Assemblée nationale – séance du 8 décembre 1966
p. 127-137
Note de l’auteur
La loi de 1913 avait apporté deux innovations majeures en matière de droit de propriété. Regroupant non seulement les immeubles mais aussi les biens meubles sous la même appellation « monuments historiques », elle rendait possible le classement d’office d’objets propriétés privées, sur décision du Conseil d’Etat, en cas de désaccord entre le propriétaire et l’État. Outre l’obligation d’entretien de l’édifice par le propriétaire, le législateur prévoyait même, pour la première fois, des sanctions civiles et pénales en cas de travaux effectués sans autorisation. La séance du 8 décembre 1966 vise à modifier les modalités de règlement de l’indemnité à laquelle peut prétendre le propriétaire. Il s’agit d’une mesure importante puisqu’un tiers environ des monuments historiques français appartiennent à des personnes privées.
Texte intégral
1[…]
2M. Michel Boscher.– Mesdames, messieurs, au cours de ce débat, je présenterai d’abord une observation et je ferai ensuite une suggestion.
3L’observation est relative au problème financier. Le projet de loi qui nous est soumis présente un caractère quelque peu coercitif puisqu’il tend à dire au propriétaire qui a la bonne ou la mauvaise fortune – je ne sais quelle épithète choisir – de posséder un monument classé dans son patrimoine : « Monsieur, entretenez votre monument, faute de quoi l’État l’expropriera et le prendra en charge ».
4Cette éventualité me laisse quelque peu sceptique quand je lis dans le rapport de M. Becker que 693 millions de francs sont inscrits au Ve Plan pour la prise en charge et l’entretien des 10 000 monuments classés, sans parler des 17 000 immeubles inscrits à l’inventaire. Je me demande donc jusqu’à quel point le vote de ce projet de loi sera réellement efficace.
5L’observation que je voulais faire à ce propos est donc la suivante : sans parler, bien sûr, des monuments historiques les plus prestigieux de notre patrimoine, qui font déjà l’objet d’aides considérables de l’Etat et que celui-ci maintient en quelque sorte à bout de bras, je pense à tous ces monuments de moindre importance qui constituent la vraie trame du patrimoine artistique de notre pays et qui sont la propriété de particuliers, souvent très peu fortunés. Par le jeu même des droits de succession, à la suite d’une transmission pour cause de décès, le patrimoine s’amenuise peu à peu, alors même que les propriétaires intéressés se sont consacrés leur vie durant – et pour ma part, j’en connais plusieurs – à entretenir péniblement cet hôtel particulier, ce vieux château où ils habitent depuis des générations, de père en fils. Par le jeu des droits de mutation, ils se trouvent privés peu à peu de la terre qui entoure ce monument et dont ils consacraient souvent les revenus à l’entretien du patrimoine.
6C’est là, en effet, une conséquence de l’interprétation de la loi par l’administration des finances qui ne veut pas considérer qu’il est la plupart du temps nécessaire de laisser intact un domaine dont les revenus mêmes permettent précisément l’entretien du monument qu’il contient.
7Or on peut considérer en cette affaire, comme en toute matière successorale, que la valeur vénale ne tient pas compte de l’aspect particulier que peut présenter un patrimoine dont un élément important se trouve précisément classé. Il s’ensuit que, génération après génération, en l’absence d’une fortune immobilière coquette assurant des revenus, le patrimoine dans son ensemble diminue jusqu’au jour où le propriétaire se retrouve au milieu de ses murs historiques sans avoir les moyens de les entretenir.
8Alors, la loi s’appliquera et imposera l’expropriation au propriétaire qui ne peut plus entretenir son monument.
9J’en arrive à la suggestion que je voulais présenter. Nous avons l’énorme chance de posséder dans notre pays un immense patrimoine historique immobilier.
10Il est hors de doute que l’État ne peut pas prendre à sa charge, même partiellement, l’entretien de la totalité de ces biens qui méritent d’être conservés.
