Quelles visions allemandes de l’Europe économique ?
p. 107-121
Texte intégral
1Depuis le déclenchement de la crise financière internationale en 2007, l’actualité européenne récente a été marquée par un certain nombre de controverses, voire de conflits, entre la France et l’Allemagne. Pendant la présidence française de l’Union européenne (UE) au second semestre 2008, alors qu’il s’agissait de trouver une riposte européenne à la crise, les deux voisins se sont affrontés sur le plan de sauvetage des banques, sur la création d’un fonds souverain européen, sur l’opportunité d’un plan de relance communautaire, sur l’ampleur des plans nationaux ainsi que sur l’instauration d’un gouvernement économique proposé alors avec insistance par Nicolas Sarkozy. La crise de l’union monétaire suite aux graves problèmes de financement de la Grèce, au printemps 2010, a vu les deux pays s’opposer sur l’aide à Athènes – son calendrier, son ampleur et ses modalités –, sur le plan de stabilisation de la zone euro, ainsi que sur les conséquences à en tirer en termes d’institutions et de régulation de l’union monétaire.
2Les divergences entre les deux gouvernements ont été largement relayées par les médias et ont donné lieu à des échanges publics souvent vifs. À Paris, on dénonce « l’égoïsme » du voisin et on redoute un relâchement de l’engagement européen du gouvernement allemand, Berlin étant soupçonnée de vouloir se cantonner à une Europe a minima et de se soustraire à la solidarité européenne. Pour sa part, l’Allemagne estime être l’objet d’accusations sans fondements, et certaines insistances françaises ont nourri le soupçon que Paris chercherait à profiter de la crise pour mettre en cause le contrat fondateur de l’union monétaire – indépendance de la Banque centrale européenne (BCE), chargée de veiller avant tout à la stabilité des prix ; clause de no bail out et responsabilité exclusivement nationale devant la dette publique –, pourtant accepté par elle au moment de sa création. Il en est résulté un dialogue des sourds, chacun des partenaires étant convaincu de la justesse de ses positions et désespérant de la mauvaise volonté de l’autre.
3On peut considérer que la cause profonde de ces controverses réside dans l’existence de deux visions différentes, voire opposées, de ce que devrait être l’Europe économique – visions enracinées dans les deux sociétés – et qui sont le résultat de trajectoires historiques, défis économiques et choix collectifs différents. Partant de cette hypothèse, il s’agira d’abord de déchiffrer les positions allemandes sur les points sensibles des débats européens actuels et d’en dégager les raisons profondes (données structurelles, conceptions spécifiques des rapports entre politique et économie, ainsi que du rôle de l’UE en général et en matière de politique économique en particulier)2. Il s’agira ensuite de dégager la logique explicite ou implicite qui sous-tend les prises de position et les actes des gouvernements allemands. Cela permettra, enfin, de faire le point sur les divergences, mais aussi sur les rapprochements possibles.
L’Europe : quel acteur pour quelle politique ?
4Une explication fondamentale des querelles franco-allemandes réside dans le fait que les deux pays ont deux approches différentes quand il s’agit de définir le rôle que l’Union doit jouer dans la politique économique. On peut les résumer ainsi. Dans l’optique française, l’UE doit être un acteur de politique économique qui n’hésite pas à intervenir dans un certain nombre de champs et qui doit disposer pour cela d’institutions et d’instruments adéquats. Selon la vision allemande, imprégnée par l’ordolibéralisme3, l’UE est d’abord un acteur de régulation, doté d’un cadre réglementaire économique et monétaire et de règles communes – concernant la concurrence, les aides d’État ou encore la stabilité budgétaire. Au-delà des instruments existants comme les fonds structurels ou les programmes pluriannuels, l’UE devrait s’abstenir de toute politique discrétionnaire. À cela s’ajoutent des préférences collectives différentes dans la définition des objectifs économiques à poursuivre : la France reste attachée à l’objectif de la croissance économique, mais l’Allemagne semble préférer la stabilité monétaire et celle des prix. Ces options différentes ont leurs racines dans l’histoire d’après-guerre : pour la France, il a fallu une croissance suffisante, porteuse de la dynamique nécessaire pour répondre à l’impératif de modernisation profonde et accélérée après 1944 ; pour l’Allemagne d’après-guerre, sortant de deux hyper-inflations, de l’échec de la République de Weimar et de la dictature sanglante du nazisme, la « stabilité » a été érigée en valeur suprême – terme qui au-delà de l’économie s’est aussi appliqué au régime politique et au système social.
5Ces différences sont une clé pour comprendre les choix divergents des deux pays. Le modèle du capitalisme allemand, né après la Seconde Guerre mondiale, se distingue fortement du modèle français : alors qu’en France l’impératif de la modernisation économique et sociale a été placé sous le rôle pilote de l’État interventionniste et quasi omniprésent, le référentiel de la « Soziale Marktwirtschaft » (l’économie sociale de marché), forgé par Ludwig Erhard, postula la primauté des marchés – « Autant de marché que possible, autant d’État que nécessaire »4 – tout en les soumettant à un cadre réglementaire et à des politiques compensatoires5.
