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Démocratie et télésurveillance

 | 
Stéphane Callens

Première partie. Vers une Démocratie Réflexive

Chapitre premier. Conférences citoyennes : apports et limites

Texte intégral

1Depuis Schumpeter, l’analyse économique définit la démocratie à partir de procédures – comme la « conférence citoyenne » – dont on peut étudier les propriétés intrinsèques et discuter les résultats.

2Les « conférences citoyennes » ont été initiées par des sources indépendantes dans les années 1970 et 1980, en Allemagne, aux États-Unis et au Danemark. Une confrontation des pratiques a eu lieu dans les années 1990, formant un référentiel détaillé de la procédure qui est utilisée aujourd’hui dans 17 pays. La « conférence citoyenne » est une procédure qui suit ce référentiel international. Le jury de citoyens est issu d’un tirage aléatoire sous une contrainte de représentativité, l’organisateur de la conférence doit s’assurer de l’implication de l’autorité de décision ou de régulation, pour citer deux exemples de points de ce référentiel contrôlé par des fondations non gouvernementales.

Figure 4. Déroulement d’une « conférence citoyenne

Figure 4. Déroulement d’une « conférence citoyenne

3La « conférence citoyenne » est beaucoup plus sophistiquée qu’un sondage ou une évaluation contingente monétaire. Elle repose sur la formation d’un échantillon aléatoire et représentatif de citoyens (de 10 à 30). Le jury a toute liberté pour développer son avis. Un modérateur responsable devant le jury l’aide à utiliser les experts. Les citoyens ordinaires du jury bénéficient d’une documentation et de la possibilité d’un dialogue direct avec les experts. Le jury gère de façon active tout le processus pour présenter son avis, rédigé par un greffier désigné en son sein.

4La méthodologie de la « conférence citoyenne » pose le problème de l’introduction de la dimension délibérative dans l’analyse économique de la démocratie. Les votes de jury ont fait l’objet d’études formalisées dès le dix-huitième siècle, à propos des usages de votes à la majorité qualifiée et à la majorité simple en leur sein. Les « conférences citoyennes » se prononcent le plus souvent à l’unanimité, si bien que l’analyse des procédures de vote n’offre que peu d’intérêt pour leur étude.

5Ce sont des travaux de choix sociaux en incertitude pour la procédure, et d’analyse de discours pour le contenu qui permettent d’introduire une dimension délibérative dans une analyse économique de la démocratie.

  • 1 Situations où aucune amélioration ne peut plus se faire sans diminuer l’utilité de quelqu’un.

6La littérature sur le choix social a pu introduire des caractéristiques supplémentaires pour des situations pareto-optimales1 d’unanimité. Parmi l’ensemble des procédures délibératives unanimes, celle du débat de la « conférence citoyenne » vise à remplir deux de ces caractéristiques.

  • 2 Harsanyi, 1997.

7Une première distinction est introduite par Harsanyi2. Il propose de distinguer les procédures qui révèlent les préférences actuelles, et celles qui révèlent les préférences bien informées. La « conférence citoyenne » est un exemple de ce deuxième cas. En pratique, les membres du jury disposent de 1 à 8 jours de formation, alors qu’une procédure telle que la méthode d’évaluation contingente suppose au maximum un contenu informatif nécessitant un quart d’heure d’apprentissage. Le jury citoyen dispose de toute l’information disponible pour traiter la question, il est dans cette position du décideur bien informé d’Harsanyi. Il doit en être de même pour le jury dans une procédure judiciaire.

  • 3 Alergi. Nieto, 2001, pour la dernière en date.
  • 4 Pattanaik, Xu. 1990.

8Une seconde distinction cherche à tenir compte de la liberté de choix. La classe des procédures unanimes pose en effet le problème de la liberté de choix. La boutade attribuée au constructeur automobile de la Ford T – « le client peut choisir n’importe quelle couleur pour son véhicule, du moment que ce soit noir » – indique qu’il peut y avoir des procédures unanimes – tous les clients achètent unanimement un véhicule noir – qui ne font que traduire une absence de liberté de choix. Plusieurs axiomatiques permettent de prendre en compte cette liberté de choix3. La plus élémentaire est celle de la relation de classement de Pattainaik et Xu, basée sur le nombre d’alternatives offertes à chaque choix4. Cette relation de classement nécessite de déterminer une situation de référence présentant le maximum possible d’alternatives intéressantes à chaque choix. La grande différence entre le jury dans les procédures judiciaires et le jury des « conférences citoyennes » réside dans le fait que la procédure de la « conférence citoyenne » maximise à travers ses détails de procédure à chaque fois cette liberté de choix. Ceci n’est pas le cas d’une procédure judiciaire qui procède au contraire par des réductions au binaire : c’est oui ou c’est non, coupable ou non coupable, etc. La procédure judiciaire se limite au premier niveau de classement, celle des couples d’alternatives. Les détails de la procédure des « conférences citoyennes » lèvent à chaque fois cette restriction.

