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La conduite municipale des affaires villageoises en Europe (XVIIIe - XXe siècle)

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Laurent Brassart
, 
Jean-Pierre Jessenne
, 
Nadine Vivier

Première partie : Collectivités villageoises, communes rurales, municipalités : histoire française, histoire européenne

Changements socio-politiques, compétences et priorités des municipalités rurales en France au XIXe siècle

Nadine Vivier

Texte intégral

1Quels furent les rapports entre l’État et les municipalités rurales ? Selon un schéma classique accepté par les historiens, la tutelle instaurée par la loi de pluviôse an 8 est restée très étroite, à peine assouplie par la loi de 1837, et ce jusqu’à la loi de 1884 par laquelle la Troisième République a enfin libéré les communes. Au bénéfice des réflexions induites par les mesures de décentralisation depuis 1980, des études ont jeté un œil neuf sur les réalités de cette évolution, essentiellement limitée au mode de scrutin. La tutelle de l’État est restée rigoureuse jusqu’à la fin des années 1960. Comment les communes ont-elles réagi ? Jouissaient-elles ou non d’une marge d’autonomie ? Cet aspect est encore largement en friche comme Jean-Pierre Jessenne et Laurent Brassart l’ont déjà dit ; toutefois, quelques exemples peuvent nous donner à penser que malgré la tutelle officielle, les communes rurales décidaient dans une certaine mesure.

Le cadre théorique des rapports entre l’État et les municipalités rurales

Les lois municipales de 1837 et 1884

2La loi municipale du 18 juillet 1837 a fixé durablement les pouvoirs des conseils municipaux. Il a fallu quatre années de discussions pour aboutir à ce texte de compromis qui accorde une relative autonomie au pouvoir municipal. Se sont affrontés les tenants d’une certaine autonomie, tel Odilon Barrot, et les tenants de la centralisation, en particulier Thiers. Une voie moyenne a finalement été adoptée pour une autonomie modérée. La commune a un droit d’initiative, sous la tutelle étroite du préfet.

3Article 19 : Le conseil municipal délibère sur les objets suivants :

  1. Le budget de la commune, et en général toutes les recettes et dépenses, soit ordinaires, soit extraordinaires ;

  2. Les tarifs et règlements de perception de tous les revenus communaux ;

  3. Les acquisitions, aliénations et échanges des propriétés communales, leur affectation aux différents services publics et, en général, tout ce qui intéresse leur conservation et leur amélioration ;

  4. La délimitation ou le partage des biens indivis entre deux ou plusieurs communes ou sections de commune ;

  5. Les conditions des baux à ferme ou à loyer dont la durée excède dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres biens, ainsi que celles des baux des biens pris à loyer par la commune, quelle qu’en soit la durée ;

  6. Les projets de constructions, de grosses réparations et de démolitions et, en général, tous les travaux à entreprendre ;

  7. L’ouverture des rues et places publiques…

  8. Le parcours et la vaine pâture ;

  9. L’acceptation des dons et legs faits à la commune et aux établissements communaux ;

  10. Les actions judiciaires et transactions ;

4Et tous les autres objets sur lesquels les lois et règlements appellent les conseils municipaux à délibérer.

  • 1 Bulletin des Lois, no 521

5Article 20. Les délibérations des conseils municipaux sur les objets énoncés à l’article précédent sont adressées au sous-préfet. Elles sont exécutoires par l’approbation du préfet, sauf les cas où l’approbation par le ministre compétent, ou par ordonnance royale, est prescrite par les lois ou par les règlements d’administration publique.1

  • 2 AD. Sarthe, 3M197, données de 1846.

6La tutelle de l’État est bien présente, toutefois les conseils municipaux ont une autorité croissante due à leur légitimité. La loi électorale de 1831 a donné un droit de suffrage élargi pour les élections municipales, car aux yeux des législateurs, moins l’enjeu est important, moins les garanties demandées aux électeurs sont importantes. C’est pourquoi la proportion des électeurs par rapport à la population masculine totale est fixée en fonction de la taille de la commune, les petites communes au faible budget peuvent avoir un droit de suffrage plus large. Une commune d’environ cent habitants doit avoir au moins trente électeurs pour choisir onze conseillers. Or le nombre d’hommes âgés de plus de 21 ans dans une telle commune n’est guère supérieur à trente. Aussi le cens minimal descend jusqu’à 10f ou moins. Dans l’arrondissement de Saint Calais (Sarthe), le cens minimal au chef-lieu est de 44 f, et dans la petite commune de Montmirail, de 8f 302. Ces chiffres sont bien représentatifs de l’ensemble du pays ; la plus grande partie des villageois votent. Les maires et adjoints des communes de moins de 3000 habitants sont nommés par le préfet, choisis au sein des élus du conseil, car le maire est aussi bien le représentant des électeurs que l’agent du gouvernement.

7La Seconde République adopte de nouvelles conceptions. Le 31 juillet 1848, c’est au suffrage universel masculin que les Français élisent les conseils municipaux qui eux-mêmes élisent leur maire. La participation est très forte dans les communes rurales, de 60 à 70 % dans 35 départements. La rupture que marque la Seconde République est certes importante : la démocratie légitime le pouvoir du maire. Malgré tout, cette rupture est à relativiser car le régime ne va pas au-delà. La loi municipale reste la même, avec une forte tutelle du préfet. Sous le Second Empire, le conseil municipal est toujours élu au suffrage universel masculin, avec une participation plus forte à la campagne qu’à la ville. Bien que le Second Empire revienne à la nomination du maire par le préfet qui peut le choisir hors du conseil, l’usage très rapidement est de choisir dans la majorité du conseil municipal un homme qui se distingue par ses compétences, profession libérale, marchand ou cultivateur par exemple. Et ceci est entériné par la circulaire du 28 juin 1865 qui exclut le choix de maires hors du conseil et qui impose la nomination aussitôt après les élections. Préfets et sous-préfets restent très présents dans leur département et surveillent les budgets communaux, en particulier lors d’une visite annuelle dans chaque commune.