6Ce référentiel attribue à l’État un rôle secondaire. Même si la politique économique pratiquée n’a pas toujours correspondu au référentiel de l’État modeste, le principe d’une relative autonomie de la sphère économique et d’une certaine retenue de l’intervention publique a fini par s’imposer aux acteurs politiques, tous partis confondus. Le corollaire de cette retenue est l’existence d’un tissu industriel dense et d’un patronat fort, sûr de lui, bien organisé et capable de coopérer. Le fait que l’économie allemande – certes détruite par la guerre, mais relativement intacte quant à son savoir-faire – a été capable de retrouver une forte dynamique, a également contribué au rôle essentiellement régulateur de l’État. Les politiques publiques ont ainsi pu accompagner la reconstruction d’après-guerre par des interventions le plus souvent indirectes, créant un cadre favorable à l’essor de l’économie allemande. Cela dit, l’intervention publique a toujours été présente dans le capitalisme allemand. Selon Wolfgang Streeck, celui-ci se caractérise par des marchés « institués politiquement, régulés socialement et considérés comme le résultat de politiques gouvernementales destinées à servir les intérêts publics »6. Dans ce système, l’intervention publique est partagée entre une multitude d’acteurs : entre le gouvernement fédéral et les Länder, qui ont des compétences de politique économique (réglementaire et macroéconomique pour la fédération, développement économique pour les Länder), mais aussi entre acteurs publics et privés (autorégulation entre partenaires sociaux ou cogestion entre pouvoirs publics et groupes d’intérêt). Tout cela a donné lieu à une régulation « multi-acteurs » dans laquelle l’État fédéral est moins souvent en première ligne. Ainsi, discours public libéral, discours anti-dirigiste et pratiques régulatrices, sont allés de pair – aidés par une économie dynamique et compétitive7. En ce sens, confier la politique monétaire à un organisme indépendant comme la Bundesbank, puis la BCE, loin d’être une démission de l’État, est un choix politique explicite, motivé par le souci de déléguer la tâche – ingrate – de veiller à la stabilité d’une institution qui n’est pas soumise à des pressions politiques, voire électorales.
7Cette approche de la politique économique se traduit dans la conception que s’est faite l’Allemagne de la construction européenne. Dans les premières étapes de la construction européenne – caractérisées par l’intégration dite « négative » (suppression des barrières douanières et réglementaires intra-européennes) –, l’Allemagne s’est trouvée en phase avec les progrès de l’intégration économique et de la formation du marché intérieur européen. Après tout, il s’agissait de bâtir un grand marché européen par des règles communautaires. En plus, l’économie allemande, déjà orientée vers les marchés extérieurs et très compétitive, a su profiter de l’élimination des barrières nationales et d’une politique commerciale communautaire orientée à l’ouverture mondiale des marchés. La politique allemande a toujours favorisé le libre-échange. La construction européenne a été pour elle un élément de nature à sécuriser l’accès aux marchés extérieurs. Pour la même raison, l’Allemagne a salué l’Acte unique de 1985 qui visait à créer un vaste marché unique en Europe en éliminant les nombreux obstacles réglementaires qui s’y opposaient encore. Elle a également voulu amortir les turbulences monétaires internationales apparues au début des années 1970 et a activement participé à la création du Système monétaire européen (SME) en 1978. Par contre, l’Allemagne a longtemps hésité avant de s’engager dans la réalisation de l’union monétaire et son accord à l’Union économique et monétaire (UEM) a été assorti d’un certain nombre de conditions sine qua non destinées à assurer que l’architecture de l’UEM corresponde aux choix fondamentaux allemands.
8Plus fondamentalement, l’Allemagne s’est longtemps accommodée d’une intégration européenne « incomplète ». Approuvant des politiques régulatrices européennes – marché intérieur ou concurrence –, tout en essayant d’influencer ces politiques dans un sens favorisant la concurrence et le libre-échange, elle n’a pas vu l’intérêt de politiques plus spécifiques et discrétionnaires, dont elle a semblé craindre qu’elles puissent aller à l’encontre des intérêts allemands, soit en alourdissant le fardeau financier, soit en adoptant des orientations contraires aux préférences allemandes, soit encore en renforçant un interventionnisme économique au niveau européen rejeté par l’Allemagne. C’est pourquoi les propositions réitérées par la France en faveur de politiques européennes plus actives dans le domaine commercial, technologique ou industriel ont généralement reçu un écho réticent, pour ne pas dire hostile de la part des gouvernements allemands. Ainsi, les initiatives françaises en faveur d’une politique industrielle européenne ont été rejetées côté allemand, notamment quand il s’est agi de promouvoir des politiques sectorielles. De même, les pressions en faveur d’une politique conjoncturelle communautaire se sont heurtées aux refus allemands, la politique allemande ayant abandonné l’approche keynésienne (stimulation de la demande intérieure par la dépense publique) depuis les années 1970 au profit d’une politique de l’offre favorisant les investissements.
