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Démocratie et télésurveillance

 | 
Stéphane Callens

Première partie. Vers une Démocratie Réflexive

Chapitre III. L’Europe sans peine

Texte intégral

De Maastricht à Nice, une architecture régionale1 duale

  • 1 Ce chapitre concerne des aspects internationaux, le vocable « régional » y est un qualificatif pour (...)

1L’architecture européenne issue du Traité de Maastricht est particulièrement complexe, faisant coexister deux principes différents d’organisation des pouvoirs européens, celui des politiques communautaires et celui des politiques intergouvemementales. Cette architecture fait soit que l’Europe en fait trop, à cause de la situation du faible contrôle des politiques communautaires, soit qu’elle ne fait pas grand chose, à cause des paralysies introduites par les procédures intergouvemementales. La question de la réforme de cette architecture, confirmée pour ses grandes lignes à Amsterdam et à Nice, est à l’ordre du jour. Une Convention Européenne prépare une révision de la Constitution de l’Union Européenne. Cette Convention a pour mission de proposer une simplification des traités constitutionnels de l’Union Européenne.

2La procédure de la Convention constitue une amélioration en matière de transparence sur les procédures habituelles européennes fondées essentiellement sur des comités d’experts. L’expérience des conférences citoyennes indique que de très notables gains en matière de démocratie et de transparence sont facilement accessibles par des aménagements mineurs des procédures existantes.

3L’architecture européenne actuelle résulte du « Lundi Noir » hollandais (30 septembre 1991) : le refus par les chancelleries des Etats-Membres de communautariser les gestions de risque comme l’avait proposé le gouvernement des Pays-Bas. L’architecture de Maastricht (peu modifiée à Amsterdam et Nice) sépare donc :

  1. Les politiques communautaires de régulation du marché européen,

    • 2 Politique Étrangère et de Sécurité Commune

    Les politiques intergouvemementales de sécurité extérieure (PESC2, Deuxième pilier) et intérieure (Troisième pilier).

4Selon les domaines, et en forçant le trait, les risques sont soit dans une approche technocratique (Premier Pilier) ou soit dans une gestion par les politiques domestiques (Deuxième et Troisième Piliers).

5Ce chapitre élargit les interrogations à l’ensemble du domaine de la sécurité et de la gestion des risques extrêmes. Il précisera d’abord un diagnostic sur les défaillances de l’Union en la matière, et explorera ensuite quelques voies d’amélioration possible de la « qualité » constitutionnelle de l’Union Européenne.

L’architecture de Maastricht, source de défaillances pour la gestion des risques

6Les défaillances majeures de l’Union Européenne sont les défaillances des politiques intergouvemementales de sécurité intérieure et extérieure de l’Union Européenne. Les crises dans les Balkans et au Moyen-Orient ont souligné les graves insuffisances du deuxième pilier (sécurité extérieure) de l’Union Européenne. Les difficultés de l’accueil des immigrants, d’extradition de personnes recherchées dans le cadre d’enquêtes criminelles et les crises de la sécurité alimentaire indiquent celles du troisième pilier (sécurité intérieure).

7Les défaillances européennes dans la gestion des risques apparaissent de deux types : les défaillances des politiques communautaires, et les défaillances des politiques intergouvemementales.

Les défaillances des politiques communautaires

8La Politique Agricole Commune est emblématique des défaillances des politiques communautaires. Par exemple, l’État français vient d’être condamné devant la juridiction administrative domestique pour ses négligences face à l’installation de gigantesques installations d’élevage porcin hors sol en Bretagne. Dans le dossier d’instruction, il est signalé que 20 % des installations qui ont fait l’objet d’attributions d’aides européennes étaient illégales, la condamnation portant sur un volet domestique et non sur cet aspect « européen ». Beaucoup de politiques mineures dépendent sans justification des politiques communautaires, alors que les affaires importantes et la gestion des risques dépendent de l’intergouvememental, ce qui signifie qu’elles ne disposent pas de ressources budgétaires propres.

9Quatre défaillances majeures apparaissent dans les politiques communautaires : absence de séparation de pouvoirs (§ 1), absence de contrôle de subsidiarité (§ 2), capture du régulateur par le régulé (§ 3), et confusion des instances d’expertise et de décision, définition de ce qui est appelé communément la technocratie (§4).

§ 1. Absence de séparation de pouvoirs

10La Commission Européenne est tout à la fois contrôleur, législateur et exécutif. En effet, ces trois rôles sont dévolus à la Commission :

  1. Un rôle de « gardienne des traités ». La Commission joue un rôle positif dans la prévention de la technocratie dans les États-Membres, en faisant respecter les principes de liberté des prix et de la concurrence,

  2. Un rôle de législateur pour les questions rattachées aux politiques communautaires,

  3. Un rôle d’agence administrative pour des questions diverses, comme les ressources marines ou la politique commerciale.