  • 3 La loi de 1884 dans son article 68 énumère les mêmes objets de délibération des conseils municipaux (...)
  • 4 Jean-Pierre Machelon, « Pouvoir municipal et pouvoir central sous la IIIe République. Regard sur la (...)

8Malgré l’amplification du débat sur la décentralisation, sur lequel nous allons revenir, la loi organique municipale du 5 avril 1884 est peu novatrice et maintient une tutelle étroite de l’État3. Elle accorde certes l’élection des maires par les conseillers municipaux, mais elle maintient une tutelle assez stricte de l’administration sur les municipalités rurales. Le préfet a qualité pour annuler les délibérations des conseils municipaux engageant les finances communales et régler le budget si celui-ci n’est pas voté en équilibre (art. 149). Ses innovations sont limitées : les délibérations prises par le conseil municipal sur les « affaires communales » ne sont plus subordonnées à l’approbation de l’autorité supérieure que dans les cas prévus par la loi au lieu de l’être en règle générale. Mais il n’est nulle part indiqué ce que sont les « affaires communales ». Cette loi, œuvre de compromis peu novatrice, a été un titre de gloire de la Troisième République car elle a fixé pendant un siècle les bases du droit municipal français4. Pourtant, depuis la Seconde République – et même la Monarchie de Juillet – deux points ont été constamment en débat : la décentralisation et la tutelle de l’État sur les municipalités, et ce débat dure jusqu’en 1980.

La décentralisation

  • 5 Cf. Brigitte Basdevant-Gaudemet, La commission de décentralisation de 1870 ; contribution à l’étude (...)
  • 6 Chambre des Députés, séance du 8 décembre 1881. Cf. J-P. Machelon, « Les communes dans les débuts d (...)

9Exprimée lors du débat préparatoire à la loi de 1837 par Odilon Barrot, la volonté de décentralisation s’exprime sous la Seconde République puis revient en force dans les années 1860 où sont publiés un grand nombre d’écrits. Toutes les tendances politiques s’accordent en sa faveur. Emile Ollivier crée en février 1870 une commission extra-parlementaire sur la décentralisation qu’il demande à Odilon Barrot de présider5. Les idées avancées dans les conclusions de cette commission sont bien accueillies et reprises en 1871, mais Thiers à nouveau préfère la centralisation. Et les républicains au pouvoir voient à partir de 1879, les risques de la décentralisation. Gambetta, défenseur farouche des libertés et franchises communales dans le programme de Belleville de 1869, proclame en 1881 son attachement à la « centralisation française » qui « correspond à l’histoire et à l’esprit d’unité de la France »6. En fait, ce revirement s’explique par les enjeux politiques qui contrecarrent le désir de décentralisation. À la base, tous se méfient des pouvoirs locaux, surtout des maires des communes rurales considérés comme peu fiables, incapables d’une saine gestion. Mais les opposants espèrent en prendre les commandes et contrebalancer ainsi le pouvoir en place. C’est ce que les gouvernements successifs redoutent : les monarchistes durant l’ordre moral de 1873 à 1877 puis les républicains après 1877. Jusqu’en 1914, la décentralisation est toujours écartée pour des raisons politiques dans une période où le pouvoir ne se sent pas assez sûr de sa stabilité.

  • 7 Commentry (Allier) en 1882, puis aux élections de 1884 et 1892 où les socialistes obtiennent 70 mai (...)
  • 8 Aude Chamouard « La mairie socialiste, matrice du réformisme (1900-1939 »), Vingtième siècle, Revue (...)

10Dans ce contexte, la naissance et la progression de municipalités socialistes à partir des années 1880 enveniment les relations avec le pouvoir central. Les mairies socialistes accordent beaucoup d’importance à une politique sociale coûteuse, et c’est là où elles se heurtent au préfet qui a droit de regard sur le budget7. Mais ceci affecte-t-il les communes rurales ? « Dans sa brochure expliquant les devoirs du maire en milieu rural, le député-maire socialiste de la Nièvre Louis-Henri Roblin avançait ainsi « qu’il est bien difficile, il est même impossible de faire du ‘socialisme’ dans le sens propre et intégral du mot, en gérant les intérêts de nos modestes agglomérations rurales8 ».

11Après la Première Guerre mondiale, les raisons financières arrivent au premier plan. Les obligations des communes se sont progressivement accrues au cours du XIXe siècle et continuent de s’alourdir au XXe siècle, en particulier à cause des dépenses sociales. Face à ces dépenses croissantes, les ressources financières des communes sont insuffisantes, surtout durant la crise des années 1930. Dans ce contexte, le mouvement en faveur de la décentralisation et l’extension des responsabilités communales avorte à nouveau. Le décret-loi du 5 novembre 1926 veut permettre « une administration plus souple, plus prompte, plus libérale et plus économique » par une œuvre de décentralisation et déconcentration administratives. En fait, il s’agit simplement d’une application un peu moins stricte de la loi de 1884. L’approbation expresse du préfet sur la délibération municipale n’a plus à être exprimée, son silence après quarante jours signifie approbation.

