite d’émeutes en 1849 le bâtiment où siégeait le parlement fut incendié. Le Parlement siégea ensuite, par alternance tous les quatre ans, à Québec et à Toronto. Ce système fut assez critiqué, car il entraînait tous les quatre ans une forte dépense, des embarras et de la confusion (transport des archives, des bibliothèques, etc).

65Au cours d'un vote de la Chambre des représentants pour faire choix d'une capitale fixe, en 1856, Hamilton, Toronto, Kingston, Montréal et Ottawa furent successivement éliminés au profit de Québec. Mais le Conseil législatif prétendit n’avoir pas été consulté sur ce choix et refusa de voter les crédits nécessaires pour la construction des édifices parlementaires. La chambre décida de s’adresser à la reine Victoria et les différentes municipalités préparèrent pour la reine des mémoires décrivant les avantages de leur ville. Voici les arguments présentés par Ottawa :

• site remarquable, aux confins des deux provinces, sur les frontières du Haut-Canada, à la tête du seul pont qui unissait le Haut et le Bas-Canada ;

• éloignement des frontières suffisant pour éviter une attaque en temps de guerre et pour être à l’abri des influences étrangères (américaines) en temps de paix.

• terrain accidenté, facile à fortifier ;

• admirables voies de communication avec Montréal et Kingston par eau, et avec Prescott par chemin de fer ; situation à une égale distance de Montréal et de Kingston, de Québec et de Toronto ;

• vastes étendues de terrain déjà possédées par le gouvernement pour y construire des édifices ;

• proximité des matériaux nécessaires à la construction ;

• population anglaise et française ;

• promesse de lord Sydenham, en 1840, de placer la capitale dans le Haut-Canada ;

• climat agréable et beauté du paysage.

66Ottawa, appuyée par un mémoire confidentiel du gouverneur général Head, l’emporta. Il y eut encore quelques résistances à l’Assemblée législative, mais finalement, le 10 février 1859, le choix de la reine fut ratifié par 64 voix contre 59, après une intervention décisive du leader canadien français Georges-Etienne Cartier.

67La première session du Parlement à Ottawa s’ouvrit en juin 1866 ; c’est là que fut élaboré le projet de confédération et, le 1^er juillet 1867, Ottawa fut proclamée capitale de la Confédération du Canada.

4. Canberra (1908)

68Le siège de la capitale fédérale australienne ne fut pas choisi sans de longues et laborieuses négociations que l’ont peut résumer ainsi : à la première convention (1891), la proposition de fixer la capitale fédérale à Sydney fut à peu près unanimement repoussée ; il en fut de même à la deuxième convention (1898). L’idée que la fédération devait être maîtresse dans sa capitale semble avoir été généralement partagée dans ces conventions, à la fois pour des raisons de commodité et de sentiment. Mais le premier projet de fédération ne fut pas adopté à une majorité suffisante par le référendum de 1898 dans le principal État, celui de New South Wales. À la conférence des premiers ministres tenue à Melbourne en 1899, il fut décidé que la capitale fédérale serait à l’intérieur de Nouvelle-Galles du Sud, mais pas à moins de 100 milles de Sydney, et qu’elle serait à l’intérieur d'un district fédéral d’au moins 100 milles carrés. Sur quoi le deuxième référendum fut voté en Nouvelle-Galles du Sud et le Commonwealth australien entra en existence.

69Le gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud se mit à rechercher sur son territoire un site possible pour la future capitale, pourvu de bonnes facilités d’accès, d’un climat agréable, d’un bon approvisionnement en eau, etc. Le commissaire chargé de l’enquête indiqua comme premier choix Bombala, dans la province du Monaro méridional. Le rapport fut transmis au gouvernement fédéral et, en 1902, un groupe de sénateurs et de représentants visita les régions sélectionnées. À la session de 1903, le Sénat se déclara favorable à Bombala, mais la Chambre préféra Tumut. Les deux assemblées étaient cependant d’accord pour que le district fédéral n’ait pas mois de 1 000 milles carrés, afin d’inclure la zone de captage des eaux nécessaires, et aussi pour assurer au Commonwealth le plein bénéfice de l’augmentation du prix des terrains qui suivrait le développement de la capitale.

70La demande de 1 000 milles carrés suscita de nouvelles oppositions en Nouvelle-Galles du Sud. Mais le site n’était toujours pas décidé. En 1904, les deux assemblées fédérales se mirent enfin d’accord pour une région du Monaro, près de Dalgety ; mais la Nouvelle-Galles du Sud s’y opposa violemment, déclarant le choix inconstitutionnel, ce site étant limité par la frontière avec l’État de Victoria et n’étant donc pas « à l’intérieur » de la Nouvelle-Galles du Sud.

71C’est en 1906 seulement qu’ont vit grandir la faveur pour la région de Canberra, jusqu’alors négligée. En 1907 plusieurs parlementaires fédéraux visitèrent cette région et le leader travailliste J. C. Watson s’en fit l'avocat enthousiaste. On arriva donc à un compromis en sept. 1908, le gouvernement fédéral s’inclinant devant l’opposition de la Nouvelle-Galles du Sud sur le choix de Dalgety, et la Nouvelle-Galles du Sud, de son côté, faisant les concessions sur la question de l’étendue du district fédéral.

72On écarta rapidement une proposition de faire siéger le parlement fédéral les premiers dix ans à Melbourne et les dix ans suivants à Sydney Et le district de Yass-Canberra fut officiellement choisi par vote des représentants puis du sénat, et enfin accepté par le gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud, avec un territoire non inférieur à 900 milles carrés. Au cours d’une enquête dans ce district en février 1909, le géographe C. R. Scrivener choisit le site de Canberra (où ne se trouvait qu’un petit village aux maisons dispersées) comme le plus propre à l’établissement d’une ville.

73Le choix fut ratifié par le Seat of Government Acceptance Act de 1909 et le Commonwealth australien entra en possession de son district fédéral le 1^er janvier 1911.

5. New-Delhi

74À la conférence de la Table ronde de 1930, les princes indiens acceptèrent de former une fédération avec les provinces relevant directement de la couronne. En 1935, le Government of India Act fut une Constitution quasi fédérale, mais on ne peut pas dire qu'elle ait été vraiment appliquée. Delhi avait été longtemps capitale, puis les Anglais avaient fixé à Calcutta la résidence de leur vice-roi mais, en 1911, au cours du voyage de George V dans l’Inde, la capitale fut rétablie à Delhi, dans une position plus centrale (et aussi plus proche de Simla, résidence d'été de nombreux fonctionnaires britanniques).

75La ville moderne et purement administrative de New Delhi, capitale de l'Union indienne, fut juxtaposée à celle de Delhi, reconnu comme siège traditionnel du pouvoir par tous les Indiens, et quand, en 1946, les représentants musulmans, après la promesse d’indépendance faite par les Anglais, quittèrent le Parlement lors de la création du Pakistan, les représentants indiens continuèrent à siéger à New Delhi, où fut votée la Constitution fédérale de 1949, inspirée de celle des États-Unis et de celle de la Suisse.

6. La future capitale fédérale du Brésil

76En 1948, le géographe F. Ruellan fut chargé par le général Djalma Poli Coelho, président de la commission de localisation de la nouvelle capitale fédérale du Brésil, de diriger une expédition devant choisir les sites qui pourraient convenir à l’implantation de cette capitale.

77Ses équipes parcoururent au total plus de 18 000 kilomètres, en camion, à cheval, a pied ou en avion ; l’étude s’appuya en outre sur l’interprétation de bandes de photographies aériennes.

78Parmi les critères pouvant guider le choix du site, Ruellan mentionne : l’altitude, le climat et l’exposition ; l’approvisionnement en eau et la force hydroélectrique ; le ravitaillement ; les communications ; les matériaux de construction ; la main-d’œuvre et le peuplement. Il conclut : « Le site choisi doit permettre la construction facile d’une étoile de routes et de chemins de fer, car l’installation de la capitale fédérale au centre de ce vaste pays doit couronner l’œuvre magnifique de construction de la nationalité brésilienne, par le choix d’un centre d’irradiation et de civilisation en liaison facile avec tous les centres régionaux. »

79Si l’on examine les diverses solutions que l’on a jusqu’à présent proposées pour la localisation de la future capitale européenne, il ne semble pas que leurs partisans aient sérieusement étudié les solutions adoptées par les fédérations plus anciennes. Elles peuvent pourtant nous fournir des exemples utiles à méditer, tant par les arguments présentés au cours des débats que par le choix auquel on est finalement parvenu.

I. Adoption du principe d’un district fédéral

80Pour peu que l’on relise les débats des conventions ou assemblées constituantes des états fédéraux réalisés dans le passé, ont est vite frappé par la concordance des attitudes sur un point très important : le choix d’un district fédéral, indépendant des états membres, pour renfermer la future capitale. Ce choix est rapidement atteint dans les trois cas suivants : États-Unis d’Amérique, États-Unis du Brésil et Commonwealth australien.

1. États-Unis d’Amérique

81La convention de Philadelphie a rédigé et voté, après quatre mois de débats la Constitution de 1787. Ce sont les membres eux-mêmes de cette convention qui ont décidé la solution suivante : un district fédéral, composé d’un territoire n'excédant pas 10 milles carrés, serait acheté à un ou plusieurs États et renfermerait le siège du gouvernement fédéral.

2. États-Unis du Brésil

82Une solution analogue a été adoptée dès le vote de la première constitution républicaine, la constitution fédérale du 24 février 1891. Elle décide, en effet, qu'une zone de 14.000 km2 sera délimitée sur le plateau central de la République pour y établir la future capitale fédérale. L’article 3 de cette constitution est ainsi rédigé : « Fica pertencendo à União no planalto central da República una zona de 14.000 quilômetros quadrados que sera oportunamente demarcada para nela estabelecer-se a futura Capital Federal. »

3. Commonwealth australien

83Dans les deux conventions qui sont à l’origine de l’État fédéral, celles de 1891 et de 1898, apparaît clairement l’idée, partagée par la grande majorité des participants, que la fédération devra être maîtresse dans sa capitale. À la conférence des Premiers ministres tenue à Melbourne en 1899, il est décidé sans difficulté que la capitale fédérale sera placée à l’intérieur d’un district fédéral d’au moins 100 milles carrés. Et l’on aboutit, dans le Commonwealth of Australia Constitution Act. ratifié par le Parlement britannique le 9 juillet 1900, à l’article suivant (chap, vu, section 125) : « The seat of Government of the Commonwealth shall be determined by the parliament, and shall be within territory which shall have been granted to or acquired by the Commonwealth, and shall be vested in and belong to the Commonwealth... Such territory shall contain an area of not less than 100 square miles... »

84Nous pouvons donc constater que, dans ces trois cas, le principe d’un district fédéral a été rapidement adopté. Ceci ne veut pas dire que la localisation précise de ce district et de la capitale fédérale ait été déterminée sans difficultés. Si pour les États-Unis d’Amérique, le choix confié à George Washington a été atteint dès 1790, se portant, comme on le sait, sur un terrain de 10 milles carrés sur la rive du Potomac appartenant au Maryland, complété par une mince bande de la rive virginienne, les discussions ont été beaucoup plus vives en Australie, le choix de Canberra et de son district n’intervenant qu’en 1908, huit ans après l’entrée en application de la Constitution fédérale, et ce n’est qu'en 1927 que le siège du gouvernement fédéral a été transféré de Melbourne au district fédéral.

85Quant au Brésil, le délai dans son cas a été encore plus long : dès 1892, une commission avait bien été désignée pour délimiter sur le plateau central un district fédéral de 14 000 km². Mais on ne put s’entendre, pendant de longues années, sur le choix d'un site précis. Cependant, les Constitutions de 1934 et de 1946 reproduisirent l’article 3 de celle de 1891 et enfin, à la suite du remarquable travail accompli en 1947-1948 par le géographe Ruellan et ses équipes de chercheurs, un district d’environ 6 000 km² a été délimité dans l’État de Goyaz, non loin du centre géographique de la fédération brésilienne. C’est tout récemment, en avril 1958, que le siège du gouvernement fédéral, jusqu’alors à Rio de Janeiro, vient d’y être transféré.

86Mais dès le début, nous l’avons vu, dès l’organisation de la fédération, le principe même du district fédéral indépendant avait été adopté, pratiquement sans opposition.

II. Capitales temporaires

87Une deuxième constatation intéressante est la suivante : les délais plus ou moins longs qui se sont forcément produits avant la construction de la future capitale n’ont retardé en rien l’essor des institutions fédérales car il a été chaque fois spécifié qu’elles commenceraient à fonctionner dans tel ou tel siège provisoire : aux États-Unis, les organismes fédéraux ont d’abord siégé tantôt à New York, tantôt à Philadelphie ; c’est en juin 1800 seulement – treize ans après le vote de la Constitution, que la ville de Washington a été suffisamment avancée pour recevoir le président John Adams et les institutions fédérales. En Australie, c’est à Melbourne que fut fixée la capitale fédérale provisoire et ceci dès janvier 1899 (c’est-à-dire avant même le vote de la Constitution). Au Brésil enfin, Rio de Janeiro a été longtemps le siège du gouvernement fédéral. On ne peut donc absolument pas retenir, contre le choix d’un district fédéral et la construction d’une ville nouvelle, l’argument qui consisterait à invoquer de possibles retards dans la convocation des autorités fédérales. Au contraire, le fait de se mettre d’accord rapidement sur le principe du choix d’un futur district fédéral autonome permettrait de poursuivre le développement des organismes fédéraux, déjà en existence, à l’endroit où ils se trouvent ou d’en créer de nouveaux, sans que leur localisation toute temporaire puisse entraîner de discussion sérieuse entre les États membres.

III. Arguments invoqués

88Il peut être intéressant de relever les principaux arguments invoqués pour ou contre le choix d’une telle solution :

891. Que dit, par exemple, le colonel Mason, intervenant le 26 juillet 1787, dans les débats de la convention américaine ? Il présente, en faveur du district fédéral, un argument négatif : il faut se garder, dit-il, de placer le siège du gouvernement fédéral dans une ville qui renferme déjà un gouvernement d’État car, entre autres objections, on risquerait d’une part de voir se produire des interférences, des conflits de juridiction entre les deux parlements, et d’autre part de voir les débats fédéraux influencés par la politique locale (« it tended to produce disputes concerning juridiction ; [...] the intermixture of two legislatures tended to give a provincial tincture to the National deliberations »). Il n’était du reste absolument pas opposé au choix provisoire d’une de ces capitales d’État : « He moved that the Committee be instructed to receive a clause to prevent the seat of the National Government being in the same city or town with the seat of the Government of any state longer than until the necessary public buildings could be erected. »

90C’est cette crainte de l’influence trop grande que pourrait prendre sur les autorités fédérales le gouvernement de l'un des participants qui a conduit James Madison à proposer, le 18 août 1787, d’ajouter aux pouvoirs du parlement fédéral le fait d'être seul à exercer son autorité sur la capitale et sur le district environnant.

912. Aux arguments juridiques, ajoutons ceux qui concernent l'efficacité et la commodité : ils ont été avancés, par exemple, pour Canberra, d’une manière peut-être paradoxale si l’on songe aux difficultés qu’on a dû surmonter au début pour l'édification de cette bush capital. Mais les Australiens se sont vite félicités de la création de cette ville nouvelle, bien aérée, de ses bâtiments imposants, ses vastes jardins, ses larges avenues, et d’avoir évité de placer leurs institutions fédérales dans une ville ancienne ou dans sa banlieue, au risque de les avoir gênées dans leur développement ultérieur ou même de voir leur importance décliner au point de ne devenir qu’une sorte d’annexe académique, par exemple du puissant gouvernement de New South Wales, à Sydney.

923. Ceci permet de passer tout naturellement à un autre argument, selon lequel, si – comme le montre l’argument 1 – il peut être dangereux pour l'avenir même de la fédération de placer les autorités fédérales dans une capitale d’État, en revanche la création d’une ville nouvelle dans un district fédéral peut être un puissant moteur pour la prise de conscience fédérale, la ville agissant comme le symbole vivant de la fédération. On a pu dire, à ce sujet, que Canberra est plus qu’une ville, c’est une idée. Et de même que la ville grandit, l’idée grandit avec elle. Si les habitants du Commonwealth, un demi-siècle après sa formation, se considèrent aujourd’hui australiens avant tout, plutôt que « queenslandais » ou que « victoriens » par exemple, l'existence de Canberra n'y est probablement pas étrangère.

934. Il y a eu, certes, des arguments contraires qui ont été exposés. Mais il est possible de voir aujourd'hui qu'ils n’ont pas été vérifiés par les faits : on a craint par exemple, en créant un district autonome, de mécontenter les villes candidates à la fonction de capitale fédérale. Ainsi, aux États-Unis, le gouverneur Morris, le 26 juillet 1787 « Was apprehensive that such a clause might make enemies of Philadelphia and New York which had expectations of becoming the seat of the federal Government. » En fait, il n’en a rien été ; du reste, n’aurait-il pas été beaucoup plus dangereux justement de choisir l’une de ces villes, courant cette fois franchement le risque de voir sa rivale bouder les institutions fédérales ou même de leur devenir dangereusement hostile ?