  • 3 Commission Européenne, 2000.

11Par exemple, dans ce dernier domaine de compétence exclusive de la Communauté Européenne, aucune séparation entre l’expertise et la décision politique n’est institutionnalisée dans les recommandations du document de référence 2000-1 de la Commission Européenne sur la mise en œuvre du principe de précaution3. La Commission affiche « une volonté de transparence et de dialogue avec toutes les parties intéressées », ce qui nous place dans un cadre de négociation entre groupements d’intérêts et un Centre, mais ne nous rassure pas à propos de l’indépendance de la prise de décision vis-à-vis des groupes de pression. Les garanties institutionnelles d’une liberté d’information sur les mesures de risques et la prise en charge précoce de ceux-ci restent encore bien incertaines. La complexité actuelle de l’architecture européenne peut créer des petites zones de compétence où la Commission n’est responsable ni devant les juges, ni devant un parlement, ni a fortiori devant les citoyens.

§2. Absence de contrôle de subsidiarité

12Le principe de subsidiarité n’est pas mis en œuvre par la Commission. L’absence de subsidiarité est revendiquée par exemple pour le domaine de l’air par la Commission. Or, les externalités interétatiques ne sont ni nécessaires, ni suffisantes pour justifier une intervention fédérale. Une coordination régionale internationale entre régions frontalières, comme par exemple celle qui est effective dans le fossé alsacien, peut être préférable. En ce cas, la coordination fédérale n’est positive que pour créer une dynamique de révélation, engendrer des négociations directes entre les niveaux inférieurs ou obtenir une taille suffisante pour un marché de permis négociables.

  • 4 Comportement qui consiste à tirer bénéfice des efforts du voisin sans y contribuer en aucune manièr (...)
  • 5 sauron, 1998.

13La revendication de non subsidiarité de la part de la Commission a un caractère systématique, bien au-delà des domaines où les comportements de passager clandestin4 sont importants comme dans le domaine de la pollution de l’air. Le caractère trop systématique de la position de la Commission devient flagrant lorsqu’il est pris en considération l’ensemble des domaines d’intervention de la Commission. Celle-ci estimait en 1997 que, dans l’année, seulement trois textes sur 335 relevaient du principe de subsidiarité. « La Commission n’est pas la mieux placée pour appliquer un principe qui limite fondamentalement son action »5. Plusieurs propositions de réforme confient cette tâche à un contrôle juridictionnel. Ceci pose le problème du contrôle de constitutionnalité pour une Fédération européenne. La Commission bénéficie pour l’instant de l’absence de ces limites définies et de toute forme de contrôle de ces limites.

14L’architecture de Maastricht conduit à une situation particulièrement étrange par rapport au principe de subsidiarité, avec des tâches accomplies au Centre qui relèvent de toute évidence des niveaux locaux, en particulier dans le domaine agricole, et à l’inverse, des tâches relevant du Centre outrageusement « subsidiarisées », particulièrement dans les domaines de la sécurité extérieure et de risques extrêmes.

§ 3. Capture du régulateur par le régulé (lobbying)

  • 6 Vaubel. 1997.

15On estime à 3/4 l’importance de cette capture de la législation européenne par le régulé6. Sur Bruxelles, chaque emploi dans l’administration européenne génère environ un emploi dans les agences de lobbying.

  • 7 Du nom de l’économiste Ronald Coase qui a indiqué l’importance des négociations locales pour résoud (...)

16Ce diagnostic sur « Bruxelles » est sans doute à rapprocher du « malaise de Washington » exprimé par Jo Stiglitz suite à son passage au conseil d’analyse économique de la capitale fédérale américaine. Ce malaise résulte en particulier de l’activité de groupes de pression, dont il existe des copies conformes à Bruxelles et à Washington, comme le lobby du « diester de colza ». Stiglitz recommande d’être plus « coasien »7, c’est-à-dire de faire beaucoup plus appel à la négociation à l’échelon inférieur.

§ 4. Technocratie

17La confusion du politique et de l’expert vaut définition courante de la technocratie. Un schéma des modes de fonctionnement des comités techniques des Communautés européennes est souvent celui d’une « administration éclairée qui prend une décision politique de manière concertée avec les milieux concernés », schéma qui apporte une confusion entre l’expertise et le politique.