  • 9 Cf. Valérie Goutal-Arnal, « Les centimes additionnels départementaux et communaux : un succédané de (...)
  • 10 Cf. Mathias Bernard dans Fougère, Machelon et Monnier, Les communes et le pouvoir de 1789 à nos jou (...)
  • 11 Et les changements restent mineurs jusqu’en 1945 où les femmes obtiennent le droit de vote ; les co (...)

12Au cours des années 1930 le débat autour de la décentralisation se déplace sur le plan financier, abandonnant les arguments politiques. Les difficultés budgétaires des municipalités cristallisent les débats et sont expliquées par deux théories opposées. Pour les uns, elles proviennent des défauts de la fiscalité locale qu’il faut réformer afin qu’elle soit plus juste et productive ; pour les autres, c’est un problème de mauvaise gestion des communes. Les communes, en effet, perçoivent les centimes additionnels proportionnels aux impôts fonciers et mobiliers. Cette fiscalité a le double inconvénient de ne pas rapporter suffisamment, de ne pas tenir compte des réalités économiques du XXe siècle et de ne pas être juste car les valeurs locatives sur lesquelles sont basées les estimations cadastrales n’ont pas été remises à jour9. Des projets de réforme sont étudiés. La loi du 13 août 1926 se contente d’autoriser les communes à créer de nouvelles taxes ; puis au début des années 1930, l’aide de l’État s’accentue grâce au plan Tardieu d’outillage national. Il accorde des crédits pour l’équipement des communes rurales, leur électrification, adduction d’eau, reboisement, téléphone. Une Caisse nationale de crédit aux départements et communes est créée10. Cette aide a pour corollaire une surveillance accrue du budget des communes. Une fois encore, la décentralisation a échoué dans l’entre-deux-guerres, pour des raisons économiques cette fois11. La centralisation, loin de s’atténuer, a tendance à s’accroître sous la Quatrième République.

Le maintien de la tutelle

  • 12 Paul Leroy-Beaulieu, L’administration locale en France et en Angleterre, Paris, 1872, p. 299.

13Paul Leroy-Beaulieu explique ainsi, en 1872, la tutelle étatique : « Le point de vue auquel s’est placé le législateur français vis-à-vis des localités, jusqu’en 1871 du moins, c’est celui d’une extrême défiance. Il les a toujours traitées comme des incapables et des mineures : il a craint leur inexpérience, leur prodigalité ou même leur avarice, il s’est ainsi armé contre elles de tous les pouvoirs de veto et de réformation ; il a limité leur action dans une sphère des plus étroites12 ».

14Les tentatives d’allégement de la tutelle ont été répétées mais elles ont échoué ou bien ont été suivies de retour en arrière durant un siècle et demi. La loi du 24 juillet 1867 a essayé de desserrer les contraintes, en particulier elle assouplit la durée des emprunts que peuvent souscrire les communes. Puis la Troisième République a préféré un strict encadrement des initiatives locales et surtout une surveillance de l’orthodoxie financière, en compensant cela par toute une symbolique de mise à l’honneur des maires et des communes. Outre les mémorables banquets des maires lors des expositions de 1889 et 1900, l’accent est mis sur les initiatives des municipalités au cours de l’exposition universelle de 1889. Des comités départementaux ont recueilli les réponses à des enquêtes et monté une exposition dans le but de valoriser les initiatives et les réalisations des communes. La Troisième République ne s’est pas décidée à diminuer la tutelle. La loi du 7 avril 1902 s’est contentée de simplifier les procédures d’autorisation, et rien ne change dans l’entre-deux-guerres.

  • 13 Jean-Marie Pontier, dans Fougère, Machelon et Monnier, op. cit., p. 530.

15La Quatrième République ne se résigne pas plus à diminuer la tutelle alors que la question est plus que jamais débattue. Le congrès de l’association des maires de France dénonce à plusieurs reprises les excès de la tutelle, en particulier en 1951 où en pleine période de reconstruction, le gouvernement a le projet de dépouiller le maire du droit de délivrer les permis de construire13. Il faut attendre la Cinquième République et le projet Fouchet pour un véritable allègement. Mais, déposé le 15 mai 1968, ce projet est emporté par la dissolution de l’assemblée. Reprise en 1970, l’idée aboutit à la loi du 31 décembre. « Les délibérations des conseils municipaux, y compris celles relatives au budget, sont exécutoires de plein droit quinze jours après le dépôt qui en a été fait à la préfecture ou à la sous-préfecture » (article 46). Le processus continue avec la préparation d’une nouvelle loi pour le développement des responsabilités des collectivités locales en 1978-79. Presque arrivé à son terme, le vote de la loi n’est pas tout à fait achevé en avril 1980, l’amendement apporté par le Sénat doit être voté par la chambre des députés. C’est donc la législature suivante avec la nouvelle majorité socialiste qui reprend cette question et obtient le vote le 2 mars 1982.

  • 14 Le dossier des maires. La réponse des maires de France, Ministère de l’intérieur, p. 28 (Bibl Scien (...)

