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La conduite municipale des affaires villageoises en Europe (XVIIIe - XXe siècle)

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Laurent Brassart
, 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Nadine Vivier

Deuxième partie. Des pratiques sociales, économiques et financières des communes rurales en Europe

Les élus villageois du Pas-de-Calais dans la seconde moitié du XXe siècle : entre enjeux agricoles et politique générale

Marie-Christine Allart

Texte intégral

  • 1 Le seuil de 2 000 habitants correspond à une définition adoptée en 1856 mais la définition de rural (...)

1Caractérisé par son morcellement avec un découpage en 895 communes, le Pas-de-Calais affiche, malgré l’image d’un département industrialisé, une activité agricole encore effective. En témoigne le nombre élevé de communes rurales soit 803 villages pour 92 villes si nous utilisons la définition classique du seuil de 2 000 habitants pour le classement en commune urbaine ; cette définition permet de travailler sur une gamme variée de villages avec des thématiques liées au milieu rural profond mais aussi à la péri-urbanité1.

  • 2 Carte réalisée par M-C Allart à partir des données de l’Insee.

2La carte2 nous montre l’importance de ces communes de moins de 2 000 habitants dans une diagonale centrale très rurale qui s’oppose aux zones urbanisées et très peuplées du littoral, du bassin minier et de l’Arrageois, siège du chef lieu du département.

Fig. 1 : Carte des communes rurales et urbaines dans le Pas-de-Calais.

Fig. 1 : Carte des communes rurales et urbaines dans le Pas-de-Calais.
  • 3 Alain Faure, « Les maires ruraux. De la gestion des symboles à la symbolique gestionnaire », Politi (...)

3Depuis les années quatre-vingt-dix, les interrogations se sont multipliées sur la place des élus locaux dans le système politique et leur rôle par rapport à des espaces ruraux en crise. Comme le souligne Alain Faure3, de nouveaux chantiers concernant l’élu rural se donc sont ouverts.

  • 4 M-C Allart « Société et micropolis villageoise : valorisation et marginalisation des agriculteurs a (...)

4À cet égard, une étude menée sur l’évolution du pouvoir des agriculteurs dans le département du Pas-de-Calais a montré que ces derniers conservaient une certaine représentativité dans les cantons très ruraux et pouvaient constituer une force de résistance à la rurbanisation4. En prolongement, il paraît intéressant d’examiner plus précisément s’il est possible de discerner une gestion communale propre au milieu agricole, liée à l’importance et à la représentativité de celui-ci selon les communes et éventuellement révélatrice des enjeux agricoles au sein des villages. Pour ce faire, deux zones bien différenciées, le Haut-Pays et l’Artois, peuvent offrir un laboratoire adéquat.

  • 5 Le canton d’Hucqueliers forme avec les cantons de Fruges et de Fauquembergue une microrégion, le Ha (...)

5En effet, le canton d’Hucqueliers, comme l’ensemble du Haut-Pays5, peut être considéré comme la région la plus agricole et la plus pauvre du département. Décrit dans les années cinquante dans une monographie de B. de Chabot, un ingénieur agricole, comme une zone déshéritée par rapport aux régions voisines, une zone placée à l’écart des grandes voies de communication, le Haut-Pays n’a pas connu d’essor industriel et conserve un caractère exclusivement agricole. Des conditions assez défavorables comme la médiocrité des sols, la faiblesse des rendements, ont provoqué l’émigration. Avec des maisons délabrées, un matériel vétuste, des terres et des prés dégradés, des exploitants se sont alors découragés et les communes peu peuplées ont continué à perdre leurs habitants. La population agricole était donc majoritaire et les maires souvent agriculteurs. À l’aube du XXIe siècle, la densité très faible de 30 habitants/km2 correspond à 24 communes qui ont toutes moins de 550 âmes. Classé « territoire rural de développement prioritaire » et reconnu « zone de revitalisation rurale » dans le cadre de la loi d’orientation sur l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, le secteur compte encore 350 exploitations et en 2001, le pourcentage de maires agriculteurs s’élève à 62 %.

6Quant à l’Artois, région d’exploitations moyennes où la culture l’emporte et où la rurbanisation progresse, les communes rurales y affichent une population plus importante dans une zone où les densités peuvent aller de plus de 500 habitants/km2 dans le nord urbain lié au bassin minier à toujours plus de 50 dans le sud rural en passant par un centre péri-urbanisé. Le contact avec la ville est fréquent, la composition sociologique diversifiée et les maires agriculteurs représentent moins de 15 % des édiles.

7Le dépouillement des registres de délibérations des conseils municipaux permet de voir de façon générale quelle latitude d’action possèdent les maires de ces communes, quelles sont leurs préoccupations et décisions ; il permet de dresser une typologie des situations. La place occupée par les questions agricoles dans les affaires municipales ainsi que le traitement dont elles bénéficient constitue le deuxième volet de l’étude et conduit à voir le rôle éventuel joué par l’agriculture dans les choix opérés en matière de développement communal et les critères de ces choix.

La conduite des affaires communales

  • 6 AD du Pas-de-Calais, 1W5205, compte-rendu du préfet au ministre de l’Intérieur, 19 mars 1954.