9Aux politiques discrétionnaires européennes, l’Allemagne a préféré le renforcement du cadre réglementaire européen, qu’il s’agisse du Pacte de stabilité et de croissance, des règles de concurrence ou de la régulation des marchés financiers. On retrouve le souci de soustraire des objectifs considérés comme vitaux en Allemagne – la stabilité des prix et des finances publiques – aux arbitrages politiques, par peur que ces derniers puissent jouer en faveur de choix contraires. Une telle attitude ne peut que se heurter à l’approche française qui, dans la tradition républicaine, postule que la politique peut et doit légitimement agir sur l’économie et qui a du mal à admettre d’abandonner des instruments essentiels de la politique économique au profit de règles abstraites et d’organismes indépendants. Tout cela explique les hésitations allemandes depuis 2008, quand la crise financière, puis celle de la zone euro, ont imposé des ripostes communautaires. Le problème est que cette réticence, si elle a pu servir les intérêts allemands dans la phase de l’intégration « négative », ne semble plus adaptée à la nouvelle situation de l’union monétaire, qui demande de nouvelles avancées. Tout laisse à penser que le gouvernement allemand a souvent été pris au dépourvu par les événements, et par des partenaires plus réactifs.
Quelle gestion de l’Union économique et monétaire ?
10L’unification allemande a ouvert le chemin pour la réalisation de l’union monétaire européenne. Longtemps hésitante à abandonner le deutschemark, symbole de la réussite économique, mais aussi du modèle de l’économie sociale de marché, l’Allemagne a accepté de construire l’UEM, mais à des conditions précises, considérées comme centrales et indispensables : l’indépendance de la future BCE, son attachement prioritaire à l’objectif de stabilité, la responsabilité strictement nationale pour honorer les dettes souveraines (clause du no bail out) ; plus tard le Pacte de stabilité avec des critères chiffrés – concernant l’endettement et le montant de la dette publique, notamment – et assorti de sanctions prévues en cas de violation de ce Pacte par un pays membre – sanctions de préférence automatiques et non soumises aux tractations politiques. Ce dispositif cherchait à transposer au niveau européen le dispositif allemand d’après-guerre et devait assurer que les priorités vitales allemandes (priorité à la stabilité ; institutions et règles échappant à l’arbitraire politique) soient préservées dans l’UEM. Il constitue donc ce que l’Allemagne considère comme un véritable pacte fondateur de l’union monétaire8.
11Si les partenaires européens ont accepté tant bien que mal ces conditions, ils ont décelé certaines failles dans ce dispositif. L’une d’elles – le manque de cohérence entre la politique monétaire, désormais dans les mains de la BCE, et la politique fiscale (budgétaire), toujours nationale même si elle a été encadrée par le Pacte de stabilité et de croissance – a donné lieu à une revendication que la France avance depuis les débuts de la création de l’UEM : un « gouvernement économique » européen9. Initialement, ce terme désigne une meilleure coordination institutionnalisée des politiques budgétaires (fiscales) des pays de l’union monétaire afin d’assurer un policy mix optimal entre la politique monétaire (BCE) et les politiques budgétaires (gouvernements nationaux), par un dialogue entre la BCE et l’Euro-groupe (représentant les ministres des Finances de la zone euro). Les politiques budgétaires restant nationales, le « gouvernement économique » désigne donc une meilleure coopération des gouvernements dans ce domaine. Ce faisant, on pourrait créer de meilleures conditions macroéconomiques pour la croissance européenne10.
12Cette proposition, qui semble justifiée ou au moins digne de débat – dans la mesure où elle remédierait l’asymétrie de l’intégration économique, totale pour la politique monétaire, très partielle pour la politique budgétaire –, s’est néanmoins heurtée à un refus allemand. Depuis vingt ans, le gouvernement fédéral a fait la sourde oreille chaque fois que le problème a été posé par le voisin. Pourquoi ce refus ? D’abord, on a estimé que les mécanismes de concertation existants étaient suffisants et qu’il n’y avait nul besoin de les institutionnaliser ou de les renforcer. Derrière cet argument planait la crainte de voir un « gouvernement économique » porter atteinte à l’indépendance de la BCE et le soupçon que cette proposition ne vienne miner le contrat fondateur de l’union monétaire esquissé ci-haut. Les responsables allemands ont donc craint que les propositions d’un gouvernement économique ne visent en réalité qu’une modification de l’équilibre institutionnel au profit d’une ingérence dans – ou d’une pression politique sur – la politique de la BCE, pouvant entraîner une politique économique moins attachée à la stabilité. Bref, on a fortement craint que le pacte fondateur de l’UEM ne soit vidé de son contenu par ces propositions. Ces soupçons ont été nourris par les critiques répétées de la part des plus hauts responsables politiques français sur la BCE, son statut et sa politique11. Le débat a été difficile, le terme « gouvernement économique » ayant été utilisé par les Français, au cours des années, de manière différenciée12. S’agit-il d’une meilleure gouvernance macro-économique, qui pourrait être assurée par l’Euro-groupe ? Ou bien d’une impulsion politique afin de répondre aux crises ? Dans ce cas, il s’agirait de réunions institutionnalisées des chefs de gouvernement de la zone euro – comme l’avait suggéré le président Sarkozy, en octobre 2008. La coordination respecte-t-elle l’indépendance de la BCE ou vise-t-elle à « encadrer » cette dernière par la politique des gouvernements, comme le craignent bon nombre d’Allemands ? Quelles politiques seraient visées, et selon quelle méthode (intergouvernementale ; communautaire avec majorité qualifiée) ? Ces questionnements n’ont pas incité les gouvernements allemands successifs à s’ouvrir à une coordination plus étroite en matière de politique économique. Aux revendications d’un gouvernement économique version française, l’Allemagne a opposé son approche fondée sur une régulation par la BCE et le Pacte de stabilité et de croissance.