Mesurer les libertés de choix
Dans le cas d'un nombre fini de fonctionnements alternatifs, la relation de classement de Pattanaik-Xu permet de construire des indicateurs simples de la liberté de choix. Prenons un exemple, soit la fonctionnalité de la mobilité, qui repose sur un ensemble de fonctionnements. Une étude préalable a permis de déterminer trois classes d’équivalences à partir des transferts de mode de déplacement : {Ne pas se déplacer}, {Se déplacer à pied, à vélo ou en transport collectif}, {Se déplacer par la route}. En effet, soit on reste chez soi, soit on prend son véhicule automobile, soit on part à pied, éventuellement pour prendre un moyen de transport collectif. De plus, les enquêtes statistiques sur les transferts de mode de déplacement indiquent qu’un cycliste « se transforme » plus facilement en usager de transport collectif qu’en automobiliste. Les fonctionnements {se déplacer en voiture rouge} et {se déplacer en voiture verte} sont des fonctionnements différents, mais ils appartiennent à la même classe d’équivalence de fonctionnements. Au total, ici, X est un ensemble d’alternatives a trois éléments.
Soit Z, l’ensemble des sous-ensembles non vide de X. Les éléments de Z sont les ensembles possibles d’alternatives que peut rencontrer un agent. On introduit dans Z une relation binaire et réflexive entre ces possibles, notée ≥.
A et B appartenant à Z, A ≥ B signifie « le degré de liberté offert par le possible A est au moins aussi grand que le degré de liberté offert par le possible B ». On note A ~ B « A et B offrent le même degré de liberté ». La relation de classement de Pattanaik-Xu, notée ≥
, est basée sur le cardinal des possibles. Elle vérifie A ≥ B si et seulement si le cardinal du possible A est supérieur ou égal au cardinal du possible B.
On démontre qu’elle est la seule relation binaire réflexive et transitive à vérifier les trois conditions élémentaires suivantes :
1.
Indifférence pour des situations ne laissant pas de choix :
Pour tout x, y ε X, {x}~ {y}
2.
Stricte monotonicité : Pour tout x, y ε X, x ≠ y, {x,y} ≥ {x}
3.
Indépendance : Pour tout A. B ε Z, et pour tout x ε X – (A U B)
A ≥ B si et seulement si (A U {x})
(B U {x}).
La relation de classement de Pattanaik Xu indique seulement que la liberté fait des sauts, sans préciser la hauteur relative de ces sauts entre les différents niveaux de capacité. Cette mesure de la « hauteur des sauts » revient à un calcul de valeur d’option. La relation de classement de Pattanaik-Xu a permis de résoudre la principale difficulté de ce calcul de valeur d'option, à savoir quelles sont les options qu'il faut retenir dans ce calcul, et justifier que l'on ne va pas tenir compte du fait que l’automobile puisse être rouge ou verte.
Pour l'exemple de la fonctionnalité du déplacement, cette liberté fait donc deux sauts. Conventionnellement, la valeur zéro est retenue pour indiquer l’absence de liberté de choix. Elle indique le niveau zéro de liberté de choix avec les trois singletons :
{Ne pas se déplacer}, {Se déplacer à pied, à vélo ou en transport collectif}. {Se déplacer par la route}.
Un autre choix qui n’a rien d’obligatoire, est celui de la valeur 1 pour la situation de référence de pleine liberté de choix :
[{Ne pas se déplacer} U {Se déplacer à pied, à vélo ou en transport collectif} U {Se déplacer par la route}].
Il ne reste plus qu’à estimer une valeur b = a / (1-a), le gain relatif moyen du premier saut par rapport au second, pour que le niveau a, avec 0 <a <1, représente la situation intermédiaire d’un choix sur les deux :
[{Ne pas se déplacer} U {Se déplacer par la route}], [{Se déplacer à pied, à vélo ou en transport collectif} U {Se déplacer par la route}] (i.e. le « sur place » est interdit, ou impossible !), [{Ne pas se déplacer} U {Se déplacer à pied, à vélo ou en transport collectif}].

9La conférence citoyenne « démocratie et télésurveillance » se base sur les procédures d’évaluation technologiques participatives déjà utilisées en Allemagne et en France. La méthodologie comprend deux phases principales. Une étude préparatoire a permis de répondre dans un temps court à l’ensemble des questions soulevées par la thématique « Démocratie et télésurveillance ». De plus, cette première phase a dégagé les référents pertinents pour la seconde phase, celle d’évaluation participative de technologies.

10Cette procédure double, méthodologie d’enquête et auditions dans une conférence citoyenne, a permis la formulation par le panel de citoyens d’une évaluation très fine des pratiques de télésurveillance. La composition du jury a cherché à représenter la structure démographique population des communes de moins de 20 000 habitants. Il a été choisi de façon aléatoire. Le jury citoyen dispose des résultats des études préalables, d’experts, de chercheurs, de gestionnaires et de leaders d’opinion pour rendre son avis.

11À partir de l’expérience de la conférence citoyenne « Démocratie et Télésurveillance », nous allons établir un bilan des coûts et des bénéfices d’une procédure de conférence citoyenne. La confrontation des résultats obtenus dans une petite centaine de conférences de ce type dans les pays dont le PIB par habitant est élevé montre une quasi-norme internationale dans la procédure suivie. Si ces nouvelles procédures d'évaluation que sont l’évaluation contingente et le jury citoyen apparaissent bien rodées, leurs relations avec les institutions existantes restent pour beaucoup à définir. Ceci nous amènera à proposer une première définition d’une démocratie réflexive.

Coûts et bénéfices d’une conférence citoyenne

12Une documentation du Home Office présente un tableau de quelques arguments Pro et Contra à propos des conférences citoyennes.

Figure 5. Le Pour et le Contre des Conférences citoyennes (adapté du site Internet du Home Office)

PRO

CONTRA

– une réelle implication du public ; participe d'une bonne gouvernance
– les membres du jury apportent une contribution. réelle aux affaires publiques
– procédure généralement appréciée par le public et les participants
– l’avis du jury fournit des considérations détaillées sur des sujets importants
– fournit un retour informé tenant compte d’une connaissance mise à jour
– une procédure d’amont pour la Recherche et le Développement
– limite l’incidence des lobbies et des politiciens/activistes sur la décision publique

• ne convient que pour certains thèmes de débat
• suppose une prise de risque de la part du commanditaire
• les vues du jury ne sont pas toujours bien prises en compte, car il existe une incertitude sur le suivi
• n’est pas représentatif par construction de l’opinion du public, qui ne dispose pas des ressources d’expertise du jury
• procédure coûteuse (£ 20000 minimum – environ 33500 €)

  • 5 Position défendue dans Finkielkraut, Soriano, 2001, entre autres.
  • 6 Discussion dans Sen, 1999b.
  • 7 Ansidei, 1998.