8Les maires sont très attachés à leurs prérogatives ce dont témoigne une action entreprise en 1954. Cette année là, un peu plus d’un tiers des communes rurales ont délibéré en conseil municipal pour protester « contre l’ensemble des gouvernements qui se sont succédés depuis la Libération » et qui tendent à « limiter de plus en plus les pouvoirs et l’autonomie communale tant sur le plan administratif que financier ». Lors d’une réunion à la salle municipale d’Arras présidée par le sénateur Durieux, exploitant agricole, maire du village de Bertincourt en Artois et président de l’association départementale des maires, ceux-ci ont suivi dans leurs délibérations des textes qui reproduisent en fait la motion de protestation préconisée par l’association6.

  • 7 Voir les travaux d’Emmanuelle Bonerandi « Devenir des espaces ruraux en crise et élus locaux. L’exe (...)

9Ces textes permettent de voir de quelle façon les maires utilisent ce pouvoir qu’ils revendiquent et d’appréhender la politique suivie7. Les actions entreprises dans les communes peuvent se classer dans trois catégories. La première concerne l’entretien, c’est-à-dire les soins, les réparations, les dépenses qu’exige le maintien en bon état des infrastructures existantes. Ensuite vient l’équipement avec la création d’un équipement précis qui répond ponctuellement aux besoins de la population, que ce soit un bâtiment communal, un équipement sportif ou culturel, la voirie, les réseaux… Enfin l’aménagement, le développement constituent une action réfléchie et volontariste s’inscrivant dans un projet avec une vision du devenir.

10Dans l’ensemble de ces communes, que ce soit les communes de l’Artois avec l’étude de Neuville-Saint-Vaast, de Marœuil et de Thélus ou le Haut-Pays avec celle des villages d’Enquin-les-Mines, Erny-Saint-Julien et Alquines, complétée par un sondage à Ambricourt, canton de Fruges, et Bernieulles, canton d’Etaples, une constante apparait. Aux années d’entretien succèdent celles de l’équipement, avant que n’émergent des actions d’aménagement dans le cadre d’une perspective de développement ; cependant un léger décalage s’observe en fonction de l’importance et donc de la richesse des communes. Ainsi en zone périurbaine les travaux d’équipement commencent plutôt dans les années soixante alors que ces questions ne sont abordées qu’à la fin des années soixante-dix, voire dans les années quatre-vingt dans les communes les plus petites. En effet, dans les années cinquante, l’entretien des chemins, des bâtiments communaux – mairie, écoles, église – auxquels s’ajoute la poursuite de l’adduction d’eau et de l’électrification lorsqu’il y a des hameaux constituent les thèmes récurrents. Le concret, l’entretien courant sont envahissants dans l’action des élus ruraux.

 

  • 8 AD du P-de-C, 2O 20664/8.

11Dans les années soixante, les communes périurbaines songent à s’équiper et se préoccupent de terrains de football, de toilettes, de bureaux pour le maire, de salles de sport, d’abribus ou de bibliothèques. Mais, pour bon nombre de petites communes, les actions se limitent souvent au strict nécessaire pour des raisons financières liées à leur taille. Les budgets de fonctionnement constituent l’essentiel des dépenses grevant ainsi les politiques d’investissement. Le maire apparait donc comme un gestionnaire du quotidien qui agit sans guère de possibilité d’un véritable projet d’ensemble, de vision globale de l’avenir de la commune et de la région. Aussi, face à l’absence de moyens, la réponse est de rechercher une tutelle bienveillante et l’élu rural se tourne vers la préfecture et les notables départementaux dont il sollicite soutien et aide financière. En témoigne l’exemple du maire de Basseux qui en 1950 adresse une lettre au préfet8 pour lui faire part des problèmes de budget, rien que pour assurer l’entretien communal : « La commune était en voie de disparition… elle veut vivre… elle veut donc remonter la pente… la population a prêté la somme de 230 000 francs à la commune sans intérêt pour payer les réparations du clocher ». Le maire réclame une subvention pour la réfection des chemins qui sont dans un état déplorable et il l’obtient. Ses arguments reposent sur l’accroissement de la population passée de 89 habitants à 104, sur l’augmentation du nombre des élèves scolarisés, porté de 3 à 9 avec une projection à 17, sur la création de nouvelles exploitations. De même, à Erny-Saint-Julien dans les années cinquante, le conseil municipal ne cesse de solliciter l’aide du préfet ou du conseil général pour l’entretien des chemins à peine carrossables qui assurent la liaison avec les communes voisines.

12De surcroît, ces communes très rurales vivent mal les changements et font de la résistance à la fois contre ceux qui leur retirent une parcelle d’indépendance, par exemple en décidant la disparition de leur unité de pompiers, d’une classe voire de l’école, et face aux nouveautés. Le poids des mentalités, de la routine semble favoriser une attitude de refus. Ainsi la gestion organisée des déchets pose problème car la population préfère continuer à les brûler dans une pâture, dans un jardin plutôt que de payer une redevance.