94On l’a bien compris en Australie, où dès le début, à la Convention de 1891, la proposition de faire de Sydney la capitale fédérale, proposition émanant d’ailleurs d’un anti-fédéraliste, fut unanimement repoussée, même par les autres représentants du New South Wales.

95D’autre part, on a parlé parfois de l’isolement et de l’ennui auxquels seraient exposées les autorités fédérales dans un district nouveau. Mais là encore, s’il est un peu tôt pour juger des résultats dans le cas du Brésil, cette crainte n’a pu être sérieusement maintenue, ni en Australie ni aux États-Unis, après avoir fait l’expérience du district fédéral. Ce qu’on a pu en revanche constater, c’est la cohésion et l’efficacité plus grandes d’institutions fonctionnant dans une ville créée spécialement pour elles, et où les parlementaires et fonctionnaires venant de contrées diverses, mais se rencontrant maintenant très fréquemment, en dehors même de leur travail, ont pu mieux se connaître et s’estimer.

96Il n’est sans doute pas inutile de rappeler, en terminant, que le choix d’une capitale fédérale a toujours pris du temps et rencontré de nombreuses difficultés. On a même dû recourir parfois à l’arbitrage impartial d’une personnalité non directement intéressée. Les Canadiens, par exemple, devant les discussions qui menaçaient de s’éterniser entre partisans de Québec, de Montréal, de Toronto et d’Ottawa, ont pris le parti de s’adresser à la reine Victoria en 1857, et le choix d’Ottawa, fait la même année par la reine d’Angleterre, fut finalement ratifié, non sans difficulté d’ailleurs, par le parlement canadien en 1859.

97Répétons enfin que l’avantage de la construction d’une ville fédérale entièrement nouvelle est de la faire apparaître aux yeux de tous comme la capitale incontestée de l’ensemble de l’État fédéral, sans qu’on craigne de lui voir subir l’influence prépondérante de l'un ou de l’autre des participants à la fédération. Les organismes fédéraux ont également l'avantage non seulement de s’y sentir plus indépendants mais encore d’y trouver un milieu plus calme, plus propice sans doute au fonctionnement efficace des institutions parlementaires fédérales.

*

Première étude complémentaire sur le choix des capitales fédérales2

98Cette étude est destinée à compléter le résumé antérieur. Un certain nombre de faits y seront donc supposés connus. Nous avons eu recours de nouveau à un plan chronologique, chaque solution adoptée étant forcément plus ou moins influencée par les solutions précédentes. Mais, avant de reprendre un peu plus en détail l’examen des circonstances historiques dans lesquelles ont été choisis les sièges des autorités fédérales des pays considérés, il peut être intéressant de préciser tout d’abord la question essentielle du groupement des organismes fédéraux dans un même lieu.

Réunion en un même lieu des autorités fédérales

99À part le cas très particulier – et que nous n’avons pas à étudier ici – de l’Union sud-africaine, le seul exemple où une certaine dispersion des institutions ait été dès le début envisagée puis réalisée est celui de la Suisse. Nous y reviendrons dans un instant. Mais pour tous les autres cas, il ne semble pas avoir été question de faire siéger les autorités fédérales autrement que dans un même lieu. Le problème ne semble pas avoir été soulevé, par exemple, pour l’Australie où, pourtant, il aurait pu être lié à la rivalité des deux grandes villes, Sydney et Melbourne. On pourrait, étant donné le durcissement de cette rivalité, s’attendre à rencontrer une proposition demandant de placer le parlement fédéral à Sydney et le gouvernement à Melbourne ou inversement. Il n’en est rien. Les adversaires eux-mêmes de la création d’une capitale fédérale nouvelle ne semblent pas avoir trouvé viable ce genre de solution. Bruce Smith, en 1908, peu avant le choix définitif de Canberra, propose seulement de placer l’ensemble des organismes fédéraux pendant dix ans à Melbourne puis, dans les dix années suivantes, à Sydney.

100En Suisse, au contraire et très tôt, on s’est prononcé pour un siège spécial donné à la Cour fédérale. C'est d’ailleurs la seule différence car, en ce qui concerne l’exécutif et le législatif fédéraux, leur séparation ne semble pas, ici non plus, avoir jamais été envisagée. Dans le premier projet, rédigé par Rossi en 1832, d’« Acte fédéral de la Confédération suisse », l'article 105 déclare : « La diète s'assemble à Lucerne, ville fédérale. Le Conseil fédéral y a également son siège permanent. « Et l’article 108 : « La cour fédérale ne doit pas siéger dans le canton où siègent les autorités fédérales. »

101Dans son rapport, Rossi précise également : « D’autres grands établissements nationaux seront fondés ou par une loi fédérale, ou par concordat. Ils seront naturellement le privilège de Zurich et de Berne. Les avantages de leur possession seront très grands ; mais ils exigent trop de dépenses cantonales pour que Lucerne puisse y aspirer. Dès lors, notre proposition satisfait en même temps à l’équité. »10

102Nous constatons que le même état d’esprit règne, en 1848, parmi les rédacteurs de l’avant-projet de Constitution fédérale (du 3 avril) car ils précisent « qu’il n’a jamais été dans leurs vues qu’on dût assigner la même résidence à toutes les autorités fédérales et par conséquent aussi au Tribunal fédéral ; au contraire, il devrait être laissé à la convenance de la législature de fixer le siège de l'Assemblé fédérale et du Conseil fédéral dans un lieu, et celui du Tribunal fédéral dans un autre.11 »

103Le Tribunal fédéral suisse a donc été placé à Lausanne, en même temps par une concession faite aux sentiments des cantons de langue française, le parlement et le conseil fédéral étant installés à Berne, où on parle l’allemand. En outre, c’est à Zurich qu’ont été placés l’institut fédéral de technologie, le Musée national et le siège central de la Banque d’État. À Lucerne enfin siège l’organisme fédéral des assurances contre les accidents. Mais, pour conclure sur ce point, répétons que, à part l’installation dans une ville différente du Tribunal fédéral (Bundesgericht), qui joue d’ailleurs dans la constitution suisse un rôle moins important que dans celles des États-Unis ou de l’Australie, il n’a jamais été question en Suisse d’une dispersion des autorités fédérales proprement dites ; l’éventualité de la fixation dans des villes séparées de l’exécutif et du législatif fédéraux n’a jamais été prise en considération.

104Voyons maintenant d’un peu plus près et dans l’ordre chronologique les différentes solutions adoptées.

I. Washington

105Il n’est pas inutile de considérer tout d'abord si la solution américaine ne présente pas de points communs avec celles qui ont été adoptées par la suite. Nous pouvons tout de suite faire deux rapprochements :

106Le premier concerne les solutions américaine et canadienne et tient au passé historique de ces deux États fédéraux : Washington et plus tard Ottawa ont en effet été choisis sur la limite de deux zones plus ou moins rivales ; dans le cas des États-Unis, il s’agit de la rivalité des anciennes colonies du Nord (Nouvelle-Angleterre, Pennsylvanie, etc.) et du Sud (Virginie, Carolines). Sans atteindre évidemment l’ampleur de l’opposition des années 1861-1865 (guerre de Sécession), cette rivalité est déjà un facteur dont il faut tenir compte à la fin du XVIII^e siècle.

107Au Canada c’est entre Canadiens d’origine française et d’origine britannique, c'est-à-dire à la limite du Haut et du Bas-Canada, que la capitale fédérale est placée. Elle se trouve précisément sur cette limite même, sur la rivière Ottawa, affluent du Saint-Laurent. Ici encore, aux alentours des années 1850-1860, cette rivalité entre l’Ontario et le Québec est un facteur dominant dans l’histoire canadienne.

108Le deuxième rapprochement concerne les États-Unis et l’Australie et, plus récemment, le Brésil : il s’agit du choix d’une ville entièrement nouvelle, entourée d’un district dépendant entièrement des autorités fédérales. Nous avons vu qu’en Suisse également (en 1832) ce genre de solution avait été envisagé et pour quelles raisons il n’avait pas été retenu (crainte de l’isolement et de l’ennui que connaîtraient les autorités fédérales). L’avantage de la construction d’une ville fédérale entièrement nouvelle est évidemment de la faire apparaître aux yeux de tous comme la capitale incontestée de l'ensemble de l’état fédéral, sans qu’on craigne de lui voir subir une influence particulière venant de l’un ou l'autre des membres de la fédération. Cette indépendance du district fédéral est particulièrement souhaitable lorsqu’il existe dans la fédération deux ou plusieurs villes à l’importance et au prestige comparables, ce qui était le cas de New York et Philadelphie, ou de Sydney et Melbourne – ou, aujourd’hui de Rio de Janeiro et Sao Paulo. Le cas d’Ottawa, petite ville de 10 000 habitants en 1859, est assez voisin ; elle fut préférée à des villes plus importantes, Toronto, d’une part, Montréal et Québec de l’autre.

109Washington a donc été conçu comme une capitale indépendante de tout État, de toute industrie et de toute politique personnelle. Au cours de la convention de 1787, voici comment nous sont rapportés les principaux débats du Comité des onze, concernant le choix du siège du futur gouvernement fédéral américain :

1101. July 26th. «Col. Mason observed that it would be proper, as he thought, that some provision should be made in the constitution against choosing for the seat of the General Government the city or place at which the seat of any State Government might be fixed. There were two objections against having them at the same place, which, without, mentioning others, required some precautions on the subject: The first was that it tended to produce disputes concerning juridiction. The second and principal one was that the intermixture of two Legislatures tended to give a provincial tincture to the National deliberations. He moved that the committee be instructed to receive a clause to prevent the seat of the national Government being in the same city or town with the seat of the Government of any State longer than until the necessary buildings could be erected. M. Governor Morris did not dislike the idea, but was apprehensive that such a clause might make enemies of Philadelphia and New York, which had expectations of becoming the seat of the General Government.

111Mr. Langdon approved the idea also but suggested the case of a State moving its seat of govt to the National seat after the erection of public buildings.

112Mr. Ghorum: The precaution may be evaded by the national Legislature by delaying to erect the public buildings.

113Mr. Gerry conceived it to be the general sense of America that neither the seat of a State govt nor any large commercial city should be the seat of the General Government.

114Mr. Williamson liked the idea but, knowing how much the passions of men were agitated by this matter, was apprehensive of turning them against the system. He apprehended also than an evasion might be practiced in the way hinted by Mr Ghorum.

115Mr. Pinkney thought the seat of a State govt ought to be avoided but that a large town or its vicinity would be proper for the sat of a Genl Government

116Col. Mason did not mean to press the motion at this time nor to excite any hostile passion against the system. He was content to withdraw the motion for the present.

117Mr. Butler was for fixing by the constitution the place, and a central one, for the seat of the National Government.»12

1182. August 18th. «Mr. Madison submitted, in order to be referred to the Committee of details, the following powers as proper to be added to those of the General Legislature:

119«... to exercise exclusively Legislative authority at the seat of the General Government and over a district around the same, not exceeding square miles. The consent of the Legislature of the State or States comprising the same, being first obtained.»13

1203. September 5th. «Mr. Brearly from the Committee of eleven made a farther report as follows»: ...to exercise exclusive legislation in all cases what so ever over such district (not exceeding then square miles) as may by cessions of particular States and the acceptance of the Legislature become the seat of the Government of the United States and to exercise like authority over all places purchased for the erection of forts... and other needful buildings.

121Mr. Gerry contended that this power might be made use of, to enslave any particular state by buying up its territory and that the strongholds proposed would be a means of awing the State into an undue obedience to the Genl Government.

122Mr King thought himself the provision unnecessary, the power being already involved, but would move to insert after the word «purchased» the words «by the consent of the Legislation of the State». This would certainly make the power safe.»14

123La proposition de Madison, suivant laquelle le district fédéral recevrait un statut spécial, a été adoptée. Depuis 1874, la capitale fédérale est administrée par trois commissaires nommées par le président. Les habitants permanents de Washington n’ont même pas le droit de vote, ni pour les affaires nationales, ni pour les affaires locales. On peut déceler peut-être, dans cette disposition, la crainte de voir la population de la capitale fédérale exercer un jour une influence analogue à celle du peuple de Paris pendant la Révolution de 1789 et celles du XIX^e siècle.

124Comme nous l'avons dit, l’emplacement précis du siège fédéral fut choisi par Washington, dans un site qui se révèle excellent. Comme on le sait, Washington désigne, pour dresser les plans de la cité, Pierre-Charles Lenfant, un des officiers français qui avaient suivi Lafayette en Amérique. Après la guerre d’indépendance, il s’était établi dans le nouvel État et s’y était fait une réputation d’architecte éminent.

II. Berne

125Nous avons vu qu’en 1832 on avait un moment envisagé de placer à Lucerne le siège des autorités fédérales. Voici dans quelles circonstances : Le président Casimir Pfyffer, du canton de Lucerne, espérait avec la majorité de ses collègues, qu'en prenant ses quartiers généraux au cœur même de la Suisse traditionaliste et catholique, le nouvel État fédératif aurait le plus de chances de désarmer les préventions des petits cantons primitifs, qui demeuraient ses ennemis les plus décidés. Pfyffer cependant fit quelques réserves au sujet des charges que la Commission, comme nous l’avons dit, proposait d’imposer à Lucerne, pour équilibrer les avantages que le canton pourrait retirer de la présence des organismes fédéraux. Mais alors Tavel, Berne, Hirzel, Zurich, et même Mörikofer, Frauenfeld (pendant longtemps siège de l’ancienne Diète dans le bailliage commun de Thurgovie) laissèrent entendre que de telles charges ne paraîtraient pas excessives à leurs concitoyens cantonaux. Sur quoi, Pfyffer n’insista pas et le projet d’Acte fédéral renfermera donc les articles suivants, aux côtés des articles 105 et 108 cités ci-dessus15 :

126Art. 106 – « Dans la ville fédérale de Lucerne, il devra être fourni et entretenu, sans frais pour la confédération, une salle, pour les séances de la Diète, un local pour les séances du Conseil fédéral et des commissions qu’il pourra nommer, les bâtiments nécessaires pour la chancellerie et les Archives fédérales. »

127Art. 107 – « Le canton de Lucerne s’engage à fournir à ses frais… les troupes nécessaires pour le service ordinaire et pour les solennités publiques. Ces troupes sont sous les ordres de l’autorité fédérale. »16

128Mécontent sans doute de ces conditions, le peuple du Lucerne repousse le projet fédéral, par le référendum du 7 juillet 1833, par 11 402 « non » contre 7 307 « oui ». Cette opposition, manifestée dans le canton dont le chef-lieu était appelé à devenir capitale fédérale, fut une des principales raisons qui firent échouer la tentative fédérale de 1832-1833.

129Les constituants de 1848 ne tenaient pas à recommencer l’aventure de 1833. On peut s’en rendre compte par l’extrait suivant du compte-rendu de la séance du 27 mars 1848 :

130« En opposition à la disposition du projet de 1833 qui a déjà fixé dans le pacte le siège des autorité fédérales, un membre (Furrer) a proposé de réserver à la législation fédérale la disposition à prendre à cet égard, attendu que l’histoire nous apprend qu’il peut survenir des événements qui nécessitent le changement de la résidence fédérale. Par ce motif, les autorités fédérales ne doivent pas être liées au point que cette mutation soit rendue impossible ou dépende de la révision du pacte fédéral lui-même. » Cette proposition fut adoptée et nous trouvons dans l’avant-projet du 3 avril 1848 :

131Art 102 – « Le siège des autorités fédérales sera fixé par une loi fédérale. La législation fédérale déterminera aussi les prestations exigées de la commune qui sera choisie. »17

132À la seconde lecture, le 5 avril, Steiger, nous l'avons vu, défendit une dernière fois le choix de Lucerne : « On propose Lucerne comme ville fédérale, en partie à cause de sa position topographique au centre de la Suisse, en partie eu égard à des considérations de nature politique. Le canton de Lucerne entretient des relations continuelles et journalières avec les cantons intérieurs où l'élément fédéral est encore fort peu développé ; il exerce sur eux une grande influence... Si l'on assignait aux autorités fédérales Lucerne comme résidence, le principe confédéral prendrait plus fortement racine dans ce canton même et réagirait sur les cantons voisins au profit de la nationalité. »18 Mais son opinion demeura isolée, et le texte de la commission fut approuvé, sans discussion semble-t-il, à la Diète le 9 juin 1848.

