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Comprendre la Grande-Bretagne de Tony Blair

 | 
Emmanuelle Avril
, 
Richard Davis

Parti travailliste et nouvelle architecture institutionnelle : une révolution inachevée

Matthew Graves
Traduction de Richard Davis et Xavier Debiolles

Texte intégral

  • 1 British Council.
  • 2 Livre blanc écossais, juillet 1997.
  • 3 Sutherland, Keith (ed.). The Rape of the Constitution ?, Thorverton : Imprint Academic, 2000.

1Les réformes institutionnelles introduites par les nouveaux travaillistes ont été décrites tantôt comme « de plus grand programme de réforme institutionnelle que le Royaume-Uni ait jamais connu »1 tantôt comme « la transformation la plus ambitieuse et radicale des institutions britanniques entreprise par un quelconque gouvernement au vingtième siècle »2. Quels que soient les superlatifs utilisés, la plupart des commentateurs s’accordent à dire que le premier mandat du gouvernement Blair constitue une période de bouleversement institutionnel sans précédent. En effet, la première session parlementaire a vu l’introduction de douze projets de loi institutionnels, allant de la législation sur la décentralisation (Devolution) à la loi sur les Droits de l’Homme. Au cours des deux premières années, d’autres mesures ont été présentées au Parlement concernant la réforme électorale, municipale, parlementaire, et la loi sur la liberté d’information. La rapidité avec laquelle le gouvernement travailliste a entrepris de mettre en application les engagements de son programme est inhabituelle et contraste à la fois avec la lenteur des administrations précédentes et le caractère évolutionniste de la Constitution britannique elle-même. Pour les adversaires du parti travailliste, la transformation a été trop brutale et équivaut à un « viol de la Constitution »3 ; pour ses partisans, on a affaire à rien de moins qu’une « révolution » en matière de gouvernement.

2De toute évidence, la réputation du premier gouvernement New Labour se jouera sur son bilan en tant que réformateur des institutions. Avec le recul, il apparaît que les réformes du gouvernement Blair ne sont pas aussi novatrices qu’elles ont pu le sembler, et qu’elles sont loin de répondre aux aspirations des partisans d’une réforme institutionnelle radicale. Pour emprunter à l’analyse de Brian Lapping concernant les réformes travaillistes des années 60, on peut dire que la réforme institutionnelle inachevée du New Labour constitue « presque une révolution ». La Constitution britannique a été non pas transformée mais révisée. Si l’on considère la définition traditionnelle d’une Constitution souple, non-codifiée et unitaire, reposant sur la doctrine de la souveraineté parlementaire et symbole de l’Etat de droit, alors les données fondamentales n’ont pas changé. En effet, le gouvernement travailliste n’a rien fait pour codifier la nouvelle architecture institutionnelle et la réforme a été conduite au coup par coup, qu’il s’agisse d’assemblées décentralisées avec peu ou pas de pouvoir pour lever l’impôt, ou encore d’une Chambre des Lords tronquée et non-élue. Le manque de coordination entre les réformes remet en question la cohérence du projet. Pas moins de six ministères sont en charge de la réforme des institutions, mais aucun d’entre eux n’est responsable de la coordination du programme. Il n’y a en outre quasiment pas eu de débat en Angleterre quant aux mérites du plan gouvernemental. De plus, la seconde phase de la réforme, annoncée à grands renforts de publicité, semble avoir été compromise par les piètres résultats du parti travailliste dans les sondages récents et lors des dernières élections municipales. Selon toute vraisemblance, le courage politique manque pour approfondir la réforme institutionnelle dans la période pré-électorale. En dépit de sa volonté d’aller de l’avant, le parti travailliste fait preuve, en matière de Constitution, d’un conservatisme certain, Il faut également prendre en compte un certain nombre d’impondérables, comme l’attitude des exécutifs décentralisés envers l’Union, l’amplification du sentiment régionaliste, les effets induits de l’intégration européenne et le sort même du parti travailliste aux élections.