13Si ces communes n’hésitent pas à faire appel aux autorités supérieures, elles sont également très encadrées par elles, car ces dernières déplorent le manque d’ouverture des maires, essentiellement des agriculteurs, dont le leitmotiv est « on a toujours fait comme ça ». Les autorités considèrent qu’il convient d’aller porter l’information dans ces communes, que les sollicitations provenant de l’extérieur sont de nature à susciter la réflexion et l’action. Ces interventions extérieures peuvent se faire par le biais d’entreprises privées qui démarchent par exemple sur la question de l’assainissement, mais l’influence du conseiller général ou du sous-préfet parait prépondérante. Par exemple, en 1965, le conseil municipal de Campagne-les-Boulonnais refuse l’adhésion à un Sivom puis décide, la même année, d’y adhérer après un exposé du sous-préfet. En 1968, le sous-préfet de Montreuil met en place un cycle de réunions de travail et de contacts avec les maires et les conseillers municipaux dans toutes les communes de l’arrondissement pour faire le point sur la situation et définir les options pour l’avenir. Un des points débattus portait sur le remembrement, réalisation considérée comme capitale pour la modernisation de l’agriculture, mais qui était peu avancée dans cette zone. Dans ces communes très rurales, les lectures des lettres du préfet, les interventions extérieures sont consignées dans les registres de délibérations. Les liens paraissent plus étroits et la subordination des édiles aux autorités plus fortes et ce d’autant plus facilement que certains maires étaient, selon les dires, incapables de comprendre les circulaires du préfet.

14Il conviendrait d’affiner ce diagnostic et de dégager une typologie des élus en spécifiant et en classant leurs actions afin de montrer les différences observables d’une commune à l’autre selon la situation financière, la latitude d’action liée au cumul des mandats ; d’autres facteurs entrent en jeu et il faudrait croiser les données avec l’âge des élus, avec leur longévité.

15D’ailleurs, afin d’optimiser la gestion, des communes ont accepté les regroupements, d’abord sous forme de syndicats puis de communautés de communes, ce qui a permis de passer de l’entretien à l’équipement comme le montre l’exemple d’Alquines, une commune du Haut-Pays d’environ 700 habitants.

Fig 2 : Principales décisions du conseil municipal d’Alquines

  • 1955 : Fin de l’électrification des écarts et hameaux

  • 1957 : Adduction d’eau pour les hameaux : création d’un syndicat intercommunal avec les communes de Haut-Loquin, Journy et Bouvelinghem

  • 1961 : Aménagement de l’ancienne école pour la perception

  • 1969 : Création du syndicat intercommunal en vue de la construction du C. E. S. de Lumbres

  • 1984 : Fermeture de la perception

  • 1985 : Construction d’une salle de réunion à l’ancienne école

  • 1989 : Création d’un centre aéré (Suppression en 1994, faute de demandes)

  • 1990 : Inauguration de la cantine et de la maternelle

  • 1992 : Intégration de la commune à l’Espace Naturel Régional (Audomarois) ; Création d’une bibliothèque municipale ; Création du Sivom de Lumbres

  • 1997 : Adhésion au Syndicat mixte Lys-Audomarois (ordures ménagères) ; Création de la communauté de communes du canton de Lumbres

  • 1999 : Adhésion au Parc naturel régional des Caps et marais d’Opale

  • 9 Intercommunalité et politique de l’habitat, Étude GRIDAUH.

16Dès 1890, la loi avait autorisé les communes à se syndiquer pour remédier à la faiblesse des petites communes. Puis en 1959 fut autorisée la création de syndicats à vocation unique ou Sivu, à la majorité qualifiée au lieu de l’unanimité et la création de Sivom, syndicats à vocations multiples, des formes de coopération souples, une intercommunalité associative sans fiscalité propre auxquels les communes ont surtout transféré des compétences concernant les approvisionnements en eau, gaz et électricité, puis les ordures ménagères et enfin des équipements sportifs, culturels. La création des communautés de communes par la loi du 6 février 1992, intercommunalité d’intégration à fiscalité propre, a connu un développement considérable pour la gestion des équipements, des services publics et l’élaboration des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme. Le succès a permis de parler du passage d’un « morcellement communal » à un « émiettement intercommunal »9. Il s’explique par la préservation de l’identité communale ; les communes qui ont mis en place ces solutions pour sauvegarder leur autonomie ont toujours refusé la fusion.

Fig. 3 : Nombre de créations de syndicats par décennie dans le Pas-de-Calais

Fig. 3 : Nombre de créations de syndicats par décennie dans le Pas-de-Calais
  • 10 Les géographes ont travaillé dès 1995 sur l’intercommunalité. Par exemple, Christine Zanin a illust (...)

17En effet, dans le Pas-de-Calais, les fusions de communes n’ont pas remporté un franc succès puisqu’on en compte 14 durant la période étudiée, en revanche les communautés de communes se sont multipliées10, ce qui ne signifie pas pour autant un déclin de l’institution communale car ses prérogatives spécifiques sont défendues. Ainsi en témoignent les registres de délibérations de la communauté de communes de l’Artois. Ils montrent dès la première séance de janvier 1996 que c’est un « espace de solidarité qui ne doit pas effrayer les élus » de ces sept communes. Et lors de la deuxième réunion, le maire de Roclincourt démissionne de son poste de secrétaire car la fonction est « vide de compétences », elle « lui permet juste de faire de la figuration, sans lui confier les responsabilités d’un vice-président », ce qui conduit la communauté à nommer un vice-président par commune.

