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Dictionnaire critique de la RSE

 | 
Nicolas Postel
, 
Richard Sobel

Pratique

Partenariats public-privés

Mamadou Barry

Texte intégral

  • 1 La responsabilité sociale des entreprises signifie qu’une entreprise doit se soucier des impacts so (...)
  • 2 Ici la notion d’efficacité inclut celle d’efficience.

1La coopération sanitaire internationale est aujourd’hui le domaine par excellence des partenariats public-privé. En 2005, Caines en dénombrait entre 75 et 100. La variabilité de l’estimation s’expliquant par la diversité des définitions. Une définition large, l’option retenue ici, inclurait toute forme de coopération (informelle et formelle) entre le secteur public (gouvernements et organisations intergouvernementales) et les acteurs privés (Associations, ONG, Fondations et Entreprises). Les raisons de la présence des acteurs privés au sein de ces partenariats tiennent à leur responsabilité sociale réelle ou supposée.1 Ces partenariats sont présentés par les institutions internationales (Banque mondiale, OCDE, OMS…) comme le moyen pour améliorer l’efficacité de l’aide à la santé et plus largement celle de l’aide au développement. En effet, ces partenariats sont considérés par les bailleurs de fonds internationaux comme contribuant à révéler l’information sur les besoins (essentielle à une bonne conception des politiques), à légitimer les politiques (important pour une bonne mise en œuvre), à choisir le meilleur mode de production des biens collectifs (efficacité productive)2. Apparaît ainsi en filigrane l’idée que des acteurs aux statuts et aux valeurs différents peuvent dialoguer pour définir collectivement des objectifs légitimes de l’action collective et choisir des moyens d’action efficients. C’est la mise en œuvre d’une telle approche que les bailleurs de fonds internationaux désignent par « une gestion axée sur les résultats – GAR – » (cf. Déclarations de Marrakech, 2004 ; de Paris, 2005 ; et d’Accra, 2008). Pour ce qui est des PPP, toute gestion axée sur les résultats (GAR) débute par une délibération participative axée sur les résultats entre acteurs variés. Pour les institutions internationales, notamment la Banque mondiale, « la participation est un processus à travers lequel les agents influencent et partagent le contrôle sur la fixation des priorités, la définition des politiques, l’allocation des ressources et l’accès aux biens et services publics. Il n’existe pas de guide de la participation parce qu’elle s’inscrit dans différents contextes, différents projets et différents objectifs » (Cling, Razafindrakoto et Roubaud, 2003, p. 173). Ainsi la délibération participative axée sur les résultats est le point de départ de toute amélioration de l’efficacité de l’aide. La faisabilité de cette délibération a été très peu discutée. La nécessité d’une amélioration de l’efficacité par le dialogue démocratique étant considérée évidente, la faisabilité d’une délibération axée sur les résultats n’a pas été suffisamment questionnée. L’accent a été mis sur les potentiels effets bénéfiques de la délibération participative sur l’efficacité de l’aide. Cette entrée tente de montrer que la GAR repose sur des hypothèses objectivistes irréalistes qui rendent très difficile, pour ne pas dire impossible, une délibération axée sur les résultats.

La GAR : une approche objectiviste et a-conflictuelle

Origine et place de la GAR dans l’agenda de l’efficacité de l’aide

  • 3 « La gestion axée sur les résultats », COTA, juillet 2007, [En ligne], http://www.cota.be/SPIP/IMG/ (...)
  • 4 Loc. cit. p. 3.