11Voici la suggestion que je voudrais faire et qui n’est pas de moi, puisqu’elle est appliquée dans d’autres pays.
12Je demande à M. le ministre des Affaires culturelles d’envisager de faire dans notre pays ce que les Britanniques ont fait chez eux sous le nom de National Trust, et que nous pourrions traduire par fondation nationale. Il s’agit d’une sorte d’établissement public auquel les propriétaires de monuments historiques intéressants peuvent faire apport de leur bien, tout en en conservant l’usufruit leur vie durant. Ces propriétaires font également apport d’un capital soit immobilier soit mobilier dont les revenus devront assurer, peu ou prou, l’entretien des monuments. Moyennant quoi, lorsque s’ouvre leur succession à la fin de leur vie, elle n’est pas obérée par des droits toujours lourds, calculés souvent sur une valeur vénale souvent assez illusoire.
13En contrepartie, le patrimoine intégré dans la fondation nationale échappe aux droits de succession, demeure au sein de cette fondation et, moyennant l’apport fait par le testateur, peut être entretenu pendant un temps indéterminé par les soins de cette fondation.
14Un mécanisme de cet ordre – je ne dis pas strictement identique mais inspiré par ces considérants – pourrait être mis en place dans notre pays pour permettre de sauvegarder l’essentiel de nos monuments.
15Compte tenu du volume de la tâche à entreprendre, si nous voulons éviter que dans quelques dizaines d’années ou dans quelques générations le fond même du patrimoine artistique de la France ne soit mis en péril, c’est vers une solution de cet ordre que nous devons nous orienter. (Applaudissements sur les bancs de l’U.N.R.-U.D.T.)
16M. le président.– La parole est à M. le ministre d’Etat chargé des Affaires culturelles. (Applaudissements sur les bancs de l’U.N.R.-U.D.T. et du groupe des républicains indépendants.)
17M. André Malraux, ministre d’État chargé des Affaires culturelles. Monsieur le président, mesdames, messieurs, je ne répondrai pas en détail à ce qui vient d’être dit sur l’ensemble des problèmes qui sont les nôtres.
18On peut certes envisager de nombreux textes de loi. S’agit-il de rétablir le droit d’aînesse ? Sûrement pas. S’agit-il de savoir comment on peut maintenir un certain nombre de propriétés qui ne peuvent être qu’indivises parce qu’elles sont nées indivises ?
19Les solutions sont nombreuses mais aucune n’est bonne. Il faudrait rechercher la meilleure mais cela ne recoupe pas directement, à mon avis, le texte de loi qui vous est proposé.
20M. le président Pleven a fait des déclarations que nous retrouverons dans ses amendements et sur lesquelles je suis en partie d’accord, selon les amendements. Mais il sait bien que le problème principal, c’est d’abord de pouvoir agir.
21On peut toujours dire qu’il existe une terre de la félicité. Cela n’a d’intérêt que si on peut prendre un bateau pour y aller.
22Pour l’instant, de même qu’un gouvernement est d’abord fait pour gouverner, une loi est d’abord faite pour aider quelqu’un à faire quelque chose.
23Je retiens donc sans hésiter tout ce qu’en langage communiste on appellerait les « amendements constructifs » mais je ne crois pas que les autres doivent être retenus maintenant.
24M. Mer a dit que le budget est trop faible. Je lui réponds : Bien entendu, à qui le dites-vous ! Mais c’est une raison de plus pour faire des lois qui compensent son insuffisance.
25Quant à la défense du faubourg Saint-Germain, l’action la plus efficace est précisément celle qui est assurée par le texte que nous vous proposons.
26Supposons que le Petit Trianon, qui est un des chefs-d’œuvre de l’architecture européenne, ait été construit avenue des Champs-Elysées et que le propriétaire ait l’idée de le démolir et de construire un gratte-ciel à la place, pour gagner beaucoup d’argent. Eh bien ! les textes dont nous disposons actuellement ne permettraient absolument pas d’empêcher ce propriétaire de jeter bas le Petit Trianon, pierre par pierre.