Les questions agricoles au conseil municipal

18Pour ces communes rurales, parfois en difficulté dans la gestion du quotidien, se pose la question agricole. Comment est-elle abordée dans les conseils municipaux au cours de cette période où la vie en milieu rural semble s’émanciper des repères agricoles ?

19En zone périurbaine, les délibérations des conseils municipaux reflètent la perte d’influence des agriculteurs et montrent une diminution de l’évocation des problèmes agricoles même si des variations importantes peuvent provenir des habitudes communales ou du secrétaire de mairie. Ainsi, afin de prendre en considération la nature et l’évolution des thèmes traités, nous avons observé trois communes du centre de l’Artois : Farbus une commune rurale, Neuville-Saint-Vaast « rurbanisée » avec, en contrepoint, une commune urbanisée, Avion, dont le développement a reposé sur l’exploitation minière. Dans les trois communes les questions agricoles sont évoquées. Après la guerre, le thème dominant devient celui du foncier avec la question du remembrement, des expropriations et du POS (Plan d’Occupation des Sols). Dans la commune urbanisée, les préoccupations agricoles se manifestent de façon permanente jusqu’en 1954 à propos de l’abattoir, de la surveillance des champs ; puis dans les années soixante, le POS et les élections à la chambre d’agriculture sont à l’ordre du jour avant que ne surgissent les questions de coexistence entre les agriculteurs et les non-agriculteurs avec des réclamations portant sur des déprédations dans les champs, sur des vols associés à une demande de surveillance.

20Dans les communes rurales, les problèmes concrets dominent avec l’entretien de la bascule ou de l’abreuvoir mais le principal sujet demeure celui de l’entretien des chemins. Goudronnage, détérioration à cause des charrois de betteraves, empierrement requièrent l’attention des conseillers. Un sujet n’apparaît pas : le rachat des petits chemins qui disparaissent du paysage même si parfois, le conseil municipal interdit aux agriculteurs de labourer les chemins ruraux et leur rappelle qu’ils « doivent faire fourrière ». Un nouveau problème commence à poindre, celui de l’entretien des champs comme en témoigne la recommandation de détruire les chardons ; aucune mention d’intervention portant sur l’érosion des sols ou sur la pollution n’est faite. Il est à noter l’existence de commissions des chemins dans les communes du centre et du sud de l’Artois mais paradoxalement, les commissions agricoles apparaissent quand la commune perd sa vocation agricole ; le besoin d’être représenté de façon spécifique se fait alors sentir. Ainsi, Avion élit régulièrement une commission agricole jusqu’au milieu des années cinquante, mais Farbus où des agriculteurs sont conseillers municipaux n’en ressent pas la nécessité. Et dans la commune très rurale et agricole d’Erny-Saint-Julien, aucune référence à une quelconque question agricole n’est notée pendant ce demi-siècle. Plus l’agricole est présent, moins il apparait dans les délibérations car aucun danger ne le guette. Néanmoins, il conviendrait de multiplier les études de registres car leur tenue est très variable d’une commune à une autre.

21Dans les communes « rurbanisées », un problème plus spécifique apparait : l’installation de nombreux néoruraux, demandeurs d’équipements, peut amener des incompréhensions. Par exemple en 1990, un conseiller municipal agriculteur s’insurge contre les réclamations des néoruraux, contre la politique d’équipement de la commune de Neuville-Saint-Vaast car « pour le bien des contribuables, je ne pense pas que le budget soit extensible sans limite et il faudra bien que certaines personnes comprennent, pour leur bien d’ailleurs, qu’on ne peut réclamer indéfiniment [...] cantine, terrain de sport […] il y a trop de dépenses, il faut surseoir à celles de la création d’une maison des sociétés ». Certaines communes font d’ailleurs le choix de refuser la « rurbanisation » et la forme de mixité sociale qui l’accompagne, au risque de perdre leur école. Cela conduit le maire agriculteur de Gomiécourt, qui ne veut pas de plan local d’urbanisme, à affirmer que sous son mandat la commune restera un petit village.

  • 11 Les conflits d’usage trouvent leur origine dans la concurrence pour l’utilisation d’une ressource o (...)