13Ce n’est que sous l’effet de la crise de la zone euro, suite à l’endettement excessif de la Grèce et d’autres pays membres, que l’attitude allemande a évolué. Observant que le dispositif en vigueur n’a pas pu prévenir l’endettement excessif, le gouvernement allemand a revendiqué un renforcement du Pacte de stabilité et de croissance. Il s’agit, notamment, de renforcer le volet préventif, en instaurant une évaluation des projets de budget nationaux « en amont » afin de détecter les incohérences ou les dérives éventuelles et en modifiant le système des sanctions en cas de violation du Pacte13.
14Le gouvernement d’Angela Merkel a aussi fini par admettre l’utilité d’une meilleure coordination des politiques économiques, pouvant favoriser une meilleure convergence économique entre les pays européens, notamment dans le domaine de la stabilité et des réformes structurelles. Le tabou qui pesait sur le terme « gouvernement économique » est tombé, même s’il suscite toujours des réserves. Après l’avoir d’abord défini au niveau des Vingt-sept, la chancelière Merkel s’est ensuite partiellement alignée sur la position française qui circonscrit ce « gouvernement économique » à la réunion des chefs d’État et de gouvernement des pays de l’Eurozone. Pourtant, en y regardant de plus près, on constate que les divergences franco-allemandes persistent. L’on peut même prévoir des controverses quant à la portée, le contenu et les limites du « gouvernement économique »14. La définition restrictive du « gouvernement économique » par les dirigeants allemands apparaît dans la déclaration franco-allemande du 18 décembre 2010 – intitulée : « Renforçons le gouvernement économique européen » –, qui parle bien d’un renforcement du gouvernement économique et de la coordination des politiques économiques, mais se limite ensuite au renforcement du Pacte de stabilité, au contrôle des déséquilibres macroéconomiques et des sanctions, ainsi qu’au mécanisme anti-crise en cas de problèmes de dette souveraine. De même, lors d’un discours prononcé à l’Université de la Sorbonne, le 2 novembre 2010, le ministre des Finances, Wolfgang Schäuble, se prononce en faveur d’une meilleure coordination des politiques économiques – qu’il associe à une « coordination modérée sur le plan fiscal, afin d’éviter les distorsions de concurrence » – ainsi qu’à une surveillance mutuelle des problèmes structurels de compétitivité. Derrière les querelles sur le gouvernement économique se cache donc un double différend, portant à la fois sur les objectifs prioritaires d’une politique macroéconomique européenne et sur les moyens institutionnels de les assurer15.
15Avec la crise du financement de la Grèce, suivie de celle de l’Irlande, le débat sur la gouvernance a été compliqué par la question des aides financières aux pays menacés par un défaut souverain et celle d’un mécanisme de soutien financier afin de pouvoir étouffer dans l’œuf de nouvelles crises. Face à la crise de financement grecque, qui a cruellement démontré l’incapacité de ce pacte de prévenir tout dérapage budgétaire national, le gouvernement allemand a longtemps hésité avant de concéder un plan de sauvetage européen pour la Grèce et pour des pays défaillants. S’il a évolué depuis, en participant activement à l’élaboration d’un mécanisme de crise européen, il l’accompagne par des revendications afin de renforcer le volet préventif : un renforcement du Pacte de stabilité, de la surveillance budgétaire et des sanctions prévues (où l’on veut introduire un automatisme qui reste fidèle à la conception allemande de soustraire des décisions délicates à l’arbitraire politique). La proposition d’émettre des eurobonds qui, en mutualisant les risques des pays de la zone euro, permettraient aux pays en difficulté d’emprunter à de meilleures conditions (parce qu’ils éviteraient la « prime de risque » pesant sur eux), a été en revanche rejetée par l’Allemagne. Fidèle au principe de la responsabilité nationale face aux dettes nationales et à son refus de tout bail out, elle redoute de devoir payer plus chers ses propres crédits et de perdre beaucoup d’argent en subventionnant de facto les emprunts des pays en difficulté. En outre, elle estime que l’émission d’eurobonds affaiblirait les signaux des marchés en direction des pays de la zone euro pour pénaliser un endettement excessif par des conditions de prêt plus exigeantes.