13À ce tableau, il faut ajouter qu’en France, une hostilité de principe est manifestée par certains clercs devant l’implication des citoyens, en lieu et place des professionnels ou des médiations instituées5. Les arguments en faveur des conférences citoyennes se basent sur un diagnostic de « déficit de démocratie », et cherchent à promouvoir une bonne gouvernance et un remède à la capture de la réglementation par des groupes minoritaires influents. En règle générale, les performances économiques et en gestion des risques des démocraties sont meilleures que celle des oligarchies, que ce soit pour un très grand pays6 ou une simple municipalité7.

  • 8 Sen, 1999b.
  • 9 Pour une démonstration plus détaillée : Bourguignon, Verdier, 2001.

14L’élitisme scolaire fournit le diagnostic standard des médiocres performances de la démocratie indienne8. Le comparatif Inde/Chine indique qu’une caste lettrée (les brahmanes indiens, « brahmana » voulant dire « clerc » en sanskrit) dans une situation de marché ouvert de capitaux peut être désincitée à subventionner l’éducation de masse, les mouvements globaux de capitaux maintenant au même niveau la rentabilité du capital. En Chine, les oligarques restent plus incités à subventionner l’éducation de l’ensemble de la population9. Des marchés de capitaux moins inhibés peuvent renforcer des tentations oligarchiques, au détriment de la croissance globale et de la démocratie. Les manques de démocratie doivent être combattus et cela justifie des procédures, comme la conférence citoyenne, visant à réduire les déficits de démocratie et les inégalités de connaissance.

15Après nous être assurés de l’aspect positif de l’argumentation « Pro », c’est à dire de la réalité des bénéfices à obtenir d’une procédure de conférence citoyenne, les cinq arguments « Contra » peuvent être détaillés.

161. La conférence citoyenne ne convient que pour certains thèmes de débat. Une étude des thèmes d’une petite centaine de conférences citoyennes permet de délimiter le champ d’application des conférences citoyennes. Les thèmes les plus courants ont été ceux ayant trait à la gestion des organismes de santé (14 conférences sur les 87 de la base de données) et sur les organismes génétiquement modifiés dans l’alimentation (10 conférences dans 10 pays différents). Les questions d’environnement restent relativement peu présentes (8 conférences), toutefois beaucoup plus que des questions de politique sociale (2 conférences). Les thèmes liés à la santé et à la gestion des organismes de santé sont ceux qui ont donné lieu au plus de conférences citoyennes dans le monde.

  • 10 Éléments non pris en compte par les prix de marché.

17Un domaine large est donc couvert par les conférences citoyennes. Il correspond au domaine de l’économie publique, soit parce qu’il existe des externalités10, des biens publics purs ou encore une grande incertitude liée à l’introduction d’une nouvelle technologie. Toutes les questions habituelles de l’économie publique, comme des problèmes de taxation ou de gestion d’un budget public, et même de questions liées à des procédures électorales, ont fait l’objet de conférences citoyennes.

  • 11 Opinion contraire dans Garnett, 1999.

18Il s’agit toujours d’un contexte de décision stratégique, avec une dimension prospective plus ou moins affirmée. Certaines conférences, sur les transports et l’énergie en particulier, ont un contenu prospectif plus important que celles concernant des problèmes de réforme de taxation ou de gestion de l’éducation. La réflexion se place dans un horizon de plus long terme que les décisions habituelles, dans un contexte d’incertitude forte, inhabituelle. Cet allongement des horizons est au plus celui d’un schéma d’urbanisme. Il ne s’agit pas d’une mise en perspective de la génération présente dans la succession des générations11. La procédure de « conférence citoyenne » réalise un idéal d’une démocratie informationnelle des générations présentes avec la représentativité du jury et l’exhaustivité des connaissances. La perspective de la procédure est toujours proche de celle d’une activité de régulation, ce qui est du « court terme » pour la très longue durée à laquelle se réfère la notion de durabilité.

Figure 6. Grands thèmes des Conférences citoyennes

  • 1 NTIC : Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication.

groupe de thème

Nombre

ÉLECTION

5

EMPLOI

1

ÉNERGIE

2

EXTERNALITÉS ENVIRONNEMENTALES

8

GÉNÉTIQUE

24

NUCLÉAIRE

2

POLITIQUE AGRICOLE

3

POLITIQUE ÉDUCATION

7

POLITIQUE FISCALE ET BUDGÉTAIRE

5

POLITIQUE DE SANTÉ

14

POLITIQUE SOCIALE

2

RELIGION

1

NTIC1

7

TRANSPORTS

3

URBANISME ET LOGEMENT

3

Sources : Loka Institute et Jefferson Center, 87 conférences citoyennes dans 17 pays

19L’éventail des thèmes des conférences citoyennes est proche de celui d’un agenda parlementaire. La différence principale réside dans la spécialisation législative du parlement. Les conférences citoyennes posent le problème de la régulation en élargissant la gamme des moyens de cette régulation. « Quel rôle pour l’agence de régulation de la télévision ? » est l’une des questions qui a servi de thème central d’une conférence citoyenne en Angleterre. Un jury citoyen ne légifère pas, il guide une agence de régulation.

