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Démocratie et télésurveillance

 | 
Stéphane Callens

Deuxième partie. Proximité et télésurveillance

Chapitre VI. Régulation de la télésurveillance

Texte intégral

1La légitimité de la télésurveillance en question

2La situation en France est aujourd’hui marquée par plusieurs légitimités concurrentes et les difficultés à concevoir des Autorités de Régulation indépendantes. On peut distinguer les légitimités régaliennes (Les commissions départementales de vidéosurveillance de la loi de 1995, le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, l’Autorité de Régulation des Télécommunications) du groupe des légitimités européennes, internationales ou issues de la CNIL (la Commission Nationale sur l’Informatique et les Libertés de la loi de 1978, confortée par la directive européenne de 1995 sur la protection des données personnelles).

3Le jury s’est montré tout à la fois :

  • très critique sur la loi française de 1995 sur la vidéosurveillance (peu convaincante dans son contrôle des installations, absence de proportionnalité entre délits/systèmes de sécurité, concentration des pouvoirs dans la personne du préfet),

  • et soucieux des performances des interventions (temps rapide de réponse, force probatoire, respect des principes de démocratie et de libertés individuelles).

Le cas de la France : un foisonnement de légitimités

4La discussion sur la convergence porte sur la réunion possible des technologies des « médias traditionnels » (presse, radio, cinéma, télévision) et des « nouveaux médias » (Internet, téléphonie mobile) grâce à la numérisation et à l’accroissement des débits des réseaux internet. Cette convergence peut aussi être constatée au niveau des règles de bonne pratique et des principes régulateurs à l’échelle internationale. La toute récente Charte européenne des Droits Fondamentaux adoptée au sommet de Nice en décembre 2000 énonce les principes régulateurs suivants :

« Article 7
Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.

Article 8 : Protection des données à caractère personnel
1. Toute personne a droit à la protection des données à Caractère personnel la concernant.
2. Ces données doivent être traitées loyalement, à des fins déterminées et sur la base du consentement de la personne concernée ou en vertu d’un autre fondement légitime prévu par la loi. Toute personne a le droit d’accéder aux données collectées la concernant et d’en obtenir la rectification.
3. Le respect de ces règles est soumis au contrôle d’une autorité indépendante.

[...] Article 11 : Liberté d’expression et d'information
1 Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir d'ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontières.
2. La liberté des médias et leur pluralisme sont garantis. »

5De leur côté, les États-Unis viennent d’adopter des standards régulateurs pour les données médicales et les transactions financières. La convergence internationale sur la protection de la « Privacy » (États-Unis), la personnalité (Allemagne), et la protection des données à caractère personnel (Union Européenne à travers la directive de 1995) est réelle tout en laissant subsister des différences importantes. L’Angleterre possède des principes régulateurs favorables aux « médias traditionnels » comme la presse à bon marché, ce qui a fourni un appui au développement du programme de vidéosurveillance. Cependant, l’Angleterre est plutôt « bonne élève » de l’Europe, si bien que la législation européenne y est en général bien appliquée. Les différences ne subsistent qu’autour d’un tronc commun, l’importante directive européenne de 1995. Des dispositions similaires à cette directive couvrent aujourd’hui une cinquantaine de pays, mais laisse toutefois la possibilité de développement de places « offshore » de traitement de données sans garantie pour la protection des données personnelles.

6La situation en France est marquée par un contexte de foisonnement de légitimités. La spécificité française est celle d’une tradition administrative, dans laquelle s’inscrit la loi de 1995 sur la vidéosurveillance et l'activité de contrôle de contenu du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. Au total, en France, les commissions de régulation pour l’ensemble du domaine appartiennent à cinq types différents de légitimités :

71. Une légitimité administrative : les Commissions départementales de vidéosurveillance. La loi de 1995 est basée sur le rejet de la compétence de la Commission Nationale sur l’Informatique et les Libertés pour la vidéosurveillance. Le régime de la loi française de 1995 dispose :

  1. de la faculté de mise en œuvre par les « autorités publiques compétentes » des moyens de vidéosurveillance,

  2. d’un régime d’autorisation préalable pour les autres personnes ou collectivités. Cette autorisation est délivrée par une commission préfectorale présidée par un magistrat du siège.