133Berne fut finalement choisie en novembre 1848. Elle n’est d’ailleurs pas à proprement parler capitale, mais ville fédérale, siège des organes fédéraux. La confédération suisse ne possède pas de capitale proprement dite ; simplement un siège fixe pour les autorités fédérales a été substitué au système du « Vorort » interchangeable, système qui faisait de chaque ville à tour de rôle le siège de la confédération. Mais le choix de Berne était loin d’être prévu par tous. Au Grand Conseil de Berne même, nous voyons, par exemple, le 17 juillet 1848, un adversaire du projet de Constitution fédérale, l’avocat Matthys, déclarer :

134« S’il devait se prononcer en faveur de projet, le canton de Berne, à ce que je pense, perdrait son ancienne situation dans la confédération, son ancienne importance historique, son action sur la direction des affaires fédérales... Le canton de Berne ne deviendra pas le siège des autorités fédérales, et alors la ville de Berne tombera au niveau d'un simple bourg de province, son activité intellectuelle s’éteindra et elle ne sera plus en mesure de poursuivre ses fins de haute culture. »19

135Nous avons vu pour quelles raisons Berne fut finalement préférée à Zurich. L’argument fondé sur sa proposition plus centrale n'a pas besoin d'explication. Quant à l’argument historique, on peut préciser que les agrandissements successifs de la confédération suisse du xvie à la fin du XVIII^e siècle sont en grande partie dus à l’attraction protectrice exercée par Berne.

136Peut-on ajouter que la ville de Berne, dans laquelle l’Assemble fédérale tient deux sessions ordinaires par an, offre assez peu d’attractions ? Le mouvement des affaires y est, dit-on, trop calme et les distractions trop rares pour détourner les députés de leurs devoirs ; mais il serait sans doute exagéré de voir là une des raisons qui l’ont fait retenir comme siège des organes fédéraux.

III. Ottawa

137Argument économique. Il est, tout d’abord, un argument d’ordre économique et financier, qui a été avancé en faveur du choix d’Ottawa et dont nous retrouvons l’analogue à propos de Canberra : quand l’arbitrage de la reine d’Angleterre a été invoqué en 1857, nous avons vu en effet que le conseil municipal d’Ottawa, aidé de quelques notables de la ville, parmi lesquels Richard William Scott, avait fait remarquer notamment que le gouvernement canadien possédait déjà à Ottawa de vastes étendues de terrain, qui seraient très utiles pour la construction des bâtiments fédéraux. Or, en Australie, nous avons également noté qu’en 1903 les deux assemblées fédérales, si elles différaient sur le lieu à assigner au futur district fédéral, tombèrent d’accord pour demander l’extension de ce dernier à au moins 1 000 milles carrés (au lieu des 100 milles carrés prévus à la conférence de Melbourne de 1899) et que l’une des principales raisons invoquées fut de réserver à la fédération australienne la plus-value qu'on pouvait logiquement prévoir sur tous les terrains voisins du futur siège des autorités fédérales.

138Nous pouvons également rapprocher les cas d’Ottawa et de Canberra en rappelant la longue période et les difficultés qui précédèrent leur choix : dix ans dans le premier cas, puisque la question posée en 1849, après l’incendie du parlement à Montréal, ne fut résolue que par le vote de février 1859 et après de longues discussions, et huit ans dans le second cas séparent l’adoption de la Constitution fédérale en 1900 du choix définitif de Canberra en 1908. Là aussi, il fallut surmonter d’opiniâtres objections.

139On peut enfin faire ressortir quatre points sur lesquels le problème étudié présente, au Canada, des aspects originaux :

1. Au moment du choix du siège fédéral, le Canada était un pays à faible population urbaine (12 % seulement de la population vivait dans des villes de plus de 5 000 habitants, et il n’existait que trois villes de plus de 30 000 habitants, Québec, Montréal et Toronto). La différence est particulièrement frappante avec l'Australie où, par exemple, dès 1833, Sydney groupait plus du quart de toute la population de la Nouvelle-Galles du Sud.

2. Ottawa a été choisi comme capitale avant la formation de la Confédération canadienne (par le British North America Act de 1867). Au contraire, pour Washington, Berne et Canberra, le siège des autorités fédérales n’a été choisi qu'après l’adoption de la Constitution fédérale. Nous avons même vu que la Suisse de 1848 avait eu de bonnes raisons pour cela et, d’autre part, qu’en Australie, huit ans ont séparé l’adoption de la Constitution du choix de la future capitale fédérale.

3. Un argument assez curieux avancé en faveur d’Ottawa, et que nous ne retrouvons nulle part ailleurs, est l’argument militaire : ses partisans mettent en effet en avant sa situation (éloignement des frontières) et son site (terrain accidenté, facile à fortifier), favorables à la défense. Le fait s’explique par le contexte historique, les États-Unis n’ayant pas renoncé au milieu du XIX^e siècle moment où ils sont en pleine expansion territoriale vers le sud et l’ouest et jusqu’au coup d’arrêt donné par la guerre de Sécession, à tenter de s’annexer d’une manière ou d’une autre les anciennes colonies canadiennes, restées fidèles à la couronne britannique.

4. Enfin, notons accessoirement – autre trait original – que les partisans d’Ottawa ont invoqué une promesse antérieure sinon de choisir leur cité pour capitale, du moins de placer celle-ci dans le Haut-Canada (Ontario), promesse faite dès 1840 par le gouverneur général britannique, lord Sydenham.

140Québec, capitale de la Nouvelle-France sous le régime français, l’était resté sous le régime anglais de 1763 à 1791. Puis un acte constitutionnel divisa le territoire de Québec en deux provinces, Haut et Bas-Canada, chacune ayant sa capitale : York (Toronto) et Québec. Après l’union des deux Canadas, les chambres siégèrent à Kingston (Haut-Canada) en juin 1841. J. S. Baldwin, de Toronto, proposa (ce qui devait être plus tard adopté pendant quelque temps) que le Parlement se réunît alternativement à Toronto et à Québec, villes déjà pourvues de résidences pour les gouverneurs et d’édifices pouvant loger le Parlement. Ce projet fut repoussé. En 1843, la discussion se concentre sur Kingston et Montréal, qui fut finalement choisi et où, le 28 novembre 1844, le second parlement commença sa première session. Montréal fut capitale jusqu’aux émeutes de la fin d’avril 1849, et la session de 1849 se termina à Toronto. Vint ensuite l’alternance entre Québec et Toronto dont nous avons relevé les inconvénients ; ses partisans faisaient valoir, il est vrai, que le changement d'atmosphère pouvait favoriser la disparition des préjugés, et une appréciation plus juste des conditions et des mentalités respectives de chacune des deux provinces.20

141La petite ville de Bytown – plus tard connue sous le nom d’Ottawa – était déjà candidate au rang de capitale. Ainsi, de 1836 à 1842, 25 articles avaient été publiés dans la Bytown Gazette pour faire valoir les titres de la ville. En 1840, le gouverneur général britannique, lord Sydenham, voyait en elle la future capitale, à cause de sa situation centrale et suffisamment éloignée des États-Unis. La Gazette de Québec admit elle-même que Bytown était un site favorable au développement de la capitale mais que le temps n’était pas encore venu de l’y établir. Cette demi-concession renforça considérablement les espoirs des citoyens de la ville. Aussi, après l’incendie accidentel du palais législatif de Québec, le conseil municipal de Bytown vota en février 1854 une résolution demandant le choix d'une capitale permanente où seraient construits des édifices à l’épreuve du feu et proposant Bytown, en insistant sur le fait que sa population était à la fois française et anglaise.

142La question fut discutée à la chambre en mars 1856. Montréal, Québec, Kingston et Toronto étaient candidates. Le procureur général Drummond, appuyé par Georges-Etienne Cartier, conseiller au Parlement, proposa le 16 avril de faire un choix entre ces quatre villes, en y ajoutant Ottawa et Hamilton. Le député Patrick proposa que la ville d’Ottawa « étant la place la plus convenable pour la capitale future, le Parlement y fût permanemment (sic) convoqué après 1859, c’est-à-dire après le terme de Québec, et que des édifices convenables fussent commencés immédiatement pour y recevoir le gouvernement. »21

143Si, comme nous l’avons vu, Québec l’emporta, ce ne fut que par 64 voix contre 56 et, entre-temps, le choix d’Ottawa comme compromis possible avait gagné beaucoup de partisans. Après la remise en question du choix de Québec par le Conseil législatif, le Parlement s’adresse à la reine le 24 mars 1857, lui demandant de faire elle-même un choix définitif. Nous avons vu la série d’arguments qu’Ottawa fit parvenir à la reine. Ajoutons que, vers la même date, Richard W. Scott invita le gouverneur général et lady Head à un dîner servi dans le parc Major. Lady Head fit, paraît-il, un croquis qu’elle envoya à la reine. Plus important sans doute fut le mémoire confidentiel de sir Edmund W. Head où il appuyait Ottawa pour les raisons suivantes :

1. C’était le seul compromis acceptable pour les deux groupes ethniques ; en fait, Montréal, placé au confluent de la rivière Ottawa, serait heureux de ce choix, de même que, de l'autre côté, l’ensemble du Haut-Canada, pour lequel ce serait une victoire partielle.

2. La colonisation, si nécessaire pour subvenir aux besoins de la capitale, augmentait rapidement dans ce district et, réciproquement, un tel choix serait pour elle un stimulant.

144La reine et le gouvernement britannique firent droit aux arguments d'ordres géographique, politique, économique, ethnique et même esthétique présentés en faveur d'Ottawa, cette petite cité fondée seulement en 1826 et groupant à peine 10 000 habitants en 1857 ; le 31 décembre 1857, le secrétaire de la reine, H. Labouchère, annonça la décision de Sa Majesté. La presse des États-Unis elle-même admit que le choix était heureux, du point de vue stratégique.

145Pourtant, le 28 juillet 1858 à l’Assemblée législative, sur une motion du leader libéral du Haut-Canada George Brown contre l'adoption d'Ottawa comme capitale, le gouvernement McDonald-Cartier fut renversé par 64 voix contre 50.Il est vrai que, dès le 4 août suivant, le gouvernement Brown-Dorion fut renversé à son tour ; le 6 août, Cartier devint Premier ministre avec pratiquement la même équipe que précédemment et notamment McDonald : il resta au pouvoir près de quatre ans, et ce fut lui qui fit adopter définitivement Ottawa comme future capitale. À la session de 1859, dans le discours du trône, le gouverneur général déclara que, puisque le Parlement s’était expressément adressé à la reine, il s’était mis en devoir suivre son avis. Cartier parla dans le même sens. Il fit observer qu’à Ottawa le gouvernement se trouverait dans un milieu plus calme, qu’il s’y sentirait plus indépendant et qu’en outre les relations commerciales avec Montréal et Québec y étaient faciles. Il l’emporte, après deux semaines de débats. Le maire d’Ottawa, Dickinson, reconnut le rôle décisif joué par Cartier (en effet, la décision fut atteinte grâce à la volte-face de huit députés du Québec, dont sept Canadiens français).

146L’emplacement du futur parlement fut choisi le 26 mai 1859 par le gouverneur général. Les ministres se réunirent pour la première fois à Ottawa le 22 novembre 1865. Les quatre colonies qui devinrent en 1867 les provinces fédérales d’Ontario, Québec, Nouvelle-Écosse et Nouveau-Brunswick n’avaient encore qu’une population peu nombreuse, vivant surtout d’agriculture, de pêche et de l’exploitation de la forêt. La capitale fédérale resta longtemps une ville modeste. Plus tard, le Manitoba en 1870, la Colombie en 1871 et l'île du Prince-Édouard en 1873, adhérèrent à la confédération. Enfin, dans le développement d’Ottawa, la Première Guerre mondiale joua un rôle important (comparable à celui joué par la Deuxième Guerre mondiale pour l’expansion de Canberra).

IV. Canberra

147Parmi les arguments fréquemment avancés, il en est de communs à Canberra et à d’autres sites de capitales fédérales. Nous pouvons retenir les suivantes :

1. Facteur climatique et, plus généralement, agrément du site choisi pour des raisons esthétiques et géographiques. Il en été question pour Ottawa et ce genre de préoccupation ne sera pas négligé non plus au Brésil. Pour Canberra, une fois choisie la du zone district fédéral, le géographe C. R. Scrivener, chargé en 1909 de l’enquête topographique pour déterminer le site de la ville elle-même, reçut pour instructions : « The surveyor will bear in mind that the federal capital should be a beautiful city, occupying a commanding position with extensive views...The potentialities of the site will demand most careful consideration from an hygienic standpoint, with a view to securing picturesqueness, and also with the object of beautification and expansion. »22

2. Des matériaux de construction doivent se trouver à portée raisonnable : on l’a vu pour Ottawa et il en sera de même dans la recherche du site de la future Brasilia. Pour l'Australie, le commissaire royal, Alexander Oliver, chargé en 1900 par le gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud d’enquêter sur les sites possibles pour la future capitale, retient aussi parmi les conditions le prix et la disponibilité des matériaux de construction.

3. Notons enfin qu’une enquête géographique très détaillée précède le choix du futur district fédéral, aussi bien pour Canberra (avec l’enquête d’Olivier en 1900-1902 et celle de Scrivener en 1908) que pour le Brésil en 1948, comme nous le verrons en étudiant le rapport du géographe Ruellan.

148D’un autre côté, comme facteur original pour l'Australie, nous pouvons retenir l’importance particulière de l’un des États, membre futur du Commonwealth, la Nouvelle-Galles du Sud ; ce facteur n’ira pas sans compliquer un peu les choses et retarder l’adoption d’une solution, comme nous allons le voir. Il se conjugue en même temps avec la rivalité de deux villes, Sidney et Melbourne, comparable à ce qui s’est passé – en moins aigu – entre New York et Philadelphie ou entre Toronto et Québec.

149À la convention de 1891, une proposition de sir George Dibbs, un anti-fédéraliste de Nouvelle-Galles du Sud, pour faire de Sydney la capitale, fut repoussée, tous les autres représentants de cet État votant contre. En 1898, une suggestion analogue de Lyne, un autre adversaire de la fédération, fut également repoussée, ainsi qu’une proposition de placer la capitale dans le territoire de Nouvelle-Galles du Sud. Sir George Turner, Premier ministre du Victoria, l'emporta en faisant admettre dans la section 125 de la future Constitution que la capitale « should be within territory vasted in the Commonwealth », faisant ainsi adopter le précédent américain et non le canadien23, écartant ainsi à la fois Sydney, Melbourne et toutes les capitales d’État. Mais finalement, dans le premier projet, on peut voir que la situation de la capitale fédérale n’avait pas reçu beaucoup d’attention aux deux conventions. La clause correspondante disait simplement : « The seat of the Government of the Commonwealth shall be determined by Parliament. Until such determination is made, the Parliament shall be summoned to meet at such place within the Commonwealth as a majority of the Governors of the States or, in the event of an equal division of opinion amongst the governors, as the Governor-General shall direct. »24

150Ce projet de Constitution (draft bill) fut repoussé en Nouvelle-Galles du Sud par le référendum de 1898 ; le parlement de cet État vota une série de résolutions amendant le bill, proposant notamment que la capitale soit à l'intérieur des frontières de l’État. Puis George Reid, Premier ministre de Nouvelle-Galles du Sud, organisa une conférence des Premiers ministres, tenue à Melbourne en janvier 1899, et qui devait avoir une grande importance par les décisions prises. Il y fut en effet décidé, dans un compromis de dernière minute que la capitale serait à l’intérieur de la Nouvelle-Galles du Sud mais, comme correctif, sir George Turner, soutenu par le plus éloquent partisan de la fédération, Alfred Deakin, obtint qu’elle ne serait pas à moins de 100 milles de Sydney et qu’elle serait dans un district fédéral d’au moins 100 milles carrés. Il fit également décider que jusqu’à la construction de la capitale le parlement fédéral siégerait à Melbourne, de sorte que Melbourne fut capitale de fait pendant vingt-sept ans. Dans le rapport officiel des débats de cette conférence, figurent les mots : « provision is made in the Constitution for its establishment (of the capital) in New South Wales at a reasonable distance from (Sydney) » ; ils devaient entraîner plus tard des discussions passionnées. Mais en attendant, l’opposition de la Nouvelle-Galles du Sud fut levée et le parlement fédéral entra en existence avec un engagement défini pour un futur siège de gouvernement entouré par un district fédéral substantiel et situé à l’intérieur de la Nouvelle-Galles du Sud.

151La Constitution fédérale fut ratifiée par le Parlement britannique le 9 juillet 1900. Nous trouvons, dans ce Commonwealth of Australia Constitution Act, au chap. vii, section 125, la clause suivante : « The seat of Government of the Commonwealth shall be determined by the Parliament and shall be within territory which shall have been granted to or acquired by the Commonwealth, and shall be in the State of New South Wales, and be distant not less than one hundred miles form Sydney. Such territory shall contain an area of not less than one hundred square miles... The Parliament shall sit at Melbourne until it meet at he seat of Government. »25

152William Lyne, qui avait remplacé Reid comme Premier ministre de Nouvelle-Galles du Sud, nomma Alexander Oliver pour enquêter sur les sites possibles. On fit même passer des annonces dans les journaux, demandant des suggestions, à la suite de quoi 40 districts possibles furent proposés par des municipalités ou autres autorités locales, ou même par des particuliers, et les vingt-trois plus intéressants furent examinés par Oliver.