16En préalable à ce projet de loi, en 1977, le gouvernement de Raymond Barre adresse un questionnaire aux maires et nomme une commission présidée par le conseiller d’État Jacques Aubert, pour faire la synthèse des réponses. Sur cette question essentielle de la tutelle, le rapport Aubert conclut : « la majorité des maires des communes rurales tient pour normale, utile et même indispensable l’intervention de l’État, gardien et arbitre de l’intérêt général, garant du respect des principes et des droits fondamentaux, responsable des équipements nationaux et des grands équilibres économiques14 ». En fait, les maires ne contestent plus la tutelle du préfet, nettement allégée depuis 1970. Ce qu’ils supportent mal, c’est la tutelle des services techniques. Ils considèrent leur intervention comme excessive, autoritaire, mue par des règles trop rigides et compliquées, exprimées dans d’innombrables circulaires ; c’est en particulier le cas de l’Équipement et de l’Éducation.

  • 15 Celle-ci s’aggrave encore par les lois sur le reboisement des terrains de montagne en 1860.
  • 16 Peter Sahlins, Forest Rites, the War of the Demoiselles in nineteenth-century France, Cambridge, 19 (...)

17Cette tutelle des services techniques a été critiquée et très mal acceptée dès le XIXe siècle. Le point le plus douloureux a été la tutelle des Eaux et Forêts sur toutes les forêts communales, instituée par le code forestier de 1827. Les habitants ont très mal ressenti la privation de la libre jouissance de leurs forêts car, outre la perte de leur droit d’initiative et de décision, leurs aspirations divergeaient des principes des Eaux et Forêts : les paysans considéraient leurs forêts comme une partie du finage agricole – en particulier une zone de dépaissance – alors que les Eaux et Forêts voulaient en faire des futaies pour la production du bois d’œuvre15. L’administration des Eaux et Forêts a appliqué ses principes sans les adapter le moins du monde aux conditions naturelles locales, et encore moins aux besoins de l’économie locale. Elle a ainsi asphyxié les régions pastorales de montagne : ce fut le cas des Pyrénées ariègeoises où sévit la guerre des Demoiselles de 1829 à 1831 puis épisodiquement dans les années suivantes ; ce fut aussi le cas des Alpes et en particulier du Briançonnais où l’élevage, activité la plus lucrative, est condamné au déclin faute d’utiliser les sous-bois forestiers au printemps16. Les habitants ont été condamnés à l’émigration ou à la révolte ; un peu partout dans les régions forestières, le printemps 1848 fut marqué par des explosions de violence contre les gardes forestiers.

18Cette tutelle de l’État exercée par des services techniques a été d’autant plus mal acceptée qu’elle touche des aspects matériels et affecte la vie quotidienne. Elle a dès les années 1830, accru l’intensité du débat autour des pouvoirs municipaux. Toutefois l’attitude des villageois a évolué : après la révolte des années 1830-48 s’installe une sorte de résignation dans la population restante. C’est le cas lorsque les Eaux et forêts ont aussi la charge de la mise en œuvre des lois de 1860 sur le reboisement et le regazonnement en montagne.

 

  • 17 Dominique Malegat-Mély, « Le contrôle des finances locales de la révolution à nos jours », in Histo (...)

19Au total, depuis 1837, l’autonomie des conseils municipaux est restée limitée, toujours sous la surveillance du préfet. L’évolution la plus nette est celle du mode de scrutin qui leur confère incontestablement une légitimité croissante, dans un contexte d’amélioration du niveau des études des élus qui accroit leurs compétences. Toutefois, il semble bien que la tutelle financière sur les budgets municipaux ne se soit pas desserrée, bien au contraire, elle a pris de l’ampleur. Elle s’est un peu accrue avec le décret du 25 mars 1852 qui élargit la compétence préfectorale en matière de contrôle administratif sur la commune ; puis après la loi de 1884, le préfet devient le pivot indispensable du contrôle financier, encore plus attentif dans la période de difficultés financières de l’entre-deux-guerres17. Ce n’est vraiment que sous la Cinquième République que la surveillance préfectorale se desserre. Il y a donc bien une unité du cadre législatif à travers le XIXe siècle et jusque vers 1970.

Les communes ont-elles joui d’une certaine autonomie ou non ?

20Les lois centralisatrices et uniformisatrices ont-elles imposé une même politique à toutes les communes rurales ? C’était un peu l’idée dominante, sans qu’il y ait réellement eu d’études. Celles-ci n’ont été consacrées qu’à quelques grandes villes qui ont bien sûr leurs caractères originaux ; mais les municipalités rurales considérées comme apolitiques et passives devaient bien obéir au préfet. Or des recherches récentes amènent à une vision beaucoup plus nuancée. Trois thèmes sont abordés ici à titre d’exemple, la gestion des biens des communes, l’organisation de la bienfaisance et l’équipement en chemins puis en électricité.

Les biens communaux

21Les biens fonciers, terres et immeubles, possédés par les communes sont cités en tête des attributions des municipalités, aussi bien en 1837 qu’en 1884. Ces lois ont donné aux conseils municipaux l’initiative en matière de gestion des communaux et le préfet ne peut se substituer à eux ; il ne peut que contrôler le respect des lois et les équilibres financiers. Cet important objet, sur lequel les municipalités rurales sont très susceptibles, constitue donc un bon poste d’observation des relations État-municipalité.

  • 18 Nadine Vivier, Propriété collective et identité communale. Les biens communaux en France, 1750-1914 (...)
  • 19 Idem, p. 234.