27Comment pourrons-nous alors empêcher la spéculation – tout le problème étant celui de la plus-value des terrains – de s’exercer contre le patrimoine national ?
28Ayant apporté ces précisions dans l’ordre concret, je les donnerai maintenant dans l’ordre que M. le rapporteur appelait « métaphysique » et que j’appellerai simplement « politique ».
29Nous sommes arrivés à une époque où nous devons nous demander si la propriété individuelle, telle qu’elle a été conçue au milieu du xixe siècle, demeure conciliable avec le développement d’un grand pays.
30M. Louis Vallon.– Très bien !
31M. le ministre d’Etat, chargé des Affaires culturelles-Jamais les États-Unis ne l’ont accepté, sans parler évidemment de l’Union soviétique.
32Par conséquent, ou bien nous prendrons les mesures qui nous permettront d’être un pays moderne, ou bien nous ne les prendrons pas et, dans ce cas, des chefs-d’œuvre seront détruits et à leur place s’élèveront de misérables gratte-ciel qui n’auront même pas l’honneur de rivaliser avec ceux des Etats-Unis.
33Il faut donc que cette Assemblée affirme que la propriété privée n’est pas intangible. Elle n’est pas intangible dans le domaine de la santé publique ; elle ne doit pas l’être chaque fois qu’il s’agit de patrimoine national117.
34Telles sont les données essentielles qui commanderont les thèses de droit que j’expose maintenant.
35Cependant, l’un de mes prédécesseurs à la tribune a parlé des vols de monuments historiques et, avant de parler du droit, je lui répondrai. Ce problème ne nous concerne pas principalement ; sans aucun doute, il est du ressort du ministre de l’intérieur ou du ministère des affaires étrangères.
36Ne nous faisons pas d’illusion : il n’existe qu’une méthode pour limiter les dégâts – sinon nous ne ferons rien – c’est d’arriver, par l’intermédiaire de l’Association internationale des musées, à empêcher la vente, où que ce soit et d’abord aux Etats-Unis, des pièces reconnues comme ayant été volées. Tant que nous n’auront pas agi dans ce sens, nous n’auront rien fait, car aucun pays au monde, fût-ce les États-Unis, ne peut protéger ses musées. Si de vrais gangsters décident de s’y intéresser, tous les pays sont perdus d’avance.
37On l’a constaté lorsque la Galerie des portraits de Londres, mieux protégée que la Galerie Nationale, c’est-à-dire le musée probablement le mieux protégé du monde, a vu disparaître par la fenêtre sa dernière acquisition, le portrait de Wellington, par Goya, rachetée, selon les meilleures traditions, après un certain temps. En effet, pour qui travaillent les gangsters ? Pour les compagnies d’assurances. (Sourires.)
38Nos efforts ne peuvent pas dépasser nos possibilités : ou bien nous agirons contre les acheteurs, et nous obtiendrons des résultats, ou bien nous croirons être protégés des voleurs, et ce sera de la plaisanterie. Ils sont tellement plus nombreux que nos pauvres gardiens !
39J’en viens maintenant aux importantes questions de droit qui ont été posées tout à l’heure.
40L’article 1er du projet modifie l’article 5 de la loi de 1913. Cet article 5, je le rappelle, fixe la procédure du classement d’office des immeubles appartenant à des personnes privées. Il détermine notamment les modalités de règlement de l’indemnité à laquelle peut, dans ce cas, prétendre le propriétaire.
41Ce sont ces modalités de règlement qui sont modifiées afin de préciser les cas dans lesquels est due l’indemnité et d’établir les critères de son évaluation.
42L’article 5, dans sa rédaction actuelle, dispose que le classement pourra donner lieu au paiement d’une indemnité représentative du préjudice éventuellement causé par la servitude du classement d’office.
43Cette formulation n’a présenté pendant longtemps que des inconvénients mineurs : en l’absence de classement d’office, la valeur propre du terrain à bâtir ne tendait pas à dépasser de beaucoup la valeur propre de l’édifice. C’est l’exemple du Petit Trianon que je viens de citer.