La conversion du parti travailliste à la réforme institutionnelle

3L’histoire du parti travailliste trahit une préférence certaine pour le statu quo institutionnel. Si les Travaillistes partagent avec les Libéraux l’honneur d’avoir été les réformateurs de la société britannique au vingtième siècle, ce sont les Libéraux qui ont été les principaux réformateurs constitutionnels. Le parti travailliste tire trop d’avantages de la Constitution britannique, en particulier l’institutionnalisation du bipartisme, la subordination du législatif à l’exécutif, et un système judiciaire qui ne gêne pas l’exécutif, pour la remettre en question. Toutefois, si la conversion du parti travailliste à la cause de la réforme institutionnelle dans les années 90 comporte une dimension pragmatique, elle repose néanmoins sur des principes. La naissance de New Labour a vu l’individualisme libéral remplacer peu à peu le collectivisme et le socialisme centralisateur en tant qu’idéologie dominante au sein du parti. Etant donné son implantation en Ecosse et au Pays de Galles, le parti travailliste a conscience du fait que la légitimité du modèle gouvernemental a été remise en question par la montée du nationalisme dans les années 70 et par l’insensibilité thatchérienne envers les identités nationales et régionales. Pendant l’ère Thatcher, le système de gouvernement britannique est devenu trop centralisé, comme l’offensive conservatrice contre les autorités locales (en particulier l’abolition du Conseil du Grand Londres) devait le démontrer. En même temps, malgré l’insistance des Conservateurs à affirmer que la souveraineté nationale resterait intacte, l’influence croissante de la législation européenne remettait en cause le principe fondamental de la Constitution britannique. Le dirigisme des gouvernements Thatcher a engendré toute une série de violations des droits civiques, comme celle du droit syndical au centre d’écoutes gouvernemental (GCHQ), celle de la liberté d’information et de la liberté de conscience notamment lors de procès hautement médiatisés pour non-respect de la Loi sur les Secrets Officiels, et celle de la liberté de mouvement et de réunion lors de la grève de mineurs de 1984 à 1985. La crise de confiance à l’égard des institutions a été aggravée par la publication du rapport Nolan sur la Moralité de la Vie Publique (1995) et du rapport Scott sur la Responsabilité Ministérielle (1996), lesquels ont mis en lumières les dysfonctionnements du système de gouvernement britannique. La création de groupes de pression tels que Charter 88 témoigne de l’inquiétude de l’opinion libérale.

4En termes purement électoralistes, le fonctionnement des institutions était aussi devenu un point faible chez les Conservateurs, Il est facile de démontrer que le monopole conservateur du pouvoir pendant dix-huit ans a été le facteur primordial dans la conversion des Travaillistes à la réforme institutionnelle. La longue traversée du désert qu’on connue les Travaillistes a contribué à mettre en lumière les défauts structurels du modèle de Westminster. La « dictature élective » exercée par l’exécutif et dénoncée par Lord Hailsham et les distorsions produites par le scrutin à la majorité uninominale simple semblaient avoir cantonné le second parti en Grande-Bretagne dans le rôle de concurrent malheureux permanent. Les défaites électorales successives ont confirmé l’engagement du parti travailliste pour la réforme : d’abord en faveur de la décentralisation, puis, après la défaite de 1992, en faveur des lois sur les Droits de l’Homme et de la liberté d’information, et enfin en faveur de la réforme électorale et de la réforme de la Chambre des Lords. D’où également son alliance stratégique avec les Libéraux-Démocrates et les partis nationalistes sur les problèmes institutionnels. La création du Comité Consultatif sur la Réforme Institutionnelle avec les Libéraux-Démocrates en mars 1997 et les accords électoraux avec les partis nationalistes gallois (Plaid Cymru) et écossais (Scottish National Party) concernant les assemblées décentralisées, reflètent l’idéologie commune des partis de centre-gauche et l’intérêt pragmatique du parti travailliste qui a tout intérêt à obtenir le soutien d’autres partis pour son programme de réformes.

5Le raz-de-marée électoral de 1997 devait fournir une chance historique au parti travailliste de s’engager dans une réforme institutionnelle. Cependant, si les Travaillistes avaient conscience de la nécessité du changement dans le domaine institutionnel, ils ne perdirent pas de vue qu’il fallait aussi sauvegarder l’intégrité de l’Union.

La décentralisation

  • 4 Ron Davies.
  • 5 Tonge, Jonathon, Labour and Northern Ireland : The Long Road Bach to Devolution. Salford, European (...)