8Pour la ville de Paris, la Préfecture de Police est chargée de cette autorisation préalable et n’a pas à rendre compte de ses propres installations de caméras. La légitimité de type administratif de la loi française de 1995 repose sur la bienveillance supposée sans faille de l’État, tandis que la possible malveillance ne serait le fait que de particuliers ou de collectivités. Elle institue une légitimité générale pour les actes de l’autorité publique. L’extension de cette légitimité en cas de silence de la préfecture a été censurée par le Conseil Constitutionnel.

9Le « Privacy Act » de 1974 aux États-Unis et l’instauration de la CNIL en France par la loi de 1978 reposaient sur un principe contraire à celui d’un Etat Bienveillant : l’arrivée de l’informatique centralisée faisait craindre surtout des malveillances de la part d’un opérateur centralisé. Peu de dispositions concernaient alors les opérateurs décentralisés.

  • 1 Dagnaud, 2000.

102. Une légitimité professionnelle : le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel. En 1989, le CSA a remplacé la CNCL. Le CSA est chargé de la mise en application des lois et règlements qui encadrent le secteur de l’audiovisuel. La spécificité de ce type d’autorité de régulation est d’exercer un contrôle de contenu sur la radio et la télévision, bien plus important que ce qu’il peut être pour la presse écrite ou dans les nouveaux médias. Le CSA nomme les dirigeants de l’audiovisuel public et attribue les fréquences hertziennes. Ses membres appartiennent au personnel dirigeant de l’audiovisuel, sans représentation des usagers, et affirment la compétence professionnelle d’un milieu coopté sur le domaine de l’audiovisuel. Les conclusions d’un bilan dressé par une membre du CSA1 indiquent la formation d’un régime « d’économie administrée » protecteur de quelques grands opérateurs industriels. Les principaux reproches adressés à ce système de légitimité professionnelle sont ceux de l’existence de complicités professionnelles (les malversations n’aboutissent pas à des sanctions) et de la médiocrité générale des productions audiovisuelles.

11Le principe d’un contrôle de contenu est écarté par l’article 11 de la Charte européenne des Droits Fondamentaux. Mais cette Charte n’a pas de pouvoir juridique à l’heure actuelle.

123. Au nom d’une concurrence attendue : L’Autorité de Régulation des Télécommunications (ART). L’ART a été mise en place le 5 janvier 1997, pour l’ouverture à la concurrence dans le secteur des télécommunications. La Régulation est présentée par l’ART comme l’application d’un cadre réglementaire dans le respect de l’intérêt des consommateurs. L’ART a relayé la demande d’identification des propriétaires de téléphone mobile par « mobicarte » du Ministère de l’Intérieur. L’intérêt des consommateurs ne semble pas comprendre pour l’ART la définition de la sphère privée et la protection des données personnelles. La représentation de l’usager n’est pas plus développée par l’ART que par le CSA.

13En l’état actuel, cette légitimité se différencie peu de la légitimité professionnelle. La mise en application des régulations est concertée avec les professionnels, faction d’ouverture à la concurrence semble longue à se mettre en place. Le secteur des télécommunications reste très concentré et faiblement ouvert.

144. Une autorité spécialisée : la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés. La CNIL est une autorité administrative indépendante, dotée d’un pouvoir réglementaire et financé par le budget du Ministère de la Justice. La CNIL a été instituée par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Sa compétence a été étendue à des supports non informatisés d’enregistrement nominatif (fichiers « papier »), mais écartée dans le cas des cassettes vidéo d’enregistrement selon la loi de 1995.

15Le principe d’une telle autorité indépendante a été consacré par l’article 8 de la Charte européenne des Droits Fondamentaux. Ce même article 8 définit la légitimité d’un traitement d’une donnée personnelle à partir du consentement ou de la loi. La légitimité basée sur le consentement ou la loi est aussi celle de l’article 7 de la directive 95/46 de l’Union Européenne sur la protection des données individuelles. L’importance de cette directive européenne du 24 octobre 1995 réside dans la généralisation internationale des autorités indépendantes sur la protection de la vie privée et des données individuelles. À l’échelle européenne, il n’existe qu’un groupe de coordination des autorités des Etats Membres. Aux États-Unis, la mise en application des standards régulateurs pour les données sensibles a été confiée à un Office pour les droits civils, dans les dispositions en date du 28 décembre 2000. L’Angleterre possède une autorité indépendante pour les données personnelles, la spécificité anglaise ne repose que sur l’absence de « Privacy Act » antérieur à la directive de 1995 et de véritable « droit à l’image ». Ce type d’agence nationale sort renforcé de la convergence internationale des régulations.