153Ce dernier recommanda en premier lieu le Monaro du Sud, avec Bombala, petit centre de 1 500 habitants, sur la rivière du même nom, près de la frontière du Victoria, et en deuxième ligne Canabolas, dans le district d’Orange, et Yass (non loin de Canberra). Il avait d'abord retenu aussi le site de Queanbeyan (au sud-est de Canberra) mais le rejeta finalement comme d'accès plus difficile que Yass et aussi que le Monaro méridional si on achevait la ligne de chemin de fer contre Cooma en Nouvelle-Galles du Sud et Bairnsdale, dans le Victoria. Mais, dans tous les cas, Oliver se prononçait pour un district nettement plus vaste que celui prévu par la Constitution.

154Le gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud transmit le rapport d’Oliver au Premier ministre, Edmund Barton, dès que le gouvernement fédéral eut été informé. Sir John See, qui avait remplacé Lyne – maintenant membre du ministère fédéral –, offrit de transférer au Commonwealth la souveraineté de l’un des trois sites retenus (Bombala, Canabolas ou Yass), ajoutant que si le gouvernement fédéral en voyait un préférable, il s’efforcerait de le satisfaire. Devant son propre parlement, il déclara laisser au parlement fédéral la responsabilité entière du choix et refusa de recommander l’un ou l’autre de ces sites. Barton, en réponse à See, demanda que l’on considère aussi les sites d’Albury (sur le Murray), Tamworth, Armidale (plus au nord) et Tumut.

155Au cours de la tournée faite en 1902 par des membres des Assemblées fédérales, quelques uns d’entre eux, se rendant vers le Monaro méridional, furent conduits par le maire de Queanbeyan dans la région de Canberra et très impressionnés, dit-on, par la beauté du panorama vu du haut du Mugga-Mugga. Il est donc possible que cette inspection parlementaire ait un peu contribué à la solution finale, adoptée quelques années plus tard. Nous avons vu que pendant la durée du 1^er Parlement fédéral, aucune décision ne put être prise. L’opposition, réveillée en Nouvelle-Galles du Sud par la demande d’un district fédéral de 1 000 milles carrés, fut vigoureusement menée par sir Joseph Carruthers, qui allait peu après devenir Premier ministre de l’État. Quant au site, au parlement fédéral, les représentants de Nouvelle-Galles du Sud et du Queensland étaient en principe favorables à les placer le plus au nord possible (par exemple Armidale), et ceux des autres États le plus au sud, c’est-à-dire le plus près possible de la frontière du Victoria.

156En mai 1904, sous le premier gouvernement Fisher, alors que les assemblées fédérales venaient enfin d'atteindre une décision (Dalgety), l’opposition de la Nouvelle-Galles du Sud, où Carruthers était maintenant le Premier ministre, se fit plus résolue. L’État craignait notamment que le gouvernement fédéral ne développe, à son détriment, l’énergie hydraulique du Monaro du Sud et le port de Twofold Bay. Contre le choix de Dalgety, Carruthers fit également valoir que ce site ne figurait pas parmi ceux retenus par l’enquête de 1902 et proposés alors au gouvernement fédéral. À la fin de 1904, le parlement de Nouvelle-Galles du Sud vota une résolution demandant que le district fédéral soit maintenu le plus près possible de la surface fixée (100 milles carrées) et offrant des terres près de Tumut, Lyndhurst ou Yass.

157Ainsi l’on vit pendant quelque temps la discussion se développer non plus autour des mérites de tel ou tel site, mais autour des intérêts rivaux du Commonwealth et du plus puissant participant, la Nouvelle-Galles du Sud.26 Les gouvernements fédéraux successifs maintenaient que la Constitution leur laissait un choix entièrement libre, avec même la possibilité d'« acquérir » le site choisi, si la Nouvelle-Galles du Sud refusait de l'accorder (« grant »). Il fut même question de porter le problème devant la Haute Cour. Pourtant, quand le ministre fédéral de l’Intérieur (Home Affairs), sir Littleton Ernest Groom, voulut faire voter une loi en faveur du site de Dalgaty, ce fut un échec : le site était trop loin de Sydney ; on lui opposait les frais trop considérables à prévoir pour le relier aux voies ferrées existantes, on lui reprocha même son climat trop rude.

158En 1906 cependant, un compromis était en vue. Le gouvernement de Nouvelle-Galles du Sud fit préparer une série de rapports techniques sur la région de Canberra. Dans la session de 1907, après des vacances parlementaires au cours desquelles plusieurs membres fédéraux visitèrent cette région – on rappela le passage de la minute officielle de la conférence de 1899 disant que la capitale « should be a reasonable distance from Sydney ». On reconnut que cela pouvait vouloir dire plutôt moins que plus des 100 milles imposés par la Constitution27, et qu'en tout cas l'expression avait certainement été interprétée dans ce sens par les citoyens de Nouvelle-Galles du Sud lors du second référendum. De son côté, Watson fit une description enthousiaste du site de Canberra, sans succès encore pour cette fois.

159Mais en septembre 1908, on sentit qu’il fallait en finir. Plus de huit ans avaient passé depuis le vote de la Constitution et rien n’avait été décidé pour la future capitale fédérale. Ce long délai était une cause permanente de friction entre les États. Quand le ministre L. E. Groom proposa de nouveau un vote sur Dalgety, un amendement élargit le choix à onze sites possibles, parmi lesquels Dalgety et Yass-Canberra. Ce fut seulement au 9e tour de scrutin que ce dernier obtint la majorité (décembre 1908) Le Seat of Government Act (1909) stipula que le district fédéral n’aurait pas moins de 900 milles carrés, avec accès à la mer. Après l’enquête de C. R. Scrivener, un camp fut établi en mars 1909 près du village de Canberra.

160En 1911, un jeune architecte américain, Walter B. Griffin, remporta le concours international ouvert pour le dessin de la nouvelle capitale. Longtemps encore, cependant, certains doutèrent de la sagesse d'établir le gouvernement du Commonwealth dans ce qu'on appelait ironiquement « the bush capital ». Ils parlaient des inconvénients, pour les parlementaires et les fonctionnaires, de l’isolement (un parlementaire déclarait : « One of the outstanding tragedies of Canberra is that it is insulated and isolated from the life of the people of Australia »), et pour le public de l’inconvénient aussi d’avoir à voyager si loin pour rencontrer ses représentants ou un ministre.

161Cette attitude explique la lenteur du développement de la ville, si l'on y ajoute le regret assez répandu chez les parlementaires et les fonctionnaires fédéraux de quitter une ville grande et confortable comme Melbourne, capitale provisoire pendant plus de vingt-cinq ans, pour s’exiler dans une « half-grown city in the bush ».

162Le parlement fédéral fut transféré en 1927 à Canberra, qui devint alors « a city in being ». Mais jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, la ville, d’ailleurs très belle, fut encore complètement éclipsée par Sydney et Melbourne. Aujourd'hui, il y a sans doute bien peu d'Australiens qui accepteraient de voir leur capitale fédérale, avec ses 16 000 habitants, resserrée et à demi-étouffée dans une des grandes capitales d’État ou dans une banlieue.28

163On a pu dire que Canberra est plus qu'une ville, c’est une idée. Et de même que la ville grandit, l’idée grandit avec elle. Les citoyens ont, de temps à autre, besoin de se voir rappeler qu’ils ne sont plus des Queenslanders ou des Victorians, mais qu’ils sont Australiens : « Canberra has become to symbolize unit among the Australian people. »29

V. New Dehli

164Pour la capitale fédérale de l’Union indienne, exemple typique de ville nouvelle avec ses quartiers neufs, de résidence ou d’administration, bien aérés, aux maisons spacieuses, aux bâtiments imposants, avec de vastes jardins et de larges avenues, nous examinerons son cas dans une étude complémentaire, après avoir complété la documentation.

VI. La capitale du Brésil

165Depuis 1889, le Brésil est une république fédérative ayant pour capitale Rio de Janeiro. On peut du reste considérer la constitution terminée en 1891 et appliquée jusqu’à la révolution de 1930, comme plus fédérale que celle de 1934 et plus encore que celle de 1937.

166Pour le choix de la future capitale, nous avons parlé du rapport du géographe F. Ruellan en 1848. Outre le général Coelho, il avait été désigné par l'ingénieur Christovao Leite de Castro, secrétaire général du Conseil national de géographie du Brésil. Mis à part un groupe de direction, il divisa son expédition d’enquête en quatre groupes, chacun composé de trois équipes, dont une chargée du relevé topographique et géologique, une de climatologie, biogéographie et hydrologie et la troisième des questions de géographie humaine : étude des genres de vie, questions économiques et possibilités de colonisation.

167Parmi les critères retenus pour guider le choix du site, nous pouvons en rappeler deux :

1. Les communications. L’enquête eut à déterminer avec précision les grands axes de communication et la localisation des grands carrefours. Elle put constater que les routes étaient faciles à tracer sur le faite des chapadoes, grands plateaux qui couvrent au Brésil d’immenses surfaces.

2. Les matériaux de construction. Les équipes notèrent les ressources en bois, sables et graviers, terres à briques, carrières d’exploitation facile de pierres de taille. Elles estimèrent que les calcaires présentaient généralement les difficultés majeures.

168Enfin Ruellan pose cette question : « Il convient de définir ce que l’on attend de la nouvelle capitale. Doit-elle être exclusivement un centre politique et administratif, jouissant de toutes les commodités possibles pour elle-même et dans son voisinage, placés au centre d’une zone déjà très peuplée ?

169« Dans ce cas, c’est au sud du plateau central que l’on trouvera les meilleurs sites. Au contraire, si la capitale doit être en plus un ferment, un centre de colonisation et d'irradiation vers le grand sertão ou intérieur du Nord et de l’Ouest, il faut la placer comme le sont les grandes cités à la portée de la steppe ou du désert, Pékin par exemple, capitale politique en même temps que grand port terrestre et que point de départ des caravanes vers la Mongolie et la Mandchourie.

170« Bello Horizonte a joué ce rôle de ferment pour le sertão du São Francisco. En organisant comme il se doit un réseau de routes et, le plus tôt possible un réseau ferré entre la nouvelle capitale fédérale et les capitales des états, on créera immédiatement de grands axes de colonisation vers Bahia, le Para et le Mato Grosso. »30

171Rappelons enfin, en terminant qu’à la différence des 5cas étudiés ici, (celui de New Dehli étant réservé pour l'instant), deux états ayant une structure fédérale ont choisi ou gardé pour capitales des villes qui dominent largement leur vie politique et économique, Mexico et Buenos Aires.

« Où en est l’Europe ? Les prochains pas », par Jean Monnet, 15 avril 19603

172L’Europe, dont les penseurs et les hommes d’État sont trop longtemps rêvé et dont les citoyens, fatigués de rivalités sans fin entre les États nationaux, avaient commencé à désespérer, est aujourd’hui en train de devenir un fait du même ordre d’importance pour l’avenir du monde que la transformation de la Russie et de la Chine.

173Celui qui aurait prédit, il y a dix ans, ce que les pays d’Europe ont réussi en s’unifiant depuis 1950, les plus optimistes auraient eu de la peine à le croire.

174Nous avons trop vite oublié où nous en étions après la guerre.

175Lorsque M. Schuman a proposé la Communauté charbon et acier en 1950 ; nous nous trouvions dans une Europe détruite, au milieu de laquelle couvait encore le vieil antagonisme franco-allemand. Allions-nous recommencer comme après la première guerre ou allions-nous nous engager dans la voie de l’égalité des peuples ? Tout le monde peut aujourd'hui mesurer, aux résultats déjà obtenus, l’importance du choix qui a été fait alors.

176Aujourd'hui la réconciliation franco-allemande est un fait. Les producteurs et les travailleurs de nos six pays qui vivent au contact des réalités quotidiennes acceptent le vaste marché unique de 170 millions de consommateurs comme une réalité. Ils ont repris confiance dans l’avenir et c’est cette confiance qui rend son véritable sens au renouveau économique des dernières années.

177L’Amérique, de son côté, prend conscience de cette nouvelle entité formée de pays qu’elle aidait jadis, et qui devient maintenant un partenaire à sa taille. C’est ainsi qu’elle a pris la décision historique d’entrer dans une organisation économique commune avec le Marché commun, l’Angleterre et les autres pays européens.

178L’Angleterre, à laquelle le maintien de la liberté doit tant, ne s’est pas encore adaptée aux changements du continent. Elle hésite. Mais la réalité l’emporte, et l’on voit aujourd’hui que l'opinion publique y est en train de changer.

179Tous ces changements sont la conséquence de la perspective d'une unité qui donnera à l'Europe le poids qui correspond à son rôle dans l’économie mondiale.

180L’accélération de la mise en œuvre du Marché commun, voulue non seulement par les gouvernements mais par un grand nombre de producteurs et d’organisations de travailleurs européens, ramène cette perspective chaque jour plus près de la réalité. Plus on accélère la mise en œuvre du Marché commun, plus les producteurs et les employeurs s’y adapteront et plus il sera aisé de compléter le chemin commencé.

181Si l’accélération de l'entrée en vigueur du Marché commun cette année est suivie, comme le prévoit la Commission de la Communauté européenne, par une accélération similaire lors de la prochaine étape à la fin de l’année prochaine, les tarifs entre les six pays membres seront alors diminués de moitié et le marché unique sera déjà en grande partie réalisé.

182C’est ainsi que s'affirme de plus en plus la nécessité d’élaborer des politiques communes qui sont l’essentiel de l’union économique dans tous les domaines, que ce soit les finances, l’agriculture, l’énergie, l’action anticartel ou la politique commerciale extérieure.

183Ces politiques communes, dont l’élaboration s’avère difficile ; mais dont la mise en route est commencée, appellent à leur tour la fusion des exécutifs des trois communautés existantes : la Communauté charbon-acier, Euratom et le Marché commun. L’enchevêtrement des problèmes traités par les trois communautés, le fait que les exécutifs s'adressent à des institutions qui, elles, sont uniques, que ce soit le Conseil des ministres, l'Assemblée commune ou la Cour de justice, nécessitent la mise en place d’un seul Exécutif économique européen. Cet exécutif remplirait les fonctions des trois institutions actuelles telles qu’elles sont définies dans les traités respectifs, sans changer leurs attributions.

184Un marché commun en grande partie établi, des politiques communes mises en route, un exécutif unique qui complète l’ensemble institutionnel de la Communauté, tout cela peut être réalisé dès le début de 1962. À ce moment-là, l'unité économique européenne qui est le but des communautés actuelles serait devenue un fait et une nouvelle étape s’ouvrirait.

185C’est alors que se poseront les problèmes du renforcement de l’Assemblée et de l’autorité politique. J’avoue que je me pose des questions sur ces problèmes. Compléter les États-Unis d’Europe est nécessaire, mais comment et à quel moment le faire ?

186La caractéristique des progrès réalisés jusqu’ici pour faire l’unité de l’Europe a été d’avancer pas à pas par mesures concrètes et constitutionnelles, apportant des solutions aux problèmes au fur et à mesure qu’elles devenaient nécessaires.

187À l’avenir, comme dans le passé, il faut que l’union européenne se développe naturellement, concrètement, et pas à pas.

188Je pense que l’on ne peut pas voir aujourd’hui encore les conditions d’une Europe politique, de même qu’en 1950 il n’était pas possible d’envisager l'union économique, aujourd’hui en voie de réalisation.

189Je crois que comme la Communauté charbon-acier a rendu possible le Marché commun, et le Marché commun aujourd’hui rend possible l’union économique, ainsi demain l’union économique créera les conditions desquelles découlera l’unité politique.

*

Conférence de presse du général de Gaulle sur le Marché commun4

190Nous abordons le Marché commun, je voudrais qu'on me répète les questions posées sur ce sujet.

191Première question : M. le Président, le gouvernement français peut-il aller vers l’unité européenne autrement que par l’intermédiaire d’un vague club international ?

192On m’a demandé aussi comment on comptait sortir de la crise du Marché commun, n’est-il pas vrai ? Voulez-vous répéter votre question ?

193Alors, nous abordons la question du Marché commun et de l’Europe en même temps si vous le voulez bien, tout au moins à certains égards.

194Ce qui s’est passé à Bruxelles, le 30 juin dernier, au sujet du règlement financier agricole a mis en lumière deux choses, d’abord une réticence persistante de nos partenaires à faire entrer l'agriculture dans le Marché commun des Six et ensuite certaines erreurs ou équivoques qui sont incluses dans les traités concernant la Communauté économique de l'Europe : alors, tôt ou tard, la crise était inévitable.