6La décentralisation occupe une place de choix dans l’ensemble des réformes institutionnelles. Son but est de libérer les énergies politiques dans la frange celtique et de créer un système politique équilibré qui intègre les nations et les régions de la Grande-Bretagne. Mais la décentralisation ne peut être uniforme dans sa mise en place et l’asymétrie en est la caractéristique déterminante. Si le gouvernement a bien pris en compte ce principe et l’applique avec une certaine imagination, on peut cependant se demander s’il est prêt à accepter les conséquences ultimes de la décentralisation : celle-ci ne saurait être limitée dans l’espace et concerne l’Angleterre au même titre que les autres nations du Royaume-Uni. Elle est un « processus et non pas une occurrence unique »4, avec de multiples ramifications sur le plan politique et institutionnel. La décentralisation peut être perçue comme l’affirmation du parti travailliste que, « au moins à moyen terme, l'Etat n'est pas en danger. »5

  • 6 Travaillistes, 28 sièges ; Plaid Cymru, 17 sièges ; Conservateurs, 9 sièges ; Libéraux-Démocrates, (...)

7L’Etat semble le moins menacé au Pays de Galles où le référendum du 18 septembre 1997 a ratifié la nouvelle Assemblée par une majorité des plus étroites : 50,3 % contre 49,7 % avec un taux de participation de 50,1 % (c’est-à-dire avec l’approbation de seulement 25 % de l’électorat gallois). Le « second avènement » de la décentralisation galloise a été accueilli avec soulagement par les réformateurs après la débâcle du référendum de 1979. L’Assemblée galloise avec ses pouvoirs restreints est le parent pauvre de la décentralisation. Cependant, elle ne s’est pas avérée aussi malléable que les stratèges travaillistes l’avaient escompté. Les élections du 6 mai 1999 n’ayant pas donné une majorité absolue au parti travailliste6, elles l’ont laissé dans une position vulnérable comme l’a démontré la motion de censure qui a obligé le Premier secrétaire (Alun Michael) à démissionner en février 2000. Les événements liés à l’élection du chef du parti travailliste gallois en février 1999, au cours desquels le candidat de la base, Rhodri Mor gan, a été écarté en faveur du candidat soutenu par Londres, sont la preuve que la direction du parti travailliste est coupée de son électorat gallois. Peut-être s’agit-il d’un signe avant-coureur de la désintégration du parti en factions régionales ?

  • 7 Travaillistes, 56 sièges ; SNP, 35 sièges ; Conservateurs, 18 sièges ; Libéraux-Démocrates, 17 sièg (...)

8L’Ecosse représente un risque plus important pour les ambitions travaillistes étant donné les résultats appréciables du SNP (Scottisi : National Party) dans les sondages pré-électoraux. L’étendue des pouvoirs législatifs du Parlement écossais, ainsi que ses compétences en matières de fiscalité, en font un enjeu politique beaucoup plus important que l’assemblée galloise. Comme à Cardiff, le parti travailliste n’a pas obtenu la majorité absolue à Edimbourg, où il a été contraint de former une coalition avec les Libéraux-Démocrates7 après un difficile marchandage à propos des frais de scolarité universitaires. Malgré les accrocs en matière de finance, et les différences de culture politique, le Parlement écossais, à l’inverse de son homologue gallois, a connu moins de problèmes dans ses rapports avec Londres. Cependant, étant donné le poids du SNP au sein du nouveau Parlement, on ne peut exclure la possibilité que l’Ecosse accède à l’indépendance dans les dix prochaines années.

9Longtemps considéré comme un cas particulier, et même comme contre-exemple à cause de l’histoire peu glorieuse de son gouvernement décentralisé de 1922 à 1972, l'Assemblée d’Irlande du Nord fait partie intégrante du projet de décentralisation du parti travailliste, malgré les hauts et les bas du processus de paix. En effet, sans décentralisation dans le reste du Royaume-Uni, il ne pourrait y avoir de substrat pour les institutions supranationales telles qu’elles sont envisagées par l’Accord du Vendredi Saint d’avril 1998. Sans les dimensions nord-sud et anglo-irlandaise, le processus serait mort-né. Bien que les avancées du processus de paix soient le résultat des efforts de plusieurs acteurs, une décentralisation réussie en Irlande du Nord serait le plus beau succès du parti travailliste.

  • 8 Hazell, Robert (ed), Constitutional Futures : A History of the Next Ten Years, Oxford, OUP, 1999, p (...)