2Commençons par souligner que si la délibération axée sur les résultats précède la gestion axée sur les résultats qui relève de la mise en œuvre, les deux poursuivent le même objectif : une amélioration de l’efficacité de l’aide par l’optimisation de l’utilisation des ressources d’aide. Toutefois, la gestion axée sur les résultats (GAR), en tant qu’approche, n’a rien d’un concept inventé pour les fins de la coordination au sein des PPP ou de l’efficacité de l’aide. Pour retracer ses origines, il nous faut remonter à la parution en 1964 du livre à succès Managing for results de Peter Drucker (Marquis, 2010). Le concept est ainsi emprunté au monde de la gestion de l’entreprise et commence à être populaire dans les administrations publiques dans les années 19903. Par ailleurs, il ne faut pas s’étonner de la présence de cette méthode de gestion dans la nouvelle réflexion sur l’aide au développement dans la mesure où son objectif principal est justement l’augmentation de l’efficacité et de l’efficience. La GAR, utilisée au sens large du terme, peut en outre être définie comme étant une « approche qui se concentre de façon systématique sur les résultats, plutôt que vers la réalisation d’activités déterminées, en optimisant l’utilisation des ressources humaines et financières ».4

  • 5 Loc. cit.
  • 6 En effet, son implantation fait l’objet d’un mécanisme de suivi au gré d’un cadre composé d’objecti (...)

3A priori, la technique se démarque par la simplicité de sa mise en œuvre. Elle nécessite d’abord un partenariat entre les parties d’un projet qui doivent en élaborer conjointement un plan d’action. Un plan d’action comprend les objectifs et résultats escomptés d’un projet en fonction des ressources investies, ainsi qu’une série d’indicateurs simples et mesurables afin d’évaluer sa performance globale. À cet égard, les parties partagent alors une responsabilité commune dans les réussites et échecs du dit projet.5 Cette approche réputée révolutionnaire pour améliorer l’efficacité des projets dans l’entreprise est importée donc directement par les administrations des pays développés dans un contexte d’austérité et de lutte contre le gaspillage des ressources publiques. Sous cet angle, la GAR avait bien des chances de bénéficier d’une certaine attention dans le débat sur l’efficacité de l’aide et sa présence comme pilier de la Déclaration de Paris de 2005 ne doit pas étonner. D’ailleurs, bien avant 2005, les documents stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) s’inscrivaient dans une logique de gestion axée sur les résultats. Si l’on s’attarde plus explicitement sur la façon dont la Déclaration de Paris est porteuse de la GAR, on se rend compte qu’elle surplombe l’ensemble de la Déclaration de Paris. Cela est d’autant plus vrai si l’on considère que la Déclaration est en elle-même soumise à un processus de gestion axée sur les résultats.6 Il va sans dire qu’il s’agit ici d’une application littérale de la formule développée par Drucker. In fine, l’esprit, lorsqu’on parle de gestion, de délibération ou de coordination axée sur les résultats, est de gérer, de se coordonner entre acteurs variés et de mettre en œuvre collectivement l’aide en se concentrant sur les résultats souhaités, le choix des meilleurs moyens et l’utilisation des données disponibles en vue d’améliorer le processus de décision. La GAR apparaît ainsi comme la seule façon de s’assurer que les collaborations au sein des PPP vont conduire à une action collective efficace.

La dimension a-conflictuelle de la GAR apportée par la théorie des parties prenantes

  • 7 Il s’agit en réalité d’une égalité politique entre tous les acteurs.
  • 8 Mais cela ne signifie pas qu’il n’y a de rapport de force entre les acteurs ou qu’il n’y a pas de l (...)

4À ses origines, la GAR sur les résultats s’adressait aux responsables d’entreprise. Or dans les entreprises, la prise de décision appartient aux responsables. Cette dernière n’a nullement besoin d’être participative et inclure des salariés ou d’autres. Cette vision hiérarchique, bien que discutée par les tenants de la théorie des parties prenantes (TPP), reste encore dominante. Cependant, la hiérarchie est inexistante dans les PPP. Un PPP est un contrat entre des acteurs variés (ONG, État, OIG, Entreprise), mais considérés comme égaux7, pour atteindre des objectifs communs ou devant être communs. Il s’agit en général d’un contrat « horizontal » dans le sens où il n’y a pas en théorie de relations d’agence8. Cette ouverture démocratique des PPP rend cruciale l’étude de la délibération participative qui était encore ignorée jusqu’ici. En effet, dans une entreprise les conflits d’intérêts ne s’expriment que très peu. Ils sont contenus par les pouvoirs de coercition de l’entreprise. Donc, c’est au sein des PPP que se pose la question de la délibération participative axée sur les résultats.