44Il n’en est plus ainsi depuis longtemps dans les villes où certains terrains se négocient à des prix tels que le propriétaire refuse un classement qui lui ferait perdre l’espoir de cette fructueuse négociation.
45Détruire un hôtel ancien pour disposer du sol et y édifier la construction la plus importante possible, c’est accroître sensiblement la valeur marchande du bien par le gain né du jeu des plus-values foncières.
46Il est constant qu’un spéculateur s’oppose à tout classement dont l’effet voulu par la loi serait d’empêcher la démolition.
47Va-t-on recourir au classement d’office ? C’est ce qu’on nous dit sans cesse. Le spéculateur menace alors d’une demande d’indemnité qu’il évaluera à la différence entre la valeur du sol nu et celle de la propriété conservée. Les termes actuels de l’article 5 lui permettent de soutenir sa prétention devant les tribunaux, avec les plus grandes chances de succès pour peu qu’il établisse son intention de construire.
48Et pourquoi diable ne construirait-il pas ?
49Devant l’importance des sommes en cause, l’administration paralysée ne va pas au-delà d’une tentative de classement amiable.
50A ce propos, je tiens à rappeler à l’Assemblée que tout le monde, en France, croit que le classement s’opère par volonté d’Etat et qu’il constitue, en somme, une sauvegarde et une garantie prise par la France. Mais le classement d’office implique des compensations financières telles que si nous décidions demain de classer tous les monuments qui le méritent en France, ce ne serait plus la peine de parler du budget du ministère des Affaires culturelles !
51C’est par conséquent, mesdames, messieurs, sur ce point que notre travail commun s’établit. Comment faire pour obtenir un classement légitime sans léser les petits propriétaires mais sans pour autant expulser ces « malheureux », milliardaires depuis trois cents ans, qui ont absolument besoin de l’argent de l’Etat pour faire vivre leur pauvre famille ?
52La rédaction de l’article 5 exclura toute indemnité qui ne serait pas fondée sur « une modification à l’état ou à l’utilisation des lieux » résultant de la mesure de classement d’office. Ces termes visent, bien entendu, l’état matériel ou l’utilisation de fait des lieux au moment où le classement est prononcé.
53Il est d’ailleurs rare qu’une mesure de classement entraîne ce genre de modification. On ne peut cependant en écarter l’hypothèse et, dans ce cas, l’indemnisation du propriétaire est justifiée.
54En revanche, le texte permet de repousser toute indemnité qui compenserait globalement la perte de valeur vénale de la propriété, résultant de l’impossibilité de spéculer sur la destruction d’un immeuble classé.
55Tel est le point fondamental du projet. La réforme est essentielle.
56Depuis vingt ans, l’administration a surtout pratiqué dans les villes une politique d’inscription à l’inventaire supplémentaire pour les raisons financières que je viens de signaler et aussi dans le souci de ne pas faire peser de trop lourdes servitudes sur le propriétaire qui utilise normalement l’édifice. Il ne convient pas que cette politique débouche aujourd’hui sur l’impuissance de l’Etat à défendre notre patrimoine.
57Vous connaissez l’effort entrepris pour la protection des abords des monuments. En 1963, a été créée une « section des abords » au sein de la commission supérieure des monuments historiques, pour traiter toutes les questions relatives au périmètre de protection institué autour des monuments classés ou inscrits. La section, qui comprend des personnalités ouvertes à la fois aux problèmes d’archéologie et d’architecture classique et aux recherches de la création architecturale, a entrepris d’orienter et, à bien des égards, de libérer d’une certaine timidité les études des architectes travaillant dans les quartiers qui possèdent de nombreux monuments anciens.