165. La légitimité des conventions techniques des nouveaux médias

17La régulation des nouveaux médias est réalisée par des groupements techniques internationaux indépendants qui proposent de nouveaux standards techniques de télécommunications. Il s’agit le plus souvent de rendre la communication possible par l’adoption d’un même protocole de communication. Une régulation type CSA ou « vieux médias » porte d’abord sur le contenu. La régulation des « nouveaux médias » insiste sur la faculté d’établir des liaisons sans considération de contenu.

18La Charte européenne de Nice demande explicitement une autorité de régulation pour la protection des données personnelles. Elle énonce par ailleurs un principe de garantie de pluralisme des médias, sans disposer explicitement comment cette garantie doit être apportée.

19Un paysage d’autorités de régulation pour la télésurveillance défini à partir des missions à accomplir devrait donc se résumer au plus à un partage en trois : l’autorité qui s’occupe de la protection des données personnelles, celle qui s’occupe des aspects sectoriels (pratiques de tarification, concentration...), et celle qui s’occupe des standards techniques internationaux. La pratique de l’administration américaine consiste à privilégier une approche sectorielle, en regroupant les missions dans une seule agence sectorielle. De 1 à 3, mais pas 5 : La querelle des « vieux médias » et des « nouveaux médias » a pour toile de fond cette situation particulière en France d’existence de doublons dans les autorités de régulation.

La querelle des « vieux médias » et des « nouveaux médias »

20Des auteurs français mettent en accusation les « nouveaux médias ». Pour Philippe Breton « Internet est immoral » (sic), et pour Dominique Wolton, seuls les « anciens médias » correspondent à un régime politique souhaitable. Ces auteurs appuient une volonté de réglementation des « nouveaux médias » dans des modalités qui ont été celles des « anciens médias », radio et télévision.

21Les enjeux de cette polémique paraissent limitées dans les pays de l’OCDE. Une convergence indéniable y existe autour de standards régulateurs pour les données sensibles.

22Contrairement à la thèse avancée par Dominique Wolton, il semble bien qu’une corrélation forte existe entre les modalités « vieux médias » et pouvoirs autoritaires. L’appel à la haine destructrice par la voie des ondes a, par exemple, joué un rôle majeur dans la tragédie du Rwanda en 1994.

23Cependant cette défense d’anciens modes de régulation est à considérer, si l’on prend en compte les situations à l’échelle de la planète. Ces anciens modes de régulation sont en effet les plus répandus. 80 % de la population de la planète souffre d’un manque de libertés de base. Deux modalités principales de réception des « nouveaux médias » s’y dessinent.

  1. l'inhibition des nouvelles technologies de télécommunications dans un monopole d’Etat. C’est le cas d’un pays comme l'Éthiopie. Il n’existe qu’un seul fournisseur d’accès officiel à Internet : les « nouvelles technologies » sont un domaine réservé de l’État. Les nouvelles technologies ne sont acceptables que sous un statut proche de l’armement, sachant que pour ces pays, jusqu’aux deux tiers des richesses produites sont consacrées à l’achat d’armes. Ces pays posent, pour les pays de l’OCDE, le problème des règles pour les exportations des technologies pouvant servir à des fins de contrôle social.

  2. Le contrôle de contenu, alors que les nouvelles technologies (téléphonie mobile, Internet) ont une diffusion dans une part non négligeable de la population. Ainsi, la Chine de Pékin vient d’adopter le 28 décembre 2000 une loi pénale contre des activités « criminelles » basées sur la diffusion « d’informations nuisibles » via Internet. La diffusion par Internet de « secrets d’Etat, d’informations d’État et de secrets militaires », « l’incitation au renversement du pouvoir d’Etat, ou de l’unité du pays, ou du système socialiste », la « promotion de sectes religieuses » sont désormais rangées parmi les crimes. Ceci pose alors le problème de la fiabilité des protections de l’édition et de la correspondance électronique pour les 17 millions d’internautes chinois.