195En effet, les trois traités, qui instituent respectivement la Ceca, l’Euratom et le Marché commun, ces trois traités ont été conclus avant le redressement français de 1958. Et c’est pourquoi ces trois traités tiennent compte avant tout de ce que demandaient les autres.

196Pour la Ceca, indépendamment du rapprochement franco-allemand qu’elle voulait manifester, eh bien, elle consistait essentiellement à rendre à l’Allemagne la disposition, qu'elle avait perdue, de son charbon et de son acier, et à donner à l’Italie, qui est naturellement dépourvue de houille et de fer, la possibilité de s'en procurer à assez bon compte pour se créer à son tour une puissante industrie métallurgique.

197Quant à l’Euratom, l’institution tendait à mettre en commun tout ce qui était à faire et tout ce qui était fait dans le domaine de l’énergie atomique et dont la France, en raison de l’avance quelle avait prise, fournirait la plus large part. Mais aussi l’institution tendait à contrôler la production des matières fissiles, de manière, ou tout au moins en vue d’empêcher leur utilisation militaire, alors que seule la France était en mesure de se doter d’un armement nucléaire.

198Enfin, le traité de Rome fixait très complètement les conditions de la communauté industrielle dont se souciaient surtout nos voisins, mais pas du tout celles de la communauté agricole, à laquelle nous étions les plus intéressés.

199D’autre part, les trois traités instituaient une figuration d’exécutif sous la forme d'une commission indépendante des États, bien que leurs membres fussent nommés et rémunérés par eux. Et une figuration de législatif sous l’aspect d’une assemblée européenne formée de membres des divers parlements, mais dont aucun d’entre eux n’avait reçu de leurs électeurs un mandat qui ne fût pas national.

200Alors cet embryon, cet embryon de technocratie en majeure partie étrangère et qui était destinée à empiéter sur la démocratie française pour le règlement de problèmes dont dépend notre existence ne faisait évidemment pas notre affaire, dès lors que nous avions résolu de prendre notre destin entre nos mains. Nul ne peut ignorer que l’idée de grouper les États de l’Europe occidentale dans le domaine économique, et j’ajoute politique, est depuis longtemps la nôtre. Pour s’en convaincre, il n’y a rien d'autre à faire que de se reporter aux déclarations qu’il m’a été donné de faire au cours et à l’issue de la guerre mondiale alors que personne n’en parlait et puis après, dans de solennelles et multiples occasions, et enfin aux actes effectivement accomplis par mon gouvernement. En effet il nous paraît normal qu’ait lieu l’ajustement des activités respectives des pays qui sont située de part et d’autre du Rhin et des Alpes, parce qu’ils sont étroitement des voisins, parce qu’ils se trouvent au point de vue de la production en même temps analogues et complémentaires et puis parce que les conditions de l’époque moderne engagent à constituer des ensembles qui soient plus largos qu’aucun État européen.

201Et d’autre part, la France qui est en plein essor et dont la monnaie est devenue une des plus fortes du monde, la France a maintenant les meilleures raisons de s’ouvrir, comme je l’ai dit tout à l’heure, à la concurrence.

202C’est pourquoi depuis sept ans nous avons activement aidé à mettre sur pied le Marché commun, la Communauté économique européenne. Mais, bien entendu, nous voulions que cette communauté qui, d’ailleurs, je le dis en passant, théoriquement instituée en 1957, est restée jusqu’en 1959 sur le papier parce que jusque-là le déficit chronique de la balance française des paiements empêchait que l’institution prît son essor autrement que dans les discours, cette communauté, dis-je, nous avons travaillé depuis sept ans à la bâtir effectivement, mais ce que nous voulions et ce que nous voulons c’était une communauté qui fût équitable et qui fût en même temps raisonnable. Équitable, cela veut dire que les produits agricoles, dans les conditions qui leur sont propres, doivent entrer dans le Marché commun en même temps que les produits industriels ; équitable cela signifie que rien de ce qui est important aujourd'hui dans l'organisation, demain dans le fonctionnement du Marché commun des Six ne doit être décidé ni a fortiori appliqué, que par les pouvoirs responsables dans les six États, c’est-à-dire les gouvernements contrôlés par les parlements. Or on sait, Dieu sait si on le sait, qu’il y a une conception différente au sujet d’une fédération européenne dans laquelle, suivant les rêves de ceux qui l’ont conçue, les pays perdraient leur personnalité nationale.

203Et d’ailleurs, faute d'un fédérateur comme tentèrent de l’être, chacun d’ailleurs à sa façon, César et ses successeurs, Charlemagne, Otton, Charles Quint, Napoléon, Hitler, et tel qu’à l’Est s’y essaya Staline, faute de ce fédérateur, eh bien la fédération européenne serait régie par un aréopage technocratique, apatride et irresponsable, et on sait aussi que la France oppose à ce projet qui paraît vraiment en dehors de la réalité, oppose le plan d'une coopération organisée des États, laquelle évoluerait probablement vers une confédération.

204C’est en effet ce plan qui nous paraît seul répondre à ce que sont réellement les nations de notre continent, ce qu’elles sont à l'heure qu’il est, ce qu’elles sont au siècle où nous sommes.

205C’est aussi ce plan qui seul permettrait un jour à d’autres pays comme l’Angleterre et l’Espagne d'y adhérer, parce que ces pays là comme le nôtre ne veulent pas perdre leur souveraineté. Et enfin ce plan rendrait concevable dans l’avenir l’entente de l’Europe tout entière.

206Enfin, quelles qu’aient été les différences, les divergences et les arrière-pensées en ce qui concernait les théories politiques, les négociations de Bruxelles, très longues et très minutieuses, semblaient sur le point d’aboutir, nous avons eu les plus grandes difficultés à faire admettre en pratique par nos partenaires l’entrée de l’agriculture dans le Marché commun. Or on sait que, pour nous, c’est une condition sine qua non. Parce que, faute qu’elle soit remplie, nous resterions chargés, plus que nos voisins, du très lourd fardeau que représente le soutien de notre agriculture, et qu’ainsi nous serions très handicapés dans la concurrence industrielle.

207Et c’est pour cela, du reste, qu’en janvier 1962 nous n’avions consenti à ce que l’on passât à la deuxième phase du traité de Rome, c’est-à-dire à l’abaissement considérable des barrières, que moyennant l’engagement formel des Six de régler le problème agricole, notamment au point de vue financier, au plus tard le 30 juin de cette année, dans des conditions et suivant un calendrier qui étaient précisés explicitement.

208Il y avait eu des pleurs et des grincements de dents, mais, enfin, nous étions parvenus à obtenir l’adhésion de nos partenaires, et nous pouvions croire qu’à l’échéance ils rempliraient leurs engagements.

209D’autre part, je dois dire que tout en observant à quel point le très lourd appareil international qui a été construit autour de la Commission fait souvent double emploi avec les services qualifiés des six gouvernements, tout en observant cela, nous avions, au long des travaux, constaté la compétence des fonctionnaires de la Communauté et remarqué qu’ils s’abstenaient d’empiétements excessifs sur les seules responsabilités qui fussent valables et qui sont celles des États.

210C’était trop beau pour aller jusqu’au terme. Alors, le 30 juin, notre délégation s’est heurtée à une fin de non-recevoir pour ce qui concernait la mise au point définitive du règlement financier tel qu’on s’y était antérieurement engagé. Et puis, auparavant, la Commission, sortant soudain de se réserve politique, avait formulé au sujet de ce règlement financier des conditions qui tendaient à lui attribuer en propre, à elle, un budget dont le montant aurait pu s’élever jusqu’à 20 milliards de nouveaux francs, les États ayant à verser entre ses mains les prélèvements et les recettes douanières qui auraient fait d’elle littéralement une grande puissance financière indépendante. Et puis les États, dis-je, qui auraient alimenté cet énorme budget aux frais de leurs contribuables, ne l’auraient contrôlé aucunement. Il est vrai que les auteurs du projet alléguaient que ce budget serait soumis à l’examen de l'Assemblée européenne.

211Mais l’intervention de cette assemblée qui est essentiellement consultative et dont d’ailleurs les membres n’ont pas du tout été élus pour cela, aggraverait le caractère d’usurpation de ce qui était réclamé. Enfin, qu’il y ait eu une conjonction préméditée ou non, entre les exigences supranationales de la Commission, l’attitude prise par certaines délégations qui se déclaraient prêtes à les approuver, à les appuyer et enfin le fait que certains de nos partenaires revenaient au dernier moment sur ce à quoi ils s'étaient engagés, tout cela nous a amenés et nous a obligés à cesser les négociations de Bruxelles. Mais aussi à la lumière de cet événement nous avons pu mesurer encore plus clairement à quoi la France peut être exposée dans l’avenir si telle et telle disposition inscrite dans le traité de Rome devait être réellement appliquées. C’est ainsi que suivant le texte, à partir du 1^er janvier prochain, les décisions du Conseil des ministres des Six seraient prises à la majorité, ce qui fait que la France pourrait se voir forcer la main dans toute matière économique, et par conséquent sociale et même politique, et que même ce qui aurait paru acquis au point de vue agricole pourrait être malgré elle remis en cause à tout instant.

212Et d’autre part les propositions de la Commission, suivant le même texte seraient également, à partir du 1^er janvier prochain, présentées au Conseil des ministres pour être adoptées ou non telles quelles, sans que les États puissent y changer rien, à moins que par extraordinaire ils fussent unanimes à formuler un amendement.

213On voit à quoi pourrait nous conduire une pareille subordination si nous nous laissions aller à renier à la fois la libre disposition de nous-mêmes et notre Constitution qui fixe que la souveraineté française appartient au peuple français qui l’exprime par ses représentants, qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum sans qu’il soit prévu dans la Constitution aucune espèce d’exception. Les choses en sont là. Naturellement il est concevable et il est désirable que la grande entreprise de la Communauté économique européenne puisse être remise un jour en chantier, mais avant que cela n’arrive il se passera un délai dont nul ne peut prévoir la durée, car personne ne sait si, quand, comment, la politique de chacun des nos partenaires, compte tenu d’ailleurs de certaines conjonctures électorales ou parlementaires, si cette politique pourra définitivement s'adapter aux nécessités telles qu’elles viennent d’être démontrées.

214Quoi qu’il en soit la France pour sa part est prête à participer à tous échanges de vues qui seraient proposés par les gouvernements et, le cas échéant, elle envisage du reprendre la négociation de Bruxelles, dès lors que l’entrée de l’agriculture dans le Marché commun serait réellement adoptée et qu’en voudrait en finir avec les prétentions que des mythes abusifs opposent au bon sens et à la réalité. Voilà pour le Marché commun.

Autres thèmes développés lors de la conférence

215Le général de Gaulle a également développé les thèmes suivants en réponse aux questions posées par les journalistes : la situation économique et sociale de la France et les perspectives d’avenir, ce qu’est la politique d’indépendance de la France à la lumière des événements actuels (Otan, Vietnam, Cachemire, etc.), les institutions de la V^e République et le rôle du président de la République.

216La France a choisi de vivre en état de concurrence, a déclaré le général de Gaulle en exposant la situation économique et sociale et ses perspectives. Pour en tirer parti, a-t-il ajouté, il faut renforcer l’appareil productif du pays c’est pourquoi la priorité est donnée aux dépenses d’équipement, en particulier dans le domaine de la recherche scientifique, des communications, de l’enseignement technique et de la formation professionnelle.

217Dans ce but, l’investissement devient « un impératif absolu pour les entreprises privées ». « L’épargne ressuscitée par la stabilité des prix, de la monnaie redevient le grand réservoir où puisait l’économie. » À l’expiration des engagements pris jadis et au plus tard en 1969, cessera pour ce qui nous concerne la subordination qualifiée d’intégration par l’Otan., déclare le général de Gaulle.

218Au sujet de l’Otan, le général de Gaulle dit : « Aussi longtemps que nous jugerons nécessaire la solidarité des peuples occidentaux pour la défense de l’Europe nous resterons les alliés de nos alliés, mais à l’expiration des engagements que nous avons pris, au plus tard, en 1969, cessera la subordination qualifiée d’intégration par l'Otan qui remet notre destin entre des mains étrangères. »

219Tout en trouvant bon qu’un système international aménage les rapports monétaires, a déclaré le général de Gaulle, nous ne reconnaissons à la monnaie d’aucun État particulier aucune valeur privilégiée et automatique par rapport à l’or qui est, qui demeure, et qui doit demeurer en l’occurrence le seul étalon réel.

220L’indépendance permet à la France d’être, en dépit des hégémonies et des idéologies des colosses, le champion de la coopération sans laquelle iront s’étendant les troubles.

221Parlant des relations Est-Ouest : « Nous n’hésitons pas à envisager que le jour vienne où l’Europe pourra enfin établir une entente constructive depuis l’Oural jusqu’à l’Atlantique et voudrait résoudre ses problèmes, notamment celui de l’Allemagne, de la seule façon dont elle puisse le faire, c’est-à-dire par un accord général », a dit le président de la République.

222La France, dit le Général, attache une grande importance au cours nouveau de ses rapport avec la Russie, se félicite des résultats de la visite du chef du gouvernement roumain, M. Ion Gheorghe Maurer et se prépare « avec grande satisfaction » à recevoir le chef du gouvernement polonais Josef Cyrankiewicz, car les peuples polonais et français ont été amis et alliés dans tout le temps de leur histoire.

223« Toutes les spéculations concernant une médiation française dans cette affaire (le Vietnam) ne repose que sur des rumeurs. La France n’a rien d’autre à faire que de se ménager pour plus tard. En Asie du Sud-Est la fin des combats en cours et des développements satisfaisants ne pourront être obtenus que par des relations établies, des négociations à ouvrir et des modus vivendi à réaliser entre les puissances qui ont engagé leur responsabilité c’est-à-dire la Chine, la France, les États-Unis, la Russie et la Grande-Bretagne. »

224Nous croyons, a poursuivi le général de Gaulle, que la condition élémentaire d’une rapprochement ou d’une entente en Asie du sud-est est la fin effective de toute intervention étrangère et de la neutralisation complète et contrôlée de la zone où l’on se bat.

225« Il se trouve que les cinq États – Grande-Bretagne, États-Unis, France, Chine, URSS – dont dépend l’Asie du Sud-Est sont aussi ceux disposent des armes atomiques et qui ont fondé, il y a vingt ans l’ONU. S'ils le voulaient, ils pourraient ensemble faire en sorte que cette organisation soit le cadre où s’affirmerait la conscience humaine collective Pour la mise en valeur de la terre tout entière. Mais il est trop clair qu’actuellement aucun projet de ce genre ait une chance de voir le jour. S’il arrivait jamais que le rapprochement puis l’accord des principaux dirigeants du monde apparaissait possible, la France serait toute disposée à y participer. »

226Le régime actuel est celui de la majorité nationale qui se dégage de la nation tout entière, la volonté nationale s’affirme globalement quand il s'agit du destin du pays. On a parlé de régime personnel, mais le chef de l'état ne peut se dérober aux devoirs qui sont les siens, d’ailleurs qui a jamais pensé que le général de Gaulle étant appelé à la barre se contenterait d’inaugurer les chrysanthèmes.

227« Jamais aucune mesure importante n’a été prise à son plan (du président de la République) sans qu’aient eu lieu autour de lui les délibérations de ceux qui en connaissaient les éléments et en assuraient l’exécution. »

228Jamais depuis sept ans les contacts du président de la République avec le pays n’ont été négligés : 30 allocutions radiodiffusées, 12 conférences de presse, 36 discours prononcés solennellement, une série de voyages dans 94 départements de France et d’Outre-Mer, le chef de l’État a vu 15 millions de Français, il a reçu tous les membres du Parlement et des corps constitués, a visité 2 500 communes, serré d’innombrables mains. Le Président de la République est dorénavant la clé de voûte qui soude l’édifice de nos institutions.

229« Avant trois mois, le peuple français dira par ses suffrages s’il entend revenir aux pratiques du passé ou s’il veut que le régime nouveau continue à assurer, demain, comme aujourd'hui, la conduite de la vie nationale. Car tels seront bien et tout le monde le sent et le sait, tels seront bien la signification et le résultat de l’élection présidentielle », a déclaré en terminant le général de Gaulle.

Discours prononcé par M. Willy Brandt, bourgmestre régnant de Berlin devant le Cercle de l’opinion le 26 avril 19635

230Je voudrais tout d’abord vous dire combien je me réjouis d’être en France et combien je suis reconnaissant au Cercle de l'opinion pour son invitation.

231Cette rencontre est pour moi du plus grand intérêt étant donné qu’elle me permet de rencontrer en même temps d’éminents représentants de la vie politique de ce pays et de la grande communauté atlantique.

232À celui qui comme moi a dû assumer ces dernières années une responsabilité directe au point le plus névralgique de l’Europe libre, l’unité occidentale et atlantique tient particulièrement à cœur.