16Derrière ces questionnements, se pose la question de fond : l’UEM peut-elle, doit-elle comporter des mécanismes de transferts financiers, voire de péréquation financière au-delà des fonds structurels existants ? L’Allemagne y répond par un « non » catégorique, de peur qu’elle soit amenée à subventionner à fonds perdus les dérives financières de certains pays partenaires. Mais elle a été obligée d’admettre, non sans mal, qu’il était indispensable de doter l’UEM d’un mécanisme de soutien financier, non seulement pour empêcher un éclatement de l’union monétaire, mais aussi pour sauvegarder des intérêts allemands. Car l’Allemagne, forte de ses excédents de sa balance courante, est un des premiers pays créanciers en Europe. Les banques et assurances allemandes détiennent des montants considérables d’obligations des pays européens à problème – elles seraient donc directement menacées suite à un défaut de paiement éventuel d’un de ces pays. Finalement, les Européens se trouvent déjà dans une zone non seulement d’interdépendance mutuelle, mais aussi de responsabilité mutuelle, et « quand [nous] sauvons la Grèce, [nous] sauvons aussi en partie [nous]-mêmes »16.
17L’attitude hésitante du gouvernement allemand a été critiquée par de nombreux observateurs. L’économiste Elie Cohen la résume bien quand il y voit une « même structure à l’œuvre du côté allemand : d’abord dire non, puis la réponse est dans les traités, puis lâcher quand la pression est trop forte, puis essayer de reprendre ce qui a été donné dans l’urgence, puis réécrire la règle commune et ce faisant ouvrir la voie à la crise suivante »17. Ce faisant, le gouvernement allemand n’a pas facilité la recherche de solutions européennes. Bon nombre d’observateurs, y compris en Allemagne, ont critiqué cet attentisme, estimant que celui-ci « a nui aux intérêts politiques et économiques de l’Allemagne »18.
L’Allemagne égoïste ? Le « modèle d’exportation » en question
18Quand, en mars 2010, la ministre française des Finances, Christine Lagarde, s’en est prise, en termes polis, mais sans équivoque, au « modèle d’exportation » allemand19, ses propos ont déclenché une controverse publique vive de part et d’autre du Rhin. La critique du « modèle d’exportation » se résume ainsi : par une pression excessive sur les salaires, l’Allemagne mènerait une politique non coopérative, dans un double sens. Elle renforcerait sa compétitivité-coût au détriment des partenaires et, couplée avec une politique budgétaire restrictive, elle freinerait la dynamique du marché intérieur allemand, privant ainsi ses partenaires des moyens d’exporter vers l’Allemagne. Cette politique, renforçant le déséquilibre de l’économie allemande entre le dynamisme des exportations et une demande intérieure atone, serait responsable des excédents excessifs de la balance commerciale (et de la balance courante) allemande, aggravant les déséquilibres extérieurs entre les pays européens.
19Le modèle allemand est un modèle essentiellement industriel : l’industrie pèse 23 % du PIB allemand, deux fois plus qu’en France. Cette force industrielle explique aussi que l’économie est tirée par les exportations, car pour des entreprises spécialisées dans les biens d’équipement, les débouchés se trouvent essentiellement hors de l’Allemagne. Cette tendance s’est renforcée depuis vingt ans : le taux d’exportation allemand est passé de 24 % (1995) à 47 % (2008), alors que le taux français oscille toujours autour de 26 %. Dans la même période, l’économie exportatrice allemande a maintenu ses parts de marché au niveau mondial et accumulé des excédents commerciaux considérables. Selon la plupart des analyses, cette performance allemande serait le fruit d’un décalage de croissance entre l’Allemagne et ses partenaires : entre 2000 et 2008, le « taux de croissance moyen de la demande intérieure allemande a été inférieur de 1,8 point à celui de la France et de l’ensemble des pays de l’OCDE, ce qui a fortement incité les entreprises allemandes à développer leurs ventes à l’étranger »20. Deuxième facteur, le renforcement de la compétitivité-coût de l’économie allemande, effet d’une compression salariale sans égal en Europe : « Entre 1998 et 2008, les coûts salariaux unitaires n’ont progressé que de 4,4 % en Allemagne, contre 19 % en moyenne dans la zone euro et 28 % au Royaume-Uni. La part des salaires dans la valeur ajoutée qui était de 66,3 % en 2000 (66,2 % en France) a plongé à 62,2 % en 2007 (65,4 % en France), traduisant des hausses de salaires très inférieures aux gains de productivité »21. D’où les critiques françaises, mais aussi américaines, que l’Allemagne pratiquerait une politique non coopérative en freinant les salaires et la demande intérieure, se procurant ainsi des avantages de compétitivité-coût et en privant ses partenaires économiques de débouchés potentiels.