Figure 7. Les conférences citoyennes sur les nouvelles technologies

groupe de thème

organisateur

thème

GÉNÉTIQUE

Pays Bas

recherche génétique

GÉNÉTIQUE

IPPR (Grande Bretagne)

test génétique et assurance

GÉNÉTIQUE

Université de Glamorgan (GB)

tests génétiques et maladies communes

GÉNÉTIQUE

OPECST (France)

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Grande Bretagne

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Suisse

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Corée du Sud

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Corée du Sud

clonage

GÉNÉTIQUE

Norvège

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Nouvelle Zélande

biotechnologie végétale 1

GÉNÉTIQUE

Nouvelle Zélande

biotechnologie végétale 2

GÉNÉTIQUE

Pays Bas

animaux génétiquement modifiés

GÉNÉTIQUE

Allemagne

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Japon

thérapie génique

GÉNÉTIQUE

Danemark

génome humain

GÉNÉTIQUE

Danemark

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Danemark

thérapie génique

GÉNÉTIQUE

Nouvelle Zélande

contrôle des maladies végétales

GÉNÉTIQUE

Danemark

animaux génétiquement modifiés

GÉNÉTIQUE

Japon

Société de haute information

GÉNÉTIQUE

Danemark

Industrie et agriculture génétique

GÉNÉTIQUE

Australie

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Canada Ouest

OGM alimentaire

GÉNÉTIQUE

Japon

OGM alimentaire

NUCLEAIRE

Danemark

irradiation de la nourriture

NTIC

Norvège

crèche et technologie

NTIC

Ifresi/CPGN (France

démocratie et télésurveillance

NTIC

Danemark

Information dans les transports

NTIC

Loka Institute (USA)

télécommunication et démocratie

NTIC

Université Mc Master (Canada)

éducation en ligne

NTIC

Danemark

télétravail

NTIC

Danemark

carte d’identité électronique

20Ces trois conditions (thème d’économie publique, décision stratégique en incertitude forte, lien avec une agence de régulation) délimitent un domaine de pertinence pour les conférences citoyennes.

21Une fois explicitées, ces conditions font sortir ce premier argument de l’argumentaire « Contra » : le thème de la conférence doit remplir ces conditions préalables.

22Dans l’échantillon des 87 conférences, 32 concernent les nouvelles technologies. Les thèmes de ces 32 conférences appartiennent presque tous aux deux domaines de la génétique (24) et des nouvelles technologies de l’information et de la communication (7). Il existe certainement bien d’autres domaines (par exemple, gestion de l’espace extraterrestre) qui pourraient faire l’objet de conférences citoyennes.

232. La conférence citoyenne suppose une prise de risque de la part du commanditaire. Cette prise de risque fait partie des règles du jeu. La prise du risque du régulateur apparaît comme la condition essentielle pour la réussite d’une conférence citoyenne.

  • 12 Par exemple : Corée du Sud.

243. Les vues du jury ne sont pas toujours bien prises en compte, il existe une incertitude sur le suivi. C’est une des conditions du point 1 : le lien avec une agence de régulation garante du suivi. Ceci suppose un contexte institutionnel favorable. Les pays d’Europe du Nord et d’Amérique du Nord multiplient rapidement les conférences citoyennes. Ce sont ensuite d’autres pays membres de l’OCDE. Les 17 pays qui pratiquent les conférences citoyennes font tous partie des 25 pays les plus riches de la planète. Ce sont parfois des pays qui ne se sont tournés vers la démocratie qu’assez récemment12.

254. L’avis du jury n’est pas représentatif par construction de l’opinion du public, qui ne dispose pas des ressources d'expertise du jury. Cette propriété est issue de la procédure de conférence citoyenne. Elle la distingue d’autres procédures, telles que celle du sondage ou du vote. La quantité de connaissance assimilée lors d’un sondage ou d’un vote peut se compter en termes de secondes ou de minutes, tandis que celle d’une conférence citoyenne a pour unité de compte la journée (de 1 à 5 jours en pratique). La délibération d’un jury est collective, tandis que celle d’un sondé ou d’un électeur est individuelle. Le jury citoyen est une sorte de sondage sur un processus de délibération de type parlementaire, et non pas un sondage d’opinion – il est vrai moins coûteux à mettre en place.

26Dans le domaine de l’évaluation des externalités, on a souvent recours à la méthode d’évaluation contingente. Il s’agit de l’évaluation du consentement à payer d’un échantillon représentatif, sous forme de sondage. Deux différences majeures existent entre la méthode de l’évaluation contingente et celle du jury citoyen : la modification du niveau de connaissance, et le passage d’une fonction de préférences individuelles à la délibération. Il serait intéressant de connaître la modification des préférences individuelles selon le niveau de connaissances. Un protocole expérimental pourrait s’inspirer de certains sites dédiés à des conférences citoyennes, qui réalisent des sondages préalables et a posteriori de façon assez informelle. Une autre interrogation concernerait l’écart entre des résultats obtenus par une démocratie directe basée sur une brève information et un temps limité et ceux d’une conférence citoyenne.

Figure 8. Quatre possibles de l’évaluation

Préférences individuelles

Délibération

Brève information

Méthode d’évaluation contingente

Démocratie directe instantanée

1 à 5 jours de formation

(pas de méthodologie développée à ce jour)

Conférence citoyenne

  • 13 L’office parlementaire danois des choix scientifiques utilise l’appellation « conférence publique d (...)