18La Commission est un moteur de l’intégration européenne définie à partir d’une compétence technique, ceci résulte des réussites et échecs dans le lent processus d’intégration européenne. Elle se place plutôt du côté de l’expert, que du côté politique, et aussi d’une certaine manière en position d’intervenir en « censure du politique », lorsque celui-ci prend une disposition imprudente. Cette situation présente de « Commission bonne à tout faire » résulte d’une accumulation historique de compétences issue d’échecs majeurs dans l’intégration politique européenne.

Les défaillances des politiques intergouvemementales

19L’intégration politique européenne a connu deux échecs majeurs, l’un en 1954, avec l’abandon de la Communauté Européenne de Défense, l’autre, à partir de 1991, avec le « Lundi Noir » hollandais et la succession d’échecs sur les questions diplomatico-militaires aux portes de l’Europe ou sur le continent européen même, avec l’éclatement de l’ex-Yougoslavie. Deux tiers des conflits armés avaient lieu dans une bordure Sud-Est/Ouest de l’Union Européenne en 1991. Dix ans plus tard, la proportion reste la même avec 19 (sur 28 dans le monde) conflits armés dans la même zone qui va de la rive atlantique de l’Afrique sub-sahélienne et Centrale au Proche et Moyen-Orient.

20Cette situation met directement en cause le principe même des politiques intergouvemementales (§ 1). L’état de carence manifeste amène à une communautarisation rampante (§ 2). Ces carences renvoient à des principes défectueux des politiques intergouvemementales, politiques dont le rejet a constitué l’âme même du projet européen (§ 3). La situation internationale actuelle conduit à développer une théorie de la balkanisation (§ 4).

1. La famille royale d’Europe

21La Coordination des Politiques Européennes a débuté en 1970 avec le plan Davignon. La PESC en hérite un mode de fonctionnement basé sur des réunions régulières de responsables de haut niveau. En pratique, les politiques intergouvemementales présentent une réalité type « Famille royale d’Angleterre », c’est-à-dire une unité de façade et une action limitée aux querelles familiales intestines. La coordination intergouvemementale conduit à des positions communes minimalistes et à une absence de prise de responsabilité et d’action en cas de crise déclarée.

22Cette coordination intergouvemementale est contraire au projet initial européen qui entendait couper court à l’intrigue, aux subtilités des jeux d’alliance et de la défense de zones d’influences des Etats-Membres. Assez logiquement, dans les années 1990, les « crises » se sont multipliées aussi bien pour le Deuxième Pilier de l’Union (conflits dans toute la périphérie de l’Union : Balkans, Moyen-Orient, Algérie, Caucase) que pour le Troisième Pilier (risques alimentaires). Les conséquences de l’incurie intergouvemementale apparaissent d’un autre ordre de grandeur que les défaillances des politiques communautaires, ce qui incite à « communautariser » dans le cadre d’une architecture régionale type Maastricht.

2. Une communautarisation rampante

23Les carences avérées des politiques intergouvemementales ont amené à la mise en place d’entorses notoires au schéma de l’architecture de Maastricht, avec les Accords de Schengen dans le domaine intérieur et la création d’un pôle d’affaires diplomatico-militaires dans l’administration européenne représenté par Javier Solana, depuis 1999. Des morceaux des deuxième et troisième piliers se détachent et viennent rejoindre le premier pilier. Ce processus d’érosion ne résout pas les problèmes de contrôle de l’exécutif, il s’agit simplement de permettre une action commune dans un contexte de paralysie.

24L’instabilité intrinsèque d’une architecture régionale duale de type Maastricht fait que la construction européenne laisse et génère de larges zones d’irresponsabilité. Les institutions européennes (Commission, Cour de Justice) se voient confiées des tâches différentes qui s’accumulent depuis plus de quarante années sans toujours bien distinguer ce qui relève d’un organisme de contrôle disjoint des organismes d’éxecution. De plus, pour des raisons de technique juridique, par le fait que ces institutions appartiennent à une structure intergouvemementale et non à une confédération, elles peuvent avoir par rapport au droit international un statut de mandataire, d’éxecutant, sous le couvert non pas de leur propre responsabilité, mais de la responsabilité assez théorique des Etats Membres qui leur ont confiés ce mandat.

3. Spécificités de la politique intergouvemementale : plus de politique pure et de défaillances de la démocratie

  • 8 Coudenhove Kalergi, 1923.

25« Le progrès démocratique est infiniment plus lent et toujours moins complet en ce qui concerne la politique étrangère que pour ce qui touche à la politique interne » pouvait-on lire dans les anciens traités de droit constitutionnel. Les systèmes de responsabilité du personnel politique pour la politique extérieure sont encore plus ténus que pour la politique intérieure, ce qui a fait longtemps du domaine de la politique extérieure un pré carré de politique pure. Ceci est d’ailleurs la motivation des fondateurs de l’Union Européenne : seule « la transformation radicale du système politique peut et doit amener la guérison de ce continent » était le message du manifeste européen de Coudenhove-Kalergi, après la Première Guerre Mondiale. Celui-ci définissait la « politique pure » dans le domaine international, comme un système basé sur « l’oppression des faibles par les forts, la guerre à l’état latent, le morcellement économique, l’intrigue politique »8.