5La gestion axée sur les résultats traditionnels ne traite pas des conflits d’intérêts entre acteurs. Or la diversité potentielle des intérêts et des valeurs des acteurs au sein des PPP rend nécessaire une analyse des conflits. C’est ce manque que vient combler la théorie des parties prenantes (TPP). Pour ce faire, la TPP adopte une approche a-conflictuelle et consensualiste. « La métaphore contractuelle induit normalement l’idée de consentement rationnel des parties » (Boyer, 1996, p. 402). La rationalité individuelle et la recherche de l’intérêt rendent les conflits aisément solubles dans le contrat. Il ne peut y avoir de conflits insolubles et ce d’autant que les agents sont mus par la recherche d’avantages mutuels, qu’optimiseront des contrats équitables (Cazal, 2008). La TPP inscrit donc les PPP dans une représentation relationnelle de l’organisation fondée sur des contrats justes, qui suppose que les conflits d’intérêt peuvent se résoudre en assurant une maximisation des intérêts de chaque groupe (Capron et Quairel-Lanoizelée, 2007). La TPP considère donc que la prise en compte et l’agrégation des intérêts particuliers peuvent converger vers un bien commun. Cette approche a-conflictuelle présente l’intérêt de faciliter une délibération fondée sur des critères coût-efficacité.

Le caractère objectiviste de la GAR

  • 9 L’histoire de la lutte contre le Sida et des nouvelles maladies infectieuses montre que cette capac (...)

6Nous avons vu plus haut que la gestion axée sur les résultats suppose des acteurs sont rationnels. Cette hypothèse de rationalité est en effet essentielle à la délibération axée sur les résultats et in fine à l’efficacité de l’action collective. Cette hypothèse considère que les acteurs dans le domaine de la santé décident en tenant compte de critères « objectifs » comme l’incidence de différentes maladies et l’existence d’intervention coûts efficaces. Ce modèle de décision fondé sur une rationalité néo-classique est employé dans de nombreuses analyses sur les politiques socio-économiques. Il se fonde sur l’utilisation des calculs coûts-avantages pour choisir parmi des politiques alternatives. Une telle approche repose sur l’hypothèse d’une capacité des acteurs en partenariat à définir avec soin la nature des problèmes auxquels ils font face, à proposer des solutions alternatives9. Et l’évaluation de ces solutions sur la base d’un ensemble de critères « objectifs » fonde la décision. Il s’agit de sélectionner et de mettre en œuvre les meilleures solutions.

7En matière de politique de santé, le désir d’injecter de la rationalité dans les décisions d’allocation des ressources dans les pays en développement est à l’origine du développement de l’indicateur Année de Vie Corrigée du facteur d’Invalidité ou AVCI. C’est une mesure du nombre d’années de vie saines perdues dans une population en raison d’une maladie particulière. Cette volonté d’introduire « l’objectivité » dans les politiques de santé est manifeste dans le rapport de la Banque mondiale de 1993. Les partisans de l’indicateur ont l’espoir que les décideurs s’en serviront pour orienter les ressources vers des interventions qui maximisent la réduction totale des AVCI. Mais quand on analyse les politiques de santé, on se rend compte que cette approche n’est pas suivie. On peut voir ici et là que certains problèmes de santé publique mobilisent l’attention des dirigeants politiques et des financeurs tandis que d’autres restent à l’arrière-plan, sans que ces différences s’expliquent forcément par des facteurs objectifs tels que la morbidité et la mortalité ou par l’existence de moyens d’action efficients (c’est-à-dire « rentables » en termes de coût/efficacité).