275. La procédure de conférence citoyenne est coûteuse (£ 20000 minimumsoit environ 33500 € minimum). Les coûts d’une conférence citoyenne sont supérieurs à ceux d’une conférence scientifique du type « conférence de consensus » sur invitation13. Les surcoûts par rapport à une conférence de consensus proviennent de la rémunération du modérateur qui anime les débats et à l’ensemble des frais liés à la prise en charge du jury de citoyens. Ce coût supplémentaire ne représente qu’une petite partie de l’ensemble des coûts, moins d’un quart environ. Ce coût supplémentaire est comparable dans son montant à celui d’un « petit » sondage. La principale charge financière est liée à la préparation de la conférence, aux auditions préalables aux choix des intervenants, cette charge est équivalente dans une « conférence de consensus » et dans une « conférence citoyenne ». Les coûts sont proportionnés en quelque sorte à l’importance de la connaissance, qui va se traduire dans des coûts de mobilisation des experts, dans la quantité de travail de préparation et dans la durée de la conférence citoyenne.

28Il est indéniable que la conférence citoyenne est une procédure « lourde », par rapport à une opération de sondage ou un petit colloque académique. Mais la hauteur du coût ne suffit pas à expliquer la lente diffusion de cette innovation, la première conférence citoyenne ayant été réalisée en Allemagne en 1973.

29Une explication d’économie publique met en avant l’importance de comportements de « bureaucrates rationnels » qui vont chercher à accroître leur pouvoir et le budget dont ils disposent, plutôt qu’utiliser une partie de ce budget pour installer un contre-pouvoir à travers une conférence citoyenne. Cette explication permet de comprendre le petit nombre de conférences citoyennes connues à ce jour dans le monde (de l’ordre d’une centaine dans 17 pays).

30Cette même explication d’économie publique par la théorie du « bureaucrate rationnel » transpire dans les récits d’échec de conférence citoyenne. Le décor pour un échec de conférence citoyenne se plante avec un arrière fond de rivalité entre différents pouvoirs administratifs, par exemple une administration de l’Environnement et une administration de l’Industrie. L’un des rivaux cherche à augmenter sa part de budget discrétionnaire et une répartition de pouvoir plus favorable à son pré carré administratif en détournant une initiative indépendante de conférence citoyenne. Les désaccords dans le comité de pilotage ne permettent pas de mener à bien le projet, ou de l’annexer à une procédure administrative en dénaturant le principe de la conférence citoyenne.

Une Quasi-Norme internationale

  • 14 National Oceanic and Atmospheric Administration, service administrative des États-Unis en charge du (...)

31La méthode d’évaluation contingente est une procédure qui bénéficie de l’antériorité historique vis-à-vis de la procédure de conférence citoyenne, environ dix ans, puisque la première évaluation contingente date de 1963. L’histoire de la méthode d’évaluation contingente est marquée par les recommandations du panel NOAA14 en 1992 qui fournit un certain nombre de recommandations pour rendre comparables les résultats obtenus par cette méthode. L’histoire des conférences citoyennes est différente : une première période de pionniers a vu des initiatives issues de sources différentes qui s’ignorent l’une l’autre. La période actuelle est celle d’une confrontation des pratiques, et celles-ci apparaissent très proches l’une de l’autre. Il serait souhaitable de faire émerger un référentiel international et un système international de contrôle qui permettrait de préserver cette quasi-norme internationale. Rappelons cette genèse polygénique de la conférence citoyenne (§1). Au total, aujourd’hui, les conférences citoyennes présentent quelques petites différences de « style » (§2), autour d’un référentiel international dont on peut énoncer les grandes lignes (§3).

§1. Une genèse polygénique

32Les conférences citoyennes ont été initiées par trois sources indépendantes, qui se sont développées localement sans mise en commun de leurs différentes pratiques dans les années 1970 et 1980. Cette mise en commun se produit dans les années 1990. Par exemple, l'« Institute for Public Policy Research » de Londres rédige en 1994 un rapport sur la pratique des conférences citoyennes en Allemagne et aux États-Unis et lance sur cette base commune les jurys citoyens en Angleterre.

Figure 9. Dates des premières conférences citoyennes par pays

Pays

Année de la 1re conférence

Pays

Année de la 1re conférence

ALLEMAGNE

1973

FRANCE

1998

ÉTATS UNIS

1974

CANADA

1998

DANEMARK

1987

ESPAGNE

1998

PAYS BAS

1993

CORÉE DU SUD

1998

GRANDE BRETAGNE

1994

SUISSE

1998

NOUVELLE ZÉLANDE

1996

CANADA

1998

NORVÈGE

1996

AUSTRALIE

1999

AUTRICHE

1997

ISRAËL

2000

JAPON

1998

  • 15 Cas de la Corée du Sud, le moins haut niveau de revenu par tête de l’ensemble des 17 pays.

33Les deux pionniers des conférences citoyennes ont été Peter Dienel et Ned Crosby. Peter Dienel a été en Allemagne l’instigateur de « cellules de prospective » dans son Institut pour la Participation Citoyenne, ceci dès 1973. Le Jefferson Center est créé en 1974 à Minneapolis par Ned Crosby pour expérimenter de nouvelles procédures démocratiques. Ned Crosby fait enregistrer comme marque déposée la procédure de jury citoyen. Le contexte allemand est celui des procédés de prospective et de planification en urbanisme, tandis que les références judiciaires sont plus présentes dans les jurys du Jefferson Center. Crosby et Dienel ne seront informés de leurs expériences réciproques qu’en 1985. La « conférence publique de consensus » est inventée par Lars Kluver, directeur du « Technology Radët », l’office d’évaluation technologique du Parlement danois. La première « conférence publique de consensus » a eu lieu en 1987 à Copenhague, et portait sur l’ingénierie génétique. Elle servira de modèle de la conférence française sur les Organismes Génétiquement Modifiés dans l’alimentation, qui a eu lieu en 1998. Ce n’est donc que dans la deuxième moitié des années 1990 que les conférences citoyennes sont introduites dans la plupart des pays dit « riches », c’est à dire au revenu par tête supérieur à environ 12000 € par an15.