26Deuxième caractéristique, cette fois-ci non encore surmontée dans la construction européenne, la « défaillance de la démocratie » issue du fait que la taille du collège électoral ne correspond pas strictement au domaine de compétence du personnel politique élu. Les absents des marchés politiques domestiques vont être insuffisamment pris en compte, tandis que les personnels politiques domestiques vont déterminer à partir de considérations intérieures des actions concernant une circonscription bien plus vaste que le seul marché politique local. Cette situation devient inévitable dans le cas de l’existence d’une politique extérieure.

27Ces caractéristiques, qui existent dès la politique à petite échelle, sont particulièrement importantes et exacerbées dans le domaine de la politique internationale. Ceci pour deux raisons : la faiblesse des systèmes de responsabilité pour les agents de la politique extérieure et une différence systématique de taille entre les zones de compétence et les marchés politiques domestiques.

4. Fragmentation et balkanisation

28Les résultats d’un ensemble de travaux d’économie politique peuvent être présentés de façon schématique selon deux axes. Dans un premier axe, peuvent être situés les travaux qui portent sur des scènes politiques domestiques partagées entre deux grands partis, les incidences économiques des alternances des politiques économiques. Sur un deuxième axe, ce sont les résultats de comparaisons internationales jaugées en terme de performances économiques des différents types de régime politique. En terme de croissance, les variations vont être plus faibles sur le premier axe que celles mises en œuvre sur le deuxième axe. À partir de comparaisons sur l’ensemble des pays de la planète, peuvent être distinguées trois groupes de pays avec de très gros écarts entre eux.

Figure 13. Indicateurs économiques selon la « hauteur » constitutionnelle

Figure 13. Indicateurs économiques selon la « hauteur » constitutionnelle
  • 1 IDH : Indice synthétique de Développement Humain, utilisé par l’ONU.

Quelques indicateurs économiques sur les trois groupes (moyennes du groupe) de pays selon l'axe « constitutionnel »
Note1

29Trois groupes de pays peuvent être distingués sur ce deuxième axe. Le premier groupe est celui des dictatures prédatrices aux conséquences désastreuses sur la prospérité de ces pays. Le troisième groupe est celui des démocraties stables. Le groupe intermédiaire est hétéroclite comprenant à la fois des régimes autoritaires sans prédation et des démocraties instables.

30Le premier axe, « partisan », est surtout un axe domestique. Dans un contexte de politique internationale prime ce deuxième axe, « constitutionnel » puisqu’il confronte et enregistre les performances de différents régimes politiques. L’indicateur statistique le plus intéressant d’utiliser est un indicateur de libertés publiques, construit sur une échelle de 0 à 40 par addition de valeurs 1 ou 0 selon l’existence ou non de cette liberté dans le pays concerné.

  • 9 Alesina, Spolaore, Wacziarg, 2000.

31L’abaissement des entraves à l’échange rend économiquement viable les petits pays et contribue à une fragmentation politique9. Ceci repose sur le fait que les barrières douanières sont défavorables aux petits pays. En régime de libre-échange et d’intégration régionale, la taille du pays devient indifférente. Sous une condition portant sur des coûts de fédération (désignés sous l’appellation de « coûts d’hétérogénéité » dans le modèle d’Alesina, Spolaore et Wacziarg), un processus d’ouverture par abaissement des barrières à l’échange va augmenter le nombre de pays, tandis que le processus inverse de remontée des entraves renforce des impérialismes ou l’agglomération en blocs de pays. La condition du modèle est que cette fonction de coûts de fédération selon sa taille soit positive faiblement convexe. Si la fragmentation politique s’accompagne d’une remontée des entraves à l'échange, ce qui semble assez réaliste, une recomposition va se produire. La taille tend à se réajuster à la hauteur des barrières.

32Empiriquement, les espaces politiques en voie de balkanisation (la situation la plus marquée est celle des pays de l’Afrique Centrale avec 7 conflits armés dans un groupe de 11 pays) sont ceux d’une « faible » hauteur constitutionnelle. L’Europe et l’Afrique possèdent une quantité équivalente de traités internationaux régionaux. La particularité de l’Afrique est que ces accords internationaux ne prévoient pratiquement jamais de situations de souveraineté partagée, au contraire des accords européens. Si bien qu’un schéma simple lie fragmentation et hauteur constitutionnelle régionale : une hauteur constitutionnelle régionale suffisante apparaît comme une condition critique de la croissance et du développement durable.