22Il est vrai que les conflits d’usage11 entre ruraux et néoruraux peuvent être importants et qu’ils sont du ressort du maire. Récemment, les agriculteurs se sont déclarés favorables à l’implantation d’éoliennes qui constituent un bon rapport comparativement aux emblavements alors que les néoruraux apparaissent plus sensibles à l’esthétique, aux nuisances sonores. Cependant la plupart des conflits ont trait à la divagation des animaux ou à la construction d’installations classées pour la protection de l’environnement qui concernent majoritairement des installations agricoles pour lesquelles le maire doit donner son accord : des silos de céréales, des stabulations, des abattoirs de lapins, des poulaillers… Là encore, le choix du développement communal conditionne la réaction. Lorsque les intérêts agricoles ne sont pas défendus au niveau communal, le maire se place du côté des néoruraux. Par exemple, à Herlies en 1994, une stabulation de vaches allaitantes doit être construite dans une pâture jouxtant une propriété récemment achetée par des néoruraux. Alors que toutes les autorisations ont été données par les services techniques, prévenu par l’affichage en mairie, le couple propriétaire adresse une lettre de réclamation au préfet soutenue par un courrier du maire. « Je suis surpris de n’avoir jamais été avisé en tant que maire de la visite des services administratifs venus sur place afin de s’en expliquer ». Il développe son argumentaire montrant que la vocation agricole du village disparait avec un nombre d’exploitations passé de 82 à 22 en 50 ans, arguant que beaucoup d’habitations sont vacantes et que certaines sont achetées par des Anglais, en résidence principale ou secondaires ou par des retraités de la ville. « Vous comprenez M. le Préfet, que si on laisse construire des bâtiments agricoles dans n’importe quelle conditions, plus personne ne viendra habiter la commune ». Ces positions en faveur ou en défaveur des agriculteurs amènent des critiques qui conduisent à dire, lors des campagnes électorales, que le maire ne défend pas tous ses administrés mais seulement les intérêts de certains. Le conflit d’usage est aussi un moyen de contrôle du choix du décideur. Il apparait donc que les communes font des choix de développement accordant une plus ou moins grande place à l’agriculture. Comment se font ces choix et y-a-t-il vraiment un choix ?

La place de l’agriculture dans le développement communal

23Si nous comparons les trois communes rurales « rurbanisées » de l’Artois, nous observons un traitement variable des questions agricoles. À Neuville-Saint-Vaast, l’importance du nombre d’agriculteurs et leur constante présence au conseil municipal expliquent le nombre élevé des interventions en ce domaine, le double de celui des deux autres communes avec 84 contre 41 pour Marœuil et 34 pour Thélus. Cependant l’aspect quantitatif n’est pas le seul à prendre en compte, il faut aussi considérer le traitement du sujet abordé. Thélus et Marœuil, dont le nombre de conseillers municipaux agriculteurs est faible, semblent avoir fait le choix de minorer les questions agricoles alors que Neuville a souhaité entretenir sa vocation agricole et la défend.

24Lorsque la commune n’a pas ou que peu d’édiles agriculteurs et qu’elle se trouve confrontée à des achats de terres agricoles pour des aménagements, les discussions avec les agriculteurs qui font l’objet de réunions particulières, sans procès-verbaux ni compte rendu, sont perçues comme longues et fastidieuses. Parfois cela apparaît dans les registres de délibérations des conseils municipaux. Ainsi, à Marœuil, lorsque les questions sont exclusivement agricoles, le conseil municipal ne paraît guère intéressé. Face à la réclamation des agriculteurs d’une subvention municipale pour la location temporaire d’une parcelle de terres à la SNCF nécessaire à l’aménagement d’une plate-forme d’entrepôt de betteraves, le conseil municipal répond que « la commune n’a pas à intervenir dans cette affaire purement professionnelle ». Dans une municipalité où l’agriculture compte, un des premiers soucis est celui de la préservation des terres. Ainsi, en 1976, le projet d’installation d’un échangeur sur la commune de Neuville-Saint-Vaast entraine le vote d’une motion au préfet : « Nous refusons de voir notre territoire souffrir d’une nouvelle emprise […] 17 hectares déjà pris représentent à nos yeux un sacrifice largement suffisant ».

25La maîtrise du foncier par l’intermédiaire des plans d’occupation des sols peut devenir l’enjeu de dures batailles pour les élections municipales. Un maire agriculteur peut chercher à préserver le caractère rural, agricole de sa commune et refuser la construction de lotissements, préférant que les agriculteurs vendent progressivement des parcelles pour l’installation de citadins fortunés, moins nombreux et acceptant de payer un prix du foncier plus élevé pour un cadre de vie moins « rurbanisé ». L’objectif est la protection des zones agricoles associée à la préservation de possibilités de construction à des fins familiales ou spéculatives. Le conseil peut décider de ne pas céder quelques hectares cultivés à des entreprises qui souhaiteraient s’installer à proximité d’axes de circulation et perdre ainsi des sources de revenus, mais il peut aussi céder des pâtures comme terrains à bâtir en un temps de régression de l’élevage. De ce fait, à Neuville-Saint-Vaast, la réticence à mettre en place des plans d’urbanisme est plus grande. La volonté de préserver le territoire des intrusions étrangères, de se protéger d’une mixité sociale, de préserver l’outil agricole se manifeste dans la carte communale car : « Le conseil municipal souhaite un agrandissement modéré de la population et désire ne pas coincer les exploitations agricoles pour ne pas gêner les agriculteurs dans leur travail ». Lorsqu’une loi de 1992 oblige les éleveurs à se mettre en conformité aux normes sanitaires, dans le respect des distances de construction, la municipalité réagit et « dans le souci d’harmoniser l’urbanisation de sa commune et l’activité agricole, très présente alors (une trentaine en activité), elle entend entamer une révision de son plan d’occupation des sols. Toutefois, les nécessités économiques liées au monde agricole justifient la mise en œuvre d’une modification dans l’immédiat… de manière à permettre l’extension de bâtiments d’élevage jointifs à des bâtiments existants et d’obtenir de cette manière les 50 m imposés par la loi ». Le POS est voté par le conseil municipal malgré les observations formulées par la Direction Départementale de l’Équipement et différents organismes qui recommandent en 2000 d’« éviter le linéaire c’est-à-dire allonger le village vers les extérieurs. Regrouper les habitations au centre du village. Relier les quartiers. Ne plus agrandir vers les extérieurs. Un plan de POS n’est pas fait pour des cas particuliers, mais pour l’intérêt de tous ».