34Offices parlementaires d’évaluation technologique, Centres de promotion d’une démocratie active, Cellules de prospective citoyenne, une même diversité de promoteurs se retrouvent aujourd’hui dans les différents pays. Il faut cependant souligner les grandes similitudes dans la mise en œuvre et la conduite des conférences citoyennes à travers le monde. Un référentiel international permettrait une meilleure confrontation des différentes pratiques et une garantie de qualité des procédures. En particulier, les rapports avec la production d’émissions de télévision pourraient soulever des difficultés, puisque des producteurs de « Talk Show » télévisuels s’intéressent de près à la procédure de conférence citoyenne, mais en transformant la procédure pour l’adapter à leur propre objectif de large audience.

35Cette genèse polygénique ne se traduit plus aujourd’hui que par quelques petites différences de « style ».

§2. Quelques « styles »

36Ces « styles » reflètent avant tout des différences dans les promoteurs de ces conférences citoyennes. Tous les promoteurs appartiennent à l’une de ces trois catégories :

  1. Office de « Technology Assessment », comme par exemple le « Technology Radët » danois. Ces offices, souvent parlementaires, d’évaluation technologique s’inspirent du « style » danois. Les durées de conférence sont plutôt longues, avec des journées préparatoires pour le jury et une logistique importante. Le jury citoyen doit répondre à plusieurs questions précises, tandis que la préparation fait appel à des auditions et des audiences préparatoires. Que le commanditaire ait une activité législative semble être la principale caractéristique de ce style.

  2. Association ou Fondation pour l’amélioration des procédures démocratiques, fournisseurs de conseil auprès de Collectivités territoriales ou d’Etats Membres d’une Fédération. Un style « pays » peut être associé à un ensemble de fondation, cellule administrative ou association apportant leur savoir-faire pour la réalisation de conférences citoyennes dont l’initiative repose sur des collectivités territoriales de grande dimension (équivalentes à des départements, régions, grandes communautés d’agglomération dans la carte française des circonscriptions administratives) et les États Membres de fédération. Dans ce cas de figure, il y a une réelle spécialisation du Centre de promotion dans la réalisation de conférences citoyennes, et il vient en soutien d’initiatives, éventuellement sélectionnées dans un ensemble de propositions. Le « Jefferson Center » aux États-Unis, le « Local Government Management Board » en Angleterre sont des exemples de ces Centres de promotion domestique de « bonne gouvernance ». Le Canada, les États-Unis, l’Allemagne, et l’Angleterre sont les principaux pays qui réalisent des conférences citoyennes à des niveaux intermédiaires dans la hiérarchie des collectivités territoriales. Ceci laisse deviner un avantage aux structures fédérales pour la promotion de conférences citoyennes et témoigne d’une aspiration à la mise en œuvre de la subsidiarité.

  3. Universités ou Fondation pour l’amélioration de la recherche dans des domaines spécialisés, particulièrement la recherche médicale. Ce dernier groupe présente un autre type de spécialisation, dans la recherche ou des activités d’amélioration de la gestion des systèmes de santé, comme le « King’s Fund » en Angleterre. Dans ce style disons « académique » (parce qu’accolé à une activité universitaire ou promu par des sommités médicales), commanditaire et organisateur peuvent être confondus, mais pas nécessairement. Ces promoteurs de conférences citoyennes recherchent un avis du public en amont de leurs activités et n’ont pas d’activité réglementaire en propre. Le but est de remplacer une attitude de consommation par une attitude d’agent actif. Ceci explique le recours important du secteur de la santé à la procédure de la conférence citoyenne, puisque cette transformation vers un comportement actif (et non une simple consommation de médicaments) est sans doute un enjeu essentiel pour la gestion des systèmes de santé.

  • 16 Roche, 2000b.

37Indéniablement, la conférence citoyenne « Démocratie et Télésurveillance » appartient à cette dernière catégorie, et il est permis de penser que là aussi une transformation vers un comportement actif est un enjeu majeur, pour la sécurité aussi bien que pour la santé. Sébastien Roché indique le lien statistique simple qui existe entre l’affirmation de valeurs et l’attitude passive en matière de sécurité, l’attitude active étant proportionnelle à un affaiblissement de l’affirmation des valeurs16. La valeur extrême, à l’opposé d’une démocratie participative, pour cette relation est le comportement maffieux : il y a la fois « loi du silence », c’est à dire passivité totale devant le crime et affirmation très forte des valeurs à travers un « Code de l’honneur ».

§3. Les éléments d’un référentiel international

38Peu de différences notables dans les conférences citoyennes en elles-mêmes apparaissent cependant entre ces différents « styles ». Quelques variables de dimension comme la taille du budget, la taille de la somme des connaissances mobilisées expliquent les valeurs de la taille du jury ou la durée totale de la conférence (de 2 à 7 jours). La population de référence est le plus souvent très grande, de quelques dizaines de milliers de personnes pour certaines conférences citoyennes organisées par des universités, à quelques dizaines de millions de personnes pour une conférence citoyenne à l’échelle d’un Etat Membre de l’Union Européenne, par exemple.

39Des grandes lignes d’un référentiel international peuvent être ici indiquées. Une « conférence citoyenne » répond conventionnellement à l’ensemble de ces critères :

40localisation : la conférence a lieu dans un site neutre garantissant l’indépendance du jury,

41composition : Le jury est sélectionné de façon randomisée, en gérant une contrainte de représentativité. Les jurés reçoivent un dédommagement forfaitaire fixé.