Figure 14. Fragmentation et balkanisation

Figure 14. Fragmentation et balkanisation

33Ceci indique clairement l’intérêt de maximiser une hauteur constitutionnelle, et à la promouvoir sous formes d’accords de « constitution régionale », comme le processus constituant européen en fournit l’exemple.

Maximiser une « qualité » constitutionnelle

34La Convention Européenne, créée par la déclaration faite à Laeken le 15 décembre 2001 par l’Union Européenne, doit se prononcer sur les « éléments essentiels d’une constitution » pour l’Europe. La situation de l’Union Européenne est très proche de celle de la Confédération Helvétique d’un point de vue constitutionnel, si bien que tracer les grandes lignes d’un texte constitutionnel ne semble pas présenter une grande difficulté. À partir de cette trame, la valeur que peut ajouter la Convention, la « maximisation » de la qualité constitutionnelle par rapport à des objectifs de liberté, prospérité et sécurité peut venir des solutions pratiques apportées points suivant : l’augmentation des systèmes de responsabilité politique, la prise en compte des générations futures et du développement durable, la souplesse de l’implantation de la subsidiarité, et la conformation de l’expression des droits fondamentaux.

 

35Augmenter les systèmes de responsabilité politique. Qu’est-ce qu’une constitution ? Proposons la définition suivante : la constitution est une addition de systèmes de responsabilité politique. En effet, un système élémentaire de responsabilité politique, le fait de rendre compte devant des pairs, est proposé dès l’Antiquité. Le roi doit rendre compte à son conseil, sinon c’est un tyran, selon la science politique antique (Aristote). Cette définition permet de proposer une « échelle » des constitutions selon un indicateur simple : la « quantité » de systèmes de responsabilité politique contenue dans chacune des constitutions domestiques.

36On doit donc attendre d’une hauteur constitutionnelle « élevée » une application systématique de limitations réciproques des pouvoirs par une balance des pouvoirs (tradition représentée par Montesquieu) et des systèmes de contrôle strict des forces armées et de police. Dans une perspective globale, où la question de la prévention des conflits armés se pose, il faudra prendre de plus en considération les formes de responsabilité politique vis-à-vis de la planète et l’ensemble de ses habitants.

37L’introduction du développement durable à partir de l’article 2 du Traité d’Amsterdam, « l’objectif de l’Union Européenne est un développement harmonieux et durable », devrait conduire à renforcer le troisième pouvoir, le contrôle juridictionnel et constitutionnel.

38Introduire une nouvelle dimension constitutionnelle avec le développement durable. La voie de l’adoption d’un traité constitutionnel de type classique permet de résoudre de façon simple les problèmes pratiques issus de l’accumulation de zones d’irresponsabilité au cours des quarante années de construction européenne, du Traité de Rome à celui de Nice. Cette approche pragmatique laisse toutefois en suspens l’interrogation sur les institutions propres à la perspective multi-générationnelle du développement durable.

  • 10 Le principe d’intégration énoncé dans la Conférence de Rio en 1992 stipule l’intégration de la dime (...)

39Dans la « Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne » figurent un principe de responsabilité pour les générations futures et un principe d’intégration10 sectorielle (article 35), mais les recours des citoyens devant un non respect par les politiques européennes de ces principes semblent inexistants.

40Le développement durable pose le problème de la constitution à travers la succession des générations. Ceci est proprement une nouvelle dimension pour la réflexion constitutionnelle : les grands constituants du dix-huitième siècle qui ont posé les bases des constitutions modernes vivaient à une époque où les générations humaines se succédaient rapidement et en l’absence, par exemple, de production de masse de toxiques à longue durée de vie. La formation d’un contrat social pouvait se résumer à l’idée que chaque génération est responsable des conséquences de ses propres erreurs, idée exprimée dans le Contrat Social de Rousseau.

41En effet, les moyens pour pérenniser et crédibiliser des engagements de long terme sont limités : législation, constitution, conventions sociales, réputation des décideurs. Les plus appropriés à la perspective de très long terme du développement durable sont les conventions sociales et la constitution, puisque législation et réputation dépendent du personnel politique d’aujourd’hui qu’aucun mandat ne lie aux générations futures. À l’heure d’aujourd’hui, après Nice, la politique européenne est peu crédible, au sens que les moyens à mettre en œuvre des engagements de très longue durée n’ont pas été implantés. Ces moyens à mettre en œuvre passent par un renforcement de la démocratie constitutionnelle : de la démocratie, car c’est elle qui permet d’implanter des petites corrections dans l’évolution des conventions sociales de façon efficace, et de son aspect constitutionnel, à cause de liens spécifiques entre la notion de développement durable et celle de constitution.