233Et je tiens à adresser ici avant toute autre chose quelques mots de sincère gratitude aux puissances protectrices alliées, à la communauté atlantique qui les soutient, à tous nos amis dans l’Europe libre et dans le monde libre. Sans la protection des Alliés il n’y aurait pas de Berlin-Ouest libre. Sans les multiples preuves de sympathie et de compréhension il n’aurait pas été possible d’insuffler une vie nouvelle au gigantesque monceau de ruines qu’était devenu Berlin et d’en faire à nouveau la ville industrielle la plus importante entre Paris et Moscou, et une ville qui est en train d’acquérir ses titres de centre de culture allemande de rang international.

234Nous avons, certes, subi de graves revers dont certains ont touché ma ville. En revanche, nous sommes tous en droit d’être fiers que l’Ouest ait réussi à tenir la partie libre de Berlin. Combien semble loin de nous cette époque où nous vivions sous la pression d’un ultimatum limité à six mois. C’est ici à Paris que fin 1958 j’ai fait part aux ministres des Affaires étrangères des puissances protectrices de l’intrépidité de mes concitoyens et que les ministres m’ont donné pour ma ville leurs garanties.

235C’est d’ailleurs un signe de notre temps que de se plaindre de la rapidité des évolutions. On peut aussi bien dire que nous vivons beaucoup trop longtemps avec nos vieux problèmes ou, plus précisément, que nos problèmes non résolus vivent trop longtemps.

236Il y a maintenant dix-huit ans ou presque que la capitulation inconditionnelle de l’Allemagne a imposé aux vainqueurs une responsabilité pour le destin d’un grand peuple européen dont ils n’ont pu s’acquitter jusqu’à ce jour. La division de l’Allemagne n’est certes pas chose définitive, mais les hommes d’État aussi bien que les peuples risquent de s'y habituer et d’en tenir compte.

237Mais comment ceux-là mêmes qui souffrent de cet état de choses pourraient-ils jamais s’y habituer ? L’un d’eux a récemment écrit dans une lettre : « ...et s’il ne devait pas en être autrement, les petits-fils de nos petits-fils se refuseront toujours à être communistes et continueront à vouloir rester des Allemands... » !

238On a aujourd’hui, en politique, beaucoup d’admiration pour le sens froid des réalités, et cela n’est pas mauvais. Mais il ne faut pas pour autant oublier que la volonté de plusieurs millions d’êtres humains représente elle aussi une réalité même si elle ne peut pas du jour au lendemain se transformer en réalité. Toute politique qui perdrait de vue les réalités de demain ne serait que du bricolage.

239Nous ne devons pas avoir peur de poser nos revendications, même si elles paraissent irréalistes. Nous devons les poser si nous voulons être à la hauteur des véritables problèmes de notre siècle si riche en bouleversements. Nous devons revendiquer ce qui est juste, même si la réalisation de ce que nous revendiquons se situe bien au-delà des possibilités du moment.

240La population de Berlin est sortie vainqueur de maintes épreuves. Pendant le blocus, elle a souffert de la faim et du froid parce qu’elle avait tiré les enseignements de 1ère nazie et qu’elle voulait laver la honte qui avait couvert l’Allemagne ; elle a rejeté, fin 1958, l’ultimatum soviétique parce qu’elle avait confiance dans la justice de sa cause et dans la parole donnée par ses alliés. Elle a appris qu'avec de bons amis et avec des nerfs solides l’on peut surmonter des situations graves même si celles-ci semblent être sans issue.

241Mais, bien entendu, Berlin ne veut pas seulement vivoter. Berlin doit pouvoir se faire une idée de ce que sera son avenir. Le 13 août 1961, il s'est produit une profonde coupure. La mission de Berlin s'en est trouvée profondément modifiée. Depuis cette date, Berlin n’est plus ce pont vivant où les hommes venus des deux parties de l’Allemagne se rencontraient pour régénérer leurs forces. Depuis cette date, son rôle de port salutaire où tant de personnes se sont réfugiées s’est réduit à quelques cas rares dont chacun est une aventure entreprise au prix de la vie.

242Ce qui est resté toutefois, ce sont la mission et les droits de Berlin. Sa mission, c’est de faire de la partie libre de Berlin la capitale spirituelle de l’Allemagne, d’en faire le centre industriel le plus moderne de l’Europe et d’assurer à plus de deux millions d’être humains la liberté et l'espace où ils peuvent s’épanouir. Pour ce qui est des droits, disons que Berlin est le gardien du droit à l’autodétermination du peuple allemand tout entier. Berlin vit dans l’espoir de redevenir la capitale d’un peuple libre et uni. Cette mission ne saurait être ni troquée ni abandonnée.

243Berlin-Ouest se présente comme le symbole de ce droit à la liberté et à l’unité nationale dans un pays où l’idée a été lancée d’une Europe des patries. Je crois pouvoir dire ici sans être mal interprété que la patrie des Allemands est plus grande que la République fédérale. Ce ne sont pas les plus mauvais Allemands qui se trouvent aujourd’hui séparés de l'Allemagne libre. Le cœur de l’Allemagne bat à Berlin et l’amitié envers le peuple allemand ne pourra jamais ignorer Berlin ni faire abstraction de cette partie de notre peuple qui est privée de liberté.

244J’ai parlé ici de cette Allemagne qui se s’arrête pas au rideau de fer. Le grand peuple allemand dont le général de Gaulle a parlé en automne dernier lors de sa visite en Allemagne n’habite pas la seule République fédérale. Mais cette affirmation n’exprime que cette vérité banale que l’Europe ne s’arrête pas au rideau de fer.

245La liberté de Berlin-Ouest, c’est aussi la volonté du monde libre de contribuer à surmonter le statu quo par des moyens pacifiques, pour le bien des hommes. La population derrière le Mur doit savoir qu’elle n’est pas abandonnée. L’Europe doit prendre conscience de l’état de mutilation dans lequel elle vit.

246Celui qui se résignerait à la division de l’Europe, qui accepterait la division de l’Allemagne, finirait par considérer Berlin comme un appendice inutile ; en effet, cette ville déroute les conceptions par trop commodes, car il est évident que ce pitoyable satellite qu’est la République démocratique allemande – qui n’est d’ailleurs ni allemande, ni démocratique et qui n’a rien d’une république – ne saurait être consolidé tant que le soleil couchant au-dessus de la partie libre de Berlin attire les regards pleins d’espoir des hommes enfermés derrière le Mur.

247C’est une tâche en soi que d'assurer la viabilité et la prospérité d’une collectivité de quelques millions d’hommes ; et c’est une des réalisations les plus positives de la politique occidentale que d’avoir su accomplir cette tâche dans des conditions aussi difficiles que celles existant à Berlin. Cependant, il faut tourner les regards vers l’avenir, et cela implique notre refus de nous résigner à la division de l’Europe et d’accepter le mur de la honte comme un fait irrévocable.

248Berlin est engagé, depuis plus de quatre ans, dans une crise nouvelle. Cette crise a commencé par l’ultimatum soviétique. L’enseignement que nous en avons tiré, le voici : c’est grâce à sa fermeté et à sa fidélité aux principes adoptés que l’Occident a pu maîtriser la situation.

249Cependant, nous avons fait la terrible expérience du 13 août 1961. Ce qui s’est passé ce jour-là est une injustice notoire, une atteinte au statut quadriparti de la ville. Mais le mur de la honte n'a pas seulement déchiré des familles ; il n'est pas seulement devenu, pour de nombreuses personnes, le mur de la mort et, pour des centaines de milliers d'hommes, le mur des larmes. Le 13 août 1961 est aussi le jour où les trois puissances occidentales se sont vues obligées d'accepter les restrictions que les autorités de Berlin-Est venaient imposer à la liberté de leurs mouvements dans la ville.

250La ligne de démarcation est devenue la plus cruelle des frontières qui soient en Europe, et – ce qui plus est – la plus illégale. Avant la date du 13 août, ont s’était refusé à engager avec l’Union soviétique des discussions sur Berlin et l'Allemagne. Après cette date, ces discussions ont repris. Cette expérience m’a montré que notre ténacité reste inefficace si elle n’arrive pas à empêcher l’adversaire de créer, de son côté, des faits accomplis.

251En août 1961, personne – ni à Berlin ni à Bonn – n’a conseillé à l’Occident de recourir à la force. Nous connaissons la limite que l’Occident entend ne pas laisser dépasser. Mais le cas pourrait se produire où les adversaires calculent mal cette limite, et personne ne saurait garantir que rien ne se passe dans le cas où se produit une série de faits accomplis mineurs. En tout cas, le fait de ne pas discuter avec les Soviets ne les réduit pas à l’inaction.

252Ce sont là les considérations qui ont amené le parlement de Berlin, en accord avec le gouvernement fédéral, à approuver les entretiens de sondage menés par les États-Unis. J’ai déclaré précédemment et je le répète ici que Berlin est prêt à coopérer à la recherche d’une solution provisoire qui laisse intactes les bases sur lesquelles repose l’existence de cette ville et qui facilite la vie de ces citoyens.

253À notre avis, toute solution provisoire éventuelle devrait garantir les conditions suivantes :

254La France, le Royaume-Uni et les États-Unis devraient maintenir leurs troupes à Berlin et assumer l’entière responsabilité de la sécurité de Berlin jusqu’au moment où la question allemande sera réglée.

255Les liens qui se sont noués entre Berlin-Ouest et la République fédérale d'Allemagne sont d'une importance vitale. Ils se sont développés, pendant ces quinze dernières années, dans les domaines économique, financier, juridique et politique, par la volonté de la population mais aussi en accord avec les trois puissances et au su de l’Union soviétique. Ces liens, au lieu d'être desserrés, doivent être renforcés autant que cela est compatible avec les droits des puissances de protection.

256Il ne faut jamais négliger le droit de la population intéressée de décider elle-même de ses affaires et de disposer librement de son avenir.

257Les conséquences les plus inhumaines de l’érection du mur doivent être adoucies. En ce qui concerne l’accès à Berlin-Est, les habitants de Berlin-Ouest doivent avoir les mêmes droits que toute autre personne au monde. Réunir dans l’intérêt de l'humanité et de la raison, les membres de famille arbitrairement séparés les uns des autres et rétablir les liens amicaux entre les deux parties de la ville, voilà un point que personne ne pourra rayer de l’ordre du jour de l’actualité.

258Le libre accès à Berlin, aussi bien par voie aérienne que par voie terrestre, doit être assuré et garanti. La création d’une autorité internationale garantissant l’accès à Berlin – sur la base de la libre circulation – pourrait apporter une amélioration à la situation actuelle.

259Tant que les droits propres à l’ensemble de la ville ne seront pas rétablis, certains droits surannés des autorités de la zone d’occupation soviétique devront être remplacés par des règlements mieux adaptés aux besoins de Berlin-Ouest.

260Je souhaite vivement que, tant qu’il sera impossible d’arriver à des solutions plus larges, l’Occident dans ses contacts avec l’Union soviétique ne se lasse pas de faire des propositions tendant à obtenir des allégements d’ordre humanitaire.

261Il est certain que Berlin n’engagera pas avec les autorités de la zone soviétique des négociations qui puissent créer l’impression que ces autorités constituent des entités autonomes au point de vue du droit international. Toute tentative d’exploiter les souffrances de nos compatriotes comme moyen de chantage contre nous sera inutile. Il n’y aura pas de négociations pouvant être interprétées comme aboutissant par une voie détournée à la reconnaissance de la zone soviétique. Nous nous prêterons uniquement à un règlement raisonnable des problèmes techniques dans le cadre de l’ensemble de Berlin.

262Il est d’une importance capitale que toute solution intérimaire acceptable soit soumise à la condition que le problème allemand ne soit pas classé définitivement. Le problème de Berlin, loin d’en être la cause, est un résultat de la tension Est-Ouest. Pour régler le problème de Berlin, il n’y a pas de solution digne de ce nom qui admette la possibilité de ne pas résoudre le problème allemand. Ce n’est pas non plus une solution durable et susceptible de garantir la paix que de vouloir imposer un règlement de la question contre la volonté de la population intéressée.

263Il est possible que l’Union soviétique en relançant la crise de Berlin avait espéré pouvoir mettre la main sur la ville toute entière. Aujourd’hui, il est certain que les dirigeants soviétiques n’ignorent pas que Berlin-Ouest restera une ville occidentale. Aujourd’hui, le problème de Berlin est surtout un moyen dont se sert l'Union soviétique pour amener l’Occident à consentir à la division de l’Europe.

264Car c’est bien de cela qu’il s’agit lorsque l’Union soviétique préconise la signature de deux traités de paix pour l’Allemagne. Elle parle d’un règlement des frontières entre les deux parties de l’Allemagne. Elle demande à l’Occident de sanctionner la division de l’Europe afin de pouvoir consolider sa puissance en Europe orientale.

265Pour le monde libre, refuser de souscrire à cette politique de l’Union soviétique c’est conserver à l’Europe ses futures possibilités de développement.

266Si, par ailleurs, les garanties et les traités par lesquels l’Occident a pris fait et cause pour une politique d’autodétermination – dont l’Allemagne ne serait pas exclue – devenaient sans objet, il en résulterait non seulement en Europe mais aussi dans le monde libre une crise de confiance qui empoisonnerait les rapports internationaux. C’est à ce moment-là qu'il faudrait craindre la renaissance d’un nationalisme désabusé et aigri qui servirait mal la cause européenne en Allemagne.

267erlin n’est pas le nombril du monde et nous ne souhaitons rien d’autre que de pouvoir poursuivre la construction dans le calme et dans la paix. Mais Berlin est aussi un avant-poste et comme tel il est un baromètre d’une sensibilité extrême. C’est le sort de cette ville qui détermine le sort de la grande communauté qui la soutient.

268Laissez-moi, en toute franchise, dire encore un dernier mot, et ce faisant je vous prie d'essayer de comprendre la position d’un homme qui bien que ne représentant aucune souveraineté au sens propre du mot n'ignore pas pour autant que l’union de l’Occident sert les intérêts de sa ville et que sa désunion lui est préjudiciable.

269Nulle part ailleurs qu’à Berlin on ne souhaite plus ardemment l'intégration de l’Europe libre. C'est à Berlin que l’on se rend compte chaque jour de ce que signifie la division de notre pays qui nous a été imposée par l’Est. C’est dans cette ville que l’on comprend si bien qu'il y a des choses plus importantes pour le monde occidental que ses rivalités.

270À Berlin comme partout en Allemagne nous nous réjouissons sincèrement de l’œuvre de réconciliation avec notre grande voisine, la France. Mais nous pensons que cette réconciliation ne saurait être une fin en soi, que l’Europe tout entière devrait en profiter et qu’il faut qu’elle crée des énergies nouvelles dont devra bénéficier la communauté occidentale.

271L’expérience nous a appris que seuls les efforts communs des peuples libres nous ont permis de préserver la paix et de garantir notre sécurité. Ces efforts communs n’étaient et ne sont possibles et efficaces qu'avec la participation de nos amis américains.

272Vous comprendrez facilement que nous autres Berlinois observons avec une certaine inquiétude toute tendance susceptible d'affaiblir la communauté occidentale. Nous ne pouvons y contribuer que dans une faible mesure et nous savons bien qu’il n’y a pas de formule magique permettant d'arriver rapidement à des solutions parfaites. Mais nous espérons de tout cœur qu’il sera possible en Europe de démonter tous les obstacles, anciens et nouveaux.

273Après la triste expérience du passé Berlin s’efforce et s’efforcera de défendre l’idéal commun. J’espère qu’il ne vous paraîtra pas trop hardi d’entendre le bourgmestre de Berlin exprimer à Paris le vœu que l’Europe et l’Occident s’unissent et qu’ils veuillent bien tourner la page sur le passé pour s’attaquer résolument aux tâches de l’avenir.

*

« L’Europe en s’unissant, change l’Occident », article de Jean Monnet6

274L’intégration économique de l’Europe est un progrès constant ; elle est devenue irréversible au point de rendre possible un commencement d’organisation politique des pays d’Europe. Progressivement, les espoirs de l’Occident se rassemblent autour de l’union de l’Europe et de ses institutions nouvelles et modernes.

275Voici dix ans, cinq années après la fin de la guerre, les pays d’Europe, épuisés, comprenaient que divisés, ils ne pouvaient surmonter les problèmes que posait leur adaptation aux conditions nouvelles du monde.

276Profondément déçus par les formules de coopération si souvent et en vain essayées dans le passé, ils cherchaient des formes de relations nouvelles.

277C’est alors que le gouvernement français, le 9 mai 1950, prend l’initiative de la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier. Le gouvernement français n’envisage pas de résoudre en une fois tous les problèmes. Il en choisit un : celui du charbon et de l’acier et ouvre une voie nouvelle. Il propose que les pays qui participeraient à ce commencement d’union européenne acceptent de considérer et de traiter les difficultés de ces industries clefs non plus seulement comme des difficultés nationales mais comme des difficultés européennes en créant les institutions communes nécessaires pour le faire.