58Partout, cet effort est accueilli avec faveur, tout comme celui que nous poursuivons parallèlement, et dans le même esprit, pour la sauvegarde des quartiers anciens et la mise en valeur des villes d’art. Cet effort tournerait court, pour le plus grand dommage de ces quartiers, s’il suffisait à un promoteur qui acquiert un immeuble inscrit à l’inventaire de mettre, sans risque, l’administration au défi de proclamer le classement d’office, pour avoir la pleine liberté de détruire cet immeuble.
59Nous sommes convaincus que la seule menace d’une arme efficace découragera à l’avance les projets trop hasardeux ; tel est l’objet premier du texte qui vous est soumis.
60Certaines lois sont faites pour être répressives : d’autres sont des avertissements.
61Le projet de loi apporte une innovation importante en matière d’exécution de travaux sur un immeuble classé en introduisant un article 9-1 nouveau dans la loi de 1913. Il est nécessaire d’en mettre en lumière la véritable signification.
62Le propriétaire d’un monument historique classé n’est pas déchargé de l’obligation d’entretien qui lui incombe, comme à tout propriétaire, en vertu du droit commun. Il appartient seulement à l’administration de veiller à ce que les travaux entrepris, soit à son initiative, soit à l’initiative du propriétaire, s’exécutent conformément aux exigences archéologiques et architecturales de conservation et de présentation du monument.
63Il n’est pas question de revenir sur le caractère essentiel du rapport entre l’Etat et le propriétaire d’un monument historique. Ce rapport doit être fondé sur la confiance et sur l’entente. Nous connaissons le rôle souvent joué par les propriétaires, qu’il s’agisse de personnes privées ou de collectivités publiques, pour maintenir l’intégrité matérielle et spirituelle du patrimoine en leur possession.
64Nos efforts visent à permettre aux propriétaires d’engager avec les agents de l’Etat un dialogue fondé sur des responsabilités réelles. C’est à quoi tend en partie la rigueur accrue des contrôles exercés sur la consommation des crédits budgétaires consacrés à l’entretien courant des monuments historiques.
65Aussi les propriétaires seront-ils mieux à même d’apprécier l’efficacité des interventions du service grâce à l’accélération des travaux et à la meilleure organisation des chantiers.
66Le montant prévisible des reports sur le chapitre 35-31 à la fin de l’exercice en cours sera pourtant réduit au quart de ce qu’il était l’an dernier.
67Dans ce sens aussi doit aller l’extension de la pratique des subventions de préférence à celle des fonds de concours lorsque l’exécution des travaux en régie, au nom de l’État, n’est pas indispensable.
68De même espérons-nous voir s’achever dans les premiers mois de l’année prochaine les conversations engagées avec le Crédit hôtelier pour faciliter l’accès de cet organisme aux propriétaires privés d’édifices classés ou inscrits à l’inventaire supplémentaire. Ces propriétaires y trouveront une aide qui accroîtra leur autonomie financière et affermira leur responsabilité de maîtres d’œuvre.
69Quant aux collectivités locales, elles auront l’occasion de manifester leur volonté d’initiative dans l’application de la seconde loi de programme en cours de mise au point avec le ministère de l’économie et des finances.
70Il n’est donc pas envisagé, je le répète, de revenir sur cette recherche traditionnelle de l’accord du propriétaire pour l’exécution des travaux intéressant son édifice, notamment sur la répartition des charges financières.
71Mais une question se pose, à laquelle j’ai déjà fait allusion. Quelle attitude prendre à l’égard du propriétaire qui refuse délibérément de participer aux travaux nécessaires à la conservation de son édifice, soit qu’il spécule sur l’obligation morale qu’a l’État de le sauvegarder, soit même qu’il espère – car, hélas ! ce n’est pas une hypothèse gratuite – que l’Etat, faute de moyens financiers, se résoudra à laisser disparaître le monument, ouvrant ainsi la voie à une opération immobilière fructueuse ?
72Je vous rappelle, mesdames, messieurs, que le désert de Retz où se trouvent, avec la pagode de Chanteloup, les vestiges les plus importants d’Europe de monuments chinois du xviiie siècle, est la propriété d’un marchand forestier qui les laisse tomber non pas en ruines, mais en poussière, alors que le Gouvernement est totalement désarmé et que le désert de Retz est le seul lieu en Europe où existent de telles œuvres.