8Au total, les supports théoriques de la gestion axée sur les résultats et plus largement des PPP n’ignorent pas le fait que les difficultés d’une délibération axée sur les résultats augmentent avec l’accroissement de l’hétérogénéité des acteurs participant à la délibération. Mais ce problème est vite éliminé par l’hypothèse, pas toujours présentée de façon explicite, que les acteurs en partenariats sont rationnels, voire « très rationnels », de telle sorte qu’ils ne voient que les besoins, objectivement identifiés, des populations cibles. On retrouve là une rationalité économique qui élimine toute épaisseur éthico-politique des acteurs : c’est le paradigme objectiviste. Ainsi, la délibération participative axée sur les résultats portés par les institutions internationales est un agenda qui suppose une rationalité économique des acteurs qui voile leurs représentations sociopolitiques. Dans ce qui suit, nous revenons sur cette hypothèse pour montrer qu’elle est irréaliste.

L’existence des représentations sociopolitiques et ses conséquences sur la délibération participative

  • 10 Il concentre sa recherche sur les pays à moyen et faible revenu.

9Dans différents travaux (Shiffman, 2009, Shiffman et al., 2002, etc.), Shiffman questionne le paradigme objectiviste qui prévaut dans le champ de la santé et met en avant un paradigme constructiviste pour expliquer les disparités entre les divers problèmes de santé publique selon l’intérêt que leur portent décideurs et donateurs10. Cette approche s’inscrit dans une perspective qui a débuté dans les années 1990 et qui appelle à une nouvelle approche dans l’analyse des politiques de santé dans les pays en développement. Ces auteurs ont noté que, jusque-là, l’évaluation des politiques de santé a porté essentiellement sur une conception et un contenu techniques et néglige les acteurs impliqués dans le développement, les processus de mise en œuvre des politiques et le contexte dans lequel les décisions sont prises.

  • 11 Élaborés par des PPP comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose

10Dans son travail, Shiffman part du constat que certains problèmes de santé publique drainent l’attention des dirigeants politiques et des financeurs tandis que d’autres restent à l’arrière-plan, sans que ces différences ne s’expliquent forcément par des facteurs objectifs tels que la morbidité et la mortalité ou par l’existence de moyens d’action efficients (c’est-à-dire « rentables » en termes de coût/efficacité). Dès 2002, il montrera, dans un article écrit avec Beer et Wu, que l’approche objectiviste décrit de façon imparfaite les efforts internationaux pour lutter contre les maladies infectieuses que sont le paludisme, la tuberculose ou la poliomyélite. En 2009, Shiffman soulignera que les programmes portant sur le VIH/Sida11, qui représente environ 5 % de la mortalité dans les pays à bas et moyen revenu, recevaient au début des années 2000 plus du tiers de toutes les grandes donations en matière de santé. Inversement, des maladies transmissibles comme la pneumonie ou la diarrhée, qui tuent chaque année des millions de personnes et contre lesquelles on dispose de moyens d’intervention efficients, n’attirent que des financements modestes. Ceci renvoie au fait que la réalité n’est pas une donnée « objective » mais une réalité construite.

11L’idéal objectiviste, prôné par la délibération axée sur les résultats, selon lequel c’est l’importance rigoureusement mesurable d’un problème (gravité, fréquence, etc.) ainsi qu’une neutralité gestionnaire (calcul coût/bénéfice) qui prévalent dans les décisions en matière de santé publique, est ainsi mis à mal. Pour expliquer ces disparités, il faut recourir au paradigme constructiviste (social constructionism). L’idée est que ce que nous appelons « réalité » n’est pas quelque chose qui serait là, devant et hors de nous, indépendamment de l’observation humaine. La réalité n’est pas une donnée objective mais un construit social. L’implication pour notre objet d’étude est double.