10Néanmoins, c’est en Angleterre que la décentralisation reste la plus problématique. Comme le dit Robert Hazel, « on peut pardonner aux Anglais de considérer la décentralisation comme un arrangement particulier avec les nations celtes »8. Malgré la mise en place de huit Agences de Développement Régionales (RDAs) et l’addition d’une neuvième (celle de Londres) au mois de mai de l'année 2000, l’Angleterre représente une exception. Le gouvernement travailliste semble avoir oublié la règle selon laquelle la décentralisation ne peut être limitée à la périphérie et qu’elle doit être appliquée également à l’Angleterre si l’on veut que l'Union se pérennise. Conjointement les RDAs et les chambres régionales, avec lesquelles elles sont nominalement associées, sont la manifestation d’une réforme régionale minimale. Les RDAs ont pour mission le développement économique des régions mais elles ne sont pas responsables devant les Chambres régionales, et l'administration centrale garde le contrôle des budgets régionaux. Les Chambres régionales sont des organismes non-statutaires composés d’acteurs impliqués, sur la base du volontariat, dans le développement de la politique économique et dotés d’un rôle purement consultatif ; elles sont loin d’être l’équivalent d’une assemblée régionale. Jusqu’ici, rien dans l’action du gouvernement travailliste ne permet de supposer qu’il respectera l’engagement pris dans son programme électoral d’organiser des référendums pour l’adoption de gouvernements régionaux.

11Au terme de la quatrième année de son mandat, le gouvernement travailliste ne s’est toujours pas attaqué à la « question anglaise » de façon convaincante. Une initiative du Ministre Chargé des Relations avec la Chambre des Communes, Margaret Becket, visant à ressusciter la Commission Permanente des Affaires Régionales afin de permettre aux députés anglais de débattre des questions concernant les régions anglaises, a été largement perçue comme un moyen de faire taire les sentiments régionalistes en Angleterre et de répondre à l’appel de William Hague en faveur « de votes anglais sur des lois anglaises ». Les réformateurs soupçonnent que l’organisation de référendums pour l’élection des maires dans les grandes villes de province ne fera que déplacer le problème, les maires devenant des représentants de substitution pour les régions. En l’absence d’une véritable dimension anglaise, le projet de décentralisation travailliste reste inachevé.

12Quel bilan peut-on faire ? Le principal bénéfice a été l’établissement d’un système plus démocratique et plus proche du peuple, grâce à une participation locale accrue et un renforcement de la responsabilité gouvernementale. La séparation des pouvoirs a été renforcée grâce à la création d’une nouvelle cour quasi-constitutionnelle pour surveiller la décentralisation (Privy Council Judicial Committee). Sur le plan économique, des mesures ont été prises pour galvaniser les économies régionales. Avec le temps, l’efficacité gouvernementale va s’améliorer grâce à une réduction de la charge de travail législatif et administratif à Londres. Enfin, si les calculs des Travaillistes s’avèrent exacts, les aspirations nationalistes auront été satisfaites et le sentiment d’indépendance sera à terme apaisé, renforçant ainsi l’Union. S’ils se révèlent inexacts, la décentralisation pourrait devenir une transition pour les partis nationalistes en Ecosse et en Irlande du Nord et amener l’éclatement du Royaume-Uni.

13D’autres questions restent en suspens : la représentation galloise et écossaise au Parlement de Westminster va continuer à être surévaluée jusqu’à la révision des circonscriptions parlementaires en 2005, laquelle devrait ramener le nombre de députés écossais de 72 à 57 ou 60. Néanmoins, les députés écossais et gallois continueront de voter sur les lois anglaises. Le ressentiment anglais pourrait en outre être accentué par le déséquilibre budgétaire (les dépenses gouvernementales par habitant en Ecosse sont supérieures de 23 % par rapport à l'Angleterre et de 19 % par rapport au Pays de Galles). L'absence de Parlement anglais est un facteur déstabilisant qui pourrait être accentué par la fragmentation des partis à l'échelon national avec la mise en place de nouvelles alliances au sein des assemblées décentralisées.