22Le droit d’initiative des municipalités est malgré tout limité car le maire est chargé de la « conservation » des communaux et les ventes et partages sont toujours soumis à enquête et décision du gouvernement. Officiellement interdits depuis Napoléon Ier, les ventes et partages sont transmis avec réticence par les préfets et néanmoins acceptés discrètement par le Conseil d’État souvent pour financer les frais de réparation ou de construction d’église, de chemins ou de maison d’école. Depuis le Premier Empire, les gouvernements successifs ont cherché à rendre les biens communaux productifs de recettes pour le budget municipal. À partir de 1836, les préfets ont pour mission de faire accepter l’affermage par des baux mis aux enchères pour une mise en culture individuelle ; et pour les terres qui ne se prêtent pas à la mise en culture, ils veulent que soient instituées des taxes de pâturage versées dans la caisse municipale. Ceci a lieu dans un contexte de dépenses croissantes pour les municipalités, (par exemple la nécessité d’embaucher un garde forestier, un garde champêtre, construction des routes, écoles, mairie, etc.). Le plus souvent, les municipalités renâclent à louer leurs communaux : « conservatisme borné, routine », disent les préfets, mais les élus n’ont pas oublié les spoliations intervenues en 1813 lorsque la loi a décidé la vente de tous les biens communaux affermés (y compris ceux soumis à des taxes de pâturage), ceci au profit de l’État qui a rarement et faiblement indemnisé les communes. Le préfet qui surveille les comptes peut refuser la levée de centimes additionnels, ou refuser en bloc le budget si la commune ne loue pas ses biens, ce qui lui rapporterait les sommes nécessaires. C’est ce que fait le préfet de l’Indre en 1840. Plus souple mais tout aussi tenace, le préfet de Côte d’Or a réussi à faire amodier 3788 ha de terres de 113 communes dans les années précédant 184818. Le préfet est sûr du bien fondé de sa démarche. La Monarchie de Juillet projette « pour vaincre l’ignorance, l’esprit de routine et les intérêts nombreux et puissants », de donner à l’administration supérieure le droit d’intervenir « lorsqu’elle le juge utile et que le conseil municipal s’y serait refusé sans de justes motifs »19. Cette idée chemine de 1836 aux années 1840, un projet de loi en ce sens est discuté de 1845 à 48, mais jamais le gouvernement n’ose franchir le pas. Il a senti la très forte opposition à une tutelle alourdie sur des communes qui acceptent très mal d’avoir perdu la libre gestion de leurs forêts.

 

  • 20 Cf les cartes dans le même ouvrage, p. 276.

23On peut imaginer que les préfets suivent à peu près les directives ministérielles et comme ils changent fréquemment de poste, ils n’ont pas le temps de s’en dégager au profit des intérêts locaux. Dans ces conditions, les résultats devraient être à peu près équivalents sur l’ensemble du territoire. Or il n’en est rien, l’attitude des municipalités a été très contrastée. Celles situées dans un large croissant allant du nord au nord-est et sud-est de la France acceptent d’affermer en lots individuels ou de rendre onéreux le pâturage collectif. Au contraire, les habitants de la partie occidentale refusent cette conception et préfèrent vendre progressivement leurs biens (années 1850-80), ne faisant reposer les finances locales que sur la fiscalité20. L’intervention administrative, aussi pressante soit-elle, n’a rien pu changer à cette attitude. La pensée économique du gouvernement ne s’est pas imposée là où elle contrecarrait les conceptions sociales traditionnelles. Ceci prouve aussi que la tutelle des préfets s’applique avec une certaine souplesse ; l’emploi de la coercition connaît les limites à ne pas dépasser pour que les habitants obéissent.

La bienfaisance et l’assistance

  • 21 André Gueslin, L’invention de l’économie sociale : idées, pratiques et imaginaires coopératives et (...)

24Jusqu’en 1848, la charité exercée pour des motivations religieuses et la bienfaisance qui répond à un esprit laïc ont conjugué leurs efforts : il s’agit donc d’actions privées. Les choses changent avec le Second Empire. Napoléon III a toujours affiché ses préoccupations sociales et les préfets s’efforcent d’améliorer le sort des plus modestes. Il a voulu la création d’établissements de bienfaisance, le développement de l’assistance aux enfants et un service médical gratuit. Ce dernier s’est implanté dans 53 départements en 1860. Les travaux d’André Gueslin et de Yannick Marec ont beaucoup fait progresser nos connaissances sur ce sujet. Monts de piété, dépôts de mendicité et hôpitaux concernent surtout la ville, mais la voie a été ouverte aux recherches sur les campagnes pour lesquelles les ressources documentaires sont moins abondantes21.

  • 22 Guy Thuillier, La mendicité en Nivernais 1840-60, Paris : Comité pour l’histoire de la Sécurité soc (...)

25Les préfets ont l’obsession de réduire la mendicité. Lerat de Magnitot réussit de façon spectaculaire dans la Nièvre en mettant en place en 1854 un vrai plan social grâce à son entente avec les conseillers généraux. D’autres en revanche ne parviennent pas à vaincre les résistances des notables du conseil général qui qualifient les mesures prises par l’administration de « socialisme » et préfèrent en rester à la charité privée, secrète22.

  • 23 Guy Haudebourg, Mendiants et vagabonds en Bretagne au XIXe siècle, Rennes : Presses universitaires (...)