Figure 15. Instruments privilégiés des engagements de long terme (notés *****)

Engagements « courts » : crédibilité du personnel politique et administratif

Engagements « longs » : Développement durable

Règles, Législation

*****

Principes, Constitution

*****

Convention sociale

*****

Réputation

*****

42Les générations futures ne peuvent pas élire de représentants. La ressource d’un contrôle par un mandat politique n’est donc pas possible – il faut donc se tourner vers des contrôles de type constitutionnels et juridictionnels.

43Implanter le contrôle de subsidiarité. La construction européenne est traversée par des interprétations concurrentes du principe de subsidiarité. L’interprétation « fédéraliste » demande que ce principe s’applique à toute échelle, et que l’Europe devienne la « fédération de fédérations » qu’ont réclamée sans succès au dix-neuvième siècle Proudhon et Nietzsche. L’interprétation minimaliste ou Back my Money cherche à limiter les transferts de souveraineté vers le niveau européen, et à équilibrer contributions et subventions nationales au Centre.

  • 11 Oates, 1999.

44Ces interprétations concurrentes se retrouvent aussi dans les réflexions formelles et les approches analytiques. D’un côté, l’économie constitutionnelle et le fédéralisme financier vont s’accorder autour d’un principe de subsidiarité afin de renforcer la proximité des centres de décisions du citoyen. En sens inverse, la gestion de risques majeurs, d’opérations de maintien de la paix et de problèmes environnementaux de très grande échelle, ainsi que le contrôle des marchés politiques domestiques et des forces armées vont pousser à la mise en avant d’une intégration politique globale et régionale. C’est dans cette tension entre le local et le global, que les propositions de forme d’architecture politique européenne doivent être évaluées. Quand Oates indique qu’il voit dans l’Europe et son principe de subsidiarité la bonne traduction de ce qu’il entend par fédéralisme fiscal11, il éclaire la double signification du principe de subsidiarité :

    • 12 Par exemple, que la clef recherchée soit exprimée sous forme d’un pourcentage d’affectation de ress (...)

    Il s’agit d’abord d’un principe d’architecture générale d’une confédération, qui peut être confronté à des principes aux formulations proches, celui de la décentralisation des constitutions jacobines, celui de la dévolution de la constitution américaine. Ce principe est celui retenu dans la proposition Fischer sur la finalité de l’Union Européenne. L’architecture en subsidiarité introduit une césure entre d’une part un échelon local et un canton intermédiaire, et d’autre part le canton intermédiaire et le centre fédéral. Cette architecture n’est pas très éloignée de la situation présente de l’Union Européenne ou de la Confédération Helvétique. Cet aspect est un peu traité dans les débats actuels aux États Unis sur la dévolution, débats qui indiquent les faiblesses de la Constitution américaine reposant sur des compétences et des recettes fiscales affectées selon les niveaux. Cette subsidiarité d’architecture constitutionnelle n’est pas retenue dans les projets de constitution européenne directement calqués sur la constitution allemande. La subsidiarité est un principe, la comprendre comme une clef de répartition fixée est maladroit : cela revient à poser a priori une solution à un problème de maximisation, telles que sous des hypothèses réalistes12 on ait une probabilité nulle pour que cette clef choisie a priori soit la bonne.

  1. Il s’agit aussi, pour une question donnée, du problème de la meilleure organisation verticale des niveaux de responsabilité. Le principe de subsidiarité est alors formulable comme un algorithme qui pourrait s’écrire « s’il y défaillance de l’action au niveau (n-1) et pas au niveau n, alors seulement la prise en charge au niveau n est justifiée », algorithme qui démarre au niveau le plus bas envisageable.

45La situation actuelle de l’Union Européenne indique une très faible mise en application du principe de subsidiarité par la Commission Européenne, comme il a été déjà indiqué précédemment. Celle-ci est soumise à un contrôle par la Cour de Luxembourg sur le principe de proportionnalité. Les décisions de la commission se conforment effectivement à ce principe, mais sans tenir compte de la subsidiarité, pour lequel aucun système de contrôle juridictionnel et constitutionnel n’a été implanté.