12Tout d’abord, un problème de santé se voit accorder de moyens en raison moins de son « importance » objectivable (avec des statistiques) que de la manière dont il est mis en exergue par ceux qui sont convaincus de son importance (et/ou qui y ont intérêt, ajouterons-nous). Cela ne signifie pas, souligne Shiffman, qu’il n’existe aucun lien entre la matérialité des faits et l’attention accordée à un problème, mais que ce lien est distendu et qu’il est toujours influencé par des représentations sociales. Ce sont ces représentations sociales qu’il a désignées par images politiques (policy image).

  • 12 Les principales images politiques de l’aide publique à la santé sont : la santé comme facteur de dé (...)
  • 13 En conséquence, la croyance en une rationalité économique dominant systématiquement toute rationali (...)

13Ensuite, comme chaque acteur (ONG ou État) possède au moins une image politique, une façon de percevoir les problèmes de santé traités qui constitue un référentiel d’action.12 Ainsi toute délibération participative sur l’aide au sein des PPP doit prendre en compte la diversité des images politique qui impactent la définition des objectifs de la délibération et le choix des moyens d’action. Cela justifie une attention particulière aux discours des acteurs et à leurs impacts sur le processus de délibération. Une élaboration participative d’un projet commun ou d’une politique collective induit des coûts de négociation en raison de la diversité des attentes des acteurs. Plus les projets ou politiques communs, qui peuvent être interprétés comme des contrats entre acteurs variés, sont précis, plus les coûts de négociation augmenteront (Perrot, 2005). Il y a donc un équilibre à trouver entre la précision du programme d’action collective si important pour la GAR et le coût de sa négociation. La précision facilite en effet la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des projets communs. Ainsi, l’idée que les préférences des acteurs (images politiques et intérêts) peuvent être transformées dans les partenariats public-privés grâce à une discussion publique et rationnelle constitue une illusion13. Ceci renvoi à des conclusions bien connues :

  • 14 Elster J. (1986) soulignait « que même en supposant que l’on dispose d’un temps illimité pour la di (...)

14D’abord celle de Elster que rappelle Girard (2011, p. 229) : « […] la production d’un consensus par la délibération est improbable : non seulement il se peut que des divergences irréductibles existent entre les conceptions du bien commun des citoyens14, mais aussi les contraintes temporelles pesant sur toute prise de décision réelle ne laissent de toute façon guère le temps de parvenir à un consensus ».

15Ensuite celle de Condorcet que rappellent M. Capron et F. Quairel-Lanoizelée, (2007, p. 41-42) : « la somme des préférences particulières ne fonde pas une préférence collective ; sauf à s’en remettre à une conception purement utilitariste, la somme des intérêts des parties prenantes, à supposer que ces intérêts soient convergents, ne peut correspondre à un intérêt général entendu comme intérêt de la société ».

16La prise en compte des images politiques fait que des besoins, « statistiquement importants », peuvent être marginalisés au profit de besoins importants du point de vue « sociopolitique ». Par ailleurs la nécessité de compromis évoquée ci-dessus conduit souvent à des incohérences ou à la poursuite d’une multitude d’objectifs et débouche sur des politiques qui ne reposent sur des critères coût-efficacité. Ainsi avec la GAR, nous pouvons dire que la complexité d’une prise de décision collective entre acteurs variés est contournée grâce à des hypothèses simplificatrices qui renvoient à une rationalité qui ignore les représentations sociopolitiques des acteurs. C’est un aspect qui permet de dire la délibération axée sur les résultats génère des problèmes complexes encore non résolus.

Conclusion

17La délibération participative axée sur les résultats au sein des PPP est présentée aujourd’hui comme l’un des maillons majeurs pour renfoncer l’efficacité de l’aide à la santé. Nous avons vu que cette approche suppose des agents rationnels capables d’identifier objectivement les besoins des populations cibles et de proposer des solutions coûts-efficaces. À l’instar de plusieurs travaux, nous avons montré ici que cette hypothèse est irréaliste. Plus précisément, les acteurs en partenariat sont dotés de représentations sociopolitiques qui sont des véritables référentiels d’action pour les acteurs de l’aide. Elles ne sont nullement neutralisées par la rationalité économique des acteurs. Ainsi, les représentations sociopolitiques, que nous qualifions d’images politiques, rendent illusoire la gestion axée sur les résultats.