26Guy Haudebourg a dévoilé les contrastes des attitudes des notables bretons face aux mendiants et vagabonds. Les campagnes bretonnes recèlent vers 1850 environ 20 % d’indigents. Face à un problème d’aussi vaste ampleur, les départements bretons adoptent des attitudes dissemblables. La Haute-Bretagne, plus riche, réussit à mettre en place des structures d’aide : en Ille-et-Vilaine, 44 % des communes donnent une réponse positive en 1854 pour créer des bureaux de bienfaisance, et la réussite de l’assistance médicale gratuite créée en 1857 y est exemplaire23. La Basse-Bretagne au contraire est réticente. Le mendiant est considéré comme l’intercesseur privilégié entre la population et Dieu : il sert d’informateur, d’entremetteur. Chaque famille est prête à accueillir le mendiant qui passe, c’est son devoir social et religieux, nul besoin d’institutions de bienfaisance gérées par les collectivités.

  • 24 Michel Borgetto, « Les finances locales à l’épreuve du social, 1893-1914 », in Histoire des finance (...)
  • 25 J-P. Machelon, La Troisième République in op. cit., p. 406.

27Au-delà de cette première période de mise en place d’institutions de bienfaisance, le deuxième temps fort est celui de la fin du siècle. La Troisième République impose de nouveaux services d’assistance obligatoires. La loi du 15 juillet 1893 définit le rôle de la commune dans l’assistance médicale gratuite : elle choisit les bénéficiaires, distribue les secours et apporte le financement ; le conseil général et l’État viennent en aide aux communes qui manquent de ressources. L’État édicte les normes en vigueur et maîtrise les compétences de contrôle. En 1910, sur un total de 89,3 millions de francs consacrés aux personnes recevant l’assistance médicale gratuite, 13 % proviennent de subventions départementales, 53 % de subventions d’État et 33 % des impôts perçus par les communes24. D’autres obligations sont imposées par la loi de 1905 : droit à l’allocation mensuelle aux vieillards, aux infirmes et aux incurables privés de ressources, puis la loi de 1913 attribue une indemnité journalière aux femmes en couches habituellement salariées. Le financement de ces mesures est prévu selon le même schéma que pour l’assistance médicale. Ceci signifie que les ressources financières des communes doivent dorénavant être adaptées aux besoins et non plus l’inverse comme au début du siècle. Comment de petites communes rurales à faible ressource peuvent-elles répondre à ces obligations ? « À la veille de 1914, près du tiers des communes n’avaient pas organisé de bureau d’assistance ; et s’il existait bien 15000 bureaux de bienfaisance, la plupart d’entre eux étaient peu actifs.25 ». Ce sont bien sûr les communes rurales qui ont le plus traîné. Il y a bien des raisons, au-delà de l’inertie municipale déplorée par les autorités. Tout d’abord les faibles moyens et l’idée que le besoin d’assistance est accidentel et temporaire alors qu’en ville il est permanent ; c’est pourquoi l’entraide peut fonctionner sans institution au sein du village.

  • 26 Cécile Dunouhaud, Soulager, éduquer, contrôler. L’assistance en Haute-Vienne au XIXe s. 1815-1914, (...)
  • 27 En Loir-et-Cher, en revanche, ont éclos des sociétés de pompiers, de secours mutuel et d’assurances (...)

28Cécile Dunouhaud a étudié la Haute-Vienne au XIXe siècle. Les pauvres y atteignent 10 % de la population, taux qui augmente en temps de crise26. Elle montre que l’expansion des bureaux de bienfaisance y est difficile en milieu rural, faute de moyens et par résistance des notables. Malgré tout, un service d’assistance médicale gratuite se met en place au cours des années 1850 et se développe encore dans les années 1860. L’assistance doit être épaulée par la prévoyance, c’est pourquoi la création de sociétés de secours mutuels est encouragée. Elles naissent d’abord à Limoges et dans les petites villes de la Haute-Vienne et n’apparaissent dans le premier village, à Saint-Sulpice, qu’en 187727.

29Avec le développement de l’assistance apparaissent deux questions. D’une part le problème financier : les petites communes doivent créer de nouvelles ressources. D’autre part, elles doivent appliquer des lois qui répondent aux besoins des villes alors que la nature de leurs besoins en assistance est différente. L’assistance médicale gratuite est mise en œuvre assez vite car elle correspond aux besoins. Cet exemple nous montre plutôt un alignement de toutes les municipalités qui obéissent aux lois nationales, mais à un rythme très variable.

Équipement : chemins vicinaux et électrification

30La loi de 1836 rend obligatoire pour les communes les dépenses d’entretien et de construction des chemins. Les ressources sont en majeure partie d’origine communale ; les préfets de la Monarchie de Juillet font preuve de modération dans les centimes spéciaux, si bien que les prélèvements ne dépassent pas 5 % des recettes communales, car souvent les ruraux préfèrent fournir eux-mêmes les prestations pour construire les chemins. À partir de 1861, l’État intervient directement par la création d’une caisse des chemins vicinaux, destinée à faire les avances nécessaires aux communes. En 1860, le ministre de l’Intérieur demande au Corps législatif le vote d’une subvention aux communes de 25 millions de francs. Renouvelée annuellement, elle atteint 100 millions en 1869. Malgré cette très forte implication de l’État, l’édification du réseau des chemins ruraux est placée sous la conduite des autorités départementales afin d’assurer un réseau cohérent. Les préfets constituent des syndicats qui chacun gèrent quelques chemins ; ils sont constitués de membres du conseil général et du conseil d’arrondissement, qui le plus souvent sont aussi maires de leur commune.

  • 28 Yves Thomas, « Le financement de la politique vicinale au XIXe s », in Histoire des finances locale (...)