26Dans ce type de gestion communale, les élus peuvent voter la réfection voire le goudronnage de certains chemins vicinaux avant de viabiliser certaines rues. Ils peuvent indemniser très régulièrement des agriculteurs dont les champs sont victimes de dégâts occasionnés par des eaux pluviales. Comme il en a le droit, le conseil municipal peut voter à l’unanimité l’exonération des jeunes agriculteurs de la part de la taxe foncière sur les propriétés non bâties revenant à la commune ; le dégrèvement étant à la charge de la collectivité qui l’accorde. De même en 1980, lorsqu’il est question d’une taxe payée directement par le contribuable qui porterait sur les propriétés assujetties à la contribution foncière pour la nouvelle facturation du ramassage des ordures ménagères du syndicat intercommunal, la discussion est vive. En effet, la loi ne précise pas s’il s’agit du foncier bâti ou du foncier non bâti ou des deux, ce qui revêt de l’importance pour les agriculteurs à qui il ne parait pas normal que le foncier non bâti entre en ligne de compte et cela engendre une demande de renseignements.

27Ces choix se retrouvent lors de la mise en place des intercommunalités. Thélus a choisi d’adhérer à la communauté urbaine d’Arras et Neuville a refusé préférant appartenir à une communauté de communes à vocation plus rurale. Les élus avaient le souhait de conserver une identité très rurale au village. Le passage au niveau de l’intercommunalité ne modifie pas la position communale. Par exemple, en 2000, le conseil municipal d’Acq fait savoir qu’il s’oppose à l’implantation d’une zone d’activités à court terme pour des raisons locales car l’expropriation toucherait un agriculteur déjà exproprié pour d’autres raisons. Et les communes de Neuville-Saint-Vaast, Acq et Etrun font le choix d’une zone d’activités artisanales alors que d’autres, tel Marœuil, ont opté pour des activités industrielles.

  • 12 Ce cas est étudié dans Pas-de-Calais, Hier. Aujourd’hui. Demain, sous la direction de René Bargeton (...)

28La situation est identique à Tilloy-les-Mofflaines12, village de 744 habitants en 1975, comptant 13 agriculteurs exploitants. En 1974, la commune a été englobée dans le SdAU (Schéma d’Aménagement Urbain) de l’agglomération arrageoise qui prévoit l’extension d’une zone d’activité, la création d’une zone d’aménagement. La municipalité fait part de ses souhaits à savoir préserver le caractère du village en limitant la densité des constructions, sauvegarder l’activité agricole. Le POS est donc un compromis entre les objectifs du SdAU qui correspondent aux besoins de l’agglomération et les projets de la commune. Néanmoins, en 1990, Tilloy est passé à 1595 habitants.

  • 13 Voir les travaux menés par le Comité d’histoire du Haut-Pays et en particulier par M. René Lesage q (...)

29Ainsi les municipalités peuvent influer de façon décisive sur le choix du développement communal mais pour les communes les plus rurales, le choix ne se pose pas. Aux prises avec les dépenses d’entretien et les problèmes financiers, le développement est impulsé par le haut. Les enjeux les dépassent et s’inscrivent dans un cadre plus vaste. Néanmoins, dans le canton d’Hucqueliers, un projet de développement rural axé sur l’agricole s’est imposé dès les années 1960, à partir de la volonté d’un leader agricole dont l’action répond à la mise en place d’un projet socio-économique et spatial global. Dans le Haut-Pays, Gabriel de la Gorce, certes agriculteur mais aussi polytechnicien, est un élu qui s’éloigne du gestionnaire du quotidien, modèle majoritaire de la région13. En 1947, Gabriel de la Gorce reprend la direction d’une de ses fermes à Quilien et assume des fonctions électives ; il devient maire du village et conseiller général du canton d’Hucqueliers en 1958. Cet exploitant expérimentateur, conscient des retards de l’agriculture de son canton, entraine la mise en place d’une politique agricole volontariste. Il s’efforce d’apporter à sa circonscription les structures indispensables à l’accompagnement de la modernisation de l’agriculture, tel le Foyer de Progrès agricole, le CETA ou le Syndicat Intercommunal de Développement Agricole (SIDA puis SDA). Malgré cette impulsion, l’élaboration d’un plan d’aménagement rural de 1971 à 1974 révèle que le Haut-Pays est toujours une zone défavorisée. S’inscrivant dans la politique d’aménagement du territoire, se met alors en place un Comité d’Aménagement Rural du Haut-Pays dont Gabriel de la Gorce est le premier président. Il agit en plusieurs directions, et tente de rattraper ses retards. En matière agricole, il pousse au développement de la vulgarisation agricole et au remembrement mais il agit également en faveur des artisans et du commerce, impulse le développement du tourisme dans le but parfois d’apporter un revenu complémentaire aux petites exploitations, travaille à l’adduction d’eau, à la construction d’un collège... Le canton devient dans certains domaines un canton pilote, cité en exemple dans le département. Après sa mort en 1979, de nombreuses actions continuent à être mises en place par le SDA que ce soit sur l’aménagement foncier, le tourisme avec les fermes-auberges, les gîtes, le savoir vert et plus récemment l’érosion des sols, l’agriculture biologique.