20Côté allemand, la réaction à ces critiques a été vive. La chancelière Merkel les a rejetées devant le parlement fédéral, le 17 mars 2010, en déclarant de manière ferme que « [nous] n’allons pas abandonner [nos] positions là où [nous] sommes forts ». L’irritation allemande devant les critiques françaises est d’abord nourrie par le fait qu’on lui reproche une certaine politique (salariale et budgétaire pour l’essentiel) alors qu’il s’agit en fait du fonctionnement d’un mode de croissance économique, fondé sur un trajectoire historique de l’économie allemande, donc d’une donnée structurelle : le modèle économique allemand tel qu’il s’est forgé après 1945, avec ses valeurs et préférences. La contestation massive des choix collectifs qu’implique ce modèle – et qui sont ancrés dans la société et validés et par les électeurs et par les partenaires sociaux – rajoute à cette irritation, elle est perçue comme une menace non légitime du modèle allemand lui-même22. On réfute, ensuite, la thèse selon laquelle le pays chercherait à bâtir sa compétitivité sur une stratégie non coopérative vis-à-vis des partenaires, notamment par une compression salariale. En effet, un grand nombre de travaux montrent que la compétitivité allemande ne repose pas (ou peu) sur des avantages en terme de coûts, mais largement sur des avantages qualitatifs, « hors-coûts », donc structurels : gamme de produits, spécialisation sectorielle et géographique, capacité d’innovation, capacité de réagir aux changements des marchés, tissu industriel diversifié, notamment par la présence de PME performantes. Les critiques du « modèle d’exportation » allemand passent ainsi à côté de l’essentiel : le fait que la bonne performance exportatrice allemande est avant tout le résultat d’une compétitivité dite qualitative. Les entreprises industrielles misent avant tout sur l’innovation et adoptent des stratégies de spécialisation « haut de gamme » leur permettant d’échapper à une concurrence qui porterait uniquement sur les prix/coûts.
21Il est vrai que les entreprises ont eu aussi le souci de maîtriser et, si possible, de baisser les coûts salariaux. Mais cette stratégie n’a pas été motivée par la nécessité d’un rétablissement de la compétitivité extérieure. Les entreprises industrielles exportatrices ont un niveau salarial plus élevé que dans le reste de l’économie (les services notamment), plus élevé aussi que chez un grand nombre de concurrents mondiaux. Leur souci de maîtrise, suite à l’envolée des salaires après la réunification, mais aussi à l’entrée de l’Allemagne dans l’union monétaire avec un deutschemark surévalué, a motivé la politique de baisse des charges sociales pesant sur le travail, ainsi que certains accords entre partenaires sociaux. On peut estimer que le freinage des salaires est allé trop loin, mais il revient en premier lieu aux partenaires sociaux de corriger ces évolutions. Ce processus commence à être entamé : devant la sortie de crise rapide de l’économie allemande, les syndicats mettent la pression pour demander des augmentations salariales substantielles. Les revendications salariales en 2011 laissent prévoir un mouvement de rattrapage. Quant à l’envolée des contrats à bas salaires suite aux réformes du marché du travail du gouvernement de Gerhard Schröder, elle a ravivé les pressions politiques visant à élargir les dispositifs de salaire minimum jusqu’alors limités à quelques branches.
22L’Allemagne devrait-elle faire davantage et stimuler activement sa demande intérieure afin d’offrir des débouchés aux voisins ? Certains acteurs allemands – les syndicats et une partie de la gauche, notamment – reprennent ces revendications, motivés soit par le souci de relever les salaires et lutter contre les inégalités, soit par une analyse critique des déséquilibres à l’intérieur de la zone euro23. Mais le rapport de force leur reste défavorable. Le consensus assez large en Allemagne sur la nécessité d’avoir des finances publiques « saines » implique que la politique budgétaire allemande des années à venir tentera de baisser les déficits publics plutôt que de nourrir la demande intérieure par de nouveaux déficits. Tout au plus pourrait-on s’attendre à une politique d’investissements publics plus dynamique dans les secteurs de l’éducation, de la formation et de la recherche, ainsi que dans certaines infrastructures, déterminants pour l’avenir de la compétitivité allemande. En tout état de cause, pour stimuler la croissance, les préférences politiques vont dans le sens d’une politique de l’offre, capable d’augmenter le potentiel de croissance, plus que d’une politique de la demande.
23Cela dit, le recul substantiel du chômage, couplé avec les augmentations salariales en cours de réalisation, a déjà conduit à une demande intérieure plus dynamique. Les mécanismes correcteurs visant à atténuer les excès du modèle d’exportation allemand sont donc à l’œuvre. Il n’en reste pas moins que l’Allemagne, avec sa structure productive dominée par l’industrie, sera davantage tournée vers les exportations que certains de ses partenaires, la France notamment. Par ailleurs, la critique du « modèle d’exportation » pose mal le problème. Dans la division européenne du travail, il est légitime qu’un pays se distingue des autres par une spécialisation forte dans l’industrie et l’exportation. La vraie question est plutôt celle des conséquences. Les excédents commerciaux conduisent l’Allemagne à une position de créancier important, et ses partenaires sont en droit d’attendre qu’elle accepte de ce fait une co-responsabilité pour le développement et l’avenir de ses voisins européens.
La construction difficile des compromis
24Les controverses entre l’Allemagne et ses partenaires, la France notamment, déclenchées par la crise de la zone euro sont, dans une certaine mesure, inévitables. Tout d’abord, elles renvoient à des questions de fond non (ou insuffisamment) tranchées dans la construction de l’UEM et qui exigent désormais des choix fondamentaux. Ensuite, de par l’imbrication avancée des membres de l’UE, ces choix touchent directement le cœur des économies nationales, leurs modèles de croissance, leurs préférences nationales, donc des points très sensibles – ce qui explique la vivacité des réactions. Enfin, malgré les éléments de rapprochement importants, des différences profondes persistent entre les modèles économiques, les cultures politiques et les approches de l’Europe économique et monétaire. Ces différences sont apparues au grand jour dans la crise récente. Or, pour avancer dans la construction communautaire, les États membres ne pourront pas faire l’impasse sur ces différences – expressions de trajectoires historiques spécifiques, de choix collectifs fondamentaux qui ont leur légitimité intrinsèque.