24Le paysage planétaire reste donc marqué par la domination quantitative des légitimités du type « vieux médias » et l’adoption limitée de principes régulateurs tels que ceux présents dans la Charte européenne adoptée à Nice, en décembre 2000.

25Les instruments de la régulation appartiennent à une boîte à outils dont la liste peut être organisée en quatre têtes de chapitre :

  1. La régulation par l'information. Ces stratégies corrigent le manque d’information, fournissent des signaux et des évaluations. On peut distinguer : l’information du public, l’éducation, la formation, les audits, les labels, le droit à l’information, les études d’impact, les auditions publiques, conférences et jury citoyens, la révélation, les compétitions de qualité (exemple : les pavillons accordés selon la qualité des eaux de baignade), les notations des bonnes pratiques.

  2. Les négociations et marchés. On peut distinguer : les négociations (généralement régulateur/producteur), la fixation d’objectifs communs, les accords volontaires, les enchères, les marchés d’assurances, les marchés de permis négociables.

  3. Les incitations. On peut distinguer : les droits et délimitation de responsabilités, les réformes de réglementations, les concours, prix, et encouragements, les taxes et subventions d’incitation, les réformes fiscales incitatives.

  4. La régulation directive ou prescriptions. On peut distinguer : les normes techniques de qualité, les standards légaux, les directives de législation, les restrictions et interdictions, les autorisations préalables, les licences, la réglementation « Command and Control », la prise en charge directe.

  • 2 Lee, 1997.

26Cette liste se base sur plusieurs documents de référence de l’OCDE2, sans prétendre à l’exhaustivité. La diversité de cette liste explique sans doute la difficulté à cerner ce qu’il faut entendre par « régulation ». La liste est classée selon un ordre approximatif de l'intensité impérative du moyen de régulation : les informations ne sont pas des impératifs, les contrats sont des obligations volontaires, les incitations encouragent des changements de comportement, les prescriptions indiquent des comportements spécifiques.

  • 3 Cohen, 2000.

27Cohen propose d’opposer schématiquement Réglementation et Régulation : « La réglementation relève du privilège souverain de l’État ; la Régulation, c’est, dans un champ donné, un pouvoir d’investigation, d’interprétation et d’appréciation dévolu à des personnes indépendantes du pouvoir politique et du milieu sur lequel elles exercent leur contrôle »3. La Réglementation se distingue de la Régulation dans cette opposition de Cohen par une limitation des moyens : grosso modo, un peu d’information et de négociation et du règlement. Une bureaucratie traditionnelle s’associe à ce choix de la Réglementation. Cette bureaucratie traditionnelle, c’est celle que nous avons pu rencontrer lors des entretiens avec la Commission départementale de Vidéosurveillance du Département du Nord. Ceci reflète bien le souhait du législateur français de 1995, qui n’a pas voulu confier la tâche à « des personnes indépendantes du pouvoir politique et du milieu sur lequel elles exercent leur contrôle », désavouant la CNIL. Comme la même année, avec la directive sur la protection des données personnelles, la législation européenne fait le choix inverse dans le schéma de Cohen, ceci explique le foisonnement des instances de régulation dans le cas de la France.

28Il existe une correspondance entre cette opposition signalée par Cohen et l’existence de deux discours critiques des « nouveaux médias » en général et de la télésurveillance, plus particulièrement. Ceci s’explique simplement : avoir un discours critique, c’est préciser des limites, c’est avancer des modes souhaités de fonctionnement. Un discours critique abouti, un discours qui ne se cantonne à quelques revendications ou plaintes, est identique à un programme de régulation : il en précise à la fois les objectifs et les formes institutionnelles. Récapitulons à travers un schéma à gros traits cette querelle des Anciens et des Nouveaux médias qui présentent simultanément en France deux programmes de régulation (fig. 21).