31Le caractère obligatoire de ces constructions et l’aide financière de l’État sont un puissant moyen d’intégration territoriale. Pour autant, décèle-t-on une uniformité dans l’action des collectivités territoriales ? Contrairement aux objets précédents, il semble bien que tous les départements aient également été intéressés à la construction d’un bon réseau de chemins, tous éprouvent le besoin de meilleures communications. Il semble que paradoxalement, la contribution financière de l’État à cette politique des chemins vicinaux ait permis l’affermissement des collectivités territoriales : celui des départements qui surveillent et celui des pouvoirs locaux qui s’affirment sous cette double tutelle : ils ont voix au chapitre pour le tracé des chemins, les priorités de réalisation, les modes de financement. « Par delà son rôle majeur dans le désenclavement économique des campagnes et sa participation à la création d’un marché national, la politique vicinale contribue ainsi à établir un système de pouvoir local dynamique qui ressemble peu à l’image d’Epinal d’une administration territoriale uniforme et étroitement soumise au gouvernement central »28.

  • 29 Arnaud Berthonnet, « L’électrification des campagnes françaises au XXe siècle », Histoire et Sociét (...)

32Quelques décennies plus tard, il en va bien autrement de l’électrification en milieu rural. Les espoirs ont été démesurés avec ‘l’électricité agricole’, comprenant une large part de mythe, de 1881 à 1910, du labourage électrique à l’électroculture qui propose de saisir dans les airs les forces électriques inutilisées. Il existe un gouffre entre ces rêveurs qui prônent une électricité agricole et les réalités paysannes. Les réticences du monde paysan face à cette nouvelle technique n’expliquent pas à elles seules les lenteurs de l’électrification rurale. Outre les conditions naturelles, il y a les complexités du cadre juridique et technique. L’État établit et contrôle le programme d’électrification pour lequel il fournit les subventions et l’aide technique via le Génie Rural. Le département contribue en prenant en charge la construction des lignes à haute tension. Enfin les communes, pour négocier avec les industriels et installateurs électriques doivent se regrouper en syndicats de communes ; elles décident ensuite à qui elles confient l’exploitation, à un concessionnaire ou bien si elles s’en chargent elles-mêmes, en régie29.

  • 30 Voir le musée de l’électrification à Bourganeuf.
  • 31 Voir la carte de A. Berthonnet, article cité p. 203.

33La Creuse30 a été l’un des premiers départements à généraliser l’électrification grâce aux grands aménagements hydroélectriques des rivières ; l’équipement de toutes les communes est achevé dès 1936. D’autres départements ont été lents et réticents, en particulier ceux de l’Ouest, Bretagne et Maine31. En Sarthe, seulement 56 % de la population bénéficie de l’électrification en 1946, majoritairement des urbains. Manifestement, les habitants ne sont pas demandeurs, ils résistent à ces techniques dispendieuses dont ils ne voient pas tout l’intérêt. Dispendieuses en effet car les fermes isolées, les haies bocagères, l’absence de production locale d’électricité, tout ceci rend l’installation plus difficile à accepter tant qu’il n’existe pas d’unification des tarifs, ce que EDF n’adopte que dans les années 1950. Contrairement aux chemins vicinaux où les communes maîtrisent toutes les étapes de la construction, ici elles ressentent la tutelle des services techniques.

 

34La tutelle très étroite de l’État semble avoir été acceptée bon gré mal gré en silence. Elle peut être appréciée lorsqu’elle apporte les compétences et les subventions. L’une des meilleures réussites a été la construction des chemins vicinaux où les communes ont réellement maîtrisé le processus. Mais cette tutelle est contestée lorsque les directives heurtent les conceptions, les coutumes des pouvoirs locaux ou lorsque la mise en œuvre est entièrement dévolue à des services techniques. Négocier avec le préfet qui vérifie le budget peut être ardu mais le préfet sait jusqu’où il peut imposer et les limites à ne pas franchir afin de maintenir l’ordre. En revanche, les services techniques appliquent des réglementations rigides et nationales, parfois mal adaptées aux réalités régionales. Face à eux, la municipalité se sent dépossédée de tout pouvoir, car elle ne dispose d’aucune marge de négociation. Au XIXe siècle, la tutelle des Eaux et Forêts qui brise l’économie locale et retire leur pouvoir de décision aux communes forestières est la plus mal ressentie. Après les révoltes de 1848, l’État assouplit la réglementation et les communes qui perdent de leur population ont une moindre capacité de résistance. Ensuite, les communes ont encore été dessaisies d’autres parties de leur liberté de décision lorsque par exemple les instituteurs sont devenus des fonctionnaires d’État. Dans le cas de nouvelles charges imposées qui ne répondent pas immédiatement aux besoins des ruraux, elles ont sans doute assez souvent utilisé la résistance passive, qualifiée par les autorités d’inertie.

35Les recherches récentes sur le XIXe siècle ont permis ces quelques réflexions et hypothèses qui tendent à croire à une certaine marge de manœuvre des municipalités, variable selon les domaines, malgré la centralisation et la tutelle des préfets. Nos connaissances sur le XXe siècle sont meilleures sur certains thèmes, tel l’instruction, ou au contraire plus faibles car les archives étaient moins accessibles. C’est donc tout un champ dont il faudrait encourager l’investigation.