Les Droits de l’Homme

14Dans son programme électoral de 1997, le parti travailliste a pris l'engagement d’incorporer la Convention Européenne des Droits de l'Homme dans la législation britannique. La Loi sur les Droits de l’Homme a été dûment approuvée en 1998 pour entrer en vigueur le 2 octobre 2000. Depuis les années 80 le soutien travailliste à la cause des Droits de l’Homme fait partie intégrante de sa conversion idéologique aux valeurs de l’individualisme libéral. Le défi terroriste à l’Etat de droit dans les années 70 et la suspension des procédures légales régulières en Irlande du Nord ont aussi joué un rôle, de même que les revendications pour une charte britannique des droits civiques afin de protéger les libertés fondamentales (d’expression, d’association et de mouvement). Etant donné le décalage croissant vis-à-vis de ses voisins européens dans le domaine des Droits de l'Homme, l'incorporation devenait inévitable.

15Même si l’on peut féliciter le gouvernement travailliste d’avoir permis le développement d’une culture des Droits de l’Homme au Royaume-Uni, une fois de plus, il s’est contenté de faire le minimum. On peut surtout regretter l’absence d’une commission sur les Droits de l'Homme. Si la loi a accordé un profil politique plus important aux juges, elle ne leur a pas donné les outils nécessaires à l’accomplissement de leur tâche : les cours de justice ne peuvent statuer sur l’inconstitutionnalité des lois votées ; elles peuvent seulement les interpréter, ou bien faire « une déclaration d'incompatibilité » qui n’a aucun caractère contraignant. De plus, le gouvernement a renoncé à créer une Commission chargée de dépolitiser les nominations, et s’est contenté de proposer une Commission Interparlementaire sur les Droits de l’Homme destinée à superviser la rédaction des textes législatifs et d’enquêter sur les violations des Droits de l’Homme au Royaume-Uni. La mise en place d’une Charte des Droits de l'Homme sous un gouvernement travailliste n’est guère envisageable dans un avenir proche, tant il se montre peu enclin à faire avancer les choses dans ce domaine. Mais il se peut que le gouvernement Blair soit devancé sur ce terrain par l’Union Européenne, laquelle a publié un projet de Charte Européenne des Droits Fondamentaux en juin 1999 comportant de nouveaux droits dans les domaines économiques et sociaux.

Mesures de transition : réforme parlementaire, élection des maires et liberté d’information

16Avec l’éviction de 90 % de sa composante héréditaire en novembre 1999, la Chambre des Lords est devenue plus équilibrée dans sa nouvelle composition : 236 Conservateurs, 202 Travaillistes, 63 Libéraux-Démocrates, et 198 non-inscrits. La majorité conservatrice de l’ancienne Chambre a fait place à un nouveau rapport de force. On reproche à Tony Blair d'avoir créé un nombre record de nouveaux pairs à vie depuis le 1er mai 1997, 214 (dont 108 Travaillistes), plus que Margaret Thatcher au cours de ses onze années au pouvoir. Ce qui ne laisse pas de décevoir, c’est le flou qui a présidé aux débats de la Commission Royale sur la Réf orme de la Chambre des Lords et la réticence apparente du parti travailliste à aller au-delà d’une Chambre de transition. Lors de sa publication, le 20 janvier 2000, le rapport Wakeham a été diversement reçu dans l’opinion publique. Le modèle à l’étude est celui d’une Chambre de 550 membres, qui devrait, selon la baronne Jay, être « en grande partie nommée et incluré également un certain nombre de membres élus, l’une de ses attributions étant la représentation des régions. » Cela démontre la préférence du gouvernement pour une Chambre nommée, avec un pouvoir législatif limité et une pseudo-légitimité électorale. La composante élue (entre 165 et 195) est censée jouer le rôle de représentation régionale. Pour le reste, l’imprécision sur le fonctionnement de la deuxième Chambre prévaut : doit-elle être Chambre de contrôle de la constitutionnalité, assemblée d’experts, contrepoids à l’exécutif, ou bien organisme de surveillance des Droits de l’Homme ? Jusqu’ici, le gouvernement travailliste ne s’est pas attaqué au problème du déficit de légitimité de la Chambre, Il a aussi laissé passer l’occasion de déléguer la fonction judiciaire de la Chambre des Lords à une cour suprême et de souder les gouvernements décentralisés au centre britannique en donnant aux Lords une véritable vocation régionale. La mise en place d’une Commission de nomination en mai 2000 est symptomatique de l’attitude gouvernementale : le Premier ministre conserve le contrôle du nombre des Lords nommés, de l’équilibre entre partis et de la nomination des pairs travaillistes. Ayant atteint son objectif de faire disparaître les pairs héréditaires, le gouvernement travailliste, qui a désormais intérêt à maintenir le statu quo, a remis d’autres changements éventuels au-delà des prochaines élections législatives. Cependant, une réforme même limitée semble avoir donné une vigueur nouvelle à la Chambre des Lords où, depuis novembre 1999, le gouvernement a essuyé quinze revers.