30Cependant, ce type d’action qui a laissé une part importante au domaine agricole appartient à une période révolue. Si l’agriculture demeure une activité structurante pour les territoires ruraux où elle peut encore contribuer de façon notable à l’emploi, elle doit faire face à la concurrence foncière et à d’autres activités, qui réduisent progressivement l’étendue des terres cultivables et morcellent les parcelles avec l’urbanisme résidentiel. Même si par ailleurs, le constat est fait que la concentration des exploitations dans un même village renforce l’attractivité de celui-ci puisque les installations agricoles sont plus nombreuses dans les zones où l’activité agricole est encore forte, la ruralité l’emporte sur l’agriculture.

  • 14 Ainsi l’agriculture n’est pas négligée ; la collectivité départementale mène des actions en faveur (...)
  • 15 Michel Bussi, « La France : une démocratie rurale ? », Enquêtes rurales no 11, Cahiers de la Maison (...)

31De même que le ministre de l’agriculture avec l’élargissement de son portefeuille est devenu aussi celui de la ruralité et de l’aménagement du territoire, les actions menées en territoire rural relèvent essentiellement de la ruralité. Les actions de développement ne peuvent être menées à bien que si elles s’inscrivent dans une dynamique globale afin que les initiatives reçoivent les aides financières de l’Union européenne, de l’État, des collectivités locales. Or dans un département où il n’existe aucune zone classée en zone rurale, le conseil général du Pas-de-Calais, dont une commission traite de l’agriculture et de la ruralité, considère que cette ruralité représente un enjeu pour le développement du département14 ; en fait, cette situation tend à monter que dans une société désormais majoritairement urbaine, un contre-pouvoir rural s’est mis en place15. Ainsi, dans ce même centre-ouest rural du Pas-de-Calais, pour faire face à la dévitalisation, le Pays des sept Vallées a été créé en 1990 ; il regroupe aujourd’hui les communautés de communes Canche-Ternoise, du Val de Canche et d’Authie, du canton de Fruges, de l’Hesdinois ; il a signé un premier contrat de développement rural avec la région et l’État en 1995 et il constitue un des sept pôles d’excellence rurale de la région entrainant dans son sillage le Pays du Ternois et la communauté de communes d’Hucqueliers en 2006. Actuellement, il propose le financement de projets dans le cadre de LEADER, Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale, un programme européen destiné à soutenir le développement rural avec un investissement d’un montant de 1 170 000 € sur ce territoire.

 

32La conduite des affaires communales peut donc varier très fortement en fonction de la taille de la commune, de ses possibilités de financement, de la proximité de l’influence urbaine et de la rurbanisation. En zone rurbanisée, l’importance accordée à l’agriculture résulte d’un véritable choix qui a reposé sur la volonté d’élus du secteur agricole ou para-agricole de maintenir une vocation rurale à une époque où la ville et la modernisation jouissaient d’un grand pouvoir attractif. Ces élus ont été souvent critiqués ; leurs détracteurs leur reprochaient d’être les garants d’intérêts personnels et d’un ordre traditionnel alors qu’aujourd’hui, avec les préoccupations environnementales, ces choix opérés sont appréciés par les habitants des communes. En zone très rurale, la conduite des affaires municipales est différente. Faute de moyens financiers, elle est souvent impulsée par le haut et dépend de leaders. Les enjeux agricoles ne se traitent pas au niveau communal tellement la question agricole est omniprésente, mais par exemple au niveau cantonal car l’agriculture peut alors être porteuse d’un projet de développement.

33Il serait donc largement biaisé de traiter cette question de façon globale sur l’ensemble d’un département. Les situations, à travers ce sondage, se révèlent variées et il conviendrait de poursuivre l’étude afin de mieux cerner les paramètres qui entrent en compte dans les choix des communes rurbanisées, de voir s’il n’existe pas des remises en cause, des fluctuations au gré des changements de municipalité… et de déceler si, en milieu très rural, certains ont lancé des projets de développement accordant moins de place à l’agriculture ; comment enfin, en fonction des types d’élus, de la taille des communes, etc., les perspectives de développement proposées et centrées sur l’agriculture ont été accueillies.