73M. Jean-Paul Palewskl.– C’est exact.
74M. le ministre d’Etat, chargé des Affaires culturelles.– Aujourd’hui, la réponse est simple : l’État ne peut qu’exécuter les travaux lui-même, à ses frais exclusifs.
75Il utilise quelquefois cette faculté dans les limites de la modicité des dotations budgétaires, et aussi du caractère discutable d’une initiative qui enrichit un propriétaire sans contrepartie.
76L’article 9-1 nouveau se propose de remédier à cette anomalie. Après mise en demeure restée infructueuse du propriétaire pour qu’il exécute lui-même, avec l’aide de l’État, les travaux indispensables à la conservation de l’immeuble classé, l’administration pourra exécuter ces travaux d’office, en récupérant ensuite une partie des sommes exposées, ou même elle pourra engager la procédure d’expropriation de l’édifice.
77Bien que cette procédure vise les propriétaires ayant délibérément et obstinément refusé tout accord amiable dans le cadre des procédures traditionnelles fondées sur l’article 9 de la loi de 1913, elle reste assortie des garanties contre toute décision arbitraire. Elle ne joue d’abord qu’autant que la conservation même de l’édifice est en cause, et le juge dispose d’un large pouvoir de décision à l’égard du bien-fondé et de la teneur de l’injonction de l’administration. Ensuite, l’État ne peut récupérer plus de la moitié des dépenses faites et peut offrir au propriétaire des délais de remboursement limités au maximum à dix ans.
78Après ces longues explications, je serai très bref sur les dernières dispositions de la loi. Seul l’article 9-2 nouveau appelle un commentaire.
79La faculté de revendre les immeubles expropriés est une condition nécessaire pour que les cas d’expropriation ouverts par la loi de 1913 soient effectivement utilisés si besoin est. Sinon la crainte d’alourdir durablement ses charges interdira le plus souvent à une collectivité publique, fût-elle l’État, de faire entrer définitivement dans son patrimoine un immeuble grevé de lourds frais d’entretien ou de réparations en raison de la carence du propriétaire évincé.
80Cependant toutes les précautions devront être prises pour que ces ventes ne soient pas détournées de leur objet. Il est donc prévu quelles seront accompagnées d’un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d’État assurant l’achèvement de la restauration ainsi que l’entretien et l’utilisation ultérieurs de l’édifice dans des conditions conformes à son caractère.
81Enfin la formule du choix de l’acquéreur de gré à gré a été retenue, de façon à écarter les surprises dans une matière où l’importance des rapports de confiance et de compréhension est essentielle.
82Mesdames, messieurs, permettez-moi, pour terminer, de symboliser en quelques mots tout ce que je viens de dire : au cours des cinq dernières années, sur 518 classements prononcés, 8 seulement l’ont été d’office. Encore ne s’agissait-il pas de propriétés privées en zone urbaine. Vous ne pouvez dédaigner un tel symbole.
83C’est pourquoi nous vous demandons les moyens de ne pas rencontrer davantage de difficultés. (Applaudissements sur les bancs de l’U.N.R.-UD.T. et du groupe des républicains indépendants.)
84Journal Officiel du 9 décembre 1966
Notes de bas de page
117 Victor Hugo opposait au droit de propriété un argument moral et un argument esthétique : « Quels que soient les droits de la propriété, la destruction d’un édifice historique et monumental ne doit pas être permise à ces ignobles spéculateurs que leur intérêt aveugle sur leur honneur [...]. Il y a deux choses dans un édifice, son usage et sa beauté ; son usage appartient au propriétaire, sa beauté à tout le monde ; c’est donc dépasser son droit que le détruire. » « Guerre aux démolisseurs ! » (1825) in Littérature et philosophie mêlées, II, Editions Klincksieck, Bibliothèque du xixesiècle, 1976, p. 143.
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