17Afin de tenir sa promesse de mettre en place des maires élus dans les grandes villes, la première mesure du gouvernement travailliste a été de rétablir le Conseil du Grand Londres. Les scrutins londoniens ont reflété les tendances dorénavant connues de la nouvelle approche travailliste : la disparité entre les systèmes de vote, un exécutif de coalition et une certaine confusion, comme celle qui avait présidé au choix du candidat du parti travailliste au Pays de Galles. La victoire de Ken Livingstone sur le candidat travailliste officiel (Frank Dobson) fut un camouflet pour le Premier ministre, et indique combien le parti s’était coupé de sa base électorale dans la capitale. Ces événements présagent mal de l’avenir de la réforme : d’autres maires élus sont prévus pour les grandes villes de province mais l’inquiétude subsiste face au manque d’enthousiasme de l’opinion et à la possibilité que les futurs maires empiètent sur la légitimité des assemblées régionales en projet.

18La liberté d’information est le parent pauvre de la réforme institutionnelle en dépit d’un Livre blanc intitulé « Le droit de savoir : les propositions du gouvernement en matière de loi sur la liberté d’information ». Dans un premier temps, ce Livre blanc prévoyait une très large transparence dans tous les services publics, autorisée par un Commissaire à l’information très puissant. Toutefois, ces propositions ont été édulcorées au moment de la rédaction du projet de loi sur la liberté d'information en mai 1999, avec des exemptions importantes et un droit de veto gouvernemental. Ce projet de loi a été sévèrement critiqué lors de son passage devant la Commission parlementaire. Lorsque le projet a été présenté en novembre 1999 à la Chambre des Communes, il a provoqué une série de rébellions de la part des députés, suivies d’un certain nombre de concessions mineures, et l’on peut prévoir un passage difficile à la Chambre des Lords. Si le gouvernement travailliste s’est montré réticent à aller au-delà d’un scénario minimum en matière de liberté d’information, il pourrait cependant être rattrapé par les pratiques adoptées dans les assemblées décentralisées. Le Parlement écossais a proposé un régime plus libéral, le nouveau Premier secrétaire gallois a rendu public le compte rendu des réunions du Cabinet gallois et l’Assemblée galloise s’apprête à adopter un code de conduite en matière de liberté d’information.

Réforme électorale et parlementaire

19Malgré sa méfiance à l'égard d’un mode de scrutin proportionnel, le parti travailliste a été obligé d’envisager l’éventualité d’une réforme en ce sens dans son programme de 1997, à la fois pour faire un geste en direction de l’opinion centriste et pour répondre à la critique selon laquelle le scrutin uninominal à un tour n’est pas suffisamment démocratique. Le programme électoral fait simplement mention de la mise en place une commission d’étude et de l’organisation d’un référendum sur cette question. Les délibérations de la Commission Jenkins ont débuté dès décembre 1997, mais la réforme électorale proprement dite dépend des conclusions de cette Commission et d’un avis favorable du gouvernement. Dans son rapport remis en octobre 1998, la Commission Jenkins recommande un mode de scrutin électoral mixte : dans la majorité des circonscriptions (80-85 %) un système de vote préférentiel avec panachage est mis en place dans lequel le quotient (15-20 %) est choisi dans des listes régionales. Les Travaillistes ont accueilli ce système astucieux avec réserve, car il contient à leurs yeux une trop forte dose de proportionnalité. Le gouvernement s’apprête à mettre de côté le rapport Jenkins, confirmant ainsi l’idée que le parti travailliste a beaucoup trop à perdre avec un système pleinement proportionnel. Le 28 juin 2000 Peter Mandel son a rendu publique la position gouvernementale au cours d’une conférence intitulée « chaque vote compte », dans laquelle il a affirmé que « la proportionnelle pure mène à des coalitions perpétuelles » et à des gouvernements faibles, Il propose un compromis : le vote préférentiel simple « basé plus sur la coopération que sur les coalitions de partis progressistes ». Néanmoins, la diversité des systèmes électoraux utilisés pourrait mettre le gouvernement travailliste en difficulté : les différentes formes de vote à la proportionnelle pour les élections européennes de 1999, pour le Parlement écossais, pour l’Assemblée galloise, ainsi que pour l’élection du Maire de Londres, participent toutes de cette décentralisation à géométrie variable. Ensemble, elles constituent un précédent convaincant en faveur d’un système proportionnel étendu à tout le Royaume-Uni.