25L’Allemagne s’est positionnée selon ses intérêts et ses visions propres. Plus récemment, devant l’urgence de trouver une riposte commune et d’éviter l’éclatement de l’union monétaire, elle a successivement modifiée son attitude, non sans mal ni contradictions. Tiraillé entre l’euroscepticisme d’une partie de la population et les pressions internes hostiles à « payer pour les fautes des autres » d’une part, les interdépendances réelles et les nécessités européennes d’autre part, le gouvernement d’A. Merkel a essayé de défendre son modèle économique comme sa vision de l’Europe économique, tout en acceptant des compromis afin de renforcer l’architecture de l’UEM (mécanisme d’aide financière, règles du Pacte de stabilité et de croissance, voire coordination des politiques économiques). La chancelière Merkel a même fini par accepter la notion de « gouvernement économique européen », en déclarant, à l’issue du conseil des ministres conjoint franco-allemand, du 11 février 2010, que les Européens ont « besoin de plus d’harmonie dans la politique économique et financière, une sorte de gouvernement économique en Europe sur la base de règles communes de stabilité ». En tout état de cause, la France et l’Allemagne ont été capables de se concerter et de faire des propositions communes pour réformer les règles de l’UEM. À une première phase de confrontation de visions divergentes de l’Europe économique et monétaire semble avoir succédé celle de la recherche pragmatique de compromis. C’est comme si l’Allemagne et ses partenaires avaient admis qu’aucun pays ne détient à lui seul toute la vérité, et qu’il faut voir dans les différences l’expression de complémentarités plutôt que d’options s’excluant mutuellement. Deux ans après un long et sinueux processus d’apprentissage face à une crise sans précédent, l’Allemagne a fini par bouger, tout en faisant bouger aussi ses partenaires. On peut regretter tant de temps perdu et de batailles inutiles. On peut aussi estimer qu’il s’agit d’un processus nécessaire et que le progrès européen est à ce prix-là.
Approches de l’Europe économique
Allemagne | France | |
Vision générale | Économie sociale de marché européenne | Économie sociale de marché européenne |
Marché unique | Cadre libéral : | Cadre libéral, mais : |
Relations extérieures | Libre-échange | Libre-échange, mais aussi préférence communautaire, réciprocité, protection contre « dumping fiscal/social » |
Macroéconomie, politique monétaire | Stabilité, objectif prioritaire | Stabilité et croissance, objectifs communs |
Politique industrielle | Politique horizontale : cadre réglementaire ; concurrence | Politique horizontale et verticale : stratégies sectorielles, politique de technologie, « champions européens » |
Source : Pascal Kauffmann, Henrik Uterwedde, « La France et l’Allemagne face à la crise de l’euro. À la recherche de la convergence perdue », Visions franco-allemandes, CERFA/IFRI, 2010, no 17.
Notes de bas de page
2 Rappelons dès maintenant que les positions allemandes décrites ici, si elles représentent le discours dominant, font aussi objet de débats internes. Nous tenterons, dans la mesure du possible, de faire état de ces débats.
3 Cf. Patricia Commun (éd.), L’ordolibéralisme allemand. Aux sources de l’économie sociale de marché, Paris, CIRAC, 2003.
4 Cf. Ludwig Erhard, La prospérité pour tous, Paris, Plon, 1959.
5 Cf. Henrik Uterwedde, « L’économie sociale de marché : la jeunesse d’un référentiel », Regards sur l’économie allemande, mai 2009, no 91, p. 23-30.
6 Wolfgang Streeck, « Le capitalisme allemand : existe-t-il ? Peut-il survivre ? », dans C. Crouch, W. Streeck (éds.), Les capitalismes en Europe, Paris, La Découverte, 1995, p. 50.
7 Cf. Henrik Uterwedde, « L’avenir du capitalisme allemand », dans H. Stark, M. Weinachter (éds.), L’Allemagne unifiée 20 ans après la chute du Mur, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2009, p. 35-49.
8 Un sondage récent révèle que l’attachement à la stabilité reste largement majoritaire. À la question : « Selon vous, faut-il que la BCE continue d’avoir pour principale mission de lutter contre l’inflation et la hausse des prix ? », 69 % d’Allemands répondent oui (contre 49 % seulement de Français). Seuls 31 % d’Allemands (51 % de Français) veulent que la BCE « ait pour principale mission de favoriser la croissance économique » ; cf. IFOP, Regard croisé France/Allemagne sur la dette publique et la situation économique en Europe, Sondage réalisé pour la Fondation Jean Jaurès et la Fondation Friedrich Ebert, Paris, 16.12.2010, p. 39.
9 Robert Boyer (éd.), Le gouvernement économique de la zone euro, Paris, Commissariat général du Plan/La Documentation française, 1999.
10 Cf. l’argumentaire dans Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, La politique économique de la France. Rapport économique, social et financier, Paris, 1998, p. 16-20 (et 1999, p. 45-55).