46Conforter le coeur de tolérance. La référence à Hayek peut servir d’introduction à une réflexion plus globale sur la Constitution. Ses deux principaux ouvrages, « La Constitution de la Liberté », « Droit, Législation et Liberté » portent sur le thème de la constitution, mais il prône des lois constitutionnelles uniquement pour limiter le pouvoir du Parlement sans énoncer de droits tels qu’ils peuvent l’être dans la récente Charte Européenne des Droits Fondamentaux. Hayek entend par Constitution d’abord la constitution du corps social, et non pas un énoncé précis de contre-pouvoirs. Hayek ne concède que quelques aspects constitutionnels, à propos du statut du pouvoir législatif, alors que les constitutions se focalisent plutôt sur l’exécutif, pour la raison simple qu’il est beaucoup plus facile pour un décideur souverain que pour un député de commettre des abus de pouvoir.

47Lorsque aucune règle n’est supérieure à la volonté du souverain, il n’existe pas de constitution. La constitution est suspendue par l’état d’exception : historiquement, il existe une relation directe entre l’extrême et la constitution, l’extrême sert à légitimer l’occultation de la constitution. Le juriste de l’époque nazie Carl Schmitt a théorisé une permanence de l’état d’exception – il faut un Ennemi à combattre en permanence – pour faire disparaître toute idée de constitution et de limitation des pouvoirs d’Hitler. Le lien empirique entre extrêmes et Constitution n’est pas de cette nature : par exemple, les famines contemporaines sont liées à des suspensions de constitution. La constitution se définit par l’instauration de garanties devant les risques extrêmes, comme on peut le voir dans la lecture des articles de la Charte européenne des Droits fondamentaux. À peu près tous les pays de l’Union Européenne, à l’exception notable de la Grande-Bretagne, ont connu une période de dictature au cours du vingtième siècle. À chaque disposition de cette Charte, sur le continent européen, une longue liste de violations au cours du vingtième siècle de ce droit peut être mise en vis-à-vis.

48« La tolérance ne peut exister ; l’ordre social demeurera toujours nécessairement incompatible avec la liberté permanente laissée à chacun de remettre chaque jour en discussion les bases mêmes de la société » : cette citation de la sixième leçon du « Cours » d’Auguste Comte (écrite vers 1835) vient d’être paraphrasée par une loi sur l’Internet prise en Chine le 28 décembre 2000. Ceci est à l’opposé de dispositions du type Charte européenne des Droits fondamentaux, cela va sans dire. Ceci conduit à s’interroger sur les conséquences économiques de l’intolérance.

  • 13 Il possède une adresse Internet : www.vatican.va/romancuria/congregations/cfaith. où figurent les c (...)

49Une caractéristique de l’Europe continentale est la très longue durée dans laquelle se placent les institutions de l’intolérance. L’Inquisition se met en place au moment de l’apparition de l’art Gothique dans la seconde moitié du douzième siècle, et son tribunal romain existe toujours13. Seules les antennes locales de l’Inquisition romaine ont été fermées au dix-huitième siècle, sauf au Portugal et en Espagne, où le tribunal inquisitorial ne disparaît qu’au dix-neuvième siècle.

50L’intolérance exporte la croissance économique. Elle forme la prospérité économique d’entités refuges à la périphérie de l’Europe. Venise d’abord, et ceci jusqu’à ce que la cité se soumette à l’Inquisition romaine au seizième siècle et transforme ses richesses en une flotte pour combattre l’Infidèle en Méditerranée. Les nouvelles entités refuges sont ensuite Amsterdam, l'Angleterre, les pays nordiques et les États-Unis. L’existence d’une juridiction permanente d’exception joue un rôle dans l’histoire économique, cela suffit pour indiquer l’importance empirique à attacher, même d’un simple point de vue de la croissance économique, à l’existence de Droits fondamentaux et du respect du pluralisme et d’un accès immédiat à la connaissance. Ceci amène à conclure à une solution favorable à l’inscription de la Charte dans les dispositions constitutionnelles.

L’avenir de l’Europe

51Pour l’Union Européenne, il lui suffit de corriger une malfaçon originelle, celle de la séparation des politiques communautaires et des politiques intergouvemementales, pour que la « constitution régionale » européenne retrouve une efficacité dans la gestion des risques. Une « constitution régionale » permet de pallier la voix absente des pays voisins dans les sociétés politiques domestiques, selon des mécanismes simples de représentation par des mandats électifs et administratifs. Elle permet en outre de mettre en place des dispositions rendant plus difficiles une disposition arbitraire de l’avenir au détriment des générations futures par le personnel politique.

52La Charte européenne des Droits fondamentaux confirme une spécialisation internationale de l’Union Européenne dans l’action humanitaire et les opérations civiles de maintien de la paix. La trentaine d’opérations de maintien de la paix en cours sur la planète pose un problème de forme minimale d’intégration politique dans l’ensemble des régions du globe. La cohésion de l’action diplomatique européenne, son inscription institutionnelle, est la condition déterminante pour l’avenir de l’Europe et sa place dans le monde.