20Toute nouvelle réforme de la Chambre des Lords étant au point mort, l’attention s’est tournée vers le rôle de la Chambre des Communes. La deuxième phase des réformes comportera des modifications quant à la composition et la structure de la Chambre des Communes. Hormis quelques changements mineurs concernant les structures des commissions d’enquête et les problèmes de la réglementation des partis politiques, y compris leur financement, toute réforme sera vraisemblablement minimaliste et compensatoire. Le Parlement de Westminster va garder son rôle ambigu de Parlement du Royaume-Uni et d’« assemblée fantôme » pour l’Angleterre. Toute volonté de conduire une réforme plus en profondeur appellerait à l’introduction de la proportionnelle, ce qui impliquerait une modification du rapport de force au sein du Parlement, la création de gouvernements de coalition, l’émergence d’une culture politique nouvelle, l’érosion et la fragmentation des partis ainsi qu’une Chambre des Lords plus active. On comprend dès lors le conservatisme du parti travailliste en matière de réforme électorale.

La réforme en continu

21L’effet majeur de la réforme institutionnelle résulte de la décentralisation. Les assemblées nouvelles renforcent la séparation des pouvoirs et jouent le rôle de contrepoids dans le système institutionnel britannique, modifiant ainsi le rapport de forces au sein de l’Union. Ces nouveaux centres de pouvoir situés à la périphérie constituent un défi pour Westminster. La culture gouvernementale a été renouvelée grâce à la création de commissions sur la décentralisation. Dans le même temps, la décentralisation s’est accompagnée de nouvelles institutions quasi-fédérales au sein du Royaume-Uni : le Comité Interministériel sur la Décentralisation, la Conférence Intergouvemementale Anglo-Irlandaise, l’Accord de Principe entre le Royaume-Uni, l’Ecosse et le Pays de Galles, les Concordats entre les gouvernements britanniques et les administrations décentralisées. Cependant, des anomalies demeurent, la plus importante étant l’absence d’une assemblée anglaise, « le vide au cœur du système ». Pour l’instant, le fédéralisme n’a pas exploité toutes ses potentialités pour modifier un système qui reste unitaire.

22La décentralisation et la nouvelle législation en faveur des Droits de l’Homme ont renforcé l’Etat de droit. Le Privy Council est devenu le prototype de la cour constitutionnelle, jugeant les différends en matière de décentralisation et de Droits de l’Homme. L’introduction de la proportionnelle en Ecosse, au Pays de Galles, en Irlande du Nord et à Londres, a donné naissance à une approche pluraliste et consensuelle au sein des institutions décentralisées. On peut aussi affirmer que la réforme institutionnelle a contraint le gouvernement britannique à jouer un rôle plus constructif dans l’Union Européenne. Enfin, les effets cumulés de la décentralisation, de la Loi sur les Droits de l’Homme et de celle sur la liberté d’information ont renforcé les droits du citoyen et le concept de la souveraineté populaire aux dépens du concept de la souveraineté parlementaire.

23Dans son évaluation des effets initiaux de la réforme institutionnelle, Robert Hazell soutient que l’effet total de la réforme dépasse de loin l’effet de la somme de chacune de ses parties et qu’une dynamique a été mise en marche en faveur d’une « réforme en continu ». Une telle interprétation peut paraître optimiste mais elle ne contredit pas l’argument selon lequel la nature de la Constitution britannique n’a pas été bouleversée. Sous des dehors radicaux, le gouvernement a souvent fait preuve de conservatisme, mais les changements qu’il a engagés ont parfois échappé à son contrôle, si bien que les nouveaux travaillistes se sont montrés réformateurs, voire audacieux, malgré eux.