278L’Allemagne, l’Italie et les pays du Benelux répondent à cette initiative et avec la France, organisent un système d’institutions communes qui, à la différence de la coopérative, réalisent un équilibre entre la vue générale de la communauté qu’ils forment et la vue particulière des États. Ils jettent ainsi les bases d’un avenir nouveau et commun.

279Ainsi commence ce qui est appelé l'« intégration européenne ».

280La Grande-Bretagne, notamment, s’en tenait éloignée. L’Amérique, puissante et lointaine, appuyait le rapprochement franco-allemand, mais ne pensait pas que l’intégration économique pourrait un jour faire de l’Europe une unité puissante. L’URSS était occupée à son propre développement. Elle ne pouvait d’ailleurs concevoir que des pays régis par le système dit « capitaliste » et ses contradictions soient capables de changer leurs relations, de s’unir et de traiter les problèmes de production comme une responsabilité commune.

281À mesure que s'établissent les premières institutions européennes et que les intérêts des pays participants deviennent communs pour le charbon et l’acier, leur attitude vis-à-vis l’un de l'autre commence à changer. La création de conditions nouvelles dans un domaine pourtant limité, entraîne progressivement dans la manière de penser et d’agir des hommes, des modifications de plus grande portée. C’est ainsi que la France et l’Allemagne, si longtemps opposées en une rivalité sanglante, se rapprochent au point de concevoir aujourd’hui qu’un même destin les lie.

282Au cours de cette première expérience européenne, il apparut de plus en plus aux pays d’Europe membres de la Communauté charbon-acier, que les difficultés auxquelles ils se heurtent résultent pour la plupart d’un cadre national devenu trop étroit, tandis qu’une solution apparaît seulement possible dans un contexte plus large et donc nouveau. En même temps, ils prenaient conscience que l’organisation des ressources matérielles détermine les relations entre les hommes et que, faute d’une organisation assez vaste pour réponde aux besoins modernes, les vertus créatrices les plus grandes d’un peuple peuvent graduellement dépérir. Il devint alors évident pour les six pays participant à la Communauté du charbon et de l'acier que la mise en commun de l'ensemble de leurs productions, régie par des règles communes et administrée par des institutions communes est la méthode la plus sûre et la plus efficace pour surmonter les divisions et les limitations héritées du passé.

283C’est ainsi que ces six pays formèrent la Communauté économique européenne, appelée couramment le Marché commun. Le traité de Rome, conclu par les gouvernements, puis ratifié par les parlements des six pays, a été graduellement appliqué par la Commission européenne, les gouvernements, l’Assemblée parlementaire et la Cour réunis en un ensemble institutionnel équilibré. Cet ensemble, comme les décisions prises récemment à Bruxelles établissant une politique agricole commune viennent de le montrer, permet de résoudre les difficultés que nos pays ne pourraient surmonter par les voies du passé.

284Ce commencement de l’intégration économique de l’Europe a déjà produit des résultats considérables. Avant même que le Marché commun soit complètement réalisé, les producteurs industriels et les agriculteurs ont pris conscience de la nouvelle dimension et des possibilités d’un marché à l'échelle des plus grands. Ces perspectives ont stimulé l'essor de la production, le progrès technique et l’élévation du niveau de vie. Les craintes, et les attitudes défensives traditionnelles ont fait place à la conscience du rôle que peut jouer un ensemble qui, avec la participation prochaine de l’Angleterre, dépassera 225 millions d’habitants. Aux préoccupations essentiellement régionales de la période de faiblesse d’après-guerre, a succédé une vue nouvelle : celle des responsabilités universelles d’une Europe qui s’unit.

285La comparaison entre le Marché commun et l’Angleterre confirme d’une manière frappante la nécessité et les avantages de la Communauté européenne.

286En même temps, le reste du monde libre voit dans la forme des institutions nouvelles et modernes de l’union des peuples développée en Europe depuis 1950 l’instrument de l’espoir et de l’avenir.

287Parce que l’intégration économique de l’Europe est en train de se faire, l’Angleterre abandonne une politique séculaire, demande à se joindre au Marché commun en acceptant ses règles et ses institutions. Elle reconnaît ainsi que l’unité européenne dont elle fera partie est essentielle à la paix du monde, et au progrès des pays participants. Parce que l’Europe, en s’unissant, forme une force nouvelle potentiellement égale aux États-Unis, le président Kennedy demande au Congrès des États-Unis les pouvoirs nécessaires pour négocier avec le Marché commun. Ainsi, les États-Unis, sensibles aux signes de l’avenir, commencent à chercher avec l’Europe la solution de problèmes qui ne peuvent plus être traités efficacement par des actions isolées non seulement de nos pays, mais même de l’Amérique seule. Parmi ces problèmes il y a, en premier lieu, celui de l’aide aux pays sous-développés.

288Au point où nous sommes déjà parvenus, l’intégration économique de l’Europe rend possible un commencement d’union politique. Avec cette entreprise, les pays européens aborderont un domaine nouveau. Aujourd’hui, il n’est pas possible d’établir pour les questions de politique étrangère des règles fixes comme celles qui régissent l’intégration économique.

289Le commencement de la construction politique ne peut pas non plus être étranger à l’intégralité économique dont la réalisation se poursuit avec le succès que nous connaissons.

290L’union politique dépend des mêmes États qui, par la voix de leurs gouvernements et de leurs parlements, ont créé et développent l’intégration économique. L’union politique comprendra nécessairement les pays mêmes qui participent déjà aux communautés européennes. Aussi est-il nécessaire de fixer les relations organiques entre les institutions de l'intégration économique européenne et l’union politique dont elles rendent aujourd'hui possible le commencement.

291Cette continuité de l'action qui réunit l'Europe et transforme l’Occident montre la capacité de progrès du monde libre dont l’Europe est le ferment de changement. Ainsi seront créées des conditions qui doivent permettre de régler progressivement les questions qui opposent actuellement l’Est et l’Ouest. Lorsqu’il sera évident aux yeux de tous que l’Europe unie et l’Amérique ne peuvent être dissociées, l’objectif de transformer le monde selon les vues d’une partie seulement de l'humanité devra faire place à la recherche d’une entente réelle. Des problèmes qui paraissent aujourd'hui sans solution pourront alors en trouver une.

*

Discours prononcé par le professeur Hallstein, président de la Commission de la Communauté économique européenne devant le Parlement européen à Strasbourg7

I.

292Le 5 février dernier, à l’issue d’un débat pénétrant dont les multiples aspects sont restés présents à notre mémoire, votre Haute Assemblée a adopté deux résolutions. La première se prononce quant au fond sur l’interruption des négociations relatives à l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté économique européenne. Elle porte une appréciation politique sur l’événement. Elle le situe dans le cadre général de l’intégration européenne. Elle le confronte avec la politique constamment suivie par le Parlement européen lui-même. Elle en tire les premières conclusions pour l’action future de notre communauté. La seconde résolution est libellée comme suit :

293« Le Parlement européen prie la Commission européenne de lui faire rapport sur l’état des négociations, à la date du 29 janvier 1963, entre la Grande-Bretagne et les six pays du Marché commun.

294Dans ce rapport, la Commission européenne exposera tant les résultats déjà obtenus que les questions encore en suspens et donnera son avis sur ces dernières.

295Le rapport devra être adressé au Parlement européen dans un délai maximum de trois semaines, et sera discuté par le Parlement lors de la session de mars. »

296La Commission a donné suite à cette demande et transmis le rapport désiré au Parlement européen le 28 février. Il est maintenant en possession de votre Haute Assemblée.

II.

297Puisque j’ai à présent l’honneur de présenter ce rapport, il n’est pas superflu de rappeler tout d’abord le délai dont on a disposé pour le rédiger. À l’issue de la session du Parlement européen où cette résolution avait été adoptée, la Commission a dû décider d’abord de l’ampleur, du caractère et de l’orientation du rapport. C’est ce qu’elle a fait dès son retour à Bruxelles. Les instructions nécessaires furent données pour la rédaction des projets. On avait déjà commencé auparavant à rassembler la documentation. Exactement une semaine et demie plus tard la Commission entamait une discussion approfondie – qui s’est poursuivie pendant plusieurs séances – du texte du rapport. Le texte définitif fut arrêté le 26 février et la lettre de transmission signée le 28. Si le délai qui nous avait été imparti par le Parlement européen a donc pu être respecté, cela signifie d’autre part que l’on a disposé d’à peine plus de dix jours (et nuits) pour mettre au point le rapport.

III.

298Quant au fond il était aisé de répondre à la première question qui s’est posée pour l’élaboration du rapport : à savoir le choix des différents objets du rapport. La Commission s’en est tenue à la demande du Parlement de lui faire rapport sur l’état des négociations à la date du 29 janvier 1963. Elle ne s’est donc pas étendue sur le contenu général du traité de Rome et des réglementations communautaires qui s’y rattachent. Elle a laissé de côté ce qui n’a pas fait l’objet de la négociation ni n’avait été annoncé comme tel par l’une ou l’autre partie. Si le choix de ces objets a été pour l’essentiel sinon exclusivement commandé par les soucis et les désirs de la délégation britannique, ce n’est pas là un hasard : cela tenait à la nature des choses. Toute adhésion est par principe une adhésion au traité de Rome et à ses dispositions d’application, tels qu’ils existent. Dire ce qui doit y être changé, combien il faut en retrancher ou y ajouter dans l’agencement des conditions d’adhésion, quelles sont, pour reprendre l’expression de l’article 237 du traité de Rome, les adaptations du traité qui deviennent nécessaires, il est compréhensible que cela incombe d’abord à celui qui sollicite l’adhésion. Il n’est donc que naturel que notre rapport aussi reflète ce qui ressortait déjà de mes déclarations du 5 février, à savoir que les négociations ont porté essentiellement sur les problèmes du Commonwealth, de l’agriculture britannique et de l’appartenance de la Grande-Bretagne à la petite zone de libre-échange.

IV.

299De même, l’exposé de la Commission a suivi l’ordre chronologique dans lequel ces problèmes ont été abordés pendant le déroulement des négociations – comme ce fut déjà le cas dans l’exposé oral du 5 février. Cela nous a paru être l’ordre naturel et en même temps celui qui offre l’image la plus vivante de l’avancement de la discussion durant la conférence. Sont donc passées successivement en revue :

1. Les questions générales du tarif extérieur commun de la Communauté ;

2. Les questions du Commonwealth, à savoir concernant :

• les « pays blancs » du Commonwealth : Canada, Australie, Nouvelle-Zélande

• puis l'Inde, le Pakistan, Ceylan et Hong Kong ;

• les questions relatives à l’association des territoires dépendants du Commonwealth, les pays africains et des Antilles ;

• les autres territoires du Commonwealth ;

• les États qui ne font pas partie du Commonwealth, mais bénéficient des préférences impériales ;

• les questions en rapport avec le problème du Commonwealth et les préférences impériales (c’est-à-dire le décalage et les « contre-préférences » du Royaume-Uni dans les pays du Commonwealth) ;

• et enfin les exportations agricoles du Commonwealth.

1. L’agriculture britannique.

2. Le problème spécial du règlement financier en tant qu’élément de la politique commune.

3. Les questions de l’union économique.

4. Les problèmes posés au cours des négociations par les intérêts d’autres pays européens, notamment des membres de l’Association européenne de libre-échange.

5. Les questions juridiques, financières et institutionnelles.

V.

300En ce qui concerne la teneur des affirmations figurant dans le document présenté – ce qui constitue le côté matériel du rapport –, je puis aujourd’hui rester bref.

301Je le puis, car ce qu’il a à dire à ce titre en guise d’introduction à notre rapport, je l’ai déjà exposé au début du débat de votre Haute Assemblée le 5 février dernier. Ce que j’avais eu alors l’honneur de vous exposer – et qui à la fois reflétait l’opinion unanime de la Commission et a recueilli l’approbation de votre Haute Assemblée – n’a pas été seulement une description (évidemment limitée à l’essentiel) du déroulement et des résultats des négociations dans leurs différentes phases. Il y avait aussi une appréciation des perspectives de la conférence au moment de l’interruption des négociations. Il y a eu un exposé du rôle que la Commission a joué dans cette conférence en fonction des intentions des six gouvernements et de l’évolution effective. La Commission s’y était prononcée, comme elle en avait le devoir, sur les causes de l’interruption de la conférence.

302La Commission ne retire rien de tout cela. Pour l’élaboration du rapport, elle s’est laissé guider par l'intention d’étayer aussi complètement et aussi soigneusement que possible au moyen de constatations détaillées ce qu’elle avait dit alors, de préciser ce qui n’avait pu qu’être suggéré et d’expliquer ce qui avait été dit. Ce qu’elle voulait présenter, c’était donc tout d’abord une description véridique, complète et détaillée du déroulement des négociations et de leurs résultats ou de leur manque de résultats.

303Au-delà de cet exposé descriptif, le Parlement européen a cependant souhaité que la Commission donne son avis sur les questions restées encore en suspens à la conférence. La Commission s’est efforcée de répondre également à ce souci du Parlement. Les passages où l'on trouve de tels avis dans le rapport sont donc très nombreux.

304En formulant ces avis, la Commission avait conscience que la demande qui lui était faite lui laissait une certaine latitude. Assurément elle a très largement interprété cette latitude et elle a cru par là agir dans le sens voulu par le Parlement ; nous espérons vivement que l’on ne trouvera pas que nous sommes allés trop loin. En tout cas nous ne nous en sommes pas tenus à la limite minimale. Le minimum de ce que le Parlement attendait de nous, à notre avis, on nous demandant de formuler des avis était une appréciation du degré de difficulté des problèmes non résolus. En effet, l’un des motifs, un motif important du mandat qui nous était imparti, résidait dans le désir du Parlement d’obtenir des éclaircissements sur la question de savoir si, au moment de l’interruption, la conférence sur l’adhésion du Royaume-Uni se trouvait dans une situation prometteuse ou sans issue. D’autre part, une limite maximale se situait là où la Commission, en exposant une solution hypothétiquement possible, se serait aventurée dans le domaine de la spéculation. Tel aurait été le cas si elle avait formulé la question comme suit : « Sur quelle solution les sept gouvernements se seraient-ils mis d’accord si les négociations n’avaient pas été interrompues ? » Nous n'avons pas considéré qu’il nous incombait de donner le jour à un tel produit de l’imagination.

305Au contraire, la Commission est restée fidèle à la ligne qui lui avait été tracée par son rôle dans les négociations. J’ai déjà décrit ce rôle le 5 février et j’espère que votre Haute Assemblée trouvera confirmation de cette description dans notre rapport écrit. Nous avions indiqué qu’il avait été possible à la Commission pendant la conférence d’élaborer et de soumettre toutes les propositions de compromis – à une exception près – qui avaient finalement abouti à des accords partiels. En règle générale, ces accords correspondaient à nos propositions ou s’en rapprochaient tellement, malgré certaines modifications, qu’on peut dire sans exagération qu’ils ont été réalisés sur la base de nos propositions. Ce fait pourra être attribué à ce que la Commission s’est efforcée de formuler des propositions qui étaient appropriées quant au fond et qui, sous l’angle de la tactique de négociation, comportaient aussi des chances de succès.

306En premier lieu, elle devait donc veiller, conformément à sa responsabilité constitutionnelle, à ce que toutes les solutions qu’elle suggérait soient conformes au traité et aux autres lois communautaires, qu’elles favorisent et ne remettent pas en question le développement ultérieur de la Communauté. D’autre part, ces propositions devaient tenir compte des difficultés considérables – comme le rapport le montre clairement – de l'adaptation du nouveau membre présomptif. En troisième lieu – et cette nécessité était particulièrement sensible parce que la négociation, de la volonté unanime des gouvernements, se présentait comme une conférence multilatérale de sept gouvernements –, il fallait tenir compte des intérêts particuliers, individuels des pays membres primitifs, tels qu’ils s’exprimaient dans l'attitude des six délégations au cours de la conférence. En conséquence, dans la pratique, nous avons procédé de telle sorte que normalement l’étude des divers problèmes n'a pas débuté par une proposition de la Commission ; nos propositions ont plutôt été formulées à un moment où les données et les divers intérêts en cause étaient suffisamment élucidés pour permettre de prendre une initiative prometteuse qui tienne suffisamment compte de tous les points de vue énoncés. On ne peut donc aujourd’hui encore extrapoler à partir de l’état des négociations au 29 janvier, si l’on veut se prononcer avec quelque certitude sur l’orientation des solutions à retenir.

307S’inspirant de ces considérations, la Commission a tout d’abord repris dans son rapport les propositions et suggestions qu’elle a avancées elle-même durant la conférence, que ce soit dans le cadre des Sept ou dans les délibérations de coordination des Six. Elle en rend compte de façon exhaustive et en y englobant le sort que ses suggestions ont connu au cours des délibérations.

308En outre, là où la Commission a l'impression que la conférence s’orientait nettement vers un accord, elle indique cette orientation, même si l’on n’est pas parvenu à un accord et elle se prononce sur la valeur de la solution qui était en vue.