53À l’heure actuelle, il ne semble pas que l’Union Européenne puisse échapper aux critiques qui lui sont faites depuis une vingtaine d’années sur le caractère technocratique de sa gestion et la difficulté à concevoir une citoyenneté européenne positive et active. Pourtant, des progrès dans le domaine de la qualité de la démocratie locale, le statut de l’élu, l’ouverture des espaces publics nationaux et leur inscription dans une dimension européenne semblent des objectifs réalistes et conformes aux souhaits des citoyens européens.

54La progression vers une citoyenneté européenne qui se fait en unifiant le cadre des lois à l’échelle européenne, n’aborde pas encore de front les questions, tout aussi importantes pour la citoyenneté européenne, de l’acceptabilité de la technique et de la fiscalité. Ces points n’apparaissent pas non plus dans la Charte des Droits fondamentaux, qui se limite à une exigence d’information du citoyen européen des mesures le concernant. La pérennisation de procédures participatives d’acceptabilité du risque, des garanties sur l’indépendance et la qualité des expertises, une confiance plus grande dans la prudence des agents contribueraient à la construction d’une citoyenneté européenne responsable devant les générations futures.

55La demande des européens en matière de sécurité concerne plutôt les aspects intérieurs. La spécialisation du Centre se fait logiquement sur des aspects extérieurs impossibles à gérer au niveau des Etats Membres et même au niveau d’une réunion d’États. La proximité est le mot d’ordre pour la sécurité intérieure, elle peut aussi jouer un rôle dans les missions extérieures, orientées vers la protection des populations civiles devant des bandes armées. La subsidiarité ne semble pas présenter de difficultés majeures dans sa conception pour les domaines de la sécurité intérieure et extérieure. Le rôle du Centre est spécialisé dans les relations extérieures et la gestion de risques extrêmes.

56Le statut des forces de police dans la Confédération Helvétique permet d’anticiper sur les conséquences de la construction européenne dans les dix années à venir. La Suisse laisse une diversité de ses procédures pénales à travers 26 organisations cantonales (le canton suisse correspond à l’échelon État Membre de l’Union Européenne). Le Centre fédéral est spécialisé dans la grande criminalité internationale. Les citoyens suisses viennent d’approuver la participation des forces armées fédérales à des missions d’interposition et d’accompagnement des opérations humanitaires. Traduit en jargon européen, le Centre est plutôt « deuxième pilier », renforcé sur ses spécialisations internationales. À l’échelon local, en Suisse, toutes les polices sont de proximité autour des deux grands modèles, la Gendarmerie qui concentre toutes les attributions pour les espaces ouverts, et des services spécialisés distincts (Voirie, Police Judiciaire, Police administrative) dans les agglomérations.

Notes

1 Ce chapitre concerne des aspects internationaux, le vocable « régional » y est un qualificatif pour une région du globe, par exemple, l’archipel européen dans son ensemble.

2 Politique Étrangère et de Sécurité Commune

3 Commission Européenne, 2000.

4 Comportement qui consiste à tirer bénéfice des efforts du voisin sans y contribuer en aucune manière. Si le niveau de pollution de l’air baisse, tout le monde en profite, même ceux qui n’ont pas voulu participer à l’effort d’abattement des quantités de polluants.

5 sauron, 1998.

6 Vaubel. 1997.

7 Du nom de l’économiste Ronald Coase qui a indiqué l’importance des négociations locales pour résoudre les problèmes d’externalité.

8 Coudenhove Kalergi, 1923.

9 Alesina, Spolaore, Wacziarg, 2000.

10 Le principe d’intégration énoncé dans la Conférence de Rio en 1992 stipule l’intégration de la dimension environnementale dans les diverses politiques mises en œuvre.

11 Oates, 1999.

12 Par exemple, que la clef recherchée soit exprimée sous forme d’un pourcentage d’affectation de ressources budgétaires.

13 Il possède une adresse Internet : www.vatican.va/romancuria/congregations/cfaith. où figurent les condamnations récentes. Les condamnations de l’Inquisition romaine présentes sur le site Internet portent sur des livres qui sont favorables au pluralisme religieux ou nient le rôle de médiation du clerc dans l’accès à la connaissance.

Notes de fin

1 IDH : Indice synthétique de Développement Humain, utilisé par l’ONU.

Table des illustrations

Titre Figure 13. Indicateurs économiques selon la « hauteur » constitutionnelle
Légende Quelques indicateurs économiques sur les trois groupes (moyennes du groupe) de pays selon l'axe « constitutionnel »Note1
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Titre Figure 14. Fragmentation et balkanisation
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Fichier image/jpeg, 44k

© Presses universitaires du Septentrion, 2002

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