Notes

1 Bulletin des Lois, no 521

2 AD. Sarthe, 3M197, données de 1846.

3 La loi de 1884 dans son article 68 énumère les mêmes objets de délibération des conseils municipaux, en y ajoutant les octrois et l’établissement, la suppression ou les changements des foires et marchés. L’article 69 reprend l’article 20 de la loi de 1837, en ajoutant « Lorsque le préfet refuse son approbation ou qu’il n’a pas fait connaître sa décision dans un délai d’un mois à partir de la date du récépissé, le conseil municipal peut se pourvoir devant le ministre de l’Intérieur ».

4 Jean-Pierre Machelon, « Pouvoir municipal et pouvoir central sous la IIIe République. Regard sur la loi du 5 avril 1884 », in L’administration territoriale de la France (1750-1940), Presses universitaires d’Orléans, 1998, p. 508-519.

5 Cf. Brigitte Basdevant-Gaudemet, La commission de décentralisation de 1870 ; contribution à l’étude de la décentralisation en France au XIXe siècle, Paris, PUF, 1973.

6 Chambre des Députés, séance du 8 décembre 1881. Cf. J-P. Machelon, « Les communes dans les débuts de la troisième république », La Revue administrative, 1989, p. 201-208.

7 Commentry (Allier) en 1882, puis aux élections de 1884 et 1892 où les socialistes obtiennent 70 mairies.

8 Aude Chamouard « La mairie socialiste, matrice du réformisme (1900-1939 »), Vingtième siècle, Revue d’histoire, no 96, oct-déc. 2007, p. 23-33, citation p. 26.

9 Cf. Valérie Goutal-Arnal, « Les centimes additionnels départementaux et communaux : un succédané de fiscalité locale », in Histoire des finances locales de la Révolution à nos jours, Presses universitaires d’Orléans, 2003, p. 37-54.

10 Cf. Mathias Bernard dans Fougère, Machelon et Monnier, Les communes et le pouvoir de 1789 à nos jours, Paris, PUF, 2002, p. 473. Ce n’est qu’en janvier 1980 que l’impôt local devient un impôt de quotité, voté par le conseil municipal.

11 Et les changements restent mineurs jusqu’en 1945 où les femmes obtiennent le droit de vote ; les conseils municipaux sont élus au scrutin de liste majoritaire (septembre 1947) et les communes de cent habitants et au-dessous n’ont plus que neuf membres du conseil (juillet 1953).

12 Paul Leroy-Beaulieu, L’administration locale en France et en Angleterre, Paris, 1872, p. 299.

13 Jean-Marie Pontier, dans Fougère, Machelon et Monnier, op. cit., p. 530.

14 Le dossier des maires. La réponse des maires de France, Ministère de l’intérieur, p. 28 (Bibl Sciences Po).

15 Celle-ci s’aggrave encore par les lois sur le reboisement des terrains de montagne en 1860.

16 Peter Sahlins, Forest Rites, the War of the Demoiselles in nineteenth-century France, Cambridge, 1984 ; Nadine Vivier, Le Briançonnais rural, L’Harmattan, 1992 ; Christian Thibon, Pays de Sault, les Pyrénées audoises au XIXe s., les villages et l’Etat, CNRS, 1988 ; Jean-François Soulet, Les Pyrénées au XIXe siècle. L’éveil d’une société civile, ed. Sud-ouest, 2004.

17 Dominique Malegat-Mély, « Le contrôle des finances locales de la révolution à nos jours », in Histoire des finances locales, PU Orléans, 2003.

18 Nadine Vivier, Propriété collective et identité communale. Les biens communaux en France, 1750-1914, Paris, 1998, p. 230-34.

19 Idem, p. 234.

20 Cf les cartes dans le même ouvrage, p. 276.

21 André Gueslin, L’invention de l’économie sociale : idées, pratiques et imaginaires coopératives et mutualistes dans la France du XIXe siècle, Paris, Economica, 1998. Yannick Marec, Pauvres et philanthropes à Rouen au XIXe siècle, Mont-Saint-Aignan : C.R.D.P de Rouen, 1981.

22 Guy Thuillier, La mendicité en Nivernais 1840-60, Paris : Comité pour l’histoire de la Sécurité sociale, 2001.

23 Guy Haudebourg, Mendiants et vagabonds en Bretagne au XIXe siècle, Rennes : Presses universitaires de Rennes, 1998, p. 137 sq.

24 Michel Borgetto, « Les finances locales à l’épreuve du social, 1893-1914 », in Histoire des finances locales, op. cit., p. 291.

25 J-P. Machelon, La Troisième République in op. cit., p. 406.

26 Cécile Dunouhaud, Soulager, éduquer, contrôler. L’assistance en Haute-Vienne au XIXe s. 1815-1914, Thèse Paris IV, dir. Jean-Noël Luc, 2006.

27 En Loir-et-Cher, en revanche, ont éclos des sociétés de pompiers, de secours mutuel et d’assurances pour le bétail dès les années 1840-60. Alan Baker, Fraternity among the French Peasantry, Cambridge University Press, 1999.

28 Yves Thomas, « Le financement de la politique vicinale au XIXe s », in Histoire des finances locales, op. cit., p. 331.

29 Arnaud Berthonnet, « L’électrification des campagnes françaises au XXe siècle », Histoire et Sociétés rurales, no 19, 1e semestre 2003, p. 193-219.

30 Voir le musée de l’électrification à Bourganeuf.

31 Voir la carte de A. Berthonnet, article cité p. 203.

Auteur

Professeure d’histoire contemporaine, Université du Maine/CERHIO, responsable du groupe « État » du GDR 2912, a dirigé et publié de nombreuses recherches d’histoire rurale de l’Europe aux XIXe et XXe siècles, UMR 6258.

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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