Bibliographie

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Capron M., Quairel-Lanoizelée F. (2007), La Responsabilité Sociale de l’Entreprise, Paris, La Découverte.

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Caines K. (2005), « Key Evidence from Major Studies of Selected Global Health Partnerships », Background paper prepared for the High-Level Forum on the Health MDGs, April 26-27, 2005, London : DFID Health Resource Centre.

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Girard C. (2011), « La démocratie doit-elle être participative ? », Archives de philosophie, 2011/2, tome 74, p. 223-240.

Gabriel M. (2010), La gestion axée sur les résultats dans la Déclaration de Paris : Quelle place pour les droits de la personne dans le débat sur l’efficacité de l’aide au développement ?, [En ligne] http://www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/La_gestion_axee_sur_les_resultats_dans_la_Declaration_de_Paris.pdf (Page consultée le 13 octobre 2011).

Perrot J. (2006), « La Contractualisation dans les systèmes de santé dans les pays de l’OCDE », Discussion paper n° 4, Département Financement des Systèmes de Santé (HSF).

Shiffman J. (2009), « A social explanation for the rise and fall of global health issues », Bull. World Health Organ., vol. 87, 8, p. 608-613.

Shiffman J., Beer T., Wu Y. (2002), The Emergence of Global Disease Control Priorities, Health Policy and Planning, 17(3), p. 225-234.

Annexes

Voir aussi

Corégulation, Frontières de la firme, Indicateurs de richesse, ONG, Partenaires sociaux, Patrimoine commun, Union Européenne

Notes

1 La responsabilité sociale des entreprises signifie qu’une entreprise doit se soucier des impacts sociaux et environnementaux de ses actions. Pour plus détails, voir Capron M. et Quairel-Lanoizelée F. (2007) et Cazal D. (2008).

2 Ici la notion d’efficacité inclut celle d’efficience.

3 « La gestion axée sur les résultats », COTA, juillet 2007, [En ligne], http://www.cota.be/SPIP/IMG/pdf/Fiche7_GCP_GAR.pdf, (Page consultée le 13 octobre 2011).

4 Loc. cit. p. 3.

5 Loc. cit.

6 En effet, son implantation fait l’objet d’un mécanisme de suivi au gré d’un cadre composé d’objectifs et de 12 indicateurs mesurables correspondant à ses cinq piliers.

7 Il s’agit en réalité d’une égalité politique entre tous les acteurs.

8 Mais cela ne signifie pas qu’il n’y a de rapport de force entre les acteurs ou qu’il n’y a pas de leaders et de suiveurs.

9 L’histoire de la lutte contre le Sida et des nouvelles maladies infectieuses montre que cette capacité n’est pas toujours disponible.

10 Il concentre sa recherche sur les pays à moyen et faible revenu.

11 Élaborés par des PPP comme le Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose.

12 Les principales images politiques de l’aide publique à la santé sont : la santé comme facteur de développement, la santé vue comme facteur de sécurité, la santé vue comme un droit humain, la santé comme un Bien Public Mondial (BPM). Le statut que chacune des images attribue à la santé n’est pas le même. Pour plus de détail, voir Barry (2012).

13 En conséquence, la croyance en une rationalité économique dominant systématiquement toute rationalité sociopolitique est donc à nuancer.

14 Elster J. (1986) soulignait « que même en supposant que l’on dispose d’un temps illimité pour la discussion, il est fort possible que l’on ne parvienne pas nécessairement à un accord unanime et rationnel » (p. 141). La raison est que sur la nature du bien commun, les divergences d’opinion sont à la fois légitimes et insolubles.

© Presses universitaires du Septentrion, 2013

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