42Comité de pilotage : celui-ci prépare la conférence, en tient le secrétariat et réalise les auditions préalables des intervenants. Il s’assure de la bonne « balance » entre les divers courants d’opinion et les différentes mises en perspective. Le comité de pilotage doit s’assurer de la prise en compte par le commanditaire de l’avis du jury.

43Publicité : la publicité de la conférence donne lieu à une conférence de presse finale présentant l'avis du jury.

44Intervenants : ceux-ci doivent respecter les recommandations de concision du modérateur. Ils doivent représenter toute la diversité des acteurs majeurs du domaine considéré et des différentes positions d’opinion et d’approches.

45Délibération : toutes les opinions des jurés comptent. Le jury se prononce le plus souvent de façon unanime ; en cas contraire, les différentes opinions doivent être considérées et mentionnées.

46Tâches assignées au jury : Le jury se voit assigner un certain nombre de tâches explicitées à travers quelques questions. Le jury a toute liberté pour développer son avis. L’avis du jury fait l’objet d’une transcription écrite, dont le jury choisit les modalités de présentation.

47Le modérateur : le modérateur est responsable devant le jury. Il a pour rôle de permettre au jury d’utiliser au mieux les ressources d’expertise qui sont mises à sa disposition.

48Les audiences : elles sont publiques, d’une durée proportionnée à l’ensemble des tâches assignées au jury. Elles sont basées sur les réponses des intervenants aux interrogations du jury.

49Contrôle de la procédure : le jury se prononce sur le déroulement de la procédure. La conférence citoyenne doit faire l’objet d’évaluation, en particulier à travers des comparaisons internationales.

50Les résultats méthodologiques de ces expériences de conférence citoyenne peuvent se résumer dans un tableau des apports et des limites de la procédure des conférences citoyennes (fig. 11) :

Figure 11. Apports et limites des « conférences citoyennes »

APPORTS

LIMITES

Indique la viabilité d’une implication des citoyens vis-à-vis d’une simple attitude de consommation.
Ouvre une réflexion générale sur la régulation, en lieu et place d’une approche strictement réglementaire.
Préfigure une démocratie réflexive, modératrice de la combinaison des jeux des clubs politiques et des lobbies.

N’apporte pas de transformation institutionnelle.
La formule « conférence citoyenne » reste sporadique et fragile devant des rivalités bureaucratiques.
La « conférence citoyenne » reste une procédure « lourde », implantée à l’heure actuelle seulement dans les pays dits « riches ».

51Un bilan des apports et limites indique que la procédure de « conférence citoyenne » permet d’abord de pallier des « défaillances de la démocratie » dans des pays qui sont déjà des démocraties constitutionnelles. À l’opposé de la procédure secrète de niveau intermédiaire de négociation corporatiste (par exemple, une négociation centralisée dans un Etat-Membre de l’Union Européenne), elle constitue une procédure ouverte et publique n’excluant personne. Elle fournit une expression, le plus souvent unanime, d’un intérêt général intégrant l’accroissement des connaissances apporté par les ressources expertes de la conférence. Elle est destinée à retrouver une situation pareto-optimale compromise par l’introduction des externalités issus des effets inconnus d’un accroissement de connaissances.

52Certaines limites des « conférences citoyennes » peuvent être levées en pratique. Une des principales limites est le fait que le recours à la « conférence citoyenne » reste exceptionnel : par exemple, dans le monde depuis une vingtaine d’années, une seule « conférence citoyenne », au Danemark, a eu à discuter de l’avenir de la pêche. Doter les pêcheries d’un comité surveillant les engagements pour une « pêche responsable » pourrait se référer aux pratiques codifiées des « conférences citoyennes » pour garantir l’absence d’exclusion d’opinion ou d’intérêts, l’implication des autorités de décision et de régulation, la mise à jour efficiente des connaissances et l’ouverture sur la société civile. Cette pérennisation des procédures n’est aujourd’hui présente que dans des pratiques de fondations hospitalières qui impulse des « conférences citoyennes » lors des variations de connaissance entraînant un remaniement des protocoles thérapeutiques. Cet exemple indique que la procédure de la « conférence citoyenne » est bien souvent celle d’une renégociation d’un contrat « constitutionnel » local, rendu obsolète par de fortes variations de connaissances.

Une Démocratie réflexive dont l’inscription institutionnelle reste à préciser

53Le vingtième siècle s’est bien souvent limité à une définition « conseilliste » de la démocratie, c’est-à-dire à la simple revendication d’un partage du pouvoir de décision. Des théoriciens du droit proposent aujourd’hui une définition de la démocratie qu’ils désignent comme « réflexive » pour caractériser une situation où le droit ne crée pas de règle de conduite mais des procédures, comme les conférences citoyennes, destinées à favoriser une autorégulation sociale. L’Union Européenne est très intéressée au développement de telles procédures, favorisant la bonne gestion de l’innovation. Du côté de la recherche et des études prospectives, les conférences citoyennes permettent d’introduire des pondérations dans les investissements de développement. Pour les gestionnaires, cette procédure permet une bonne implantation concertée de nouveaux dispositifs et de promouvoir les innovations reconnues les plus adaptées aux situations locales. Bonne gouvernance et respect des principes régulateurs contribuent ainsi à fonder une démocratie réflexive.