Figure 21. Critiques et programmes de régulation des « nouveaux médias »

  • 4 Finkielkraut, 2001.

« Régulation »

« Réglementation »

Schéma de Cohen Discours critique

« Crainte d'une généralisation de la surveillance électronique » discours d’utilisateurs des « nouveaux médias »

« Menaces sur le lien social » défense de médiations traditionnelles par des clercs

Actions proposées

Conventions techniques, principes défendant la sphère privée

Par exemple, contrôler les propos racistes sur Internet, limiter l’introduction des « nouveaux médias » à l’école4.

Institutions favorisées par le programme de régulation

Renforcer les autorités de régulation indépendantes, type CNIL, ou conventions techniques (les légitimités 4 et 5 dans la liste des 5 légitimités)

Renforcer les approches pénales, le CSA, les autorités administratives à l’image des Commissions départementales de vidéosurveillance (les légitimités 1 et 2 dans la liste des 5 légitimités)

29Le premier discours critique est très commun chez les utilisateurs des « nouveaux médias », autour de craintes d’une surveillance électronique généralisée.

30Le deuxième discours critique est celui d’auteurs tels que Finkielkraut, Wolton, Breton, qui mettent en avant « une menace sur le lien social ». Ce deuxième discours critique est celui de sociologues, philosophes, et moralistes. Ces trois caractéristiques (quasiment une seule discipline académique, la sociologie, peu de dimension internationale, une littérature francophone) laissent soupçonner une lignée courte autour d’un père fondateur, la lignée de Durkheim et de sa thèse de l’« anomie », la dissolution du lien social par les innovations de la vie moderne. Le deuxième discours critique n’est pas celui d’utilisateurs des « nouveaux médias ». Il s’agit d’un discours de clerc, dans la configuration « brahmane », plutôt que dans la configuration « mandarin ». L’ouverture économique peut provoquer un « effet brahmane » : dans une économie fermée, un système d’éducation et de promotion sociale par des diplômes peut être un ingrédient nécessaire à une rentabilité optimale des capitaux domestiques à partir d’une qualité du capital humain – il s’agit de la configuration « mandarin » de départ. L’ouverture économique peut découpler la rentabilité du capital – dont la valeur va être fixée par le rendement des investissements internationaux–, de la formation du capital humain domestique. Cette désincitation liée à l’ouverture économique peut conduire à une « configuration brahmane », à l’image de l’éducation en Inde combinant filière élitiste et abandon de la formation d’une grande partie de la population. La « configuration mandarin » contient une mobilité sociale, alors que ce n’est pas le cas de la « configuration brahmane », articulée sur une tripartition de la société entre clerc, militaire et peuple. La dénonciation du caractère égalitaire des « nouveaux médias » est présente aussi bien chez Finkielkraut, Breton que Wolton. Ce dernier exprime par exemple la nécessité de « médiateurs de qualité », une caste lettrée typique de la « configuration brahmane ».

  • 5 Foucault, 2001.
  • 6 Breton, 2000.
  • 7 Wolton, 2000.

31Pour ce deuxième discours critique, le rapport à soi passe par un médiateur. Finkielkraut s’étend longuement sur cette thématique de la défense de l’Auteur, du Philosophe grand penseur qui permet seul l’accès au savoir. C’est une thématique très ancienne, apparue dès l’émergence de ces fonctions intellectuelles de médiation dans le rapport à soi5. Chez Breton, une même thématique se retrouve autour de la médiation du « politique, du monothéisme et de l’humanisme »6. La communication apporte une substance garantie uniquement par ces médiations traditionnelles. Les « nouveaux médias » apportent alors une perte de cette substance dans les rapports humains. La position de Wolton est originale, centrée sur la défense de la communion par la télévision, celle-ci devant être généraliste et entreprise d’État. Son programme de régulation vise à protéger à l’échelle européenne ces médias populistes7.

  • 8 Breton, 2000.