11 Parmi les déclarations de hauts responsables français allant dans ce sens, on peut relever celle de Ségolène Royal pendant la campagne électorale pour les élections présidentielles, au printemps 2007, plaidant pour un contrôle politique de la BCE ou celle de N. Sarkozy, à la même époque, critiquant le fait que seule la stabilité figure comme objectif de la BCE ; cf. Nils aus dem Moore, « Eine Wirtschaftsregierung für Europa ? », RWI Positionen, 2010, no 41, p. 9 ( www.rwi-essen.de/positionen).
12 Les variantes sont dégagées par David J. Howarth, « Making and Breaking the Rules : French policy on EU ‘gouvernement économique’ », Journal of European Policy, 2007, 14 (7), p. 1061-1078.
13 Le mécanisme d’évaluation des projets de budget par la Commission européenne a été instauré sous le nom de « semestre européen » et s’applique depuis janvier 2011. Quant aux sanctions renforcées, elles ne seront pas automatiques comme l’Allemagne l’avait souhaité, mais se déclencheront désormais plus facilement.
14 Pour un point de vue détaillé et très critique des propositions françaises dans ce domaine, qui résume bien la position allemande classique, cf. N. aus dem Moore, op. cit. Cela dit, depuis un certain temps circulent aussi des analyses plus favorables à une meilleure gouvernance dans la zone euro, allant dans le sens des propositions françaises ; cf., notamment, Sebastian Dullien, Daniela Schwarzer, The Euro Zone needs an External Stability Pact, Berlin, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2009 ; Klaus Busch, Gouvernement économique européen et coordination des politiques salariales – la crise de la zone euro appelle des réformes structurelles, Paris, Fondation Friedrich Ebert, mai 2010. (http://www.fesparis.org/common/pdf/publications/Wirtschaftsregierung.pdf) ; Sebastian Dullien et al., Le bon capitalisme et ce qui devrait changer après la crise, Paris, Fondation Friedrich Ebert, avril 2010 (http://www.fesparis.org/common/pdf/publications/Kapitalismus.pdf).
15 Le scepticisme allemand se lit dans le sondage IFOP (cf. note 6). À la question : « Souhaitez-vous que l’Allemagne [la France] coordonne davantage sa politique économique avec les autres pays européens pour mieux gérer l’euro ? », 65 % de Français y répondent favorablement, mais seulement 45 % d’Allemands. Ces derniers sont 37 % à souhaiter que leur pays « abandonne l’euro et revienne au deutschemark », seuls 22 % de Français souhaitant un retour au franc ; cf. IFOP, op. cit., p. 32.
16 Jens Münchrath, « Die müde Europäerin », Handelsblatt, 07-08.01.2011, p. 9.
17 Elie Cohen, Mais qu’arrive-t-il aux Allemands ?, Note électronique, 22.11.2010 (www.teloseu.com/fr/node/1928/print).
18 J. Münchrath, op. cit.
19 Interview au Financial Times, 15.03.1010 : « Ceux avec des excédents pourraient faire un petit quelque chose. […] Il ne peut pas s’agir uniquement de renforcer les règles de déficit. […] Il est clair que l’Allemagne a accompli un extrêmement bon travail au cours des dix dernières années environ, améliorant la compétitivité, exerçant une forte pression sur ses coûts de main-d’œuvre. Je ne suis pas sûre que ce soit un modèle viable à long terme et pour l’ensemble du groupe [de la zone euro]. Il est clair que nous avons besoin d’une meilleure convergence ».
20 Rémi Lallement, « Quel rééquilibrage pour les moteurs de la croissance allemande ? », Note de veille, Centre d’Analyse Stratégiques, mai 2010, no 176, p. 7.
21 Guillaume Duval, « L’Allemagne, victime du tout-export », Alternatives économiques, septembre 2009, no 238, p. 32.
22 Cf., notamment, l’argumentaire de la Confédération de l’industrie allemande : BDI, Globale Ungleichgewichte/Exportmodell Deutschland. Eckpunkte für eine BDI-Argumentationslinie, Cologne, 2009, p. 3. (http://www.bdi.eu/2114.htm)
23 Cf., notamment, l’analyse du think tank proche des syndicats IMK : Gerhard Horn et al., « Einseitige Exportorientierung belastet Wachstum – Frankreich besser als Deutschland », IMK Policy Brief, Fondation Hans Böckler, 24.10.2010, no 21 ; Heike Joebkes et al, Deutschlands Exportüberschüsse gehen zu Lasten der Beschäftigten, Fondation Friedrich Ebert, décembre 2010 ; Sebastian Dullien, Ungleichgewichte im Euro-Raum. Akuter Handlungsbedarf auch für Deutschland, Bonn, Fondation Friedrich Ebert, décembre 2010. Certains auteurs proposent un Pacte de stabilité extérieure, tendant à limiter les déficits mais aussi les excédents extérieurs moyennant des sanctions ; cf. S. Dullien, D. Schwarzer, op. cit.
Auteur
Directeur-adjoint de l’Institut franco-allemand de Ludwigsburg.
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