54Les conférences citoyennes fournissent une formulation de l’intérêt général de façon différente du club politique ou du lobby, ces formulations étant en elles mêmes contestables bien qu’actives. Le « Jefferson Center « justifie l’existence des conférences citoyennes dans la volonté de réinscrire une expression de l’intérêt général à l’intérieur des processus de décision, qui sont concertées avec les groupements professionnels et influencés par les activistes et différents relais politiques. L’accaparement d'un processus de décision par un club politique est la définition historique du jacobinisme, affirmation d’une volonté politique qui impose les lois et élimine les opposants. Dans ce cas de figure, le droit n’est pas réflexif, mais moralisateur. L’accaparement d’un processus de décision par un groupement professionnel d’intérêt conduit à une semi-démocratie de concertation professionnelle qui néglige les intérêts de ceux qui n’appartiennent pas au groupement professionnel. La conférence citoyenne n’est pas non plus un comité d’éthique, généralement associé à une régulation professionnelle : on constate que ces comités admettent rarement des citoyens lambda en leur sein. La réflexivité des conférences citoyennes est celle d’un ensemble d’agents par rapport à eux-mêmes (si je mets des caméras de vidéo-surveillance, je vais être moi-même filmé), elle n’est pas celle d’une éthique professionnelle. Ainsi, trois situations peuvent être distinguées : celle d’une démocratie réflexive, celle des fonctionnements partisans, et celle d’une semi démocratie de concertation professionnelle, à partir de trois petites formulations d’une agrégation d'intérêt pour formuler un intérêt général, celle de la conférence citoyenne, celle du club politique, celle du lobby éventuellement complété par un comité d’éthique professionnelle.

Figure 11. Formulations de l’intérêt général et types de démocratie

Type de démocratie

Formulation d’un intérêt général

Démocratie réflexive

Jury citoyen

Jeu Partisan

Club politique

Semi-démocratie de concertation professionnelle

Lobby

55Cette démocratie réflexive n’est pour l’instant définie que de façon négative, et un peu simpliste – un jury citoyen n’est de toute évidence ni un club politique, ni un lobby. Les chapitres suivants vont poser des cadres de réflexion pour définir positivement des institutions pour une démocratie réflexive.

 

56L'inscription institutionnelle de la conférence citoyenne en France (Chapitre 2) et en Europe (Chapitre 3)

  • 17 Bastien, 2001.

57Les méthodes d’évaluation contingente et de conférence citoyenne sont des méthodes sans « épaisseur » institutionnelle en elles-mêmes. Dans le cas de la France, la Constitution de la Cinquième République a choisi en 1958 de privilégier la Compétence sur la Délibération17, et il est assez logique que la conférence citoyenne soit apparue en Allemagne dans une tradition constitutionnelle différente, celle de l’État de Droit et du respect des procédures de délibération.

58Le chapitre 2 va rechercher s’il existe des arguments normatifs qui permettent de hiérarchiser les « performances » respectives de la Délibération et de la Compétence. Le Chapitre 2 s’appuie sur l’apport principal des conférences citoyennes, à savoir permettre de réconcilier démocratie et technique. Ces nouvelles procédures témoignent d’une évolution globale qui va de la Compétence vers la Gouvernance.

59Ceci conduit à poser plus explicitement les problèmes institutionnels européens, et à lui consacrer un chapitre, le chapitre 3. Le point de départ de cette réflexion institutionnelle est une réflexion sur les défaillances de l’Union Européenne en matière de gestion des risques, aussi bien pour les problèmes de sécurité intérieure que des problèmes de sécurité extérieure.

 

60Au total, les modifications auxquelles concourent des procédures telles que la conférence citoyenne peuvent jouer à trois niveaux dans l’Union Européenne :

  1. Au niveau local, il s’agit de faire fonctionner des services de proximité, de contribuer à une bonne régulation et à une bonne gouvernance, en évitant par des formulations de l’intérêt général une clôture sur elle-même de la démocratie locale, enfermée dans ses querelles de clocher.

  2. Au niveau des Etats-Membres et de leurs régions, il s’agit de renouer avec des lieux de consensus, alors que la dérive des institutions a pu conduire les Chambres ou Parlements nationaux à réduire leur rôle de formation de consensus au profit d’un renforcement des contrastes partisans.

  3. Au niveau des institutions européennes, l’aspect technocratique de la procédure de décision est notoire. Il serait intéressant d’inscrire une réforme des procédures en incluant des conférences citoyennes telle que la Confédération Helvétique en organise, c’est-à-dire des conférences citoyennes multilingues de niveau confédéral. La procédure de Convention Européenne constitue un exemple à suivre pour l’Union Européenne.

Notes

1 Situations où aucune amélioration ne peut plus se faire sans diminuer l’utilité de quelqu’un.

2 Harsanyi, 1997.

3 Alergi. Nieto, 2001, pour la dernière en date.

4 Pattanaik, Xu. 1990.

5 Position défendue dans Finkielkraut, Soriano, 2001, entre autres.

6 Discussion dans Sen, 1999b.

7 Ansidei, 1998.

8 Sen, 1999b.

9 Pour une démonstration plus détaillée : Bourguignon, Verdier, 2001.

10 Éléments non pris en compte par les prix de marché.

11 Opinion contraire dans Garnett, 1999.

12 Par exemple : Corée du Sud.

13 L’office parlementaire danois des choix scientifiques utilise l’appellation « conférence publique de consensus » pour désigner une « conférence citoyenne ». En France, la terminologie « conférence de consensus » est réservée à une réunion d’experts de haut niveau sur une thématique étroite.

14 National Oceanic and Atmospheric Administration, service administrative des États-Unis en charge du dossier des « marées noires », et plus particulièrement celle de l’Exxon Valdès sur le littoral de l’Alaska. L’évaluation des dommages des « marées noires » est un exemple d’application de la méthode d’évaluation contingente.

15 Cas de la Corée du Sud, le moins haut niveau de revenu par tête de l’ensemble des 17 pays.

16 Roche, 2000b.

17 Bastien, 2001.

Notes de fin

1 NTIC : Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication.

Table des illustrations

Titre Figure 4. Déroulement d’une « conférence citoyenne
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