32Il existe peu d’intersection entre ces deux discours critiques, qui symbolisent sans doute une alternative, soit l’opinion informée (premier discours critique), soit la réaction de rejet (deuxième discours critique). Breton critique l’aspect libertaire des « nouveaux médias », en insistant sur le fait que l’on ne doit pas se contenter de la simple autorégulation et défend une intervention de type « Réglementation ». Ce deuxième discours critique n’est pas en phase avec la Charte de Nice, mettant en avant le pluralisme et le respect des convictions d’autrui, puisqu’il s’agit d’un discours de dénonciation de la « nouvelle religiosité » des nouveaux médias8. Si l’on accepte le pluralisme, on ne voit pas en quoi une « nouvelle religiosité » devrait être condamnable.

33Pourquoi des innovations au ralenti ? Une économie politique de la connaissance semble fournir des schémas d’explication pertinents.

34Une prise en compte des « économies de clerc » permet d’indiquer la réalité des oppositions à l’innovation. Dans le cas de la France, cette « économie de clerc » peut prendre appui sur des aspects institutionnels issus de la Constitution de 1958, et se traduire par des attitudes de rejet en bloc des nouvelles technologies de l’information et de la télécommunication. L’inquiétude sur les conséquences sur la vie privée des nouvelles technologies de l’information et de la télécommunication n’est pas présente chez ces clercs « internophobes ». Cette interrogation est portée par la presse et les utilisateurs de ces nouvelles technologies.

Mieux réguler

35Plusieurs aspects de la Conférence citoyenne « Démocratie et télésurveillance » témoignent d’une mauvaise qualité de la réglementation/régulation pour ce domaine. Tout d’abord dans les procédures d’élaboration de cette régulation : une intervention du législateur, qui n’a suivi ni les recommandations préalables des rapports d’études (favorables à la compétence de la CNIL), ni la jurisprudence de la proportionnalité (proportionner la réponse sociale à l’importance des crimes et des délits), et n’a pas consulté le public. Ensuite dans les modalités même de cette disposition de 1995, extraordinaire par rapport aux dispositions prises à l’échelle européenne à la même époque, et qui ne passe le contrôle de constitutionnalité qu’en raison de la faiblesse de celui-ci en France, plus faible en comparaison de celui des pays du Nord de l’Europe. La disposition de 1995 s’est bien vite révélée mal ajustée à un domaine en évolution, et a du être complétée par des dispositions annexes exonérant de tout contrôle le plus grand nombre des dispositifs de vidéosurveillance.

  • 9 A. Bauer, « En ville, ces dispositifs n’ont aucun sens », Transfert, no 15, juin 2001, p. 40 41.

36Peu de personnes ont manifesté une satisfaction devant le fonctionnement de cette disposition française de 1995. À ma connaissance, Frédéric Ocqueteau a recueilli le seul entretien avec une personne se montrant pleinement satisfaite du dispositif, en l’occurrence la personne en administration centrale chargée de la collecte des statistiques départementales. Les responsables d’entreprises et de collectivités locales nous ont fait part de critiques sur la gestion des dossiers par les commissions départementales, tandis que le Président de la Commission Départementale de Vidéosurveillance de Lille nous a demandé de voir son action comme celui d’une « antenne locale de la CNIL », alors que la disposition française de 1995 est basée sur le rejet explicite de cette solution. Alain Bauer, pilier de cette même commission départementale, la plus active en France, s’en prend par voie de presse aux dispositions complémentaires de la loi de 1995 en avançant un principe de proportionnalité, lui aussi écarté par le législateur en 19959.

 

37La question de la régulation de la télésurveillance semble un bon échantillon de petite taille de la question de la régulation en France à l’heure actuelle. Une mauvaise qualité de cette réglementation semble liée aux hésitations devant le principe d’autorités indépendantes de régulation. Ces hésitations contribuent à faire coexister toute une gamme d’autorités de régulation aux statuts très divers, ce qui ne contribue ni à la clarté des dispositifs, ni à la bonne réalisation des objectifs confiés à ces autorités de régulation.

Notes

1 Dagnaud, 2000.

2 Lee, 1997.

3 Cohen, 2000.

4 Finkielkraut, 2001.

5 Foucault, 2001.

6 Breton, 2000.

7 Wolton, 2000.

8 Breton, 2000.

9 A. Bauer, « En ville, ces dispositifs n’ont aucun sens », Transfert, no 15, juin 2001, p. 40 41.

© Presses universitaires du Septentrion, 2002

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