309Enfin, la Commission n’a pas hésité non plus à donner des indications sur la direction que pouvait emprunter une solution, même si celle-ci ne s’esquissait pas encore ; elle a tout au moins évoqué les critères qui devraient guider la recherche d’une solution au sens du traité et de ses règlements d’application.

310Nous espérons vivement que nous avons ainsi trouvé la juste mesure dans le dilemme où nous nous trouvions, dilemme entre un excès et un défaut de jugement propre sur la situation et ses possibilités.

VI.

311En résumé, je définirai le sens que nous donnons à ce rapport en disant que nous nous sommes inspirés du souci de l’objectivité la plus stricte. Nous n’avions pas d’idée préconçue sur la situation et nous n’avons de même subordonné la rédaction du rapport à aucune sorte d’objectif tactique. Nous croyons servir ainsi aussi bien la vérité historique que les nécessités de la vie, c’est-à-dire la nécessité de faire de notre mieux dans les circonstances données dans le sens du développement de notre communauté et de la solution des questions restées en suspens, car nous ne pouvons bloquer ni le développement de la Communauté ni l’aménagement de nos relations avec le monde environnant jusqu’au moment espéré où la Grande-Bretagne adhérera. Même dans les conditions ainsi modifiées, les tâches qui nous attendent subsistent et nous devons les aborder avec clairvoyance et assurance. Nous ne pouvons nous permettre de nous abandonner à la déception et à la résignation. Ce serait renoncer à toute politique et ce serait notre fin. Au contraire, il nous faut résolument regarder vers l’avant.

312Permettez-moi donc de conclure l'introduction à notre rapport sur le passé par un aperçu du proche avenir. Malgré toute la circonspection que la situation continue d’imposer, on peut dès aujourd’hui être bien plus explicite que le 5 février. Les positions des intéressés directs et indirects, en particulier des gouvernements de nos pays membres, se dessinent plus nettement.

313Je commencerai par les relations extérieures de la Communauté et je demanderai votre indulgence si telle ou telle de mes remarques anticipe sur le débat qui sera consacré à l’excellent rapport que M. le député Blaisse a établi au nom de la commission du Commerce extérieur de votre Haute Assemblée.

VII.

314Tout d’abord, l’Angleterre. Nous ne connaissons pas le moment où des négociations d’adhésion pourront être reprises. En conséquence, on ne peut assurément rien objecter à ce qu’on examine la possibilité de solutions intermédiaires et tâche de les mettre au point, dans la mesure où elles sont réalisables. Mais on ne peut guère s’attendre ici à des résultats rapides.

315Cela vaut en particulier pour la formule d’association, dans la mesure où elle a un contenu matériel. L’opinion anglaise se montre réservée. Le gouvernement américain n’a jamais été acquis à l’idée de la zone de libre-échange, qui signifie pour lui une discrimination commerciale sans compensation politique et il reste sceptique quant à une union douanière partielle. Une union douanière excluant l’agriculture se heurte aussi à des objections dans la Communauté elle-même. De plus, chacun des types d'association mentionnés exigerait de longues négociations. Restent les expédients de procédure du genre de l’association de la Grande-Bretagne à la Communauté charbon-acier. Sans qu’il soit besoin de les formaliser, on peut en tout cas intensifier les contacts diplomatiques, sous le signe de la politique commerciale commune qui s'élabore lentement, en particulier les contacts entre la Communauté même et la Grande-Bretagne. Tout au moins peut-on remplir ainsi une fonction de préservation et peut-être aussi, jusqu'à un certain point, de préparation.

316En effet, nous voulons tous éviter sur le plan psychologique que la Grande-Bretagne ne s’écarte de nous et, quant au fond, que le fossé économique ne s’élargisse inutilement, bien entendu sans aller jusqu’à accorder un droit de veto. Cela exige de part et d’autre un effort constant, qui à son tour postule une liaison continue.

VIII.

317Mais ce qui importe bien au-delà du cas anglais, c’est ce que j’ai déjà au l’honneur de dire le 5 février et ce que confirme également, je l’espère, notre rapport : nous sortons des négociations avec une conscience plus vive des implications internationales de notre communauté, avec une connaissance approfondie de ses problèmes et aussi avec un sens aiguisé de l’actualité des sujets abordés. Ce qui est apparu soluble dans le cadre des négociations britanniques ou en corrélation avec elles n’a pas cessé d’être un problème par suite de l’interruption des négociations – ou ne l’a cessé que pour une faible part, dans la mesure où cela était fonction de l’adhésion britannique. Les obligations qu’affronte la Communauté n’ont donc pas diminué, elles ont simplement changé.

318Cela vaut d’une part pour une vaste partie du monde en voie de développement. Pour les territoires africains du Commonwealth des solutions s’esquissaient et un type de solution particulièrement intéressant avait été mis au point pour des pays aussi importants que l’Inde et le Pakistan. Ces solutions reflétaient d’une part le problème spécifiquement anglais ; elles étaient devenues nécessaires parce que l’adhésion aurait impliqué la suppression des préférences du Commonwealth. Mais il s’y reflétait aussi un autre élément, à savoir les irradiations de la Communauté en devenir.

319Nous aurons donc à examiner maintenant, et cela en termes précis et concrets, comment la somme d’expériences accumulées peut être exploitée. Ce faisant, nous devrons d’une part considérer que maints problèmes prennent un caractère différent lorsqu’on les sort du cadre des négociations sur l’adhésion britannique, comme c’est le cas maintenant, et d’autre part que les problèmes revêtent aussi une autre ampleur dès qu’on quitte ce cadre. Il faut en effet se demander si les solutions que l’on doit maintenant aborder peuvent rester cantonnées aux pays du Commonwealth. C’est là un élément essentiel de la politique commerciale, d’une politique commerciale moderne, dynamique, que personne ne peut plus définir de façon aussi étroite et conservatrice que c’était le cas jadis. De même que le laisser-faire du xixe siècle a donné naissance à l’édifice complexe de la politique économique et sociale moderne, de même la politique commerciale classique débouche aujourd’hui sur un vaste système d’organisation d'un monde libre civilisé et solidaire.

IX.

320Les choses ne sont guère différentes par principe en ce qui concerne nos voisins européens. En fait, l’interruption des négociations britanniques a tout d’abord mis en sourdine aussi les pourparlers avec eux.

321Cela pose-t-il un problème actuel quant au fait que notre union douanière continue naturellement de progresser ? Une réponse ne saurait y être donnée sur le plan général. Cela dépend de la situation individuelle, des conditions géographiques, de la capacité concurrentielle, de la question de savoir quelles sont les branches économiques qui importent principalement et du degré relatif de dépendance du commerce extérieur par rapport à la Communauté économique européenne. Il ne faudrait pas exclure la possibilité – le rapport Blaisseévoque ces problèmes – de recourir dans tel cas déterminé, où des points de vue économique fort sérieux pourraient l’exiger, à des méthodes et solutions particulières qui sont fort peu orthodoxes et qui ne constitueraient donc pas un précédent.

322Une seule chose est à retenir sur le plan général : les problèmes des pays voisins européens doivent, de même que ceux de la Grande-Bretagne, être vus tout d’abord dans un cadre élargi, qui englobe aussi les États-Unis et d’autres pays industrialisés, comme le Canada et le Japon. Dans ce cadre, la tendance générale est à une libération douanière croissante. Mais c’est précisément aussi une telle politique qui sera le mieux à même d’atténuer, de désamorcer, et probablement même d’amener à une solution durable – même si elle ne peut prétendre à la remplacer – les problèmes commerciaux proprement dits que nous devrons affronter dans nos rapports avec nos amis européens.

X.

323Il n’y a donc rien d’artificiel ou d’abrupt dans ce mode de pensée, lorsqu’il débouche précisément sur la prochaine grande négociation douanière, la négociation Kennedy sur la base du Trade Expansion Act. Cette négociation douanière a pour la Communauté une triple fonction.

324Elle est un moyen de désamorcer et tout au moins de résoudre en partie une série de problèmes concrets qui ne peuvent trouver d’autre solution à la suite de l’interruption des négociations d’adhésion.

325Elle est un élément essentiel dans l’édification d’un partnership atlantique bipolaire qui ne requiert rien d’autre que l’intégration européenne, l’imbrication des intérêts économiques la plus étroite, pour parvenir à cette stabilité qui seule peut garantir la sécurité du monde libre. Sa signification déborde le cadre de l’économie, car nous sommes tous de plus en plus conscients que le second aspect des relations atlantiques, la défense commune, est très étroitement lié à l'aspect économique ; il s'agit, politiquement, de deux faces d’une même question.

326La troisième fonction de cette négociation douanière pour notre communauté, c’est qu’elle constitue un facteur d’ordonnancement extrêmement important pour nous-mêmes. Dans ces négociations, la Communauté doit assurément d’une part préserver et défendre son individualité, mais d’autre part c’est précisément grâce à ces négociations seulement qu’elle la parachèvera. Elle doit se matérialiser elle-même, dans l’économie mondiale et dans le commerce mondial, comme partenaire au sens le plus large du terme, partenaire qui possède réellement aussi les qualités que le traité lui impartit : conscient de sa responsabilité, l’esprit ouvert sur le monde, libéral dans ses actes. La communauté s’est toujours défendue contre les tentatives qui la dilueraient dans de vastes ensembles, comme le sucre dans le thé. Elle veillera aussi à l’avenir à être reconnue et traitée comme partenaire de plein droit, c’est-à-dire comme quelqu'un qui n'a pas à se justifier pour ainsi dire d’être là de toute façon. Nous savons aussi d’après les préparatifs qui progressent rapidement que les négociations posent des problèmes de fond délicats, et cela des deux côtés. Au cours de mes derniers voyages en Amérique on m’a souvent demandé avec appréhension si les négociations imminentes entre les États-Unis et la Communauté économique européenne seront « dures ». Ma réponse immuable a été : « D’après ce que je sais des négociateurs américains, oui ! » Toute négociation de ce genre est faite de concessions et d’exigences. Ce n’est donc pas pour rien qu’on a prévu un long délai, trop escompter trop tôt serait tout compromettre.

327Il importe d’autant plus de mener les négociations dans l’esprit qui convient avec une attitude foncièrement constructive. En ce qui concerne la Communauté, celle-ci est définie par notre Constitution, par le traité de Rome. Dans le préambule, à l’article 18 et à l'article 110, qui donne pour base et pour objet à notre politique commerciale commune un « développement harmonieux du commerce mondial », la « suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux » et la réduction des barrières douanières.

XI.

328Voilà à grands traits la situation où l’interruption des négociations nous a laissés ou plutôt ce que cette interruption a si possible encore mieux mis en relief qu’auparavant. Mais l’état de notre communauté permet-il d’aborder ces tâches aussi urgentes qu’étendues qui nous attendent ? Le degré d’unité est-il suffisant ? La détermination suffit-elle en général ? Ou nous trouvons-nous dans une impasse où aucun mouvement n’est possible ? Nous ne pouvons interdire à personne le luxe des ces questions. Mais l’histoire ne s’en tient pas là. Elle exige et nous ne pouvons nous dérober à son exigence. Mais on a dit aussi qu’il ne saurait y avoir de progrès vers l’extérieur, ou en d'autres termes de solution des problèmes extérieurs qui nous attendent inéluctablement, sans progrès à l’intérieur. Cela est vrai à un double égard, mais en même temps cela est trop unilatéralement formulé.

329Cela est vrai d’une part en ce sens que l’accomplissement des grandes tâches dans l’agencement de notre politique commerciale, ou pour parler encore en termes plus généraux, de nos relations avec le monde environnant, postule une communauté forte ; et il ne peut y avoir de communauté forte que s’il y a une communauté dynamique. D’autre part, la postulat précité est vrai en ce sens que les problèmes qui se posent à nous vers l'extérieur et à l'intérieur traduisent respectivement les intérêts. Or ces intérêts doivent être de tous côtés pesés, considérés et sauvegardés, on ne peut les isoler arbitrairement, sinon il s'ensuit une tension qui finalement peut enrayer le mécanisme.

330Mais on voit ici en même temps en quel sens le postulat précité est formulé trop unilatéralement. Si l'on peut dire que le progrès vers l’extérieur est fonction du progrès à l'intérieur, on peut dire avec tout autant de justesse que le progrès à l’intérieur est fonction du progrès vers l’extérieur. L’économie intérieure et l’économie extérieure traduisent au même titre des intérêts concrets de chacun individuellement et de tous ensemble. Aussi toute optique qui repose sur un préalable individuel est-elle faussée. Ce qui importe, c’est une vue d’ensemble qui englobe tous les aspects du tableau et qui tienne équitablement compte de tous les intérêts. Nous aurons donc à considérer l’ensemble de nos tâches comme un tout, assurément d’une façon large et non mesquine ; assurément dans une approche pragmatique et non perfectionniste, mais pourtant comme un tout. C’est d’ailleurs légitime. La confrontation et la compensation des intérêts sont licites même dans un cadre aussi intime qu’une communauté. Elles sont mêmes indispensables – à condition qu’elles s’opèrent avec la volonté de renforcer ce cadre et de favoriser son développement. À cet égard, la Commission, s’inspirant de son programme d’action auquel se réfère expressément la résolution du 6 février de votre Haute Assemblée, n’éludera pas la grande tâche, délicate et pleine de responsabilités, qui consiste à participer à la mise au point d’une telle politique globale – pas plus qu’elle ne s’est dérobée à une opération analogue, encore fraîche à la mémoire, qui a consisté à lier le passage à la deuxième étape avec l’élaboration de politiques déterminées qui n’étaient pas obligatoirement liées par le traité à la décision visée à l’article 8.

331Ce que cela signifie en particulier est déjà en partie décelable ; les propositions de décision dont la Commission a actuellement saisi le Conseil d’une part, les préparatifs de négociations économiques internationales d’ensemble d’autre part esquissent la direction que les discussions intérieures prendront. Notre tâche consistera à aiguiller vers une synthèse positive les tendances négatives qui poindraient éventuellement dans le sens de préalables et d’obstructions et à imprimer ainsi à l’évolution une orientation constructive.

XII.

332Cela montre aussi que nous avons besoin d’une communauté dotée d’institutions fortes, d’institutions qui prennent conscience d’elles-mêmes, c’est-à-dire qui reconnaissent ce qu’est leur tâche spécifique que personne d’autre ne peut assumer, qui ressentent intimement la responsabilité de l’accomplissement de cette tâche et qui aient la force de volonté d’agir d’après cette responsabilité. L’organisation constitutionnelle de notre communauté n’est pas l’instrument de politiques particulières de ses membres, mais l’instrument de sa propre politique, telle qu’elle est définie dans le traité. En passant en revue les cinq années de réussite sans exemple de notre communauté où s’est constituée une somme énorme d’intérêts établis qui donnent à cette communauté son assise, nous sommes portés à croire que son ossature constitutionnelle est en mesure de résister aussi aux épreuves futures.

333Naturellement, si nous mesurons la panoplie existante d’après notre objectif ultime d’unification politique de l’Europe, maintes choses laissent à désirer ; le renforcement de la position du Parlement européen grâce à des élections au scrutin direct et à l’accroissement de sa participation à l’œuvre de législation de la Communauté et de ses pouvoirs de contrôle ; la rationalisation des trois communautés européennes par la fusion de leurs exécutifs ; l’extension du processus d’intégration qui n’englobe jusqu’ici que la politique économique et sociale des États membres, à d’autres domaines de la politique (en particulier la politique étrangère autre qu’économique et la défense). Sur toutes ces aspirations la Commission a proclamé très tôt et nettement sa position de principe et elle n’a pas à la justifier encore une fois. Nous voyons dans le renforcement du rôle du Parlement le progrès constitutionnellement le plus substantiel, dans ce qu’on appelle la fusion des exécutifs un impératif du bon sens pratique et dans la mise en commun des domaines de la politique dite pure – sous une forme qui ne compromette pas l’existence, le fonctionnement et le dynamisme de ce qui est déjà acquis – le complément nécessaire de l’intégration économique et sociale.

334Mais à la lumière des particularités de la situation présente, deux considérations complémentaires s’imposent à l’esprit avec une logique interne l'union économique mène à l’union politique intégrale. N’oublions pas non plus que tout renforcement interne de la Communauté bénéficie à son élargissement géographique. Il ne suffit pas d’une part de mettre simplement au point une procédure qui ne possède pas de dynamisme interne ni ne concrétise un intérêt communautaire, différent des intérêts individuels. Je répète ce que nous avons souvent dit, en accord avec le Parlement européen dans la discussion sur certains modes de fonctionnement de ce qu’on appelle l’union politique, à savoir que ce serait là une régression. Il serait d’autre part inacceptable de coiffer, de miner ou de supplanter l’ossature communautaire elle-même par une structure politique qui repose sur d’autres conceptions que celles qui ont commandé pendant douze ans notre vie en commun et qui ont seules amené l’ensemble des partenaires...