24L'œuvre reste inachevée et le programme de réforme manque de radicalisme : la codification des réformes n’est pas à l’ordre du jour, pas plus que le projet d'une constitution écrite ou d’une charte des droits civiques. Le modèle britannique demeure donc unique en ce qu’il conserve son caractère évolutionniste, sa flexibilité, et son exécutif fort. Mais l’édifice institutionnel montre des signes de fatigue. Depuis 1973, il doit s’accommoder d’une constitution parallèle sous la forme de traités européens et de la législation sur la décentralisation, ce qui pose la question de l’irréversibilité de ces changements : la législation européenne et les réformes institutionnelles sont-elles permanentes ? D’un point de vue strictement légal, la doctrine de la souveraineté parlementaire interdit au Parlement de s’engager de façon irréversible, et donc la réponse doit être négative. L'histoire a montré que le Parlement de Westminster pouvait à tout moment rétablir son autorité s’il le souhaitait, comme en témoigne l’abolition du gouvernement d’Irlande du Nord en 1972 ou la suspension provisoire de l’exécutif nord-irlandais en 1999. Mais si l’on exclut de telles mesures d’urgence, la réalité politique est toute autre et empêche le gouvernement britannique de faire marche arrière.

25Si l’on accepte la thèse de la « décentralisation en continu » et que l’on considère que la réforme institutionnelle a pris un élan irrésistible, on peut alors s’attendre à des changements plus nombreux dans les années à venir. Toutefois, on peut se demander si de tels changements sont cohérents et compatibles avec le principe d’un Etat unitaire. La réponse à cette question dépend non seulement des résultats des prochaines élections législatives mais aussi de ceux des prochaines élections pour les assemblées décentralisées. Dans l’hypothèse où le parti travailliste perdrait les prochaines élections et où les Nationalistes gagneraient en Ecosse et/ou au Pays de Galles, les Conservateurs seraient confrontés à la perspective de devoir sauver un système qu’ils n’ont ni créé ni voulu. Dans l’hypothèse où les Travaillistes seraient reconduits au pouvoir avec une majorité réduite, la légitimité des réformes serait affaiblie au moment même où la volonté de changement pourrait croître du fait de l’arrivée au pouvoir de gouvernements hostiles en Ecosse et au Pays de Galles. L’argument des Travaillistes selon lequel l’Etat unitaire n’est pas menacé à moyen terme est loin d’être inattaquable, car l’Ecosse comme le Pays de Galles pourraient prendre une plus grande autonomie. La majorité parlementaire travailliste est donc le ciment qui maintient l’ensemble des réformes institutionnelles en place.

Conclusion

26Peut-on imaginer que le gouvernement travailliste perde sa volonté de réformer ? L’hypothèse de la « réforme en continu » suggère que le train de réformes ne peut être arrêté. L’opinion publique dans les régions et l’intégration européenne vont continuer de donner une impulsion accrue au processus. Le désir de réformes se manifeste par exemple dans la pression de l’opinion pour une nouvelle réforme de la Chambre des Lords.

27Bien qu’il soit probable que les suggestions du rapport Wakeham et les recommandations de la Commission Jenkins seront mises en sommeil après les prochaines élections législatives, le passage à la seconde phase des réformes ne pourra être repoussé indéfiniment. A ce stade des réformes, on peut même s’étonner de la distance parcourue : le Royaume-Uni est passé d’une constitution vague à une architecture institutionnelle plus lisible, laquelle accentue durablement la souveraineté populaire aux dépens de la souveraineté parlementaire. C’est là que se situe le fondement, si ce n’est le couronnement, de la révolution institutionnelle.

Notes

1 British Council.

2 Livre blanc écossais, juillet 1997.

3 Sutherland, Keith (ed.). The Rape of the Constitution ?, Thorverton : Imprint Academic, 2000.

4 Ron Davies.

5 Tonge, Jonathon, Labour and Northern Ireland : The Long Road Bach to Devolution. Salford, European Studies Research Institute, 1998, p. 25.

6 Travaillistes, 28 sièges ; Plaid Cymru, 17 sièges ; Conservateurs, 9 sièges ; Libéraux-Démocrates, 6 sièges.

7 Travaillistes, 56 sièges ; SNP, 35 sièges ; Conservateurs, 18 sièges ; Libéraux-Démocrates, 17 sièges.

8 Hazell, Robert (ed), Constitutional Futures : A History of the Next Ten Years, Oxford, OUP, 1999, p. 241.

© Presses universitaires du Septentrion, 2001

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