34En même temps, ces approches nécessairement décentrées débouchent forcément sur des questions plus globales sur la place des communes et des diverses instances territoriales rurales dans les prises de décision politiques ou économiques qui relèvent d’instances nationales, européennes ou internationales.

Notes

1 Le seuil de 2 000 habitants correspond à une définition adoptée en 1856 mais la définition de rural donne lieu à des débats. L’approche par la taille des villes est variable selon les pays et la définition peut reposer sur d’autres critères, par exemple la densité de population. Ainsi, selon le classement établi par l’OCDE distinguant des zones essentiellement rurales, intermédiaires et essentiellement urbaines, le Pas-de-Calais affiche 0 % de son territoire en essentiellement rural. L’Insee à partir de 1996 a adopté une définition reposant sur le déplacement professionnel de la population active avec une distinction entre villes et campagnes au regard de l’emploi. La FAO et la Banque mondiale privilégient les critères d’accessibilité ou de handicap et le Conseil de l’Europe se base sur la dynamique des territoires pour les classer en intégrés, intermédiaires ou isolés. La fonction d’usage a permis aussi de dresser une typologie des espaces ruraux avec la distinction de la campagne résidentielle, de la campagne ressource et de la campagne nature.

2 Carte réalisée par M-C Allart à partir des données de l’Insee.

3 Alain Faure, « Les maires ruraux. De la gestion des symboles à la symbolique gestionnaire », Politix, 1991, vol. 4, no 15, p. 69-72.

4 M-C Allart « Société et micropolis villageoise : valorisation et marginalisation des agriculteurs au XXe siècle », Revue du Nord, 2008, no 375-376, p. 575-601, textes réunis par J-P Jessenne et D. Rosselle « Pour une histoire décloisonnée des campagnes septentrionales ».

5 Le canton d’Hucqueliers forme avec les cantons de Fruges et de Fauquembergue une microrégion, le Haut-Pays d’Artois.

6 AD du Pas-de-Calais, 1W5205, compte-rendu du préfet au ministre de l’Intérieur, 19 mars 1954.

7 Voir les travaux d’Emmanuelle Bonerandi « Devenir des espaces ruraux en crise et élus locaux. L’exemple de la Thiérache », thèse de doctorat de géographie, Ruralia, 2000-07. Elle y étudie le rôle des élus locaux dans l’aménagement et le développement de cet espace rural en analysant leurs projets et leurs actions.

8 AD du P-de-C, 2O 20664/8.

9 Intercommunalité et politique de l’habitat, Étude GRIDAUH.

10 Les géographes ont travaillé dès 1995 sur l’intercommunalité. Par exemple, Christine Zanin a illustré à travers des cartes la grande diversité de ce phénomène et les techniques statistiques et graphiques nécessaires à son analyse dans « Les nouvelles cartes de l’intercommunalité », Revue de géographie de Lyon, vol. 70, no 2, 1995. Pierre Limouzin a montré l’implantation importante de l’intercommunalité dans la région Nord-Pas-de-Calais qui répond aussi à une action régionale dans « L’intercommunalité, une nouvelle territorialité », Annales de Géographie, 1998, no 599, p. 59-83.

11 Les conflits d’usage trouvent leur origine dans la concurrence pour l’utilisation d’une ressource ou d’un chemin, dans l’altération de la qualité du cadre de vie par différentes nuisances. Leur existence est constatée à partir du moment où l’opposition entre les parties s’est manifestée à travers une forme quelconque : plainte orales ou écrite, altercations… Les conflits d’origine agricole plus nombreux que dans les années 1970 et 1980 sont cependant loin d’être prépondérants car ils ne représentent que 8 à 12 % de l’ensemble. Voir Conflits d’usage à l’horizon 2020, rapport de Marc Guerin, Commissariat général au plan, La Documentation française, Coll. Les regards prospectifs, mai 2005, 199 p. Ces conflits d’usage certes anciens se renouvellent mais ils sont encore peu étudiés. Voir les travaux de Philippe Jeanneaux et de Thierry Kirat.

12 Ce cas est étudié dans Pas-de-Calais, Hier. Aujourd’hui. Demain, sous la direction de René Bargeton, Ed. De Borée, Sainte Catherine-lès-Arras, 1990, 159 p., p. 92.

13 Voir les travaux menés par le Comité d’histoire du Haut-Pays et en particulier par M. René Lesage que je remercie pour l’accès à ses données sur les communes d’Hucqueliers, Alquines, Enquin-les-Mines.

14 Ainsi l’agriculture n’est pas négligée ; la collectivité départementale mène des actions en faveur du remembrement, de l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs, etc....

15 Michel Bussi, « La France : une démocratie rurale ? », Enquêtes rurales no 11, Cahiers de la Maison de la Recherche en Sciences Humaines, XLIX, 2007, p. 145-157.

Table des illustrations

Titre Fig. 1 : Carte des communes rurales et urbaines dans le Pas-de-Calais.
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45974/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 268k
Titre Fig. 3 : Nombre de créations de syndicats par décennie dans le Pas-de-Calais
URL http://books.openedition.org/septentrion/docannexe/image/45974/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 82k

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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